MAGISTRADO PONENTE: LEVIS IGNACIO ZERPA
EXP. Nº 2005-0610
Mediante oficio signado con el Nº 0037-05 del 24 de
enero de 2005, el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Central,
remitió a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el
expediente Nº 0056 de la nomenclatura del precitado órgano jurisdiccional,
contentivo del recurso de apelación ejercido en fecha 15 de noviembre de 2004
por el abogado Emilio Rojas Plazola, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº
140, actuando en representación de la sociedad mercantil E.L.V. MULTIMODAL, C.A.,
inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción
Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 22
de marzo de 2000, bajo el N° 64, Tomo 62-A-Sgdo.; representación que se
evidencia del poder otorgado apud acta
el 19 de febrero de 2004, contra la sentencia Nº 0063, dictada por ese Tribunal
en fecha 15 de octubre de 2004, que declaró parcialmente con lugar el recurso
contencioso tributario incoado por la citada empresa contra los actos
administrativos contenidos en la Resolución
Culminatoria de Sumario Nº CMPC 0020-2003 del 30 de
septiembre de 2003, en la
Resolución Nº 20 del 10 de noviembre de 2003, que decidió el
recurso de reconsideración interpuesto por la contribuyente y, en las Planillas
de Liquidación Complementarias del 22 de octubre de 2003, emanadas de la Contraloría Municipal del Municipio Puerto
Cabello del Estado Carabobo y conforme a las cuales se exige a la referida
contribuyente la cantidad de Trece Millones Ochocientos Cincuenta y Seis Mil
Novecientos Ochenta y Un Bolívares con Setenta y Cuatro Céntimos (Bs.
13.856.981,74), en concepto de impuesto municipal de “patente de industria y
comercio y/o servicios de índole similar”, más multa e intereses de mora
presuntamente causados y no liquidados.
Según consta en auto del 19 de noviembre de 2004, el
Tribunal a quo oyó la apelación en ambos efectos, motivo por el cual, remitió el
expediente a esta Sala adjunto al precitado Oficio Nº 0037-05 del 24 de enero de
2005.
El 03 de febrero de 2005, se dio cuenta en Sala.
Asimismo, se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en
el artículo 19 de la
Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana
de Venezuela, se designó como Ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa,
comenzó la relación y se fijó un lapso de quince (15) días de despacho para
fundamentar la apelación.
Mediante escrito presentado en fecha 15 de marzo de
2005, los abogados Rafael Trujillo González y Emilio Rojas Plazola, inscritos
en el INPREABOGADO bajo los Nos. 2.245 y 140, respectivamente, actuando con el
carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil E.L.V. Multimodal,
C.A., según se evidencia respecto del primero de los citados, en el poder otorgado
en fecha 29 de noviembre de 2002, ante la Notaría Pública
Undécima del entonces Municipio Libertador del Distrito Capital, anotado bajo
el Nº 36, Tomo 244 de los Libros de Autenticaciones llevados por esa Notaría, y
en cuanto al segundo de ellos, del poder apud
acta supra identificado, expusieron las razones de hecho y de derecho que
sirven de fundamento a su apelación.
Por auto del 14 de abril de 2005, se dejó constancia
de la incorporación a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, en fecha 17 de enero de 2005, de los Magistrados Emiro García Rosas y
Evelyn Marrero Ortíz, designados por la Asamblea Nacional
el 13 de diciembre de 2004, quedando integrada esta Sala por cinco Magistrados,
conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana
de Venezuela, a saber: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz;
Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; Magistrados Levis Ignacio
Zerpa, Hadel Mostafá Paolini y Emiro García Rosas. Asimismo, se ratificó como
Ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa y se ordenó la continuación de la
presente causa en el estado en que se encontraba.
En la misma fecha (14/04/05), se fijó el quinto (5°)
día de despacho siguiente para celebrar el Acto de Informes; posteriormente, el
28 de abril de 2005 fue diferido éste para el 30 junio de 2005.
Así, llegada la oportunidad para celebrar el referido
acto (30/06/05), se hizo el anuncio de Ley, no comparecieron las partes. Se
dijo “VISTOS”.
I
ANTECEDENTES
En fecha 13 de febrero 2003, la sociedad mercantil
contribuyente fue objeto de una investigación fiscal por parte de la Contraloría del
Municipio Puerto Cabello del Estado Carabobo respecto de sus obligaciones
originadas en concepto del impuesto municipal de patente de industria y
comercio y/o servicios de índole similar en la jurisdicción del citado
Municipio. En tal sentido, como resultado de la investigación fue levantada el
09 de junio de 2003 el Acta Fiscal Nº CMPC 0020-FP-001-2003, en la cual se dejó
constancia de los siguientes particulares:
·
Que la actividad realizada por la contribuyente
es la de consolidación de carga, así como la de agente general y representante
(de personas naturales y jurídicas) en las actividades relacionadas con el
transporte marítimo de mercancías, correspondiéndole cancelar una alícuota del
2,5%, según el Clasificador de actividades de la Ordenanza respectiva.
·
Que la contribuyente realiza actividades
económicas en el Municipio Puerto Cabello desde el año 2001, sin solicitar
previamente a la Administración Tributaria Municipal la patente
correspondiente, lo que constituye un ilícito formal.
·
Que dicha contribuyente tuvo como producto de
sus actividades comerciales realizadas en la jurisdicción del citado Municipio
en los años fiscales 2002 y 2003, ingresos por la cantidad de Ciento Noventa y
Nueve Millones Seiscientos Noventa y Dos Mil Trescientos Cuarenta y Dos
Bolívares con Cincuenta y Un Céntimos (Bs. 199.692.342,51).
·
Que dicha empresa no realizó la declaración de
impuesto sobre patente de industria y comercio y/o servicios de índole similar
que impone la Ordenanza
respectiva en los períodos fiscales coincidentes con los años 2002 y 2003, y
menos aun canceló los impuestos causados en tales ejercicios, y
·
Que los
impuestos causados y no liquidados por la contribuyente ascienden a la suma de
Cuatro Millones Doscientos Sesenta y Ocho Mil Cuatrocientos Veinticuatro
Bolívares con Cincuenta y Ocho Céntimos (Bs. 4.268.424,58).
Contra la señalada acta fiscal la contribuyente
presentó, en fecha 23 de junio de 2003, escrito de descargos en el
procedimiento sumario abierto con ocasión a la misma, alegando en tal
oportunidad: a) que dentro de los ingresos brutos que fueron determinados por
el Municipio se incluyeron cantidades correspondientes a impuestos nacionales
(IVA) que no eran gravables; b) que la Contraloría Municipal
incurrió en un falso supuesto al calificarla como contribuyente transeúnte y
gravarla con una alícuota impositiva del 3%, siendo que ésta tiene sede en el
Municipio, y c) que la actividad que verdaderamente realiza la empresa se ubica
en el rubro correspondiente a “Otros servicios relacionados con el transporte
no especificados”, del Clasificador de Actividades de la Ordenanza respectiva,
cuyo Código es el Nº 71917, con alícuota del 1,4%.
En respuesta a dichos alegatos, la Contraloría Municipal
en fecha 30 de septiembre de 2003, dictó la Resolución
Culminatoria de Sumario Nº CMPC0020-2003, mediante la cual
decidió revocar parcialmente el Acta Fiscal Nº CMPC 0020-FP-001-2003,
específicamente, lo atinente a considerar a la contribuyente como transeúnte y
gravarla con una alícuota del 3%, confirmando en consecuencia, el resto de las
objeciones fiscales contenidas en el acta y ordenando expedir planillas de
liquidación en concepto de impuesto causado por Bs. 4.268.424,58; multa según
el artículo 59 de la
Ordenanza de Patente de Industria y Comercio por Bs.
325.000,00; multa a tenor de lo previsto en el artículo 134 de la Ordenanza de Hacienda
Pública Municipal por Bs. 8.536.749,16, e intereses por Bs. 726.708,00.
Posteriormente, el 04 de noviembre de 2003 la empresa
contribuyente ejerció recurso de reconsideración, el cual fue declarado sin
lugar por la
Contraloría Municipal mediante la Resolución Nº
20 del 10 de noviembre de 2003; circunstancia frente a la cual ejerció, en
fecha 17 de diciembre de 2003, recurso contencioso tributario ante el Tribunal
Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Central,
alegándose en éste la nulidad absoluta de los actos impugnados por
incompetencia del órgano que los dictó, así como la violación de los derechos
constitucionales a la defensa y al debido proceso.
Adicionalmente, solicitó se decretara la suspensión de
los efectos de los actos recurridos, a tenor de lo previsto en el artículo 263
del vigente Código Orgánico Tributario, siendo desechado tal pedimento mediante
sentencia interlocutoria Nº 0109 del 21 de abril de 2004.
II
DECISIÓN JUDICIAL
APELADA
Para resolver la controversia planteada, el Tribunal
Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Central
dictó su sentencia el 15 de octubre de 2004, declarando parcialmente con lugar
el recurso contencioso tributario interpuesto, bajo los siguientes argumentos:
“… el juez estima que la
controversia se circunscribe a, (sic)
1) determinar si la Contraloría Municipal de Puerto Cabello tiene o
no competencia para fiscalizar o hacer reparos a los particulares; 2) Si son
procedentes la concurrencia de multas sobre una misma infracción.
Debe el juez decidir en primer lugar la competencia de la Contraloría Municipal
para hacer los reparos, imponer sanciones y emitir las planillas de
liquidación.
Considera el juez pertinente transcribir parcialmente extractos de la
sentencia Nº 1996 del 25 de septiembre de 2001 de la Sala Político
Administrativa, caso Inversiones Branfema, C.A. sobre la competencia de la Contraloría General
de la República
para hacer reparos sobre los ingresos de la administración tributaria relativos
a los contribuyentes y su incidencia en las contralorías municipales.
El artículo 176 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela expresa:
(Omissis).
Por otra parte el artículo 44 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República
establece:
(Omissis).
Con base en la jurisprudencia anterior, de conformidad con la Ley y adoptando el criterio de
nuestro Máximo Tribunal en la sentencia supra identificada, del examen
concatenado de las precitadas normas surge evidente e incuestionable el amplio
fundamento que ampara a las actuaciones de las Contralorías Municipales, en
ejercicio de sus potestades contraloras y fiscalizadoras de los ingresos,
gastos, bienes y operaciones relacionadas, dirigidas a efectuar un control
fiscal externo de legalidad, de gestión, de veracidad o numérico-legal, también
llamado de exactitud, sobre las actuaciones administrativas de los organismos,
entidades y personas cuyas actividades y operaciones sean susceptibles de ser
controladas o verificadas, conforme a la normativa supra transcrita.
(Omissis).
… opina el juez que la Contraloría Municipal no debía haber emitido las
planillas de liquidación de los tributos omitidos y las supuestas sanciones
sino la
Administración Activa, en este caso la Alcaldía del
Municipio Puerto Cabello, además de concluir que la Controlaría Municipal
es competente para hacer el reparo pero no para emitir las planillas. Así se
decide.
(Omissis)
Afirma el recurrente que la Contraloría Municipal
violó el debido proceso y su derecho a la defensa (…).
Se observa que la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
pauta en el Capítulo IV y a beneficio de quienes fueran sujetos pasivos de las
actividades de control y fiscalización del referido organismo, un procedimiento
suficientemente amplio y claro a los efectos de la formulación de los
respectivos actos de control (reparos), así como respecto a las instancias
recursivas de que disponían dichos sujetos para contrariar e impugnar, de ser
el caso, la legalidad y procedencia de tales actos, sin ver vulnerados o
disminuidos sus derechos y las garantías fundamentales. Por ello, como consta
en autos, pudo la contribuyente oponer (sic) tanto en vía administrativa
ejercer recurso de reconsideración y de hecho lo ejerció, como en vía
jurisdiccional el recurso, las defensas pertinentes contra los actos
administrativos recurridos, las cuales fueron debida y oportunamente oídas y
sustanciadas por los funcionarios competentes del órgano contralor, siendo pues
para esta alzada evidente que en el presente caso la contribuyente no quedó en
estado de indefensión. Así se decide
El procedimiento a seguir para la llamada determinación tributaria en
los artículos 177 y siguientes del Código Orgánico Tributario, no conlleva una
mayor garantía a la contribuyente, pues a los efectos debatidos tan solo difieren
del procedimiento dispuesto en la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y su Reglamento también vigentes y aplicables, (…). En todo caso, debe
destacarse que el fin de los descargos era desvirtuar la presunción de
veracidad que amparaba al acta de fiscalización, objetivo que pudo ser cubierto
por la contribuyente en su escrito de fecha 04 de noviembre de 2003, escrito
referido en la Resolución Administrativa Nº 20. (…) Así se
declara.
Pasa ahora el juez a analizar la concurrencia de sanciones impuestas al
contribuyente (sic) de conformidad
con las ordenanzas municipales y la jurisprudencia al respecto.
La Contraloría Municipal impuso a la contribuyente tres multas a saber:
a) Artículo 59, literal “a” de la Reforma Parcial de
la Ordenanza Sobre
Patente de Industria y Comercio y/o Servicios de Índole Similar, Bs. 125.000,00
por iniciar actividades antes de haberle sido concedido la respectiva licencia.
b) Artículo 59, literal “b” de la Reforma Parcial de
la Ordenanza Sobre
Patente de Industria y Comercio y/o Servicios de Índole Similar, Bs. 200.000,00
por dejar de presentar dentro de los plazos previstos la relación de los
ingresos brutos.
c) Artículo 134 de la
Ordenanza de Hacienda Pública Municipal, Bs. 8.536.849,16 por
haber causado una disminución de los ingresos tributarios mediante acción y
omisión que no constituya fraude.
Por otra parte, el artículo 84 de la Reforma Parcial de
la Ordenanza
sobre Patente de Industria y Comercio y/o Servicios de Índole Similar,
publicada en la Gaceta
Municipal del Municipio Puerto Cabello el 05 de octubre de
2001, establece:
Artículo 84. La presente ordenanza entrará en vigencia a los sesenta
(60) días posteriores a su publicación en la Gaceta Municipal.
Fecha desde la cual queda derogada la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio,
publicada el 18 de septiembre de 1997; reimpresa el 06 de noviembre de 1997,
así como las demás disposiciones de igual o inferior jerarquía que coliden con
ella.
Es de notar que la
Ordenanza de Hacienda Pública Municipal del Municipio Puerto
Cabello fue publicada el 10 de octubre de 1998 y que tiene igual jerarquía que la Ordenanza (sic) Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Patente
de Industria y Comercio y/o Servicios de Índole Similar publicada el 05 de
octubre de 2001, a
tal efecto el artículo 4 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal expresa:
Artículo 4. Los actos que sancionen los Concejos o Cabildos para
establecer normas de aplicación general sobre asuntos específicos de interés
local, se denominarán Ordenanzas… (…).
Deduce el juez del análisis de los artículos anteriores que la Ordenanza de Reforma
Parcial de la Ordenanza
sobre Patente de Industria y Comercio y/o Servicios de Índole Similar derogó
aquellos artículos de la
Ordenanza de Hacienda Pública Municipal que coliden con ella.
A tales efectos, la sanción del artículo 134 de la Ordenanza de Hacienda
Pública Municipal, fue aplicada por la Contraloría Municipal
por las mismas infracciones establecidas en los literales ‘a’ y ‘b’ del
artículo 59 de la Ordenanza
sobre Reforma Parcial de la
Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio y/o Servicios
de Índole Similar y en todo caso las tres sanciones tienen la misma
consecuencia, por todo lo cual es forzoso para este tribunal declarar que no se
aplica el artículo 134 de la
Ordenanza de Hacienda Publica Municipal en este caso. Así se
decide.
Por otra parte la Contraloría Municipal está aplicando sanciones
por los literales ‘a’ y ‘b’ del mismo artículo 59 y de conformidad con lo
establecido en el artículo 98 del Código Penal aplicable supletoriamente en el
presente caso, cuando con un mismo hecho se violen varias disposiciones
legales, será castigado con arreglo a la disposición que establece la pena más
grave, en este caso la del literal ‘b’ de citado artículo 59, es decir, Bs.
200.000. Así se decide.
La recurrente no contradice el cálculo de los intereses compensatorios
realizados por la Contraloría Municipal por lo cual el Juez no
tiene materia sobre la cual decidir en relación a ello.”
III
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN
En el escrito de fundamentación a la apelación los
representantes judiciales de la sociedad mercantil contribuyente comienzan por
invocar los mismos fundamentos de hecho y de derecho que fueron esgrimidos en
el recurso contencioso tributario, vale decir, la nulidad de los actos
administrativos impugnados por incompetencia del órgano que los dictó, así como
la violación de los derechos constitucionales de su representada a la defensa y
al debido proceso, por no haber seguido la Contraloría Municipal
el procedimiento de fiscalización previsto en la Ordenanza de Patente de
Industria, Comercio y/o Servicios de Índole Similar del Municipio Puerto
Cabello del Estado Carabobo.
Derivado de lo anterior, exponen que dicho juzgador
incurrió en violación de los artículos 12 y 243, ordinal 5°, del Código de
Procedimiento Civil, toda vez que se limitó a fundamentar su pronunciamiento en
decisiones emanadas de esta Sala Político-Administrativa respecto de la
competencia de la
Contraloría General de la República para
formular reparos fiscales a los contribuyentes, obviando de esta forma lo
alegado y probado en autos por la contribuyente, específicamente, respecto de
la aplicación del artículo 55 y siguientes de la Ordenanza sobre Patente
de Industria, Comercio y/o Servicios de Índole Similar del Municipio Puerto
Cabello del Estado Carabobo, y la consiguiente derogatoria contenida en ésta de
las disposiciones en contrario contenidas en las Ordenanzas de Contraloría
Municipal y de Hacienda Pública del Municipio Puerto Cabello del Estado
Carabobo.
Finalmente, argumentan que de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 91 y 95 de la entonces vigente Ley Orgánica de
Régimen Municipal, las Contralorías Municipales no se encuentran facultadas
para formular reparos fiscales a los contribuyentes, ni para expedir planillas
de liquidación.
IV
MOTIVACIONES PARA
DECIDIR
Analizados como han sido los fundamentos contenidos en
el fallo recurrido y las alegaciones invocadas en su contra por la
contribuyente apelante, observa esta Sala que la presente controversia queda
circunscrita a decidir respecto de las presuntas infracciones cometidas por el
sentenciador a quo de los artículos 12 y 243, ordinal 5°, del Código de
Procedimiento Civil, toda vez que a decir de la apelante, fue silenciado el
argumento hecho valer por ésta respecto de la aplicación al caso de autos del
artículo 55 y siguientes de la
Ordenanza de Patente de Industria, Comercio y/o Servicios de
Índole Similar del Municipio Puerto Cabello del Estado Carabobo, así como lo
relativo a la derogatoria contenida en el artículo 84 eiusdem, de las
disposiciones en contrario previstas en las Ordenanzas de Contraloría Municipal
y de Hacienda Pública del citado Municipio.
Ello así, habiéndose alegado en el caso de autos la
violación del requisito procedimental referido a la congruencia y al debido
pronunciamiento del fallo, estima pertinente este Alto Tribunal comenzar su
análisis partiendo de la observancia de lo que sobre el referido particular ha
sido delimitado en forma pacífica y reiterada por la jurisprudencia de esta
Sala; en efecto, mediante sentencia Nº 01996 del 25 de septiembre de 2001, caso
Inversiones Branfema, S.A., se sostuvo lo siguiente:
“ ‘De acuerdo a las exigencias impuestas por la legislación procesal,
toda sentencia debe contener una decisión expresa, positiva y precisa con
arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso
pueda absolverse la instancia’ (ordinal 5° del artículo 243 del Código de
Procedimiento Civil).
Para cumplir con este requisito de forma exigido para los fallos
judiciales, la decisión que se dicte en el curso del proceso no debe contener
expresiones o declaratorias implícitas o sobreentendidas, por el contrario, el
contenido de la sentencia debe ser expresado en forma comprensible, cierta,
verdadera y efectiva, que no dé lugar a dudas, incertidumbres, insuficiencias,
contradicciones o ambigüedades, debiendo para ello ser exhaustiva, es decir,
pronunciarse sobre todos los pedimentos formulados en el debate, y de esa
manera dirimir el conflicto de intereses que le ha sido sometido en el proceso.
Estas exigencias de carácter legal, como requisitos fundamentales e
impretermitibles que deben contener las sentencias, han sido categorizados por
la jurisprudencia como: el deber de pronunciamiento, la congruencia y la
prohibición de absolver la instancia.
En cuanto a la congruencia, dispone el segundo precepto del ordinal 5°
del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil que la decisión debe
dictarse ‘con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas
opuestas’. Luego, cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo
decidido y las pretensiones y defensas de las partes, se produce el vicio de
incongruencia, el cual se manifiesta cuando el juez con su decisión, modifica
la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo
pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las
pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio. Precisamente
ante el segundo supuesto citado, se estará en presencia de una incongruencia
negativa, visto que el fallo omite el debido pronunciamiento sobre alguna de
las pretensiones procesales de las partes en la controversia judicial.”.
Circunscribiéndonos al caso de autos, observa este
Alto Tribunal que la contribuyente alega la violación de los citados artículos
12 y 243, ordinal 5°, del Código de Procedimiento Civil, por cuanto en su
opinión el juez de la causa omitió pronunciarse respecto de lo alegado y
probado en autos acerca de la aplicación al presente caso del artículo 55 y
siguientes de la Ordenanza
sobre Patente de Industria, Comercio y/o Servicios de Índole Similar del
Municipio Puerto Cabello del Estado Carabobo, y la consiguiente derogatoria
contenida en dicho instrumento normativo de las disposiciones en contrario
previstas en las Ordenanzas de Contraloría Municipal y de Hacienda Pública del
referido Municipio, esto es, que a tenor de lo establecido en tales artículos la Contraloría Municipal
de Puerto Cabello no resultaba competente para formular reparos a los
contribuyentes, sino que debía, en caso de advertir irregularidades en una
determinada liquidación fiscal, informar de ello al Alcalde a los fines de que
fuese éste quien procediera legalmente.
Así las cosas, pudo observar este Supremo Tribunal que
para resolver la controversia planteada en instancia, el juzgador a quo estimó
pertinente comenzar su análisis a partir del criterio jurisprudencial sentado
por esta Sala en cuanto a la competencia de la Contraloría General
de la República
para formular reparos a los contribuyentes y con fundamento en el mismo,
determinar que en el ámbito municipal tanto por disposición de la propia
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como de la
entonces vigente Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1989, las Contralorías
Municipales gozan de las mismas facultades conferidas a la Contraloría General,
pudiendo éstas en consecuencia, formular reparos a los contribuyentes que se
encuentren en su jurisdicción. No obstante, también pudo constatar esta alzada,
como sostiene la apelante, que el fallo recurrido omitió pronunciarse respecto
de la aplicación al caso de autos de lo previsto en los artículos 52 y
siguientes de la Ordenanza
de Patente de Industria, Comercio y/o Servicios de Índole Similar del Municipio
Puerto Cabello del Estado Carabobo, sancionada el 05 de octubre de 2001 y
publicada en la
Gaceta Municipal Nro. Extraordinario de esa misma fecha, así
como respecto de la derogatoria prevista en el artículo 84 eiusdem de cualquier
disposición en contrario contenida en instrumento de igual o inferior jerarquía
a la misma, vale decir, de los procedimientos regulados en las Ordenanzas de
Contraloría Municipal (1996) y de Hacienda Pública del aludido Municipio Puerto
Cabello del Estado Carabobo (1998).
En efecto, del escrito contentivo del recurso
contencioso tributario incoado por la contribuyente puede observarse que ésta
fundamentó su alegato de nulidad por incompetencia del órgano emisor del acto en
lo dispuesto en los artículos 1, 52, 53, 54, 55, 56, 64 y 84 de la respectiva
Ordenanza de Patente de Industria y Comercio y/o Servicios de Índole Similar de
2001, en concordancia con lo previsto en los artículos 91 y 95 de la Ley Orgánica
de Régimen Municipal de 1989, aplicable al caso de autos en razón de su
vigencia temporal, 1 y 2 de la
Ordenanza de Contraloría Municipal y artículos 56, 58, 98,
99, 104, 105 y 112 de la
Ordenanza de Hacienda Pública Municipal; sin embargo, tal
como se señaló supra, no se evidencia de dicho fallo que el sentenciador de
instancia haya realizado el análisis lógico-jurídico que debía preceder a su
pronunciamiento en cuanto a la aplicación a la controversia de dichas
disposiciones normativas, limitándose a acoger el referido criterio
jurisprudencial sentado por esta Sala Política-Administrativa en torno a las
facultades de la
Contraloría General de la República, y
ratificarlo en el ámbito municipal, sin mediar el análisis correspondiente a la
normativa municipal (ordenanzas municipales) que permitiera efectivamente
afirmar la competencia de la Contraloría del Municipio Puerto Cabello del
Estado Carabobo para formular reparos a los contribuyentes de su jurisdicción,
y en particular, a la contribuyente de autos.
Derivado de lo anterior, estima esta Máxima Instancia
que habiendo sido omitido por parte del
juzgador de mérito en su fallo, el debido pronunciamiento en cuanto a las
defensas y alegaciones hechas por la contribuyente en el juicio contencioso
tributario incoado por ella, incurrió dicho juzgador en un error de
concordancia lógica y jurídica que desvincula la pretensión demandada y sus
fundamentos normativos de la sentencia por él dictada, circunstancia que
acarrea por disposición expresa del artículo 244 del Código de Procedimiento
Civil, en concordancia con el ordinal 5° del artículo 243 eiusdem, la nulidad
del fallo recurrido. Por tales motivos, debe esta alzada declarar nula la
sentencia Nº 0063 dictada el 15 de octubre de 2004 por el Tribunal Superior
Contencioso Tributario de la Región Central. Así se declara.
Abstracción hecha de la declaratoria que antecede,
este Alto Tribunal estima asimismo pertinente destacar que aun cuando el fallo
apelado no hubiere resultado violatorio de lo dispuesto en el ordinal 5° del
artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, la consecuencia final asumida
por esta alzada una vez realizado su examen habría sido la misma, esta es,
declarar su nulidad a tenor de lo previsto en el artículo 244 eiusdem, por
resultar dicho fallo contradictorio; ello en atención a que si bien por una
parte en el punto número uno (1) de su dispositivo se declara parcialmente con
lugar el recurso contencioso tributario interpuesto (en virtud de haberse
afirmado la competencia de la Contraloría Municipal para dictar los actos
recurridos con excepción de las planillas de liquidación y revocarse
parcialmente las multas impuestas), en el punto número dos (2) del dispositivo
se procede a declarar nulas tanto la Resolución Nº 20 del 10 de noviembre de 2003, la Resolución Culminatoria de
Sumario Nº CMPC-0020-2003 del 30 de septiembre de 2003, como las planillas de
liquidación de tributos, multas e intereses emitidas por la Contraloría del
Municipio Puerto Cabello del Estado Carabobo; siendo que luego, en el punto número tres (3), se ordena
a la Alcaldía
del citado Municipio emitir nuevas planillas de liquidación con cargo a la
contribuyente “de conformidad con los
términos de la presente decisión por los tributos dejados de pagar …”. Por
tales motivos, juzga esta alzada que mal pudo el juzgador de instancia en su
pronunciamiento ordenar que fueran emitidas nuevas planillas de liquidación con
cargo a la contribuyente de autos, toda vez que previamente había anulado,
contrariamente a lo motivado en su fallo, las resoluciones contentivas de las
objeciones fiscales y de la determinación tributaria que servían de base legal
a tales planillas, resultando de esta forma contradictorio el mencionado fallo
y por consiguiente inejecutable. Así
igualmente se declara.
Declarada como fue la nulidad de la sentencia
recurrida, pasa esta Sala actuando como Máxima Instancia de la jurisdicción
contencioso-tributaria a decidir el fondo de la presente controversia, en los
siguientes términos:
Siendo que la incompetencia manifiesta del órgano es
motivo de nulidad absoluta de los actos administrativos bajo esta forma
dictados, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos, y por ser éste un vicio de orden público que
puede el juez apreciarlo y declararlo aun de oficio, resulta de obligada
consecuencia para esta Sala conocer de dicho alegato con carácter previo a
cualquier consideración respecto del fondo de la presente controversia.
En este contexto, observa este Alto Tribunal que el
argumento fundamental hecho valer por la contribuyente en su escrito de recurso
contencioso tributario estriba en la incompetencia de la Contraloría del
Municipio Puerto Cabello para formular reparos a los contribuyentes y, por
consiguiente, dictar los actos administrativos impugnados, toda vez que para
ello resultaba de suyo necesario que así lo hubiera establecido en el ámbito
municipal, la ordenanza correspondiente.
Por tal virtud, resulta pertinente destacar lo que
sobre el referido particular establecen la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica
de Régimen Municipal de 1989 (Gaceta Oficial Nº 4.109 Extraordinario del
15/06/89), aplicable al caso de autos en razón de su vigencia temporal, por ser
ésta última la normativa reguladora de los principios constitucionales
inherentes a la organización, gobierno, administración, funcionamiento y
control de los Municipios y demás entidades locales; así, respecto de las
Contralorías Municipales dispone el artículo 176 del texto constitucional lo
siguiente:
“Artículo 176:
Corresponde a la Contraloría Municipal el control, vigilancia y
fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, así como las
operaciones relativas a los mismos, sin menoscabo del alcance de las
atribuciones de la Contraloría General de la República, y
será dirigida por el Contralor o Contralora Municipal, designado o designada
por el Concejo mediante concurso público que garantice la idoneidad y capacidad
de quien sea designado o designada para el cargo, de acuerdo con las
condiciones establecidas por la ley.”.
Por su parte, los artículos 91 y 95 de la citada Ley
Orgánica de Régimen Municipal, preceptuaban:
“Artículo 91: La Contraloría
ejercerá, de conformidad con esta Ley y la Ordenanza respectiva, el control, la vigilancia y
la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos, así como de las
operaciones relativas a los mismos.
Artículo 95: La Contraloría Municipal
o la Distrital,
según el caso, tendrá las funciones que le asignen las Ordenanzas y,
fundamentalmente, las siguientes:
1. El control previo y posterior de los ingresos y egresos de la Hacienda Pública
respectiva y el control posterior de los organismos descentralizados, empresas
y fundaciones del Municipio o Distrito.
(Omissis).
3. Las fiscalizaciones que considere necesarias en los lugares,
establecimientos, edificios, vehículos, libros y documentos de personas
naturales o jurídicas que sean contribuyentes o que, en cualquier forma,
contraten, negocien o celebren operaciones con el Municipio o Distrito
Metropolitano, con los Entes Descentralizados de éstos, o Mancomunidades,
sometidas al control de la Contraloría, o que, en cualquier forma
administren, manejen o custodien, bienes o fondos de esas entidades, para fines
de verificación de las cuentas de la administración.
(Omissis).”.
De las disposiciones precedentemente transcritas, se
observa que en el ámbito municipal las Contralorías han sido previstas
constitucional y legalmente como órganos de control, vigilancia y fiscalización
de los ingresos, gastos y bienes públicos y demás operaciones relativas a los
mismos. No obstante, si bien dichas facultades fueron previstas en rasgos
generales tanto por el texto fundamental como por la referida ley organizativa
del ámbito municipal, observa esta Sala que el desarrollo de tales competencias
y facultades fue supeditado a una ulterior regulación general aprobada en el
seno de cada una de las unidades políticas primarias y autónomas (Municipios)
que conforman nuestra organización político-territorial; muestra de ello, lo
constituye el artículo 4 de la entonces vigente Ley Orgánica de Régimen
Municipal, que disponía lo siguiente:
“Artículo 4: Los actos que
sancionen los Concejos o los Cabildos para establecer normas de aplicación general
sobre asuntos específicos de interés local, se denominarán Ordenanzas. Estos
actos recibirán por los menos dos (2) discusiones en Cámara y en días
diferentes; serán promulgados por el Alcalde y publicados en la Gaceta Municipal
o Distrital según se los casos.”.
Así las cosas, observa este Supremo Tribunal que en el
presente caso la sociedad mercantil contribuyente fundamentó su alegato de
nulidad por incompetencia del órgano en las disposiciones normativas dictadas
por el citado Municipio Puerto Cabello del Estado Carabobo y contenidas en las
Ordenanzas de Contraloría Municipal (publicada en la Gaceta Municipal
Nro. Extraordinario del 22 de junio de 1996), de Hacienda Pública Municipal
(Gaceta Municipal Nro. Extraordinario del 10 de octubre de 1998) y de Patente
de Industria, Comercio y/o Servicios de Índole Similar (Gaceta Municipal Nro.
Extraordinario del 05 de octubre de 2001) del citado Municipio Puerto Cabello;
cuyos textos resultan del siguiente tenor:
Artículos 64, 67, 69, 70, 71 y 74 de la Ordenanza de Contraloría
Municipal (1996):
“Artículo 64: La Contraloría Municipal
podrá efectuar las fiscalizaciones que considere necesarias en los lugares (sic) establecimientos, edificios, vehículos,
libros y documentos de personas naturales o jurídicas que sean contribuyentes o
que en cualquier forma contraten, negocien, (sic) o celebren operaciones con la administración municipal (sic) mancomunidades, organismo descentralizados (sic), empresas y fundaciones del Municipio
sometidas a su control, o que, en cualquier forma custodien, administren o
manejen fondos de esas entidades.
Artículo 67: Los reparos que surjan de las auditorias,
del examen de las cuentas, así como de las inspecciones o fiscalizaciones que
practique la
Contraloría se formularán conforme al procedimiento previsto
en este Título.
Artículo 69: Cuando en las inspecciones o
fiscalizaciones se detecten presuntas irregularidades que pudieran dar motivo a
la formulación de reparos, se levantará Acta, en la cual se dejará constancia
de todas las circunstancias pertinentes; Acta (sic) que deberá firmar el funcionario actuante y el jefe de la oficina
inspeccionada o el particular en su caso. (…).
Artículo 70: Dentro de los quince (15) días siguientes
al levantamiento del acta a la cual se refiere el artículo anterior, el
funcionario o el particular podrá exponer por escrito lo que considere
conveniente en relación con los hechos asentados en aquella.
Artículo 71: Tanto en el caso de las objeciones que
pudieren dar lugar a la formulación de reparos con ocasión de las auditorias,
del examen de cuentas, como en el de las inspecciones y fiscalizaciones, se
abrirá un lapso probatorio de quince (15) días hábiles, contados a partir del
vencimiento de los lapsos previstos en el Artículo 70 de esta Ordenanza, (…).
Artículo 74: Cuando el reparo quede firme, por no haber
sido contradicho o por falta de oportuno ejercicio del recurso
contencioso-administrativo, la Contraloría declarará fenecida la cuenta y
remitirá los autos al Alcalde para que gestione el cobro administrativa o
judicialmente. En este caso la decisión de Contraloría tendrá carácter de
Título Ejecutivo.”.
Por su parte, los artículos 98, 99, 104, 105, 111, 112
y 162 de la Ordenanza
de Hacienda Pública Municipal (1998), preceptúan:
“Artículo 98: La suprema
inspección y fiscalización de los ingresos públicos municipales corresponde al
Alcalde, sin perjuicio de las facultades que en esta materia corresponden, de
conformidad con la
Ley Orgánica de Régimen Municipal y el Ordenamiento Jurídico
Municipal, a la
Cámara Municipal, al Síndico Procurador y al Contralor
Municipal.
Artículo 99: Sin perjuicio de las facultades de
fiscalizaciones (sic) e investigación previstas en el Código Orgánico
Tributario, los inspectores y fiscales de la Hacienda Pública
Municipal ejercerán, de conformidad al Reglamento y las instrucciones que
imparta el Alcalde o el director competente, las siguientes atribuciones:
(Omissis)
2- Exigir a los contribuyentes y responsables del pago de tributos de
la presentación de los libros y documentos necesarios para comprobar la
veracidad y exactitud de los datos contenidos en las declaraciones juradas que
están obligados a presentar de acuerdo con las ordenanzas y sus reglamentos.
(Omissis).
Artículo 104: Cando se deba proceder a la determinación
de oficio de un tributo o a la verificación de la exactitud de las
declaraciones de los contribuyentes, o a perseguir las infracciones del
ordenamiento jurídico tributario municipal y aplicar las sanciones
correspondientes de acuerdo a lo previsto en ésta u otras ordenanzas, se
seguirá el procedimiento previsto en esta sección.
Artículo 105: El funcionario competente levantará el acta
respectiva, la cual será notificada por el Alcalde, o funcionario delegado al
efecto, con lo cual quedará abierto el sumario administrativo. Esta acta hará
plena prueba mientras no se pruebe lo contrario.
El contribuyente podrá formular sus descargos dentro del plazo de diez
(10) días hábiles, contado (sic)
desde la notificación del acta. Regirá en materia de prueba lo dispuesto en el
Código Orgánico Tributario.
Parágrafo Primero: Si el contribuyente o responsable admite en
forma expresa el contenido del Acta no se abrirá el sumario administrativo. En
este caso, el funcionario competente emitirá, inmediatamente, la resolución
correspondiente.
(Omissis).
Artículo 111: El procedimiento culminará con la
resolución en la que se determinará la obligación tributaria, se consignará en
forma circunstanciada la infracción que se imputa, se señalará la sanción que
corresponda y se intimarán los pagos que fueren procedentes. La resolución
deberá contener las siguientes especificaciones:
(Omissis).
Artículo 112: En los casos en que se formulen reparos, el
Alcalde o el Funcionario competente en resolución motivada ordenará liquidar
las planillas complementarias a que haya lugar, con vista de los resultados que
acusen las actas de inspección fiscal correspondiente.
Artículo 162: Queda derogada la Ordenanza sobre Hacienda
Pública Municipal del Municipio Puerto Cabello, Número Extraordinario de fecha
20 de Octubre de 1.986, así como las disposiciones legales de igual o inferior
jerarquía que colidan con la presente Ordenanza.”.
Finalmente, los artículos 52, 55, 56, 64 y 84 de la Ordenanza de Patente de
Industria, Comercio y/o Servicios de Índole Similar (2001) del citado
Municipio, establecen:
“Artículo 52: La Alcaldía o el
órgano que éste (sic) delegue, podrá
verificar, en cualquier momento, el cumplimiento de lo previsto en esta
ordenanza, y, especialmente, el contenido de las declaraciones juradas del
contribuyente. Igualmente, podrá investigar las actividades de los
contribuyentes que no hubieren presentado sus declaraciones. Sin perjuicio de
las disposiciones de la
Ordenanza sobre Hacienda Municipal y el Código Orgánico
Tributario, los funcionarios fiscales podrán:
1) Examinar los libros, documentos y papeles que registren o puedan
registrar o comprobar las negociaciones u operaciones que se presuman
relacionadas con los datos que debe contener (sic) las declaraciones juradas;
2) Emplazar a los contribuyentes o sus representantes para que
contesten los interrogatorios que se les formulen sobre las actividades u
operaciones de las cuales puedan desprenderse la existencia de derechos a favor
del fisco municipal, conforme a lo previsto en esta Ordenanza.
Parágrafo Único: A los efectos del cumplimiento de lo
dispuesto en este artículo, la Alcaldía dispondrá de los funcionarios fiscales
que sean necesarios, los cuales deberán estar autorizados y supervisados por
ella por (sic) el órgano en que delegue.
Artículo 55: La Contraloría Municipal
verificará mensualmente todas las liquidaciones y reparos que, por concepto de
los impuestos de que se trate esta Ordenanza, se realicen, y si observare que
se ha dejado de aplicar la presente Ordenanza, lo comunicará de inmediato, por
oficio, a la Alcaldía
con expresión de los casos observados y traslado de todos los datos y elementos
de juicio de que disponga, a fin de que el Alcalde proceda conforme a l
previsto en los artículos anteriores.
Artículo 56: Cuando, en ejercicio de sus atribuciones, la Contraloría Municipal
observare que se ha aplicado incorrectamente la presente Ordenanza, por errores
en la Patente
o por cualquier otra circunstancia, requerirá de la Alcaldía que
proceda de inmediato a efectuar las correcciones del caso y a expedir las
planillas complementarias correspondientes, si hubiere lugar a ello.
Artículo 84: La presente Ordenanza entrará en Vigencia a
los sesenta (60) días posteriores a su publicación en la Gaceta Municipal.
Fecha desde la cual queda derogada la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio,
publicada el 18 de Septiembre de 1997; reimpresa el 06 de Noviembre de 1997,
así como las demás disposiciones de igual o inferior jerarquía que coliden con
ella.”. (Destacados de la
Sala).
Del análisis de las previsiones normativas supra
transcritas, pudo observar esta Sala que tanto la Ordenanza sobre Hacienda
Pública Municipal sancionada en 1998, como la Ordenanza sobre Patente
de Industria, Comercio y/o Servicios de Índole Similar de 2001, contienen una
serie de disposiciones que en virtud de su contenido y su posterior entrada en
vigencia, vinieron a derogar algunas de las normas previstas en la Ordenanza de Contraloría
Municipal de 1996; así, por ejemplo en materia de inspecciones y fiscalización
los arriba citados artículos de la
Ordenanza de Hacienda Pública Municipal establecieron no sólo
la competencia del Alcalde, sino el procedimiento a seguir en los casos de
formularse objeciones fiscales a las declaraciones presentadas por los
contribuyentes, destacando la preeminencia de tal proceder sobre cualquier otra
disposición general de igual o inferior jerarquía que resultare contraria a
ésta última.
Sin embargo, no es sino en la Ordenanza de Patente de
Industria, Comercio y/o Servicios de Índole Similar, sancionada por el Concejo
Municipal de Puerto Cabello el 05 de octubre de 2001, cuando en forma
específica se destaca la competencia de la Contraloría Municipal para verificar mensualmente
las liquidaciones en concepto de impuesto municipal de patente de industria y
comercio, pero se deja expresamente establecido que en los casos en que dicho
órgano advierta irregularidades en tales liquidaciones, sus objeciones deberán
ser comunicadas al Alcalde, a los fines de que sea éste quien proceda
legalmente, de conformidad con lo pautado en los artículos 52 y siguientes de
la aludida Ordenanza; circunstancia ésta la cual permitiría afirmar, en
principio, que en el presente caso la Contraloría del aludido Municipio Puerto Cabello
del Estado Carabobo, resultaba incompetente para reparar directamente a la
contribuyente de autos.
Pese a lo anterior, no escapa inadvertido a este Alto
Tribunal que en fecha 17 de octubre de 2001, fue publicada en Gaceta Oficial N°
37.305, la Ley
Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal, la cual entró en vigencia el 1° de
enero de 2002, y tiene como objeto “regular
las funciones de la
Contraloría General de la República, el
Sistema Nacional de Control Fiscal y la participación de los ciudadanos en el
ejercicio de la función contralora” (Artículo 1), en el contexto del
denominado Sistema Nacional de Control Fiscal, el cual abarca el “conjunto de órganos, estructuras, recursos
y procesos que, integrados bajo la rectoría de la Contraloría General
de la República,
interactúan coordinadamente a fin de lograr la unidad de dirección de los
sistemas y procedimientos de control que coadyuven al logro de los objetivos
generales de los distintos entes y organismos sujetos a esta Ley, así como
también al buen funcionamiento de la Administración Pública.”
(Artículo 4).
En tal sentido, la mencionada Ley como instrumento
normativo marco de la función contralora vino a establecer una serie de
previsiones cuyo ámbito regulador excede de la simple actuación de la Contraloría General
de la República,
regulando la actuación de los órganos que componen el llamado Sistema Nacional
de Control Fiscal; muestra de ello resultan las disposiciones preceptuadas en
sus artículos 9, 24, 26, 42, 43, 66, 85 y 127, que prevén lo siguiente:
“Artículo 9: Están sujetos a
las disposiciones de la presente Ley y al control, vigilancia y fiscalización
de la
Contraloría General de la República:
1. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder
Público Nacional.
2. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder
Público Estadal.
3. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder
Público en los Distritos y Distritos Metropolitanos.
4. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder
Público Municipal y en las demás entidades locales previstas en la Ley Orgánica
de Régimen Municipal.
(Omissis).
Artículo 24: A los fines de esta Ley, integran el
Sistema Nacional de Control Fiscal:
1. Los órganos de control fiscal indicados en el artículo 26 de esta
Ley.
2. La
Superintendencia Nacional de Auditoria Interna.
3. Las máximas autoridades y los niveles directivos y gerenciales de
los órganos y entidades a los que se refiere el artículo 9, numerales 1 al 11,
de la presente Ley.
4. Los ciudadanos, en el ejercicio de su derecho a la participación en
la función de control de la gestión pública.
Parágrafo Único: Constituyen instrumentos del Sistema
Nacional de Control Fiscal las políticas, Leyes, reglamentos, normas, procedimientos
e instructivos, adoptados para salvaguardar los recursos de los entes sujetos a
esta Ley; verificar la exactitud y veracidad de su información financiera y
administrativa; promover la eficiencia, economía y calidad de sus operaciones,
y lograr el cumplimiento de su misión, objetivos y metas, así como los recursos
económicos, humanos y materiales destinados al ejercicio del control.
Artículo 26: Son órganos del Sistema Nacional de
Control Fiscal los que se indican a continuación:
1. La
Contraloría General de la República.
2. La
Contraloría de los Estados, de los Distritos, Distritos Metropolitanos
y de los Municipios.
3. La
Contraloría General de la Fuerza Armada
Nacional.
4. Las unidades de auditoria interna de las entidades a que se refiere
el artículo 9, numerales 1 al 11, de esta Ley.
Parágrafo Único: En caso de organismos o entidades sujetos a
esta Ley cuya estructura, número, tipo de operaciones o monto de los recursos
administrados no justifiquen el funcionamiento de una unidad de auditoria
interna propia, la
Contraloría General de la República
evaluará dichas circunstancias y, de considerarlo procedente, autorizará que
las funciones de los referidos órganos de control fiscal sean ejercidas por la
unidad de auditoria interna del órgano de adscripción. Cuando se trate de
organismos o entidades de la Administración Pública Nacional para el
otorgamiento de la aludida autorización, se oirá la opinión de la Superintendencia Nacional
de Auditoria Interna.
Artículo 42: El control externo comprende la vigilancia,
inspección y fiscalización ejercida por los órganos competentes del control
fiscal externo sobre las operaciones de las entidades a que se refieren el
artículo 9, numerales 1 al 11, de esta Ley, con la finalidad de:
1. Determinar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales,
legales, reglamentarias o demás normas aplicables a sus operaciones.
2. Determinar el grado de observancia de las políticas prescritas en
relación con el patrimonio y la salvaguarda de los recursos de tales entidades.
3. Establecer la medida en que se hubieren alcanzado sus metas y
objetivos.
4. Verificar la exactitud y sinceridad de su información financiera,
administrativa y de gestión.
5. Evaluar la eficiencia, eficacia, economía, calidad de sus
operaciones, con fundamento en índices de gestión, de rendimientos y demás
técnicas aplicables.
6. Evaluar el sistema de control interno y formular las recomendaciones
necesarias para mejorarlo.
Artículo 43: Son órganos competentes para ejercer el
control fiscal externo de conformidad con la Constitución
de la República Bolivariana
de Venezuela, las Leyes y las ordenanzas aplicables:
1. La
Contraloría General de la República.
2. Las Contralorías de los Estados.
3. Las Contralorías de los Municipios.
4. Las Contralorías de los Distritos y Distritos Metropolitanos.
Parágrafo Único: Los órganos de control fiscal, la Superintendencia Nacional
de Auditoria Interna y las máximas autoridades de los órganos y entidades a los
que se refiere el artículo 9, numerales 1 al 11, de la presente Ley, podrán
ejercer sus facultades de control apoyándose en los informes, dictámenes y
estudios técnicos emitidos por auditores, consultores y profesionales
independientes, calificados y registrados por la Contraloría General
de la República,
con sujeción a la normativa que al respecto dicte esta última. En el caso de
los órganos de control fiscal externo, éstos podrán coordinar con los entes
controlados para que sufraguen total o parcialmente el costo de los trabajos.
Artículo 66: En ejercicio de sus atribuciones de
control, los órganos de control fiscal externo podrán efectuar las
fiscalizaciones que consideren necesarias en los lugares, establecimientos,
vehículos, libros y documentos de personas naturales o jurídicas que sean
contribuyentes o responsables, definidos de conformidad con lo previsto en el
Código Orgánico Tributario, o que en cualquier forma contraten, negocien o
celebren operaciones con las entidades sujetas a su control, o que de alguna
manera administren, manejen o custodien bienes o fondos de esas entidades.
Artículo 85: Los órganos de control fiscal procederán a
formular reparo cuando, en el curso de las auditorías, fiscalizaciones,
inspecciones, exámenes de cuentas o investigaciones que realicen en ejercicio
de sus funciones de control, detecten indicios de que se ha causado daño al
patrimonio de un ente u organismo de los señalados en los numerales 1 al 11 del
artículo 9 de esta Ley, como consecuencia de actos, hechos u omisiones
contrarios a una norma legal o sublegal, al plan de organización, las
políticas, normativa interna, los manuales de sistemas y procedimientos que
comprenden el control interno, así como por una conducta omisiva o negligente
en el manejo de los recursos.
Cuando se detecten indicios de que se ha causado daño al patrimonio de
un ente u organismo de los señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de
esta Ley, pero no sea procedente la formulación de un reparo, los órganos de
control fiscal remitirán al Ministerio Público los indicios de responsabilidad civil.
Las diligencias efectuadas por los órganos de control fiscal, incluida
la prueba testimonial, tienen fuerza probatoria mientras no sean desvirtuadas
en el debate judicial.
Artículo 127. Se deroga la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República,
publicada en la Gaceta
Oficial de la República de Venezuela N° 5.017 Extraordinario
del trece (13) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995) y todas
las demás disposiciones que colidan con la presente Ley.”. (Destacados de la Sala).
De la observancia de tales normativas, y en particular
de lo dispuesto en los artículos 127 y 85 supra citados, surge evidente a esta
Sala la contrariedad de dichas previsiones generales respecto de lo establecido
en los artículos 55 y 56 de la
Ordenanza de Patente de Industria, Comercio y/o Servicios de
Índole Similar (2001) del citado Municipio, los cuales en forma contraria a lo
dispuesto en la mencionada Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal, preceptúan la competencia del Alcalde para reparar directamente a los
particulares, más no así, como se indicó precedentemente, la competencia al
efecto legalmente atribuida de la Contraloría Municipal.
Derivado de tal circunstancia, juzga la
Sala que siendo el primero de los citados instrumentos
normativos, una Ley marco reguladora del denominado Sistema Nacional de Control
Fiscal, dentro del cual se insertan las Contralorías Municipales, sus previsiones
normativas encuentran en el presente caso, aplicación preferente respecto de lo
dispuesto en los citados artículos 55 y 56 de la Ordenanza de Patente de
Industria, Comercio y/o Servicios de Índole Similar del Municipio Puerto
Cabello del Estado Carabobo, debiendo concluir por consiguiente, que la Contraloría del
aludido Municipio si tenía competencia para formular el reparo fiscal realizado
a la contribuyente de autos. Así se
declara.
Abstracción hecha de la declaratoria que antecede,
estima pertinente este Alto Tribunal, como fuera advertido por el juzgador de
instancia, que si bien dicho órgano actuando en el ejercicio de sus funciones
de control fiscal podía formular reparo a la contribuyente de autos, no podía
emitir las planillas de liquidación complementarias del mismo, toda vez que por
la naturaleza de sus facultades, tal facultad escapa de su ámbito competencial,
correspondiendo a la Administración Activa. Así también se decide.
Ahora bien, determinada como fue la competencia del
órgano municipal para formular reparos a los contribuyentes que se hallen en la
jurisdicción del Municipio Puerto Cabello del Estado Carabobo, toca esta Sala conocer
respecto de la procedencia de las objeciones fiscales formuladas por el ente
contralor a la sociedad mercantil E.L.V. Multimodal C.A.,. Así las cosas, se
observa que en el caso de autos la Contraloría Municipal
advirtió una serie de irregularidades y omisiones fiscales presuntamente
cometidas por la empresa recurrente en concepto del señalado impuesto de
patente de industria y comercio; no obstante, pudo constatar este Alto Tribunal
que en el escrito contentivo del recurso contencioso tributario incoado por la
citada empresa, la misma se limitó a argumentar la procedencia de tal recurso
bajo la única defensa de la presunta nulidad por ilegalidad de las actuaciones
cumplidas por la Contraloría Municipal, sin invocar fundamento de
hecho o de derecho alguno en contra de los actos dictados por dicho órgano. Derivado
de ello, no mediando ninguna fundamentación respecto del fondo debatido (reparo
fiscal en concepto de impuesto municipal de patente de industria, comercio y/o
servicios de índole similar), por parte de la contribuyente recurrente, que
permita a esta Sala constatar la improcedencia legal de tales objeciones,
resulta forzoso confirmar los precitados actos, con excepción como se dijo de
las planillas de liquidación, emanados de la Contraloría del
Municipio Puerto Cabello del Estado Carabobo. Así se decide.
En virtud de las consideraciones expuestas, resulta
forzoso a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia
declarar sin lugar el recurso contencioso tributario interpuesto por la
sociedad mercantil contribuyente. Así
finalmente se decide.
V
DECISIÓN
En virtud de los razonamientos precedentemente
expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1. PARCIALMENTE
CON LUGAR, en los términos expuestos en el presente fallo, el recurso de
apelación ejercido por el abogado Emilio Rojas Plazola, supra identificado,
actuando en representación de la sociedad mercantil E.L.V. MULTIMODAL, C.A.,
contra la sentencia Nº 0063, dictada por el Tribunal Superior de lo Contencioso
Tributario de la Región Central
en fecha 15 de octubre de 2004. En consecuencia, se anula el referido fallo de
conformidad con la motiva del presente fallo.
2. SIN LUGAR
el recurso contencioso tributario incoado por la contribuyente contra los actos
administrativos contenidos en la
Resolución Culminatoria de Sumario Nº CMPC0020-2003 del 30 de
septiembre de 2003 y en la Resolución Nº 20 del 10 de noviembre de 2003,
ambas emanadas de la Contraloría Municipal del Municipio Puerto
Cabello del Estado Carabobo.
3. Se CONFIRMAN las precitadas Resolución
Culminatoria de Sumario Nº CMPC0020-2003 del 30 de septiembre de 2003 y la Resolución Nº
20 del 10 de noviembre de 2003; y se declaran NULAS y sin efecto legal alguno las Planillas de Liquidación dictadas
el 22 de octubre de 2003, por la Contraloría Municipal
de Puerto Cabello del Estado Carabobo. En tal sentido, se ordena a la Alcaldía del
citado Municipio expedir nuevas planillas de liquidación sustitutivas por los
montos determinados por la actuación administrativa del ente contralor.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvase el
expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el
Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, en Caracas, a los trece (13) días del mes de diciembre del año dos
mil cinco (2005). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta,
YOLANDA
JAIMES GUERRERO
Los
Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
Ponente
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
EMIRO GARCÍA ROSAS
La Secretaria (E),
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En catorce (14) de diciembre del año dos mil cinco, se publicó y
registró la anterior sentencia bajo el Nº 06532.
La Secretaria (E),
SOFÍA YAMILE
GUZMÁN
