MAGISTRADO
PONENTE: LEVIS IGNACIO ZERPA
Exp. Nº 16177
En fecha 22 de junio de 1999, los abogados
Edmundo Bruno Guida C. y Leonardo Alvarado Rincón, inscritos en el Instituto de
Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 49.747 y 41.532, respectivamente, actuando
en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil Construcciones e Inversiones CLOVER DE
VENEZUELA, C.A., inscrita por ante el Registro de Comercio llevado por el
Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Tránsito y del
Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico, en fecha 03 de mayo
de 1991, bajo el Nº 89, Tomo 6º, cuya última reforma de su documento
constitutivo estatutario fue inscrita ante el Registro Mercantil I de la misma
Circunscripción Judicial en fecha 07 de junio de 1999, bajo los Nos. 48 y 49,
Tomo 7-A; representación que consta de instrumento poder otorgado el 15 de
junio de 1999 ante la Notaria Pública Tercera de Maracay, inserto bajo el Nº
65, Tomo Nº 65 de los respectivos libros de autenticaciones, interpusieron ante
la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia recurso de nulidad contra el acto
administrativo contenido en el Decreto
Nº 34 de fecha 23 de febrero de 1999, emanado del ciudadano Gobernador del Estado Guárico EDUARDO MANUITT CARPIO, conforme al cual se
rescindió unilateralmente, en todas y cada una de sus partes, el contrato de
obra distinguido con el Nº 98-08-102 de fecha 24 de agosto de 1998, suscrito
por la Gobernación del Estado Guárico con la sociedad mercantil recurrente, por
un monto de CUATROCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE BOLÍVARES CON DIECISEIS
CÉNTIMOS (Bs. 499.999.999,16), para la realización de la obra MEJORAS VIALIDAD ZARAZA-BARRIALITO-MUNICIPIO
ZARAZA.
Asimismo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, demanda subsidiariamente la indemnización por daños y perjuicios
ocasionados a su representada por la suma de DOSCIENTOS SETENTA MILLONES DE
BOLÍVARES (Bs. 270.000.000,oo) que, a su decir, es el monto líquido o utilidad
real que dejó ésta de percibir por la ruptura anticipada del anotado contrato
de obra, más la respectiva corrección monetaria y, además, subsidiariamente solicita
que, conforme a lo dispuesto en los artículos 585 y 588, Parágrafo Primero, del
Código de Procedimiento Civil, se acuerde medidas
cautelares innominadas en los
términos que serán detallados infra.
El
29 de junio de 1999 se dio cuenta en Sala y, conforme a lo establecido en el
artículo 123 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por auto de
esa misma fecha se ordenó oficiar a la Gobernación del Estado Guárico,
solicitando la remisión del expediente administrativo correspondiente, la cual se
hizo mediante oficio Nº 1306 de fecha 21 de julio del citado año, para cuyo
cumplimiento se fijó un plazo no mayor de quince (15) días continuos.
Mediante diligencia fechada
el 12 de agosto de 1999, el co-apoderado judicial de la sociedad mercantil
recurrente solicitó que, visto el transcurso de lapso fijado por esta Sala para
la remisión del aludido expediente administrativo, sin que el Ejecutivo del
Estadio Guárico lo hubiere enviado, se ratifique el respectivo oficio
requisitorio.
Según consta en auto de
fecha 16 de septiembre de 1999, la Sala Político Administrativa procedió a
reconstituirse en Sesión del día 15 del citado mes y año, ordenándose la
continuación del presente procedimiento en el estado en que se encontraba.
Corre inserto en autos al
folio 198, el oficio signado Nº 262 de fecha 13 de agosto de 1999, mediante el
cual el ciudadano Gobernador del Estadio Guárico, Eduardo Manuitt Carpio,
remitió el expediente administrativo de Construcciones
e Inversiones CLOVER DE VENEZUELA, C.A., certificado por el Secretario General
de Gobierno de dicha entidad.
Por auto del 16 de
septiembre del mismo año se dio cuenta en Sala y se agregó al expediente la
documentación remitida, ordenándose formar pieza separada con el referido
expediente administrativo.
Según
consta en auto del Juzgado de Sustanciación fechado el 19 de octubre de 1999,
se admite la presente solicitud de nulidad cuanto ha lugar en derecho y, de
conformidad a lo dispuesto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, se ordena notificar con oficio al Fiscal General de la
República. Asimismo, se ordena la notificación del Gobernador del Estadio
Guárico, del Procurador y Contralor General de dicho Estado y del Presidente
del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), y librar el
cartel a que se refiere el artículo 125 eiusdem,
en el tercer día de despacho siguiente a aquel en que conste en autos
notificaciones ordenadas. Por lo que respecta a la medida cautelar solicitada,
el Juzgado advierte que, en su oportunidad, “ordenará abrir el cuaderno
respectivo de medidas por auto separado, en acatamiento de la decisión de esta
Sala de fecha 14-02-96”.
Una vez cursadas las
referidas notificaciones, se libró el cartel ordenado en el auto de admisión
(01-12-99), y por diligencia de esa
misma fecha el co-apoderado judicial de
la sociedad mercantil recurrente solicitó la entrega de dicho cartel para su
debida publicación.
Luego, el 08 de febrero de
2000, este consignó escrito de
promoción de pruebas, las cuales, según consta en auto del día 17 del citado
mes y año, se admiten cuanto ha lugar en derecho por no ser manifiestamente
ilegales ni impertinentes, salvo su apreciación en la definitiva de las pruebas
documentales; y el 22 de febrero de 2000 se pasó el expediente a Sala.
Por
auto de fecha 1º de marzo del mismo año se designó ponente al Magistrado Levis
Ignacio Zerpa, se fijó el quinto (5º) día de despacho para comenzar la relación
y, una vez iniciada ésta el 15-03-00, se fijó el acto de informes para el
primer día de despacho siguiente al vencimiento de 15 días calendario
ininterrumpidos, contados a partir de la precitada fecha, inclusive. El 30 de
marzo de 2000 tuvo lugar el referido acto, al cual no comparecieron las partes.
Sin embargo, el día 29 del citado mes y año, había comparecido el abogado Jesús
María Bello, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el
Nº 17.077, quien en su carácter de apoderado especial del Ejecutivo del Estado
Guárico, según consta de instrumento poder autenticado por ante la Notaría
Pública de San Juan de los Morros, bajo el Nº 02, Tomo 58 de los libros
correspondientes, consignó el respectivo escrito de informes, acompañándolo de
los documentos que acreditan su
representación.
El 24 de mayo de 2000
terminó la relación en el presente juicio y se dijo VISTOS.
Por diligencia fechada el 20
de marzo de 2001, el co-apoderado
judicial de la sociedad mercantil recurrente solicitó de este Supremo
Tribunal se dictara sentencia del presente juicio.
Según consta en auto de
fecha 22 de marzo de 2001, vista la designación de los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Yolanda
Jaimes Guerrero y la ratificación del Magistrado Levis Ignacio Zerpa, por la
Asamblea Nacional en Sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, publicada en la Gaceta
Oficial Nº 37.105 del día 22 del mismo mes y año, se reconstituyó la Sala
Político Administrativa en fecha 27 de diciembre de dicho año, y se ordenó la
continuación de la causa.
Mediante diligencias fechadas el 02 de mayo, 20 de junio y 09 de
octubre de 2001, el co-apoderado judicial de la sociedad
mercantil recurrente solicitó nuevamente se dictara sentencia en el presente
juicio.
-I-
ANTECEDENTES
1.- Los hechos.
Según narran los apoderados de la recurrente, en
fecha 24 de agosto de 1998 la sociedad mercantil que representan, supra identificada, celebró un contrato de obras públicas, previamente favorecida con la buena pro del respectivo proceso licitatorio, con la Gobernación del Estado
Guárico, para la construcción de la obra MEJORAS
VIALIDAD ZARAZA-BARRIALITO-MUNICIPIO ZARAZA; contratación signada con el Nº 98-08-102, por la cantidad de CUATROCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE BOLÍVARES CON DIECISEIS
CÉNTIMOS (Bs.
499.999.999,16), que se ejecutaría con disponibilidad financiera derivada del
Contrato de Fideicomiso firmado entre el
Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) y el Banco del
Caribe, Banco Universal; en cuyo contrato se estatuyó como beneficiario a la Gobernación de la referida
entidad (folios 86 al 97). En el mismo se estableció un anticipo para la
sociedad mercantil Construcciones e Inversiones CLOVER DE
VENEZUELA, C.A., por un monto de CIENTO CUARENTA Y NUEVE MILLONES
NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL
NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE BOLÍVARES
CON CINCUENTA Y CUATRO CÉNTIMOS (Bs. 149.999.999,54), equivalente al treinta
por ciento (30%) del valor de la obra, de los cuales dice haber recibido sólo
la cantidad de CUARENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL
NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE BOLÍVARES CON CINCUENTA Y CUATRO CÉNTIMOS (Bs.
48.999.999,54), correspondiente al aporte del Ejecutivo Regional, de acuerdo al
Convenio de Cofinanciamiento celebrado el 30 de junio de 1998 entre el FIDES y
el ciudadano Rafael Emilio Silveira, en su carácter a la fecha de Gobernador
del Estado Guárico, inserto en autos a los folios 99 al 104.
A
decir de la recurrente, en el desarrollo de la ejecución de la aludida obra se
produjo, por parte del Ejecutivo Regional, el incumplimiento legal y
contractual de desembolsar a favor de la referida sociedad mercantil la suma
correspondiente a la diferencia del 30% del monto del contrato en calidad de
anticipo (CIEN MILLONES DE BOLÍVARES CON VEINTIUN CÉNTIMOS / Bs. 100.000.000,21)
y lo efectivamente cobrado por tal concepto (Bs. 48.999.999,54), a pesar de
estar vigente la fianza de anticipo que al efecto exige la ley, ante cuyo
incumplimiento invocó a su favor lo dispuesto en el artículo 53 del Decreto
Presidencial Nº 1.417, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 5.096
del 16 de septiembre de 1996, contentivo de las Condiciones Generales de
Contratación para la Ejecución de Obras, a objeto de justificar la paralización
de la referida obra (15-12-98), lo cual consta del Acta correspondiente que
corre en autos al folio 110.
No
obstante afirma que luego se expresó por escrito la intención de reanudar la
obra, dado que el 05 de marzo de 1.999 le fue abonada a la recurrente la
cantidad de Bs. 100.000.000,oo, como complemento al anticipo faltante.
Posteriormente,
el 12 de mayo del citado año, el representante legal de la mencionada sociedad
mercantil fue notificado del acto impugnado, a través del cual, a su decir de
forma inexplicable, se rescindía unilateralmente el referido contrato, sin
mediar procedimiento administrativo alguno.
2.-
Fundamentos del Recurso.
Así, la recurrente acude ante este órgano
jurisdiccional a objeto de interponer recurso de anulación y subsidiaria
reclamación de daños y perjuicios, contra el acto administrativo de efectos
particulares contenido en el Decreto Nº 34 de fecha 23 de febrero de 1999,
dictado por el ciudadano Gobernador del Estado Guárico, Eduardo Manuitt Carpio,
por el cual declaró rescindido el contrato de obras pública Nº 98-08-102 de fecha 24 de agosto de 1998, por un monto de Bs.
499.999.999,16, celebrado para la realización de la obra MEJORAS VIALIDAD ZARAZA-BARRIALITO-MUNICIPIO ZARAZA, por parte de
Construcciones e Inversiones CLOVER DE VENEZUELA, C.A.
Al efecto citado y cumplidos los requisitos de
admisibilidad dispuestos para el presente recurso, así también considerando la
competencia de esta Sala Político Administrativa para resolver las
controversias suscitadas por la resolución unilateral de un contrato
administrativo, a tenor de lo previsto en el
numeral 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, la parte recurrente aduce en su escrito que el acto administrativo
contenido en el Decreto Nº 34 de fecha 23 de febrero de 1999 es nulo de nulidad
absoluta, a partir de los siguientes argumentos:
-Por cuanto para su emisión y fundamento, el
Ejecutivo Regional prescindió del procedimiento de formación del referido acto,
tal como lo exige la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, visto que Construcciones e Inversiones CLOVER DE VENEZUELA, C.A., jamás fue
notificada o citado su representante legal respecto a la apertura del
procedimiento constitutivo del acto que afecta sus derechos e intereses. En consecuencia, se cercenó
el derecho a ser oído y el derecho a la defensa de la mencionada sociedad mercantil, en cuya virtud no pudo
promover las alegaciones y pruebas necesarias para desvirtuar el supuesto
incumplimiento de sus obligaciones contractuales, a la luz de las disposiciones
contenidas en el contrato signado Nº 98-08-102.
-Por carecer el acto de la necesaria y suficiente
motivación, pues su emisor se limitó a imputar a cargo de la referida sociedad
mercantil “flagrante violación de las Cláusulas Contractuales”, omitiendo
señalar en el mismo los supuestos hechos que provocaron dicha afirmación ni las
cláusulas violadas.
Seguidamente, considerando la nulidad invocada y
conforme a lo previsto en el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, los apoderados de la recurrente solicitan se condene al
Ejecutivo del Estado Guárico a pagar a su representada, por vía de indemnización de daños y perjuicios, la cantidad de
DOSCIENTOS SETENTA MILLONES DE BOLÍVARES (Bs. 270.000.000, oo), que dicen es el
monto líquido o utilidad real que dejó ésta de percibir, de haber ejecutado el
precitado contrato de obra, cuyo precio de ejecución es de Bs. 499.999.999,16.
Asimismo, Solicitan se ordene la corrección monetaria del monto de Bs.
270.000.000, a partir de un informe sobre el avance inflacionario acaecido en
el país entre la fecha de admisión del presente recurso y la fecha de decisión
del mismo.
Igualmente,
la recurrente solicitó que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 585
y 588, Parágrafo Primero, del Código de Procedimiento Civil, acuerde medida
cautelar innominada en los siguientes términos: 1- Se prohiba al Gobernador de
la referida entidad contratar
separadamente, por la vía de adjudicación directa o por cualquier otra, la
ejecución de las obras MEJORAS VIALIDAD ZARAZA-BARRIALITO-MUNICIPIO ZARAZA, tal
como se pretende de lo dispuesto en el artículo 3º del decreto impugnado; 2- Se
ordene la suspensión de la devolución al Ejecutivo del Estado Guárico de la
cantidad de CIENTO CINCUENTA MILLONES CON VEINTIUN CÉNTIMOS (Bs. 150.000.000,21),
recibida por la sociedad mercantil recurrente por concepto de anticipo, por
estar la referida suma debida y suficientemente afianzada, tal y como dice
consta de documento inserto en autos, por cuanto ya existe un porcentaje de
obra ejecutada y visto que el referido contrato de obras públicas se estaba
ejecutando con recursos financieros derivados de un convenio de
co-financiamiento celebrado entre el Fondo Intergubernamental para la
Descentralización (FIDES) y la Gobernación del Estado Guárico; y 3- Se oficie
lo conducente al Presidente del mencionado Fondo, “a fin de que le prohiba que
dichos recursos financieros (...), le sean asignados a otra Empresa
Contratista, hasta tanto no se decida el presente recurso de nulidad”.
-II-
INFORMES DEL EJECUTIVO
REGIONAL
Mediante escrito de informes fechado el 29 de marzo
de 2000, el apoderado especial del Ejecutivo Regional, inicia su exposición
destacando expresamente e invocando a favor de su representada el contenido del
artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
referido al principio de la legalidad que restringe con carácter inviolable y
de estricto orden público las atribuciones y facultades de los organismos
públicos nacionales, consagrado éste en el artículo 72 de la Constitución del
Estado Guárico y cuya operatividad se desarrolla en el presente caso a través
de la Ley de Licitaciones y Contratos de Administración del Estado Guárico de
fecha 29 de noviembre de 1993 (artículo 60), el Decreto Ley sobre Condiciones
Generales de Contratación para la Ejecución de Obras del Estado Guárico del 09
de abril de 1992 (artículo 39), la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio
Público (artículo 60), el Código Civil (artículo 1.159), el Código Penal
(artículo 61) y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Luego, a partir de dicha normativa, la
representación de dicha entidad aduce que “el cuestionado contrato suscrito
entre el Ejecutivo del Estado Guárico y la empresa demandante, en su naturaleza
administrativa está viciado de graves irregularidades que lo afectan en
consecuencia de nulidad absoluta, por haberse transgredido y vulnerado en los
trámites de dicha contratación, los imperativos de estricto orden público
inherentes al principio de legalidad en su rango constitucional y su
operatividad legal (...)”, por cuanto, en primer término, la referida
contratista desconoció la expresa prohibición establecida en el artículo 60 de
la Ley de Licitaciones y Contratos de Administración del Estado Guárico, según
la cual no se podrá acordar anticipos que excedan del diez por ciento (10%) del
monto del contrato, pues cobró ilegal e indebidamente por concepto de anticipo
la cantidad de Bs. 149.999.999,oo, equivalente al treinta por ciento (30%) del
monto total del contrato (Bs. 499. 999.999,16) y, además, afirma que la
conducta fáctica de los funcionarios públicos y de la sociedad mercantil
contratista “... se encuentra vinculada como relación de causalidad criminosa
(...), ya que en efecto, el contratista de concierto con los funcionarios que
suscribieron aquel contrato, se procuró para sí, ilegalmente la suma de Bs.
99.999.999 en perjuicio y daño al patrimonio del Estado Guárico”.
Sobre la base de dichas alegaciones, el apoderado
del Ejecutivo Regional solicitó la
reposición del presente juicio al estado en que se inicie la correspondiente
averiguación penal por ante el tribunal competente, y se participe lo
conducente al Ministerio Público.
-III-
MOTIVACIONES
DE LA SALA PARA DECIDIR
Conforme
se aprecia de autos, la recurrente interpuso recurso de anulación y subsidiaria
reclamación de daños y perjuicios, contra el acto administrativo de efectos
particulares contenido en el Decreto Nº 34 de fecha 23 de febrero de 1999,
dictado por el ciudadano Gobernador del Estado Guárico, Eduardo Manuitt Carpio,
por el cual declaró rescindido el contrato de obra pública Nº 98-08-102 de fecha 24 de agosto de 1998,
celebrado para la realización de la obra
MEJORAS VIALIDAD ZARAZA-BARRIALITO-MUNICIPIO ZARAZA, por parte de
Construcciones e Inversiones CLOVER DE VENEZUELA, C.A., por un monto de Bs.
499.999.999,16.
Ahora bien, se observa que
el contrato de obra del cual deriva el acto impugnado es un contrato
administrativo, a partir de que el mismo reúne a todas luces las
características que tanto la doctrina como la jurisprudencia han entendido como
esenciales a la naturaleza de dichos contratos, a saber, que una de las partes
contratantes es un ente público, en el presente caso, una unidad político
territorial; que el objeto del contrato es la ejecución de una obra pública; y
como consecuencia de lo anterior, que se entienden incluidas cláusulas
exorbitantes de la administración, como es, por ejemplo, la potestad de
rescisión unilateral del contrato.
Debe, pues, esta Sala
conocer y resolver en torno a la legalidad de la resolución emanada del
Ejecutivo Regional del Estado Guárico, a saber, la rescisión unilateral del
referido contrato de obra pública Nº 98-08-102
de fecha 24 de agosto de 1998, siendo que el fundamento
de dicha terminación anticipada derivó del supuesto incumplimiento imputado a
la sociedad mercantil Construcciones e Inversiones CLOVER DE VENEZUELA,
C.A., de los lapsos de ejecución de la supra citada obra, así como la flagrante
violación de cláusulas contractuales y de dispositivos que sobre el particular
se contienen en las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de
Obras (artículo 116, ordinales A, D, E y K del Decreto Nº 1.417 de fecha 31 de
julio de 1996, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 5.096 del 16 de
septiembre del mismo año), además del incumplimiento de lo previsto en los
ordinales 1º, 3º y 6º del artículo 54 de la Ley de Licitaciones y Contratos de
la Administración del Estado Guárico y en los ordinales 1º, 4º, 5º y 11º del
artículo 67 del Decreto Nº 44 de fecha 09 de abril de 1.992, publicado en la
Gaceta Oficial del Estado Guárico, Edición Extraordinaria Nº 6 de la misma fecha.
Delimitada así la
controversia, a los efectos de decidirla habrá esta Sala de precisar
previamente cuál es el marco legal regulatorio del contrato de obra rescindido
a través del acto cuya nulidad se pretende.
Así las cosas, consta en
autos al folio 133 que la contratista supra
identificada y el citado Ejecutivo Regional suscribieron Documento Principal
del Contrato para la Ejecución de Obras Públicas signado Nº 98-08-102 de
fecha 24 de agosto de 1998, de cuyo contenido se
advierte que ambas partes convinieron en celebrar el contrato que se describe,
bajo el régimen de “... la ley de
licitaciones y contratos y por el reglamento sobre condiciones generales de
contratación para la ejecución de obras, según Decreto Nº 44 del 09-04-1992”,
y se obligaron a cumplir los siguientes términos:
“OBJETIVO: El
contratista se obliga a ejecutar para el Ejecutivo a todo costo por su
exclusiva cuenta y con sus propios elementos de trabajo la obra MEJORAS VIALIDAD ZARAZA-BARRIALITO-MUNICIPIO
ZARAZA.
MONTO:
El precio de la ejecución de la obra, sin perjuicio de lo establecido en el
Título IV de la condiciones generales de contratación es la cantidad de
CUATROCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL
NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE BOLÍVARES CON DIEZ Y SEIS CTMS (Bs. 499.999.999,16)
INICIO:
El contratista se compromete a comenzar la obra en el plazo siguiente: 15 DIAS.
PLAZO:
El contratista se compromete a ejecutar la obra en un plazo de 90 DIAS.
MULTAS:
El contratista pagará por cada día de retraso para el inicio y término de la
obra Bs. 500.000,oo.
Garantías:
Lapso de Garantía
Fiel
Cumplimiento 10%
90 DIAS
Bs.
49.999.999,92
Anticipo: 30 %
(...)”
Nótese,
que la referida contratación es precedida por el Convenio de Co-financiamiento
celebrado, en relación a la precitada obra, por la Gobernación del Estado
Guárico y el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) de
fecha 30 de junio de 1998, donde se pacta como tiempo de ejecución de la misma
un lapso de diez (10) meses y como
aporte del referido organismo al costo del proyecto u obra, la precitada
cantidad de Bs.
499.999.995,84., monto el cual representa el fondo fiduciario del fideicomiso
de administración posteriormente constituido por el FIDES (fideicomitente), con
el Banco del Caribe, C.A., Banco Universal (fiduciario), a beneficio de la
Gobernación del Estado Guárico.
Conforme a los particulares citados, se
advierte que la referida contratación administrativa fue pactada y suscrita
bajo el régimen prescrito por la normativa de
la Ley de Licitaciones y Contratos de la Administración del Estado Guárico
(Gaceta Oficial del Estado Guárico, Extraordinaria, Nº 27 del 29 de noviembre
de 1993) y por el Reglamento sobre Condiciones de Contratación para la
Ejecución de Obras, según Decreto Nº 44 de fecha 09 de abril de 1992 (Gaceta
Oficial del Estado Guárico, Edición Extraordinaria, Nº 6 de la misma fecha),
abstracción hecha de la aplicación supletoria de las normas dispuestas por el
Decreto Nº 1.417 de fecha 31 de julio de 1996, contentivo de las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras (Gaceta Oficial de la República de Venezuela, Extraordinaria, Nº
5.096 del 16 de septiembre del mismo año).
Debe ahora la Sala atender
a las situaciones fácticas acaecidas en el presente caso, como fue el inicio de
la obra en fecha 09 de septiembre de 1998 y las sucesivas paralizaciones de su
ejecución, decididas éstas por la contratista el 23 de septiembre del mismo año
(condiciones climáticas de la zona), el 08 de diciembre de 1998 y el
17 de febrero de 1999 (falta de pago del monto total del anticipo), de cuyas
paralizaciones no constan en autos justificativos suficientes de ninguna clase;
siendo pues evidente que ellas afectaron el debido y oportuno cumplimiento de
los lapsos de ejecución preestablecidos para la referida obra, y con ello la
consecución del objeto del contrato mismo.
En consideración a dichas
circunstancias y a lo insalvable de sus efectos, y sobre la base de las
potestades propias de la Administración en este ámbito, así como a la
existencia de un interés jurídico superior al de los individuales, como lo es
el colectivo, el ciudadano Gobernador del Estado
Guárico, EDUARDO MANUITT CARPIO, procedió a dictar el Decreto Nº 34 de fecha 23
de febrero de 1999, conforme al cual bien pudo rescindir, unilateralmente como
lo hizo, el contrato de obra distinguido con el Nº 98-08-102 de fecha 24 de
agosto de 1998, el cual estaba regido por sus disposiciones concretas, pero ab initio sometido a la normativa
estadal supra citada y,
supletoriamente, a las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución
de Obras, contenidas en el Decreto Nº 1.417 de fecha
31 de julio de 1996, publicado en la Gaceta Oficial de la República de
Venezuela Extraordinaria Nº 5.096 del 16 de septiembre del mismo año, entre
cuyas normas se invocó como fundamento del acto impugnado lo dispuesto en los
artículos 54 de la supra identificada
Ley de Licitaciones y Contratos de la Administración del Estado Guárico
(ordinales 1º, 3º y 6º) y el artículo
67 (ordinales 1º, 4º, 5º y 11º) de sus
Normas sobre Condiciones de Contratación para la Ejecución de Obras, ya citadas
y el artículo 116, específicamente sus ordinales a), d), e) y k), textos en los
cuales se dispone lo siguiente:
“Artículo 54:
Son causas de resolución del Contrato de Obra Pública:
1.- El
incumplimiento de las cláusulas del mismo.
Omissis...
3.- La suspensión
definitiva de las obras, o la temporal por un plazo superior a un año,
acordadas por la Administración.
Omissis...
6.- Las que se establezcan
expresamente en el contrato, y cualquiera otras determinadas en esta Ley.
Artículo 67.- La Gobernación podrá resolver
unilateralmente el contrato en cualquier momento, cuando el Contratista incurra
en las causas previstas en el artículo 54 de la Ley de Licitaciones y
Contratos de la Administración del Estado Guárico y las que a continuación se
señalan:
1. Ejecutar los trabajos en
desacuerdo con el contrato, o en tal forma que no le sea posible concluir la
obra en el término señalado.
Omissis...
4. No haber comenzado los
trabajos en el plazo establecido en el Documento Principal o en la prórroga, si
la hubiere.
5. Haber interrumpido los
trabajos por más de siete (7) días sin causa justificada.
Omissis...
11. Cualquier otra falta de
carácter grave de las obligaciones contractuales.
“Artículo 116.- El Ente Contratante podrá rescindir unilateralmente el contrato en
cualquier momento, cuando el
Contratista:
a) Ejecute los trabajos en
desacuerdo con el contrato, o los efectúe de tal forma que no le sea posible
concluir la obra en el término señalado.
(...)
d) No comience los trabajos
en el plazo establecido en el Documento Principal o en el de la prórroga, si la
hubiere.
e) Interrumpa los trabajos
por más de cinco (5) días hábiles sin causa justificada.
(...)
k) Cometa cualquier otra falta o incumplimiento de las obligaciones
establecidas en el contrato, a juicio del Ente Contratante.”
En consecuencia, juzga esta Sala que al rescindirse el referido contrato
administrativo el Ejecutivo Regional del Estado Guárico actuó ajustado al marco
legal aplicable, pues visto los requerimientos del interés público y colectivo
insatisfechos ejercitó de seguidas una de sus prerrogativas más características
en dicho contexto, cual es, la
terminación unilateral anticipada de la aludida contratación, sin que ello
implique el haberse violentado derecho
o garantía alguna, lo que permite
desestimar cualquier alegato formulado
en tal sentido. Así se declara.
Así también, amerita
especial atención la disposición inicialmente pactada y ahora debatida por los
contratantes, respecto al monto por concepto de pago del anticipo (30%); vista la aplicabilidad en el contexto sub examine de las normas que integran las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras,
dictadas mediante Decreto Nº 44, publicado en la Gaceta Oficial
del Estado Guárico
Extraordinaria Nº 06 de fecha 09 de abril de 1992, que establece en su artículo
39 que: “De conformidad con lo previsto
en el artículo 60 de la Ley de Licitaciones y Contratos de la Administración
del Estado
Guárico no se podrá acordar anticipos que excedan del Diez por ciento (10%) del
monto del contrato (...)”, previsión que equivale a expresa prohibición legal, la cual
impera sobre el acuerdo entre partes supra
aludido. A pesar de tal prohibición, dicho compromiso contractual fue honrado
en su totalidad por el Ejecutivo Regional, según se deduce de la orden de pago
cuya copia corre inserta a los autos al folio 161.
En virtud de lo expuesto,
concluye esta Sala que bien pudo el Ejecutivo Regional del Estado Guárico
rescindir unilateralmente el contrato de obra pública signado Nº 98-08-102 de fecha 24 de agosto de 1998,
pues de suyo tenía la facultad legal para ello y, además, que de los hechos
sucedidos derivan, de forma incontestable, los supuestos de incumplimiento
contractual por parte de la sociedad mercantil Construcciones e Inversiones
CLOVER DE VENEZUELA, C.A., en cuanto a los lapsos de
ejecución de la supra citada obra.
Por tanto, la nulidad pretendida por dicha contratista, respecto al acto que
ordenó la terminación del referido contrato, carece de fundamento y, en consecuencia, resulta forzoso a
esta Sala decidirla sin lugar. Así se declara.
Asimismo, a partir del
pronunciamiento que antecede y en atención al principio fundamental de derecho
según el cual lo accesorio sigue la
suerte de lo principal, resulta
improcedente la petición subsidiaria referida a la pretensión indemnizatoria de
daños y perjuicios. Así también se declara.
En cuanto a la
medida cautelar innominada solicitada por la recurrente, de acuerdo a lo dispuesto
en los artículos 585 y 588, Parágrafo Primero, del Código de Procedimiento
Civil, en los términos y condiciones antes descritos, se desprende de las actas
procesales que aun se encuentra pendiente su decisión. No obstante, estima la
Sala que siendo la finalidad de las medidas cautelares la preservación del
objeto de la demanda, a modo de garantizar las resultas del juicio, y habiendo
entrado el presente proceso en estado de dictar sentencia de fondo, contenida
en el presente fallo, resulta inoficioso entonces pronunciarse sobre la
providencia cautelar solicitada, en cuya virtud ya no existe materia la cual
decidir en tal sentido. Así se declara.
Finalmente, en cuanto a la solicitud del apoderado especial del
Ejecutivo Regional, alusiva a la reposición de la causa al estado en que se inicie la correspondiente averiguación
penal por ante el tribunal competente y se participe lo conducente al
Ministerio Público, derivada de sus alegatos en torno a las supuestas
irregularidades cometidas en concierto por la contratista y los funcionarios
que suscribieron el contrato de autos,
se advierte que la Sala, actuando como juez contencioso, está llamada
únicamente a verificar la legalidad del acto cuya nulidad se pretendió, no así
en cuanto a los supuestos de responsabilidad penal o administrativa que,
eventualmente, puedan derivarse de los pronunciamientos contenidos en esta
sentencia. De allí que no pueda fallarse respecto a dichos particulares en los
términos solicitados. Así se declara.
Sin embargo, vista la formal denuncia hecha ante esta Sala por el
apoderado del Ejecutivo Regional del Estado Guárico, respecto a las supuestas
irregularidades a su decir ocurridas en la contratación debatida, se ordena notificar de la presente decisión al Fiscal General de la
República.
-IV-
DECISIÓN
Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en
nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad contra el acto administrativo contenido en el Decreto
Nº 34 de fecha 23 de febrero de 1999, emanado del ciudadano Gobernador del Estado Guárico, EDUARDO MANUITT CARPIO, conforme al cual se rescindió
unilateralmente, en todas y cada una de sus partes, el contrato de obra
distinguido con el Nº 98-08-102 de fecha 24 de agosto de 1998, suscrito por la
Gobernación del Estado Guárico con la sociedad mercantil recurrente Construcciones e Inversiones CLOVER DE
VENEZUELA, C.A., por la cantidad de CUATROCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES
NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS
NOVENTA Y NUEVE BOLÍVARES CON DIECISEIS CÉNTIMOS (Bs. 499.999.999,16), para la realización de la obra MEJORAS VIALIDAD
ZARAZA-BARRIALITO-MUNICIPIO ZARAZA.
En consecuencia, se
declara IMPROCEDENTE la petición subsidiaria
de la actora, referida a la reclamación indemnizatoria de daños y perjuicios.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el
expediente judicial y devuélvase los antecedentes administrativos. Cúmplase lo
ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de
la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los seis (06) días
del mes de diciembre de dos mil uno (2001). Años 191º de la
Independencia y 142º de la Federación.
El Presidente Ponente,
LEVIS IGNACIO
ZERPA
El Vicepresidente,
HADEL
MOSTAFÁ PAOLINI
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Magistrada
La Secretaria
ANAÍS MEJÍA CALZADILLA
Exp. Nº 16177
LIZ/gbs
En
once (11) de diciembre del año dos mil uno, se publicó y registró la anterior
sentencia bajo el Nº 02895.