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MAGISTRADO PONENTE: LEVIS IGNACIO ZERPA
EXP. Nº 1998-14914
Los abogados Luis
Ortiz Alvarez y Noemi Fischbach, inscritos en el Instituto de Previsión Social
del Abogado bajo los Nos. 55.570 y 52.236 respectivamente, actuando con el
carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil SEGUROS LA FEDERACION C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 21 de
septiembre de 1967, bajo el Nº 40, tomo 50-A, presentaron ante esta Sala el 23
de julio de 1998, recurso de nulidad por razones de ilegalidad, “contra el acto administrativo contenido en
la Providencia Nº 3844 de fecha 12 de marzo de 1998, notificada a la
empresa mediante Oficio Nº HCJ-E95 de
fecha 13 de marzo de 1998 emanada del Ministerio de Hacienda ... por medio de
la cual se declara sin lugar el recurso jerárquico interpuesto por nuestra
representada en fecha 31 de julio de 1997, y se ratifica en todas y cada una de
sus partes el acto administrativo contenido en la Providencia Nº 000476 de
fecha 12 de julio de 1996, emanada de la Superintendencia de Seguros y
notificado a la empresa mediante Oficio Nº CJ-5616-96-1437, de fecha 12 de
julio de 1996, así como, ratifica la Providencia Administrativa Nº
96-302-000184 de fecha 22 de abril de 1996, también dictada por la
Superintendencia de Seguros, mediante la cual se le impone a nuestra
representada una multa por la cantidad de QUINIENTOS MIL BOLIVARES (Bs.
500.000,oo) de conformidad con lo dispuesto en al artículo 169, letra b) de la
Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros", solicitándose en la misma
oportunidad la suspensión de los efectos del acto impugnado conforme al
artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y
subsidiariamente la medida cautelar innominada de suspensión de efectos de
acuerdo con el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil.
El 28 de julio de 1998, se dio cuenta en Sala
y por auto de la misma fecha se ordenó oficiar al Ministerio de Hacienda (hoy
Ministerio de Finanzas) a los fines de que remitiera el respectivo expediente
administrativo.
En fecha 15 de octubre de 1998, se admitió el recurso
interpuesto,
ordenándose notificar al Procurador General de la República, al Fiscal General
de la República y pasar el expediente a la Sala a los fines de decidir acerca
de las medidas cautelares solicitadas. Igualmente, se estableció que una vez
emitido el fallo correspondiente, el expediente sería devuelto al Juzgado de
Sustanciación librándose el Cartel a que se refiere el artículo 125 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia. Asimismo se ordenó oficiar al Ministro de
Hacienda (hoy Ministro de Finanzas) solicitándole la remisión del expediente
administrativo.
Los días 19 y
30 de noviembre de 1998, se practicaron las notificaciones del Procurador
General de la República y del Fiscal General de la República respectivamente,
consignándose cada una de ellas los días 24 de noviembre y 2 de diciembre del
mismo año, en ese orden.
El 3 de
diciembre de 1998, se pasó el expediente a la Sala a los efectos de que se
decidiera la solicitud de medidas cautelares realizada por la parte actora.
El día 8 de
diciembre de 1998, se dio cuenta en Sala y por auto de la misma fecha se
designó ponente al Magistrado Alfredo Ducharne Alonzo.
El 20 de enero
de 1999, la abogada María Alejandra Vásquez inscrita en el Instituto de
Previsión Social del Abogado bajo el Nº 53.472, actuando con el carácter
de representante de la República de
Venezuela consignó escrito de oposición a la solicitud de suspensión de efectos
del acto recurrido realizada por la impugnante.
En vista de la
jubilación otorgada al Magistrado Alfredo Ducharne Alonzo y la inhibición realizada por la Magistrada Cecilia Sosa
Gómez, se reconstituyó la Sala y por auto del 21 de julio de 1999 se designó ponente
a la Magistrada Belén Ramírez Landaeta.
En virtud del cambio de estructura y denominación de
este Alto Tribunal, se produjo la designación de los Magistrados Carlos Escarrá
Malavé, José Rafael Tinoco y Levis Ignacio Zerpa, reconstituyéndose esta Sala
Político-Administrativa.
Por auto del 8 de febrero de 2000, se designó
ponente al Magistrado Levis Ignacio
Zerpa, ordenándose la continuación de la causa.
Mediante decisión de fecha 2 de marzo de 2000, la
Sala negó la suspensión de efectos y la medida cautelar innominada, solicitadas
en forma principal y subsidiaria respectivamente, por los apoderados judiciales
de la sociedad de comercio Seguros La Federación, C.A..
Por auto del 14 de marzo de 2000, se ordenó librar
el cartel de emplazamiento, el cual fue retirado, publicado y consignado dentro
del lapso legalmente establecido.
Por auto del 7 de junio de 2000, se acordó pasar el
expediente a la Sala, por cuanto había concluido la sustanciación.
El 13 de junio de
2000, se dio cuenta en Sala y por auto de la misma fecha se designó ponente al
Magistrado Levis Ignacio Zerpa,
fijándose el quinto día de despacho para comenzar la relación de la causa.
El 22 de junio
de 2000, comenzó la relación y se indicó que el acto de informes tendría lugar
el primer día de despacho siguiente al vencimiento de 15 días calendario,
contados a partir de dicha fecha.
El día 11 de julio de 2000,
oportunidad fijada para la presentación de los informes, comparecieron los
representantes de la parte actora y de la Procuraduría General de la República.
El 28 de septiembre de 2000, concluyó la relación de
la causa y se dijo “VISTOS”.
En virtud de la designación de los Magistrados Hadel
Mostafá Paolini y Yolanda Jaimes Guerrero, y la ratificación del Magistrado
Levis Ignacio Zerpa, por la Asamblea Nacional en sesión de fecha 20 de
diciembre de 2000, publicada en la
Gaceta Oficial Nº 37.105 del día 22 del
mismo mes y año, se reconstituyó la
Sala Político-Administrativa el 27 de diciembre de dicho año.
Por diligencias del 16 de enero y 7 de agosto de
2001, la recurrente solicitó que se dictará sentencia en el presente proceso.
Mediante diligencias del 21 de enero y 2 de
septiembre de 2003, la parte actora solicitó nuevamente que se emitiera el
fallo correspondiente en este caso.
I
ANTECEDENTES
En fecha 22 de abril de 1996, la
Superintendencia de Seguros dictó la Providencia Nº 96-302-000184, mediante la
cual le impone a la hoy recurrente una multa por la cantidad de quinientos mil
bolívares (Bs. 500.000,00), de acuerdo
con lo dispuesto en el literal "b" del artículo 169 de la Ley de
Empresas de Seguros y Reaseguros vigente para la época.
La referida sanción deviene de la
transgresión de la Resolución Nº 055, de fecha 9 de julio de 1982, dictada por
la misma Superintendencia, particularmente por la falta de presentación de la
relación pormenorizada de los Grupos de Cuenta 201, "Inversiones para la
Representación de las Reservas Técnicas y 401 Reservas Técnicas",
correspondientes al segundo (2º) trimestre del año 1995 y por la presentación
fuera del lapso establecido, de la Relación pormenorizada de los Grupos de
Cuenta 201, "Inversiones Aptas para la Representación de las Reservas
Técnicas y 401 Reservas Técnicas", correspondientes al tercer (3º)
trimestre del año 1995, todo lo cual hizo constar la autoridad administrativa
en sendas Actas Especiales identificadas como Nº 1 y Nº 2, levantadas en su
oportunidad por una funcionaria adscrita a la Superintendencia de Seguros.
Contra el mencionado acto
sancionatorio, la impugnante interpuso en fecha 24 de mayo de 1996, el
correspondiente recurso de reconsideración el cual fue declarado sin lugar por
la Superintendencia de Seguros en fecha 12 de julio de 1996, por medio de la
Providencia Administrativa signada bajo el Nº 000476.
Posteriormente, la sociedad
mercantil Seguros La Federación, C.A., intentó recurso jerárquico por ante el
Ministro de Hacienda (hoy Ministro de Finanzas), contra la señalada providencia
Nº 000476, recurso éste que fue declarado sin lugar a través del acto administrativo
identificado bajo el Nº 3844, de fecha 12 de marzo de 1998, ratificándose en
consecuencia el contenido de la citada providencia administrativa.
Finalmente y de acuerdo con lo
señalado por la recurrente, por cuanto en el recurso jerárquico interpuesto se
solicitó la suspensión de efectos de la Providencia Administrativa Nº 000476
del 12 de julio de 1996, mediante oficio emanado del Despacho del entonces
Ministro de Hacienda, de fecha 7 de enero de 1997, identificado con el Nº
HM.HDS.27, se le notificó a la impugnante que dicha solicitud fue decidida
mediante Resolución Nº 3256 de fecha 5 de diciembre de 1996, declarándola
improcedente.
II
FUNDAMENTOS DEL RECURSO
Señala la actora que la Providencia
Administrativa Nº 3844, de fecha 12 de marzo de 1998, emanada del Ministerio de
Hacienda (hoy Ministerio de Finanzas), al ratificar en todas y cada una de sus
partes el contenido de la Providencia Nº 000476, dictada por la
Superintendencia de Seguros incurrió en los mismos vicios contenidos en ésta, "por lo que el presente Recurso
Contencioso Administrativo de Nulidad encuentra fundamento en las razones de
hecho y de derecho esgrimidas contra la misma, adicionadas las que consideramos
pertinentes mencionar del contenido de aquella; así, consideradas en conjunto,
las Providencias señaladas, revelan prima facie la presencia de vicios de
ilegalidad externa (inmotivación) y de legalidad interna (violación del bloque
de la legalidad, violación de la reserva legal, falso supuesto, desviación de
poder), por lo que estamos frente a un acto administrativo nulo de nulidad
absoluta".
Así, expresa la accionante que la
nulidad de la providencia administrativa cuestionada deviene por una parte, de
la violación de los principios de legalidad, reserva legal y por ausencia de
los elementos de la potestad sancionadora; y por otra parte, debido a la
existencia de vicios en el establecimiento de la multa (ausencia de culpa,
irrazonabilidad, inmotivación y desproporcionalidad).
Con respecto al primer argumento, la
recurrente comienza sus alegatos efectuando ciertas consideraciones acerca de
los principios de legalidad y reserva legal, para luego expresar que el
entonces Ministro de Hacienda incurrió en el mismo error cometido por la
Superintendencia de Seguros, al darle una interpretación extensiva al artículo
169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente para la época, "tomándose atribuciones que no le
competen, y que violan fragantemente el principio de la reserva legal".
En el mismo sentido indica, que como
consecuencia de los principios antes mencionados y del de división de poderes,
el órgano llamado a aplicar la sanción penal o administrativa debe ser
necesariamente distinto de aquel que haya sido autorizado a crear la figura
sancionadora y que en el caso tratado la Administración adoptó una postura
diametralmente opuesta a la enunciada; además, a su decir, "existe un claro reconocimiento por parte del Ministro de
Hacienda, en relación a que la facultad de imponer una sanción, por parte del
órgano administrativo, debe estar especificada en un texto legal expreso, ya
que de lo contrario, dicha facultad no puede ser ejercida de manera válida por
parte de la Administración, en el caso in commento, es claro que la norma
alegada por la Superintendencia de Seguros, como base para tomar su decisión,
no faculta a la Administración específicamente, para el caso sancionado por
ésta".
Continúa la parte actora afirmando
que las Providencias Nos. 96-302-000184, 000476 y 3844, las dos primeras
emanadas de la Superintendencia de Seguros y la tercera del Ministerio de
Hacienda, "son Actos Administrativos
absolutamente nulos pues han sido dictados a través del uso indebido de la
potestad sancionadora. En efecto, la sanción de multa contenida en los actos
impugnados, relativa a los retardos en el envío a la superintendencia (sic) de
Seguros de la relación pormenorizada de los Grupos de Cuentas 201.
Representación de las Reservas Técnicas y 401. Reservas Técnicas, no está
prevista en la Ley de Empresas de Seguros y de Reaseguros ni en ninguna otra
ley, por lo que resulta francamente ilegal e inconstitucional aplicar sanción
alguna por dicha situación. Al imponerse una multa por tal retardo, se están
violando frontalmente los principios de legalidad, reserva legal, separación de
poderes, y además se ha incurrido en un vicio de incompetencia manifiesta y en
un vicio de falso supuesto de derecho, entre otros".
Refiriéndose al artículo 169 de la
Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, la impugnante señala que "la Ley in commento ha limitado la
procedencia de las sanciones a un grupo específico de pre-tipos contenidos en
los artículos en ella señalados, por lo que resulta improcedente extender las
sanciones a otros supuestos (concretos y específicos) no expresamente señalados
en la norma legal que fija la sanción. Es decir, que las sanciones previstas en
los tres ordinales del artículo 169 en cuestión están estrictamente ligadas y
sólo son procedentes respectos (sic) a los supuestos contenidos en los
artículos 65, 66, 67, 68, 69, 71, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 95, 96, 99, 100, 102,
103, 104, 105, 106, 108, 109, 110, 111, 116, 149, 151 y 152".
De seguidas se expresa lo siguiente:
"(...) Así, cuando se verifica el
contenido de los mismos, resulta que en ninguno de ellos están contenidos supuestos
de hecho dentro de los cuales se encuentre el caso sub-lite (esto es,
cuestiones relativas a las reservas y a la información que sobre las mismas se
debe otorgar a la Superintendencia de Seguros). Es más, en el señalamiento de
los artículos o normas sancionables que hace el encabezamiento del artículo 169
expresamente se ha (sic) descartado las normas de la Ley relativas a las
reservas (nótese como luego de referirse a los artículos 65 ... 74, 75,76,77,
78 ... ocurre un "salto" en la numeración y se pasa a los artículos
95, 96, 99 ...). Esto es, sin duda, determinante y clarificador respecto de la
intención del legislador, pues el mismo contenido y sentido de las palabras no
deja lugar a interpretaciones (regla confirmada por la jurisprudencia y por el
principio in claris non fit interpretatio). Este referido "salto" en
la numeración de los artículos es evidentemente intencional y premeditado, de
donde resulta que la Ley no autoriza a imponer sanciones respecto a situaciones
o problemas surgidos en relación al tema de las "reservas"(pues éstas
están reguladas en los artículos 79 al 93 de dicha Ley de Empresas de Seguros y
Reaseguros). Si la Ley hubiese querido permitir sanciones en estos casos
relacionados a las reservas, entonces hubiese expresamente incluido los
artículos correspondientes dentro de la numeración de supuestos o pre-tipo
sancionables. Al no hacerlo, resulta imposible para la Administración -bajo
pena de ilegalidad e incluso inconstitucionalidad- establecer penas o sanciones
en materia de reservas, que es precisamente lo que intenta hacer la
Superintendencia de Seguros ...
... omissis ...
A tenor de lo ya expresado, es evidente
que la ausencia de determinación normativa de los elementos constitutivos de la
infracción y/o de la sanción administrativa -en una palabra, la falta de
tipicidad- acarrea la impunidad de las conductas que sean o vayan ser objeto de
un procedimiento sancionador, más aún cuando -contrario al criterio de la
Administración al expresar que "... el Legislador no quiso ser taxativo, y
estableció la mencionada coletilla, para dar entrada de esta forma a la
regulación que dictara la Superintendencia de Seguros, en ejecución de su
competencia legal ..." - el legislador estableció de manera ineludible las
materias que por su consideración objetiva de peligrosidad, revisten ciertos
caracteres que las hacen punibles, es decir, las comprendidas dentro de la
articulación contenida en el artículo 169.
Adicionalmente, ha de reputarse
vulneradora del principio de legalidad por su carácter de tipificación
imprecisa y ambigua, de formula abierta ... es claro que no puede pretender
sustentarse una sanción en estos casos no previstos en la numeración del
artículo 169, tomando como excusa la "coletilla" contenida en este
artículo en la que pareciera (sólo en apariencia) que la Superintendencia puede
imponer sanciones cuando las empresas "no ejecuten sus decisiones".
Por lo pronto es claro que esta coletilla no tiene ningún valor y de hecho es
inconstitucional, por lo que al haberse basado la Administración en la misma,
su actuación también esta viciada de inconstitucionalidad (...)".
Luego, asevera la recurrente que el
carácter impreciso e ilimitado de la expresión "o no se ejecuten sus
decisiones" para autorizar la imposición de sanciones, resulta inadmisible
bajo los principios de legalidad, reserva legal y mandato de tipificación;
además, a su criterio, darle operatividad a la referida "coletilla",
fuera de los supuestos señalados en el artículo 169, "es dejar manos libres a
la Superintendencia para el establecimiento por sí misma de infracciones o
supuestos sancionables, y tal libertad
(id est:arbitrariedad) dentro del campo de los derechos fundamentales y
libertades públicas, resulta incompatible con los mencionados principios constitucionales
... en el supuesto negado que tal delegación fuese posible y estuviese
contenida en el referido artículo 169, en todo caso ha debido ser la misma Ley
la que enunciara los criterios y reglas específicas relativos (sic) a las
sanciones posibles como motivo de inejecución de decisiones de la
Superintendencia y en relación a los tipos y grados de inejecución
sancionables, así como sus respectivos grados de sanciones. No es suficiente,
por tanto, establecer una simple frase de manera genérica que autorice
sancionar libremente por cualquier caso en que "no se ejecuten" las
decisiones de la Superintendencia ... el Ministro de Hacienda, trata de excusar
el error en el cual incurrió la Administración, otorgándole a la coletilla
"no ejecuten sus decisiones" del artículo 169, el más amplio
significado, y concluyendo que con ello es suficiente para facultar a la
Superintendencia de Seguros para imponer la sanción en contra de nuestra
representada, tal y como explicáramos supra, esta aseveración es totalmente fuera
de lógica, ya que se estaría autorizando a la Superintendencia para multar
cualquier decisión, que dicte, en cualquier tipo de materia, lo cual desvirtúa
el fin propio de la normativa contemplada en la Ley de Seguros y Reaseguros, ya
que entonces no sería necesario especificar o enumerar los artículos que puedan
dar objeto a sanciones, ya que la Superintendencia podría sancionar cualquier
incumplimiento, encubriéndose en esta coletilla ".
En este mismo orden de ideas,
explica la actora que el principio de tipicidad resulta de ineludible
observancia por parte de la Administración Pública en el ejercicio de sus
potestades sancionadoras y que en el presente caso es de resaltarse la
inoperancia de la potestad sancionatoria que esgrime la autoridad administrativa
en su contra, por cuanto no existe ningún medio jurídico válido para intentar
relacionar el contenido de la resolución Nº 055 con la norma del artículo 169,
es decir, no es posible aplicar una sanción ajustada a derecho bajo el supuesto
exclusivo del carácter de "decisión" de la Superintendencia de
Seguros de la mencionada resolución, y esto porque "la correcta interpretación de los límites de la facultad
sancionatoria de la Administración determinan que, debería señalarse
explícitamente en la Resolución Nº 055 de 1982 que el incumplimiento de tales
parámetros reviste las condiciones de un ilícito administrativo a ser
sancionado de acuerdo a la precitada norma del artículo 169, o su equivalente
en la Ley vigente para la fecha ... Tanto es así lo que se señala, que de
existir la posibilidad de considerar cualquier acto administrativo emanado de
la Superintendencia de Seguros como una "decisión" de ese organismo,
sería posible también que se verificaran innumerables sanciones a las empresas
de seguros y reaseguros por no acatar absolutamente "cualquier"
decisión de la Superintendencia de Seguros ... en el presente caso, ya
argumentamos que está presente una ausencia absoluta de tipificación legal,
pues la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros ni ninguna otra ley tipifican
como infracción sancionable el retardo en la entrega de información en relación
a las reservas. Asimismo, y para el supuesto negado de (sic) que se estuviese
ante una delegación sancionatoria hecha por el artículo 169 de la referida ley,
es ineludible concluir en la inconstitucionalidad de dicha deslegalización,
dada la insuficiencia de la tipificación legal".
En lo que se corresponde con el
segundo de los argumentos explanados, afirma la impugnante que en el supuesto
de que la Superintendencia de Seguros estuviese facultada para imponer multas,
ella tendría que demostrar la presencia del elemento de
"culpabilidad" para poder imponer las mismas, por lo que se sostiene,
a diferencia de la Administración, que "toda
resolución sancionadora, sea penal o administrativa, requiere a la par certeza
de los hechos imputados, obtenida mediante pruebas aportadas por la
Administración, y certeza del juicio de culpabilidad sobre los mismos hechos
... la culpabilidad, en efecto, aparece como requisito indispensable de la
posibilidad de imposición por la autoridad competente de la sanción
administrativa, es decir, que junto a la existencia de una infracción creada y
tipificada por la Ley, el ejercicio de la potestad sancionatoria de la
Administración precisa de un sujeto pasivo al que se le impute su
comisión".
Asimismo, se asevera que en el
presente caso no está presente el elemento de culpabilidad, por lo que no le
resulta jurídicamente posible a la Superintendencia de Seguros ejercer la
potestad sancionadora y esta "ausencia
de culpabilidad se desprende tanto de las Actas Especiales Nº 1 y Nº 2 como
incluso del mismo texto de la Providencia Nº 96-302-000184, ratificada por las
Providencias Nº 000476 y Nº 3844 (las cuales no plasman argumentación ni razonamiento
sobre la culpabilidad de nuestra representada, sino que simplemente se limitan
a afirmar, pues en estricto derecho no había soporte posible para la multa, que
se desestiman las observaciones realizadas por nuestra representada "por
carecer de toda sustentación jurídica o técnica", eso es todo, no se dice
ni analiza más nada ni se argumenta porque (sic) existe la pretendida
carencia)".
Posteriormente, afirman los
apoderados judiciales de la sociedad de comercio Seguros La Federación, C.A.,
lo siguiente:
"(...) es el caso que los hechos
imputados fueron subsanados en el caso descrito en el Acta Especial Nº 1, al
momento de ser realizada la inspección por la funcionaria Lic. OLIVIA PEÑA,
donde se expusieron a su vista y verificaron los documentos pertinentes,
remitiéndose posteriormente a ese organismo la Relación pormenorizada de los
Grupos de Cuentas 201, Inversiones Aptas para la Representación de las Reservas
Técnicas y 401. Reservas Técnicas. Asimismo, en el caso descrito en el Acta
Especial Nº 2, la Relación pormenorizada de los Grupos de cuentas 201,
Inversiones Aptas para la Representación de las Reservas Técnicas y 401.
Reservas Técnicas, si bien fueron remitidas a ese organismo fuera del lapso
establecido en la Resolución Nº 055 de fecha 09 de julio de 1982, estas fueron
presentadas en fecha anterior al levantamiento de la referida Acta, dejándose
constancia en nuestro escrito de fecha 14 de Diciembre de 1995, que la demora
en la entrega se debió a inconvenientes internos y a fallas técnicas en nuestro
sistema de computación, siendo esto un caso fortuito - y como tal siempre
eximente o exoneratorio de
responsabilidad o culpa - que nos imposibilitó enviar las mismas dentro del
plazo estipulado como normalmente y responsablemente nuestra representada lo ha
realizado, lo cual confirma la intención e todo momento de nuestra representada
que (sic) cumplir con las normas establecidas por ese digno organismo, máxime
si tomamos en cuenta que siempre y en todo momento SEGUROS LA FEDERACION ha
cumplido y honrado sus obligaciones ...
... omissis ...
En este punto, surgen también la nulidad
de la sanción impuesta por violación por parte de la Superintendencia del
principio de razonabilidad y congruencia de la actividad administrativa ... el
acto administrativo recurrido vulnera el principio de razonabilidad pues, tal
como hemos visto, ratifica una
medida que no parece ni funcional ni adecuada para lograr la finalidad
perseguida por la propia Administración, ni mucho menos para lograr la
finalidad perseguida por la Ley. El acto administrativo impugnado no tiene
lógica ni conexión alguna con lo establecido en las normas que le sirven de
ficticio fundamento a la Administración ni mucho menos tienen conexión con los
fines establecidos en las mismas. Asimismo, confirma la imposición de una sanción a una conducta no
expresamente tipificada como infracción sancionable y que además en sí misma no
tiene impactos negativos en los ciudadanos ni en los fines de la Ley de
Empresas de Seguros y Reaseguros, por lo que también se violan una serie de
principios generales del Derecho administrativo, tales como la prohibición de
sancionar injustos administrativos abstractos, el principio de lesividad y el
principio de relevancia social o principio regulador de la insignificancia, según
los cuales no es posible sancionar conductas inocuas o conductas que no
lesionen o amenacen seriamente el bien
o bienes objeto de tutela jurídica...
... omissis ...
Asimismo, y ya como un vicio formal o de
ilegalidad externa de la Providencia impugnada, pero que sin embargo configura
un vicio de nulidad absoluta pues el mismo produce indefensión dada la dificultad de determinación de los
verdaderos motivos que llevaron a la Superintendencia a aplicar la sanción, es
de hacer notar, en efecto, la insuficiencia (prácticamente inexistencia) de
referencia en el texto de la Providencia a las causas o motivos que sustentan
la actuación sancionatoria ... pretende la Administración en su Providencia Nº
000476, justificar la falta de motivación de la Nº 96-302-000184, afirmando que
el hecho de que nuestra representada esgrimiera alegatos que consideró
pertinentes en el recurso de reconsideración, evidenciaba un exacto
conocimiento de las razones por las que fue sancionada, lo que constituye a
todas luces un desacierto de la Superintendencia de Seguros al querer
establecer que el hecho de que se interpusiera un formal recurso de
reconsideración significa que el acto administrativo que lo provocó, contara
con una motivación iluminante que, por cierto, tampoco fue subsanada en la
Providencia Nº 000476 ... no quedan dudas que estamos en presencia de un vicio
de inmotivación, y por tanto la Superintendencia y el Ministro de Hacienda han violado la exigencia contenida en los
artículos 9 y 18, (numeral 5) de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos (...)".
Concluye sus argumentos la parte
accionante, señalando que en el presente caso también se vulneró el principio
de proporcionalidad, pues en las providencias Nos. 96-302-000184, 000476 y
3844, al establecer el monto de la multa impuesta no se expuso "la forma como se determina y califica
la gravedad del hecho imputado, quedando nuestra representada en
desconocimiento sobre los parámetros y motivación que sirvieron de base para
establecer la gravedad del hecho imputado, quedando nuestra representada en
desconocimiento sobre los parámetros y motivación que sirvieron de base para establecer la gravedad de la
falta, lo que también es un requisito de legalidad", indicándose
además, que la sanción cuestionada no se adaptó a los parámetros del propio artículo 169 de la entonces
vigente Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, ni a los límites ni exigencias
contenidos en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
III
ARGUMENTOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA
La representación de la República
mediante escrito consignado en fecha 11 de julio de 2000, expuso su opinión
acerca de la presente controversia, señalando que la Superintendencia de
Seguros no pretendió fundamentar su decisión en disposiciones de la derogada
Ley de Empresas de Seguros y reaseguros como lo hace ver la actora, sino que al
hacer ciertas consideraciones se buscó evidenciar que el administrado debía
tener conocimiento de que su conducta se configuraba como "un ilícito administrativo, dado que este
tipo de conductas desde el año 1975, resultaban reprochables".
Después se indica que el artículo
169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros representa una norma punitiva
en blanco, por lo que respecta a las decisiones de la Superintendencia de
Seguros, en la cual el legislador delegó en la Administración el
establecimiento de los tipos sancionables y que tal circunstancia de modo
alguno afectaba al recurrente, quien tenía conocimiento del contenido de la
Providencia Nº 055 de fecha 9 de
julio de 1982, así como de su
obligación de remitir trimestralmente la información relacionada con sus
reservas técnicas.
De seguidas expresa que el alegato
de aplicación de sanciones distintas a ilícitos administrativos diferentes
(principio de razonabilidad y congruencia), debe ser desestimado "toda vez que sobre la base del
principio de proporcionalidad y adecuación al supuesto de hecho, el Organo
Administrativo debe establecer en cada caso particular la aplicación de la
sanción, pues en forma abstracta no puede considerarse que la violación de un
artículo resulte un hecho más grave que otro, sin entrar a conocer las
particularidades del caso, respetando siempre el principio de igualdad en los
supuestos en los cuales las circunstancias fácticas sean similares".
En lo que se corresponde al
argumento de la impugnante de que la Superintendencia de Seguros aplicó, en el
caso tratado una sanción de plano, señala la representante de la Procuraduría
General de la República que "la empresa
aseguradora fue notificada de la inspección, le fue notificado el contenido de
las actas especiales otorgándosele un lapso para formular su defensa, es decir,
la empresa aseguradora ejerció a plenitud su derecho de defensa, y para
concluir el procedimiento administrativo fue dictado el acto
administrativo contra el cual se interpusieron los recursos administrativos y
contenciosos a que había lugar. Evidentemente existió una actividad
procedimental por parte de la Administración previa a la imposición de la
sanción, razón por la cual no dudamos en afirmar que no estamos en presencia de
una sanción de plano, tal como es la pretensión de SEGUROS LA FEDERACION
C.A.".
Posteriormente, la representación
judicial de la República señaló lo siguiente:
"(...) El considerar que la frase
contenida en el artículo 169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros
carece de valor alguno, equivale a afirmar que el legislador crea la norma sin
una finalidad práctica. La actividad aseguradora, como toda actividad comercial
se encuentra regida por el signo de los cambios vertiginosos, productos de las
necesidades prácticas; el no dotar al Organismo de Control de amplias
facultades de regulación de la actividad (artículo 13 de la Ley de Empresas de
Seguros y Reaseguros), así como de la posibilidad de coerción de sus actos
(artículo 169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros), implicaría la
existencia de un simple control formal, sin trascendencia práctica.
Esta situación efectivamente otorga al
Organismo de Control (Superintendencia de Seguros), una amplia discrecionalidad
en su actuación, la cual resulta necesaria, sin que ello pueda equipararse a
arbitrariedad como pretende hacerlo (sic) la empresa recurrente SEGUROS LA
FEDERACIÓN C.A. ...
... omissis ...
En lo que respecta al vicio de
inmotivación, se concluye que el mismo resulta improcedente, toda vez que del
acto administrativo se desprenden claramente los hechos y el derecho en que se
fundamentó la actuación de la Administración ...
... omissis ...
En cuanto a los alegatos formulados por
la empresa recurrente para tratar de justificar el no envío de dicha
información, debemos precisar que éstos resultan técnicamente inadmisibles pues
la empresa indica que la aludida información fue extraviada (Acta Especial Nº 1),
ello por una parte; y por la otra, que un cambio en personal impidió la
remisión a tiempo (Acta Especial Nº 2).
En ambos casos, tomando en consideración
que se trata de una obligación que tienen las empresas de seguros desde el 9 de
julio de 1982, la recurrente debió tomar las medidas necesarias para cumplir a
cabalidad con la misma, resultando injustificable, además de una falta de
diligencia, el extravío de la información, así como también, una evidente falta
de gerencia el hecho de que el cambio de personal impida al asegurador cumplir
plenamente sus obligaciones.
Respecto a la ausencia de prueba de los
hechos imputados, desde destacarse lo siguiente: que la empresa de seguros
durante la pendencia del procedimiento administrativo, y luego durante la vía
recursiva administrativa nunca negó la veracidad de los hechos contenidos en
las actas especiales ...
... omissis ...
Tomando en cuenta que la empresa
recurrente SEGUROS LA FEDERACIÓN C.A., tenía exacto conocimiento de la
existencia de la norma que le obliga a remitir información financiera en forma
trimestral, se considera que en su actuación estuvo presente el elemento
culpabilidad ... en lo atinente a la violación del principio de
proporcionalidad en la aplicación de la sanción, creemos imprescindible tomando
en consideración la importancia de la información financiera que las empresas
de seguros deben remitir a la Superintendencia de Seguros, así como el derecho
constitucional contenido en el artículo 117 de la Constitución de 1999, razones
por las cuales pueden (sic) entenderse que la sanción aplicada no resulta
desproporcionada ... Además, la sanción
pecuniaria se aplicó en el límite mínimo previsto en el artículo 169, literal
"b" de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguro (...).
(resaltado de la representante de la República).
En razón de todo lo anterior, se
solicita que se declare sin lugar el recurso interpuesto.
IV
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Analizadas como han sido las actas
que conforman el presente expediente, la Sala para decidir observa:
De manera previa se debe
observar que de acuerdo al criterio que ha venido sosteniendo la Sala acerca de
la declaratoria de perención después de "Vistos", en este caso
pudiera efectuarse tal declaratoria, por cuanto entre la diligencia consignada
por la recurrente el día 7 de enero de 2001, solicitando que se dictara
sentencia en la presente causa y la diligencia presentada el 21 de enero de
2003, transcurrió con creces el plazo de un año sin que se realizara ningún
acto de procedimiento en el expediente.
No
obstante, a pesar de lo expresado, esta Sala observa que existen circunstancias
muy particulares en este caso, que ameritan un estudio pormenorizado más allá
de la perención existente, y que tienen que ver con el evidente interés de la
recurrente en que el recurso interpuesto sea decidido y con la situación de
fondo planteada, lo que conlleva a que la Sala considere, bajo tales premisas,
como de notable necesidad resolver el
presente caso.
En
razón de todo lo anteriormente expuesto, y en aras de mantener una eficiente
administración de justicia, conforme a los lineamientos fijados en la Carta
Magna, esta Sala procede a decidir el fondo de la presente controversia de la
manera siguiente:
Vistas las argumentaciones
expresadas por la impugnante, resulta pertinente efectuar, de manera previa,
algunas reflexiones acerca de los principios de legalidad y de reserva legal,
como pilares fundamentales de un real Estado de Derecho y reguladores de la
actuación administrativa.
Sobre el principio de legalidad, doctrinariamente
se ha venido admitiendo que el mismo comporta un doble significado, a saber: la
sumisión de los actos estatales a las disposiciones emanadas de los cuerpos
legislativos en forma de ley; además, el sometimiento de todos los actos
singulares, individuales y concretos, provenientes de una autoridad pública, a
las normas generales y abstractas, previamente establecidas, sean o no de
origen legislativo, e inclusive provenientes de esa misma autoridad.
De acuerdo a lo indicado, la
legalidad representa la conformidad con el derecho, en otros términos, la
regularidad jurídica de las actuaciones de todos los órganos del Estado.
Al analizarse detenidamente el
contenido del principio tratado, se evidencia la existencia de dos intereses
considerados como contrapuestos en el desarrollo de la actividad
administrativa: por una parte, la necesidad de salvaguardar los derechos de los
administrados contra los eventuales abusos de la Administración; y por la otra,
la exigencia de dotar a ésta de un margen de libertad de acción.
En este sentido, si bien es cierto que se debe
evitar la posibilidad que se produzcan actuaciones arbitrarias por parte de la
autoridad administrativa, siendo para ello preciso que ésta se encuentre
supeditada a una serie de reglas jurídicas, no es menos cierto que tal sujeción
no debe ser excesiva, al punto que se impida un normal desenvolvimiento de la
actividad administrativa, lo que de igual forma causaría graves perjuicios a
los administrados. De manera que, se entiende que la oportunidad de adoptar
determinadas medidas no siempre puede precisarse por vía general
anticipadamente, sino en el momento específico en que cada caso concreto se
presente.
En lo
que se refiere al campo sancionador administrativo propiamente dicho, el
principio de legalidad admite una descripción básica, producto de caracteres
atribuidos en primera instancia, a la legalidad punitiva pero que resultan
extensibles a la legalidad sancionadora en general. Así, este principio implica
la existencia de una ley (lex scripta),
que la ley sea anterior (lex previa)
y que la ley describa un supuesto de hecho determinado (lex certa), lo cual tiene cierta correspondencia con el principio
que dispone nullum crimen, nulla poena
sine lege, esto es, no hay delito ni pena, sin ley penal previa. Se
entiende pues, que la potestad sancionatoria requiere de una normativa que
faculte a la Administración para actuar y aplicar determinada sanción
administrativa.
Sobre este aspecto, la Sala
Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en fallo de
fecha 5 de junio de 1986, (caso: Difedemer C.A.), señaló lo siguiente:
"(...) El principio constitucional
de la legalidad en materia sancionatoria (nullum delictum, nulla poena sine
lege) expresado en el ordinal 2º del artículo 60 de la Constitución Nacional,
según el cual "nadie podrá ser privado de su libertad por obligaciones
cuyo incumplimiento no haya sido definido por la ley como delito o falta"
no se limita exclusivamente, como bien lo advierte la recurrente, al campo
penal, ya que su fundamentación y finalidad es la de proteger al ciudadano de
posibles arbitrariedades y abusos de poder en la aplicación discrecional de
penas y sanciones, sean de tipo penal o administrativo (...)".
Ahora bien, este principio de
legalidad está conectado con la disposición constitucional de la reserva legal,
mediante la cual determinadas materias, en este caso, las que imponen
restricciones al sistema de libertades públicas, deben ser reguladas por Ley. A
este respecto, resulta un tanto clarificador la decisión precedentemente
citada, pues en la misma la extinta Corte Suprema de Justicia estableció que "las sanciones de carácter
administrativo, según la intención y voluntad del legislador, pueden
establecerse tanto en una ley como en un reglamento, pero, en este segundo
caso, es indispensable que la propia Ley establezca que por vía reglamentaria,
se determinarán las sanciones. Ese ha sido el camino escogido por el legislador
en numerosos casos, al autorizar o delegar en el Poder Ejecutivo la
determinación de las penas y sanciones a las infracciones de los administrados
a la normativa legal y, en tal supuesto, se cumple con el precepto
constitucional, pues el particular conoce, con antelación, cuales son
concretamente, las sanciones aplicables a determinadas infracciones, y el poder
administrador ejerce su acción dentro de cauces que no permiten arbitrariedades
y abusos de poder".
En este orden de ideas, en la
doctrina se ha venido afirmando que la reserva legal ha adquirido una nueva
dimensión, pues no es tanto el deber del legislador de tipificar las sanciones
como el que tenga la posibilidad de hacerlo y decida si va a realizarlo él
directamente o va a encomendárselo al Poder Ejecutivo; es así, como se infiere
que la reserva legal implica una prohibición al reglamento de entrar por
iniciativa propia en el mencionado ámbito legislativo, pero no prohibe al
legislador el autorizar al Poder Ejecutivo para que así lo haga.
En lo que concierne al principio de
tipicidad, a que hace referencia la actora, el cual se encuadra en el principio
mismo de la legalidad, se ha afirmado que el mismo constituye una importante
especificación, para con respecto a las figuras centrales de la infracción y la sanción, del mencionado principio de legalidad; mientras éste
postula la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas,
aquel concreta tal prescripción en el requerimiento de definición, suficiente
para su identificación, del ilícito y de su consecuencia sancionatoria.
Así, la decantación de la exigencia
de legalidad o tipicidad tiene su origen en el principio de seguridad jurídica,
fundamental en todo Estado de Derecho, requiriéndose que la definición
normativa de los ilícitos administrativos debe reunir, unas características de
precisión que satisfagan esa demanda de seguridad y certeza.
Finalmente
y antes de entrar al estudio del fondo de asunto debatido, se estima oportuno
reflexionar brevemente acerca de las potestades sancionadoras del Estado, desde
el punto de vista administrativo. Tanto la doctrina como la jurisprudencia han
reconocido que el objeto y estudio del Derecho Administrativo Sancionador se
configura en el ejercicio de la potestad punitiva realizada por los órganos del
Poder Público actuando en función administrativa, requerida a los fines de
hacer ejecutables sus competencias de índole administrativo, que le han sido
conferidas para garantizar el objeto de utilidad general de la actividad
pública. Esto se debe a la notable necesidad de la Administración de contar con
mecanismos coercitivos para cumplir sus fines, ya que de lo contrario la
actividad administrativa quedaría vacía de contenido, ante la imposibilidad de
ejercer el ius puniendi del Estado
frente a la inobservancia de los particulares en el cumplimiento de las obligaciones
que les han sido impuestas por ley, de contribuir a las cargas públicas y a las necesidades de la colectividad.
Ahora bien, efectuadas las
anteriores consideraciones, estimadas de importancia como marco general a los
efectos de dilucidar la situación planteada, corresponde examinar los
señalamientos efectuados por la impugnante sobre el asunto en particular.
A este respecto, se observa que en
primera instancia se alega la vulneración de los principios de legalidad y de
reserva legal, así como la ausencia de una efectiva potestad sancionatoria,
fundamentándose básicamente en lo siguiente:
-
Que el retardo en la remisión de los grupos de cuentas Nos. 201 y 401 a la
Superintendencia de Seguros no se configuraba como un tipo sancionable, capaz de
generar la sanción de multa que se cuestiona, al no estar prevista en la Ley de
Empresa de Seguros y Reaseguros vigente para la época, ni en cualquier otra
ley;
-
Que el artículo 169 de la entonces vigente Ley de Empresas de Seguros y
Reaseguros limitó las sanciones allí contenidas al grupo de artículos que se
mencionan, no existiendo intención del legislador de incluir como tipo
sancionable la materia de la reserva, pues de ser así lo hubiera dispuesto
directamente en la norma;
-
Que la fórmula utilizada en el artículo 169 antes mencionado, al prescribir que
la Superintendencia de Seguros puede imponer sanciones cuando "no se
ejecuten sus decisiones", resulta una tipificación ambigua e imprecisa,
que podría generar que la autoridad administrativa estableciera multas por
"cualquier" decisión que dictara;
-
Que no existe medio jurídico alguno que vincule, la Resolución Nº 055 con el
artículo 169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros aplicable para aquel
momento, por lo que no era dable la imposición de multa dispuesta en dicha
norma; y
-
Que es inaceptable que el mismo órgano que aplica la sanción, sea el mismo que
crea el supuesto de hecho que la origine.
Vistas las argumentaciones
precedentemente expuestas, debe la Sala recordar que la actividad
administrativa, por su propia naturaleza, se encuentra en un constante
movimiento y evolución, suscitándose con frecuencia nuevas situaciones y
necesidades que en su oportunidad no pudieron ser consideradas por el
legislador, estimándose por tanto que el sujetar la actuación de las
autoridades administrativas, a lo que prescriba exclusivamente un texto de
carácter legal, conllevaría indefectiblemente a que la gestión pública se torne
ineficiente e incapaz de darle respuesta a las nuevas necesidades del colectivo.
Es por ello, que se ha venido aceptando que es viable que el legislador, en la
misma ley, faculte a la Administración para que dicte reglas y normas
reguladoras de la función administrativa, que le permita tener cierta libertad
de acción en el cumplimiento de sus funciones propias, lo cual de modo alguno
puede estimarse como una transgresión de los principios de legalidad y de
reserva legal.
En este orden de ideas, vale la pena
destacar la sentencia proferida por la Corte en Sala Plena, de la entonces
Corte Suprema de Justicia en fecha 13 de febrero de 1997, (caso: Venevisión),
en la que se indicó lo siguiente:
"(...) estima esta Corte exigible
conforme a nuestro ordenamiento que las limitaciones o restricciones al
ejercicio de los derechos fundamentales de los administrados, consagrados
constitucionalmente mediante disposición expresa, o bien a través de la formula
general del artículo 50, venga impuesta -en principio e inicialmente- sólo por
Ley que, en todo caso, ha de respetar el contenido esencial de los mismos ... y
salvo posteriores precisiones, al ámbito de la actividad de la Administración
dirigida a producir actos de contenido sancionatorio o ablatorio por lo que, en
principio y en términos generales, tales actos deben encontrar apoyo en normas
de rango legal que especifiquen claramente en que consisten esas conductas u
obligaciones cuya realización o incumplimiento, respectivamente, acarrea el
padecimiento de los efectos perjudiciales también legalmente fijados ...
... omissis ...
Lo hasta aquí expuesto podría afirmarse
que constituye el régimen general, llamado a regir en principio lo relativo a
la tipificación de infracciones y el establecimiento de sanciones, siempre
dentro de un marco de relaciones ordinarias entre la Administración y los
administrados al que alude el párrafo anterior, régimen que -como bien señala
la accionante- encuentra reflejo en lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley
Orgánica de procedimientos Administrativos que prohibe, en principio, la
posibilidad de que por acto administrativo puedan crearse sanciones o
modificarse las establecidas mediante Ley. Pero ello -como se ha enfatizado
anteriormente- es sólo "en principio", pues el propio texto del artículo 10, mediante la expresión "salvo
dentro de los límites determinados por la Ley", deja abierta en criterio
de esta Corte la posibilidad para que los actos sublegales puedan actuar
efectivamente como complemento o colaboración de la Ley, y no
exclusivamente en materias ajenas a la garantía de reserva legal, como lo pretende
la accionante, dado de que para ello carecería de sentido aclaratoria o
salvedad alguna, sino precisamente en materias sujetas por excelencia a dicha
garantía, como las relativas a sanciones y tributos referidos por la norma.
De esta forma, si bien puede sostenerse que en materia de sanciones administrativa
rige como principio general el de la exigencia de la reserva legal, en los
términos antes expuestos y como garantía general a la libertad dentro del marco
de las relaciones ordinarias entre la Administración y los administrados, no
puede desatenderse la circunstancia de que, aun dentro de dicho régimen general
y en esa clase de relaciones, existe excepcionalmente la posibilidad de dar
cabida o participación a los actos de rango sublegal para que desarrollen
una labor de colaboración o complemento de la Ley, no obstante tratarse de una
materia sancionatoria (...)". (resaltado del
presente fallo).
Ahora bien, en lo que concierne al acaso tratado
es pertinente revisar tanto la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente
para la época en que se dictó la Resolución Nº 055, de fecha 9 de julio de 1982, por parte de la
Superintendencia de Seguros, como la aplicable al momento de imponerse la
sanción cuestionada, pues este análisis normativo debe efectuarse en todo su
contexto, de manera que se pueda constatar la procedencia o no de los alegatos
de la recurrente.
Así, la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros,
publicada en la Gaceta Oficial de la
República de Venezuela de fecha 8 de agosto de 1975, Nº 1.763 Extraordinario,
disponía en sus artículos 1 y 174 lo
siguiente:
"Artículo 1.- La intervención del
Estado en la actividad aseguradora y reaseguradora la realizará el Ejecutivo
Nacional por órgano de la Superintendencia de Seguros, servicio técnico
adscrito al Ministerio de Hacienda o al Despacho Ejecutivo que disponga el
Presidente de la República en Consejo de Ministros.
Artículo 174.- El Ministro de
Hacienda, o en sus casos, la Superintendencia de Seguros, podrá imponer
sanciones a las empresas de seguros y de reaseguros que no dieren
cumplimiento a las disposiciones legales o no acaten sus resoluciones
...". (subrayado de la Sala).
Por su parte, la Ley de Empresas de Seguros y
Reaseguros, publicada en la Gaceta
Oficial de la República de Venezuela de fecha 8 de marzo de 1995, Nº 4865
Extraordinario, en los artículos 1º, 6º, el ordinal 5º de artículo 13 y el
artículo 169 de la mencionada ley, consagró lo siguiente:
"Artículo 1º. El objeto de esta
Ley es establecer los principios y mecanismos mediante los cuales el Estado
regula las actividades aseguradora, reaseguradora y conexas realizadas en el
país, en beneficio de los contratantes, asegurados y beneficiarios de los
seguros mercantiles y de la estabilidad del sistema asegurador.
La intervención del Ejecutivo Nacional en
las actividades aseguradora, reaseguradora y conexas, desarrolladas en el país,
se realizará por órgano de la Superintendencia
de Seguros,
servicio autónomo de carácter técnico, sin personalidad jurídica, adscrito al
Ministerio de Hacienda.
Artículo 6º. La Superintendencia de
Seguros tendrá a su cargo la inspección, supervisión, vigilancia,
fiscalización, regulación y control de la actividad aseguradora y en especial
de las empresas de seguros y de reaseguros constituidas en el país, de los
productores de seguros, de los ajustadores de pérdidas, de los peritos
avaluadores, de los inspectores de riesgos, de las sociedades de corretaje de
reaseguros y de las representaciones de las empresas de reaseguros constituidas
en el exterior.
Artículo 13. El Superintendente de Seguro
tendrá los siguientes deberes y atribuciones:
... omissis ...
5º. Dictar normas relativas a la
organización de una cámara de compensación de deudas recíprocas de las empresas
de seguros, velar por el establecimiento de dicha cámara de compensación y
supervisar su correcto funcionamiento. Dictar normas relativas a la capacidad
de endeudamiento de las empresas de seguros y de reaseguros; así como dictar
regulaciones de carácter contable sobre la información financiera que deban
suministrar los sujetos regulados por esta Ley, tales como consolidación de
balances, auditorías externas, código de cuentas, forma de presentación de los
estados financieros y valuación de activos.
Artículo 169. La Superintendencia de
Seguros, podrá imponer sanciones a las empresas de seguros y de reaseguros que
contravengan lo dispuesto en los artículos 65, 66, 67, 68, 69, 71, 73, 74, 75,
76, 77, 78, 95, 99, 100, 102, 103, 104, 105, 106, 108, 109, 110, 111, 116, 149,
151, 152, de esta Ley, o no ejecuten sus decisiones ...".
(subrayado
de la Sala).
Examinadas las normas supra transcritas, se evidencia que el ramo asegurador reviste una
especial significación para el legislador, quien consideró, incluso, como
necesaria la intervención del Organo Ejecutivo a través de la Superintendencia
de Seguros, a los efectos de inspeccionar,
supervisar, vigilar, fiscalizar, regular y controlar la actividad aseguradora,
y bajo estas premisas, es lógico interpretar que la misma pueda dictar las normas
y parámetros que estime pertinentes a tales fines, todo con el objeto de
salvaguardar a los asegurados. Conforme a esto, luce entendible y por demás
coherente, que esas disposiciones que
emita la Superintendencia de Seguros se constituyan de obligatorio cumplimiento
para las empresas aseguradoras; esto emerge, inclusive, del contenido mismo del
artículo 174 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros de 1975, como el
artículo 169 de la ley de 1995, que prescriben como eventual presupuesto
sancionable el incumplimiento de las resoluciones y decisiones que adopte la
Superintendencia de Seguros, siempre y
cuando, y es conveniente clarificarlo, se
traten de aquellas decisiones consustanciales a las labores de control
que la misma realiza, tal y como sucede en el caso aquí tratado.
No puede existir una interpretación contraria a
la expuesta, pues carecería de sentido y de utilidad práctica que el legislador
haya dejado en manos de la autoridad administrativa el dictar las resoluciones
o decisiones necesarias para el desarrollo de las funciones propias de la
Superintendencia de Seguros, si la falta de cumplimiento por parte de aquellos
a quienes van dirigidas no puede ser objeto de sanción alguna.
Es así, como en razón de esa función
fiscalizadora y de vigilancia, la Superintendencia de Seguros dictó la
Resolución Nº 055, de fecha 9 de julio de 1982, en la que prescribió la
obligación de las empresas de seguros de remitir a ese organismo, dentro de un
determinado plazo, la relación pormenorizada de los Grupos de Cuentas Nº 201,
"Representación de las Reservas Técnicas" y Nº 401, "Reservas
Técnicas", resolución en la que si bien no se dispuso de manera directa
sanción alguna, no es menos cierto que la misma se configuraba como una decisión
de carácter obligatorio para sus destinatarios, emitida en el marco de las
funciones propias del mencionado servicio y establecedora de una carga para las
empresas de seguros, y que el no cumplirla debía aparejar necesariamente una
consecuencia, en este caso de carácter sancionador, para lo cual resultaba
aplicable el artículo 169 de la propia Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros
vigente en ese momento. Así las
cosas, estima la Sala que de acuerdo a la doctrina y jurisprudencia señalada,
así como de la normativa expuesta con anterioridad, en el presente caso no se
produjo vulneración a los principios de legalidad y de reserva legal, ni existe
la falta de potestad sancionataria alegada, en tanto y en cuanto la propia Ley
facultó a la autoridad administrativa para que fiscalizara, controlara, regulara y en general normara la actividad
aseguradora, sumado a que en este contexto estableció que la falta de
cumplimiento, por parte de las empresas aseguradoras, de las decisiones que
aquella adoptara sería objeto de las correspondientes sanciones; de allí que lo
argumentado en este sentido por la impugnante debe ser desestimado. Así se
declara.
En lo que se refiere a la
argumentada vulneración de los principios de legalidad y reserva legal, debido
a que se le impuso una "sanción de plano", que no existe medio
jurídico alguno que vincule, la Resolución Nº 055 con el artículo 169 de la Ley
de Empresas de Seguros y Reaseguros aplicable para aquel momento, y que es
inaceptable que el mismo órgano que aplica la sanción, sea el mismo que crea el
supuesto de hecho que la origine, debe la Sala precisar lo siguiente:
La "sanción de plano",
entendida doctrinariamente como aquella aplicada sin la existencia de un
procedimiento administrativo mínimo, a criterio de la Sala no se configura en el
presente asunto, toda vez que surge de autos que la recurrente tuvo
conocimiento de las Acta Especiales levantadas por la autoridad administrativa,
permitiéndosele efectuar las observaciones que considerara pertinentes; además
que ejerció oportunamente los recursos que correspondían tanto en sede
administrativa como judicial, lo que demuestra el cabal ejercicio de su derecho
a la defensa, evidenciándose pues, la existencia de la actividad procedimental
necesaria como para que se salvaguardaran sus derechos fundamentales, por lo
que se estima que no hubo violación al principio de legalidad debido a la
supuesta imposición de una sanción de plano. Así se declara.
Por otra parte, si bien el contenido de la
Resolución Nº 055, en una redacción poco afortunada, no especificó que su
incumplimiento sería sancionado de acuerdo con el artículo 174 de la Ley de
Empresas de Seguros y Reaseguros vigente para esa época, no es menos cierto que
sí establece una carga efectiva en cabeza de las empresas de seguros, que es la
de remitir a la Superintendencia de Seguros los Códigos de Cuentas Nos. 201 y
401, en el plazo de treinta días (30) días siguientes a la finalización del
trimestre correspondiente, constituyendo tal acto una real decisión
administrativa que complementa el contenido de la ley, por lo que su
inobservancia indefectiblemente era causante de la imposición de penalidades,
de acuerdo con la citada norma o con el artículo 169 de la ley vigente al
momento de imponerse la multa cuestionada.
Luego, como quiera que la Superintendencia de
Seguros tiene, entre otras funciones, la inspección, supervisión, vigilancia,
fiscalización, regulación y control de la actividad aseguradora, es lógico que
ante eventuales incumplimientos de las decisiones por ella emitidas, establezca
las respectivas sanciones por medio de los actos administrativos
correspondientes; los cuales en todo caso son recurribles tanto en sede
administrativa como jurisdiccional. Asimismo, debe resaltarse que el legislador
sabiamente en muchas oportunidades delega en la Administración la posibilidad
de dictar normas para su eficaz funcionamiento, de manera de evitar que las
autoridades públicas se constituyan en una suerte de "autómatas", o
"ejecutores mecánicos" de decisiones dictadas previamente por él, lo
que perjudicaría el cumplimiento de la gestión, por lo que es frecuente
encontrarnos con situaciones como la analizada, en que legalmente se permitió
que la Superintendencia de Seguros emitiera ciertas y determinas normativas de
obligatoria observancia, para las empresas aseguradoras, cuyo incumplimiento
acarrearía sanciones, consagradas previamente en un texto legal.
En virtud de lo expuesto, considera la Sala que
en el presente caso no se evidencia que, con base a los planteamientos supra mencionados, se haya producido la violación de los principios de
legalidad y reserva legal, de allí que dichos señalamientos deben ser
desechados. Así se declara.
Determinado lo anterior, toca ahora
considerar el alegato de la recurrente de que en el asunto tratado existen
graves vicios relacionados con el establecimiento de la multa, refiriéndose
particularmente a la ausencia de culpa de su parte, a la irrazonabilidad,
inmotivación y desproporcionalidad de la sanción que le fuese impuesta.
En este sentido, no puede dejar la
Sala de observar que bajo los anteriores señalamientos la impugnante cuestiona
el acto originario de imposición de multa, ya no se refiere de manera directa a
vicios del acto que causó estado y en consecuencia considerado como recurrible,
por lo que se estima pertinente el reiterar lo que en múltiples oportunidades
se ha establecido acerca de este punto.
Así, es doctrina de este Alto Tribunal que sólo serán
impugnables, por ante la jurisdicción contencioso - administrativa aquellos
actos que han causado estado, es decir aquellos que no son susceptibles de
apelación por haberse agotado la vía gubernativa o jerárquica, ya sean ellos
definitivos, ya de trámite, siempre que estos últimos decidan, directa o
indirectamente, el fondo del asunto, de tal modo que pongan fin al juicio o
hagan imposible su continuación”, indicándose adicionalmente, a nivel
jurisprudencial que el acto de trámite será igualmente recurrible cuando sea
capaz de generar indefensión al particular. De manera que, si los argumentos de
hecho y de derecho que la parte actora expone en su escrito recursorio no se
dirigen al tipo de acto antes señalado, el recurso interpuesto resultará
inadmisible de acuerdo con el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia.
El anterior criterio se puede ver reflejado en diversos
fallos de esta Sala, como el dictado el 5 de marzo de 2003, publicado el día 6
del mismo mes y año, (caso: La Oriental de Seguros C.A.), en el que se señaló
lo siguiente:
"(...) Es de observarse que en este caso, una vez ejercido el
recurso de reconsideración contra la mencionada Providencia Nº 0001395, y
declarado sin lugar, así como recurrido jerárquicamente ante el entonces
Ministro de Hacienda, e igualmente declarado sin lugar, es en relación a este
último acto que la actora debió, en principio, dar cumplimiento al mandato
contenido en el aludido artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, toda vez que el mismo confirmó en todas sus partes la sanción
acordada por la Superintendencia de Seguros.
Es así como resulta la
obligación de cumplir con lo dispuesto en la aludida norma, en el sentido de
indicar con toda precisión las razones de hecho y de derecho en que se funda la
acción y el señalamiento de las disposiciones legales y constitucionales,
presuntamente infringidas y que en este caso, deben guardar relación directa
con el acto dictado por el Ministro de Hacienda que decide el recurso
jerárquico y no con el acto originario de imposición de sanción, ni el de su confirmación en reconsideración, como evidentemente lo
plantea la recurrente.
... omissis ...
Tampoco se mencionan las normas constitucionales y legales vulneradas
por dicho acto, sino que el escrito de demanda se limita en gran medida a hacer
una serie de consideraciones sobre violaciones legales, que afectarían a la
decisión originaria, confirmada con ocasión de resolverse el recurso de
reconsideración, pero, se insiste, no se efectúa ningún alegato preciso con
respecto al acto que resuelve el recurso jerárquico, no pudiendo esta Sala
suplir lo que constituye en una obligación de la parte actora. En razón de todo
lo anterior, la demanda resulta inadmisible por violación del artículo 113 de
la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (...)". (resaltado del presente
fallo).
Es así como se debe tener presente
que los vicios que se aleguen en los recursos de nulidad y que se encuentran
sujetos a valoración por el órgano jurisdiccional, serán aquellos que presentan
una clara vinculación con el acto que causó estado, y no únicamente con la
decisión administrativa originaria.
Clarificado lo anterior, es de
indicarse que en el asunto tratado, si bien es cierto que la recurrente se
refiere a los presuntos vicios relacionados con el establecimiento de la multa
-acto originario-, no es menos cierto que procura establecer la mínima relación
necesaria con el acto administrativo recurrido, para que de esta forma sus
argumentos sean susceptibles de revisión por este Alto Tribunal; en razón de lo
expuesto la Sala procede a examinar lo señalado por la actora de la manera
siguiente:
Con respecto a la esencia de la
culpabilidad, son múltiples las interrogantes que carecen de explicaciones
convincentes y muchos los elementos que en cuanto a la misma faltan por
determinar.
El tratamiento que se le ha dado a
la culpabilidad como factor a ser eventualmente considerado en esta materia, ha variado constantemente;
desde posiciones que rechazan de forma absoluta la culpabilidad, por ser ésta
incompatible con la responsabilidad objetiva que preside originariamente el
área de las infracciones administrativas cometidas por los particulares, hasta
aquellas que suponen la exigencia de la culpabilidad: no basta querer el
resultado (voluntariedad psicológica), sino que es necesario querer el
resultado ilícito (intencionalidad, culpabilidad).
Pero más allá de la postura que se
adopte al respecto, es conveniente que en todo caso se revise el sustento de la
"ausencia de culpa" esgrimida por la recurrente, para que se pueda
determinar si tal supuesto se encuentra presente en el asunto tratado.
Del contenido del expediente bajo
análisis, así como de las propias afirmaciones de la accionante, se desprende
que la sociedad de comercio Seguros La Federación C.A., conocía el contenido de
la Resolución Nº 055, de fecha 9 de julio de 1982 y que el incumplimiento de la
obligación prevista en la misma, se
debió "a un extravío de la
documentación correspondiente" (folio 91), y a que "hubo rotación de personal, lo que aunado a
fallas técnicas del sistema de computación, trajo como consecuencia, que el
cierre de los meses de Agosto y Septiembre de 1995, no fueron procesados a
tiempo" (folio 92), razones éstas que a criterio de la Sala no
justifican de modo alguno que se haya incurrido en la infracción administrativa
que generó la imposición de la multa cuestionada. Es por ello que el vicio
alegado por la impugnante resulta improcedente. Así se declara.
Luego, en lo que concierne a la
violación del principio de razonabilidad y congruencia que aducen los
apoderados judiciales de la empresa accionante, debe señalarse que para esta
Sala la información a que se refiere la Resolución Nº 055, y que debe remitirse
a la Superintendencia de Seguros, puede
entenderse como un valor indicativo que le permite al referido organismo observar
eventuales irregularidades o deficiencias y adoptar en su caso, las medidas
correctivas a que haya lugar, en el marco de sus funciones de fiscalización y
control de la actividad aseguradora. De manera, que dada la relevancia que el
propio legislador le reconoce al ramo del seguro y todo lo que el mismo
involucra, así como el interés público que subyace en esta actividad, es claro
que la materia de las reservas debe ser
objeto de una constante vigilancia, de tal forma que siempre se encuentren
salvaguardados los derechos de los asegurados.
De acuerdo a lo expuesto, se estima
que la actuación de la autoridad administrativa fue lo suficientemente
razonable y congruente en razón de los intereses tutelados, de allí que la
denuncia efectuada por la recurrente sobre esta materia es improcedente. Así se declara.
Por otra parte, alegan los
representantes judiciales de la sociedad mercantil Seguros La Federación C.A.,
que en el presente caso se incurrió en el vicio de inmotivación, además de
vulnerarse el principio de proporcionalidad.
En este sentido, es conveniente en
primer lugar resaltar que el requisito de motivación puede tenerse por
cumplido, cuando ésta emerja del contenido de los antecedentes del acto
impugnado, lógicamente siempre y cuando el destinatario de aquel haya tenido
acceso y conocimiento de los mismos. Igualmente, se ha reconocido que la
motivación puede, incluso, ser concomitante o previa a la emisión del acto,
siempre que el particular haya podido conocer las razones de hecho y de derecho
que sustentan el dictado del acto por parte de la Administración.
Así las cosas, se evidencia del
expediente bajo estudio que la impugnante siempre tuvo conocimiento de las
razones que sustentaron la actuación de la Administración, pues en su oportunidad
formuló las observaciones que estimó pertinentes a las Actas Especiales
levantadas por la Superintendencia de Seguros; sumado a que en cada uno de los
recursos interpuestos, tanto en sede administrativa como judicial, reconoció
que la multa impuesta se debió al incumplimiento de lo preceptuado en la
Resolución Nº 055 tantas veces mencionada.
Al margen de lo anterior, consta que el acto
administrativo por medio del cual se sanciona a la actora, se indica
expresamente que "en vista de la
transgresión por parte de SEGUROS LA
FEDERACION C.A., a la decisión de este
Organismo contenida en la citada Resolución Nº 055 de fecha 9 de julio de 1982,
de conformidad con lo establecido en la letra b) del Artículo 169 de la Ley de
Empresas de Seguros y Reaseguros, decide: Imponer a la empresa SEGUROS LA
FEDERACION C.A., ... multa por la cantidad de QUINIENTOS MIL BOLIVARES (Bs.
500.000,00)", de allí que considera la Sala que en el asunto tratado
no se configura el vicio de inmotivación capaz de hacer nulo el acto recurrido,
conforme lo solicita la accionante, por lo que dicho alegato debe ser
desechado. Así se declara.
Finalmente, en lo que se refiere a la violación
del principio de proporcionalidad, se hace extensible lo expuesto al momento de
tratar la vulneración del principio de racionalidad precedentemente analizado,
por cuanto es clara la importancia que tiene, dentro de la actividad
aseguradora, que la Superintendencia de Seguros pueda contar con toda la
información relativa a las reservas, pues éstas vienen a representar una
garantía para los asegurados de que sus acreencias siempre serán debidamente
satisfechas.
Aunado a lo explicado, debe observarse que del
catálogo de sanciones a que hace mención el artículo 169 de la Ley de Empresas
de Seguros y Reaseguros aplicable ratione
temporis, la Administración estableció una sanción intermedia, como lo fue
la multa y en este caso en su límite mínimo.
Es por todo lo expuesto, que esta Sala estima
que en la presente causa no se verificó la violación del principio de proporcionalidad.
Así se declara.
V
DECISION
En virtud
de los razonamientos que anteceden,
esta Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad
interpuesto por los abogados Luis Ortiz
Alvarez y Noemi Fischbach, actuando con el carácter de apoderados judiciales de
la sociedad mercantil SEGUROS LA
FEDERACION C.A., contra el acto administrativo Nº 3844 de fecha 12 de marzo
de 1998, dictado por el entonces
Ministro de Hacienda.
Publíquese,
regístrese y comuníquese. Archívese el expediente judicial. Cúmplase lo
ordenado.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los diez (10) días del mes de
diciembre del año dos mil tres. Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.
El
Presidente Ponente,
LEVIS
IGNACIO ZERPA
El Vicepresidente,
La Magistrada,
YOLANDA
JAIMES GUERRERO
La Secrearia,
Exp: 1998-14914
En once (11) de diciembre del año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01947.