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Magistrado Ponente: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Mediante sentencia N° 00905 del 29 de septiembre de 2010, esta Sala aceptó la competencia para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto por el ciudadano VÍCTOR MANUEL LOZADA AVENDAÑO, titular de la cédula de identidad N° 3.719.492, asistido por el abogado Juan Luis González Taguarauco, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 45.027, contra el acto administrativo S/N° del 26 de septiembre de 2008, notificado el 12 de noviembre del mismo año, dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, actuando por delegación de atribuciones del Contralor General de la República según Resolución N° 01-00-035 del 17 de enero de 2006, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.364 del 24 del mismo mes y año, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto y en consecuencia confirmó la decisión del 26 de marzo de 2008, mediante la cual se declaró la responsabilidad administrativa del recurrente en su condición de Vicepresidente de la División de Liquidación y Control del Área de Crédito del Banco Industrial de Venezuela y le impuso una sanción de multa por la cantidad de dos mil seiscientos cincuenta y tres bolívares con veinte céntimos (Bs. 2.653,20).
El 20 de octubre de 2010 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación y por auto del 3 de noviembre del mismo año, se admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y se ordena practicar las notificaciones del entonces ciudadano Contralor General de la República, así como de las ciudadanas Fiscal General de la República y de la entonces Procuradora General de la República. Asimismo, se ordenó solicitar el correspondiente expediente administrativo al mencionado órgano contralor.
Vista la designación realizada por la Asamblea Nacional a la abogada Trina Omaira Zurita en fecha 7 de diciembre de 2010, quien se juramentó e incorporó como Magistrada Principal de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 9 de diciembre del mismo año, la Sala quedó integrada de la siguiente manera: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; los Magistrados Levis Ignacio Zerpa y Emiro García Rosas, y la Magistrada Trina Omaira Zurita.
El 16 de diciembre de 2010 mediante Oficio N° 04-00-062, la Directora General de los Servicios Jurídicos de la Contraloría General de la República informó que el expediente administrativo conformado por once (11) piezas se encuentra en esta Sala.
Mediante diligencias de fechas 11, 26 de enero y 8 de febrero de 2011, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación dejó constancia del recibo de las notificaciones dirigidas a la Fiscal General de la República, al entonces Contralor General de la República y a la otrora Procuradora General de la República, respectivamente.
El 1° de marzo de 2011, el Juzgado de Sustanciación ordenó pasar el expediente a la Sala, con el objeto de que se acuerde la oportunidad para realizar la audiencia de juicio de conformidad con lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por auto del 9 de marzo del mismo año, se designó ponente a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero y se fijó el referido acto para el 31 de marzo de 2011.
Llegada la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio se dejó constancia de la comparecencia del recurrente quien presentó escrito de pruebas y de la representación judicial de la Contraloría General de la República, quien consignó sus conclusiones escritas.
El 5 de abril de 2011, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación, el cual por auto del 7 del mismo mes y año, estableció el lapso de oposición a las pruebas promovidas por la parte actora. Posteriormente, por auto del 27 del mencionado mes y año, se admitieron las documentales y la prueba de informes de conformidad con lo previsto en el artículo 433 del Código de Procedimiento Civil, en consecuencia se acordó oficiar al Banco Industrial de Venezuela y se le concedió el lapso de cinco (5) días para que informara sobre lo solicitado por el accionante.
Mediante oficio S/N del 30 de mayo de 2011, la Consultora Jurídica de la referida entidad financiera remitió la información solicitada.
Por auto del 7 de junio de 2011, se dio por concluida la sustanciación y se ordenó remitir el expediente a la Sala. El 14 del mismo mes y año, se dio cuenta en Sala y se fijó el lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de los informes de conformidad con lo establecido en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El 22 de junio de 2011, los apoderados judiciales de la Contraloría General de la República presentaron escrito de informes y la abogada Eira María Torres Castro, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 39.288, actuando con el carácter de Fiscal Provisorio de la Fiscalía Primera del Ministerio Público, presentó escrito de opinión del organismo que representa.
Por auto del 29 de junio de 2011, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se indicó que la causa entró en estado de sentencia.
El 2 de mayo de 2012, se dejó constancia de la incorporación de la abogada Mónica Misticchio Tortorella como Magistrada Suplente de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 16 de enero de 2012, quedando integrada de la manera siguiente: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; el Magistrado Emiro García Rosas y las Magistradas Trina Omaira Zurita y Mónica Misticchio Tortorella. Se ordenó la continuación de la causa.
Mediante diligencia 16 de octubre de 2012, la representación judicial de la Contraloría General de la República solicitó se dictara sentencia en el presente caso.
El 14 de enero de 2013, se incorporó a esta Sala el Magistrado Suplente Emilio Ramos González.
El 8 de mayo de 2013 fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; la Magistrada Trina Omaira Zurita, la Magistrada Suplente Mónica Misticchio Tortorella, y el Magistrado Suplente Emilio Ramos González. Se ordenó la continuación de la causa y se reasignó la ponencia al Magistrado Emilio Ramos González.
I
FUNDAMENTOS DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
Mediante escrito presentado ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo en fecha 26 de marzo de 2009, el ciudadano Víctor Manuel Lozada Avendaño, debidamente asistido, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad, contra la decisión dictada el 26 de septiembre de 2008, por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, quien actuando por delegación de atribuciones del Contralor General de la República, declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido por el referido ciudadano y confirmó la decisión S/N° del 26 de marzo de 2008 de la prenombrada Dirección, en la cual se declaró la responsabilidad administrativa del recurrente, en su condición de Vicepresidente de Liquidación y Control del Área de Crédito del Banco Industrial de Venezuela y le fue impuesta la sanción de multa por la cantidad de dos mil seiscientos cincuenta y tres bolívares con veinte céntimos (Bs. 2.653,20).
Narra que la Administración le atribuye la responsabilidad administrativa con fundamento en los siguientes hechos:
Que la Contraloría General de la República, inició el 15 de diciembre de 2003 una investigación destinada a verificar la legalidad y sinceridad del financiamiento otorgado por el Banco Industrial de Venezuela a la Cooperativa de Producción Palma Sambra R.L., constituida ante la Oficina Subalterna de Registro del Municipio Autónomo Maracaibo del Estado Zulia, el 20 de diciembre de 2001, bajo el N° 11, Tomo 22, por la cantidad de un mil novecientos treinta millones quinientos mil bolívares (Bs.1.930.500.000,00), actualmente expresados, en el monto de un millón novecientos treinta mil quinientos bolívares (Bs.1.930.500,00).
Que en dicha actuación fiscal se determinó que la mencionada entidad financiera otorgó por vía de excepción mediante Resolución N° JD-2002-36 Acta N° 5, del 22 de enero de 2002, un préstamo bajo los siguientes términos y condiciones: “Destino: Producción Agrícola (explotación de palma aceitera); plazo de préstamo: diez (10) años; Forma de Liquidación Cheque de Gerencia a favor de la empresa Palmeras Diana del Lago C.A., Tasa: preferencial, 14% anual, según Convenio Fundación Proyecto País-BIV, Amortización: 120 días mensuales consecutivas de capital e intereses, pagaderas por mensualidad vencida; Comisión Flat: exonerada; Garantías: Hipoteca inmobiliaria de primer grado sobre el fundo denominado Hato Sambra, cuyo valor es de Bs. 1.946.680.432,04, según informe de avalúo (…) y fianza solidarias de todos los miembros de la cooperativa”.
Que además se estableció que la Cooperativa de Producción Palma Sambra R.L., estaba integrada para el momento de la celebración del contrato por los ciudadanos Virginia Sofía Rincón Urbina, Rubén Darío Esparza Barboza, Manuel Alfonso Rosendo Padrón, Yomar Gabriela Rosendo Padrón, Hyleidy Esperanza Moreno de Salóm y Víctor Leopoldo Salóm, quienes además de integrar la Directiva beneficiaria del crédito, ejercían cargos en la Fundación Proyecto País, a pesar de lo establecido en el artículo 145 in fine de la Carta Magna.
Que los ciudadanos “Manuel Alfonso Rosendo Padrón y Yomar Gabriela Rosendo Padrón, tienen un vínculo directo de consanguinidad con el ciudadano Manuel Antonio Rosendo (…), siendo que para ese entonces el mencionado ciudadano ejercía el cargo de Presidente de la Fundación Proyecto País (…).”
Indicó que la citada Resolución de Junta Directiva N° JD-2002-36 aprobatoria del crédito y el contrato suscrito entre las partes, estableció, que previo a la liquidación del crédito, “la composición de los asociados de la Cooperativa de Producción Palma Sambra, RL, deberá ser modificada” y concluye que el recurrente “actuó en forma negligente al liquidar el crédito otorgado a la Cooperativa de Producción Palma Sambra (…) al no haber obtenido el documento en el cual se hiciera constar la modificación de la composición de los asociados de la citada Cooperativa, lo cual se había establecido entre las condiciones del mencionado préstamo, aprobado por el Banco Industrial de Venezuela, en la Resolución de Junta Directiva N° JD-2002-36, antes identificada, así como en el contrato de préstamo suscrito”.
Que a juicio del órgano contralor debió abstenerse de liquidar el préstamo otorgado a la Cooperativa de Producción Palma Sambra R.L., “hasta tanto se verificara la condición suspensoria del crédito, para lo cual hubiese sido necesario que el Banco Industrial de Venezuela, iniciara el trámite de verificación de la solicitud de crédito a los fines de evaluar la pertinencia o no de otorgarlo, por lo que al no hacerlo subsumió su conducta en el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 2 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”.
Del derecho:
1. Violación del derecho a la defensa y el debido proceso
1.1. De acuerdo a los hechos anteriormente descritos, alega el recurrente que el acto administrativo impugnado transgredió el debido proceso y con ello su derecho a la defensa, consagrado en el numeral 1 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que a su juicio se le limitó el lapso para el ejercicio del recurso de reconsideración, toda vez que conforme a lo establecido en el artículo 103 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal “se [les] advierte a los ciudadanos (…) Víctor Manuel Lozada Avendaño (…) que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107 (…) podrán interponer contra esta decisión que declaró su responsabilidad administrativa, el correspondiente recurso de reconsideración, ante quien suscribe, dentro del lapso de quince (15) días hábiles siguientes, contados a partir de la fecha en que se dictó la decisión, esto es, desde el 26 de marzo de 2008”.
No obstante lo anterior “al no contar con el texto íntegro de la providencia a recurrir, la providencia era ineficaz, y basta remitirse al texto de los artículos 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos para comprender la posición del administrado y por ello al desconocer las razones que llevaron a la Administración a imponer la sanción, mal pudo contar con la plenitud del lapso legal para preparar su escrito, que por demás, no fue consignado en el término de cinco (5) días hábiles contados después del pronunciamiento, sino al séptimo.”
1.2. Alega además que le fue vulnerado su derecho a la defensa, por cuanto se inadmitieron las pruebas presentadas para su descargo y el órgano de control fiscal se limitó a expresar: “quien suscribe considera que las finalidades para las cuales fueron indicadas las pruebas, no constituyen hechos controvertidos en lo que respecta a la imputación realizada al identificado ciudadano, razón por la cual dichas pruebas no se admiten en el presente procedimiento”.
1.3. Que se le impidió conocer si el proceder que se le imputa fue “omiso, negligente o imprudente en la preservación y salvaguarda de los bienes o derechos del patrimonio del Banco Industrial de Venezuela”, y agrega que la conducta cuestionada fue haber liquidado el préstamo, sin que antes se hubiera modificado el documento constitutivo estatutario de la Cooperativa, no obstante pretendía probar que ello no causó daño al patrimonio de la Institución, lo cual no se le permitió, lo que configura la violación esgrimida.
2. Falso supuesto de hecho
Con respecto al vicio de falso supuesto de hecho señala que “la Administración parte del aserto que la conducta [por él] desplegada, es congruente con la ‘omisión, retardo, negligencia o imprudencia en la preservación y salvaguarda de los bienes y derechos del patrimonio’ del Banco Industrial de Venezuela, luego tales núcleos o verbos rectores que definen el tipo de infracción, comportan un daño, única forma que puede advertirse que no hubo preservación ni salvaguarda de los bienes y del patrimonio del ente público.”
Que en su opinión existe falso supuesto de hecho por cuanto “el daño no fue probado, ni se permitió probar sobre tal supuesto de hecho, lo que por una parte no es cierto -que hubiere daño al patrimonio del Banco- y por la otra, no consta en diligencia alguna evacuada en el decurso, que ello fuera así”, motivo por el cual manifiesta que el referido vicio se configura “por inexistencia total y absoluta de los hechos endilgados; que necesariamente comporta sea dispuesta la nulidad radical y absoluta del acto recurrido, por carecer de uno de sus elementos esenciales”.
3. Inmotivación
En concordancia con lo anterior, sostiene que su derecho a la defensa fue vulnerado además por falta de motivación en la decisión impugnada, toda vez que “no existe labor de subsunción del supuesto de hecho en el derecho aplicado, ni siquiera refiere si la conducta del Administrado fue ‘omisa’, ‘imprudente’, ‘negligente’ o retardada en la preservación y salvaguarda de los bienes del patrimonio público”, lo que transgredió el numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Agrega que en la decisión recurrida no se hace “análisis alguno respecto de la prueba de los hechos, ni análisis de las pruebas de descargo y tampoco de los argumentos del suscrito”, que la Administración “afirma no estar obligada a pronunciarse sobre el mérito de la prueba ofrecida y los descargos”.
Que se le negó igualmente la posibilidad de ilustrar al órgano de control fiscal sobre el régimen de competencias y trámite de un crédito en el Banco Industrial de Venezuela, lo que no es cualquier cosa, toda vez que “las Direcciones de Documentación y la Consultoría Jurídica debieron haber indagado si las personas que integraban una persona jurídica de derecho privado sin fines de lucro, la Cooperativa de Producción Palma Sambra R.L., estaba integrada en sus miembros por personas, que estaban inhabilitadas para ser co contratantes de la República”.
Insiste en que no le correspondía en su condición de Vicepresidente de la División de Liquidación y Control, “extenderse en consideraciones relacionadas con las personas que integraban la Cooperativa” beneficiaria del crédito, “sino constatado que había un crédito aprobado, donde incluso las personas que presuntamente no podrían contratar con la República, habían constituido garantías personales, [por lo que] se encontraba en la siguiente disyuntiva, o se liquidaba el crédito o se enfrentaban las acciones judiciales tendientes al cumplimiento de un contrato, lo que si compromete el patrimonio del Banco.”
Afirma que el acto impugnado vulneró lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos al no expresar “los motivos que permiten arribar a la Administración a las conclusiones (…) además con el debido análisis de las defensas esgrimidas por éste” lo que en opinión del recurrente no se advierte en el acto impugnado. Que en su consideración el órgano contralor “simplemente ratifica las razones que a su juicio hacen procedente la imposición de la sanción y no existe análisis de las pruebas ofrecidas e incorporadas al procedimiento administrativo a instancia del administrado”.
4. Falso supuesto de derecho
Con relación al falso supuesto de derecho, expuso que la Administración afirmó “sin sustento probatorio el acaecimiento de un evento generador de responsabilidad administrativa, e impone una sanción negando la aplicación y vigencia de una norma e interpretando de manera errónea, una norma vigente; en el presente caso, el numeral segundo del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.”
Aduce que la Administración afirmó que un hecho generador de responsabilidad administrativa estaba acreditado y se impuso una sanción total y absolutamente improcedente por “la ilegalidad de la persecución del administrado por infracción de principios generales de derecho penal, aplicables a la materia sancionatoria” como lo son la vulneración al principio de tipicidad y culpabilidad.
En este sentido relaciona el vicio de falso supuesto de derecho con la infracción al principio de tipicidad y culpabilidad, explicando que lo cuestionado por el órgano contralor son dos eventos: “a) el primero vinculado a los miembros de la Cooperativa de Producción Palma Sambra R.L. en el sentido que varios de ellos, serían familiares o personal de la Fundación Pro-Patria 2000. b) El segundo, relacionado con la liquidación del crédito acordado, el cual establecía, que previo a la liquidación, la composición de los asociados de la Cooperativa deberá ser modificada”.
Con respecto al primer supuesto señala que no puede atribuírsele ninguna responsabilidad, “toda vez que no ha contratado con ninguna persona jurídica de derecho público, más allá de la relación de empleo que [lo] une a una empresa del Estado, como lo es el Banco Industrial de Venezuela, por ende los responsables, y en todo caso de una infracción administrativa contemplada en el numeral cuarto del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, serían otros, en conclusión [su] conducta no se subsume en ese ni en otro supuesto de hecho generador de responsabilidad administrativa por la liquidación de un crédito acordado por la Junta Directiva del Banco Industrial de Venezuela.”
En cuanto al segundo supuesto señala que su conducta debe ser declarada “irrelevante para el derecho sancionatorio en general por cuanto por una parte en [su] proceder no se produjo daño alguno al patrimonio del Banco Industrial de Venezuela”, y “su conducta estuvo orientada a evitar reclamos posteriores tras la aprobación del crédito” y “por la otra se [le] impelía a infringir normas que podrían comprometer [su] responsabilidad penal y la del Banco, al no tomar y acatar las directrices que a nivel internacional a impuesto en Grupo de Acción Financiera Internacional contra la legitimación de Capitales (GAFI), lo que de suyo si dañaría la imagen del Banco, de sus operadores, de la República por tratarse de una entidad financiera propiedad del estado y la responsabilidad penal en el supuesto que se trate de personas que pretendieran liquidar los créditos otorgados con fondos procedentes del tráfico ilícito de sustancias estupefacientes y psicotrópicas, terrorismo y delincuencia organizada trasnacional”. (sic).
Que en su opinión, no puede pretender el órgano de control fiscal que un funcionario encargado de la liquidación de los créditos de una Institución Financiera, permita que se modifique la estructura asociativa de la persona jurídica beneficiaria del mismo, cuando previamente, la integridad de las estructuras encargadas del análisis y la conformación del expediente del crédito, han identificado a los solicitantes y la conformación del expediente del crédito requerido.
Que si los cooperativistas no podían contratar con la República, otras estructuras debieron recomendar que el crédito no fuera aprobado, que “la condición suspensoria es una cláusula que t[uvo] que entender como no escrita, no solo para evitar daños al patrimonio del Banco Industrial de Venezuela, sino además, para evitar que la institución se convierta, en un lugar propicio para que la delincuencia organizada internacional, que pretenda legitimar sus capitales.” (Sic).
5. Violación de los principios de culpabilidad y tipicidad
En cuanto a la transgresión del principio de culpabilidad argumenta que su persona no aprobó el crédito y en consecuencia no puede endilgársele responsabilidad alguna, lo que generaba que en el estado de la tramitación del crédito no podían cambiarse los beneficiarios del mismo.
Que en su opinión las Direcciones de Documentación, la Consultoría Jurídica y la Junta Directiva del Banco Industrial de Venezuela, debió aprobar o no el crédito. Y una vez aprobado, suscrito los documentos, constituidas las garantías reales y personales, no podía hacer otra cosa que liquidarlo, por ende, señala que la conducta por él desplegada no solamente es atípica, sino además, “hace improcedente juicio de reproche alguno de culpabilidad, al estar amparado además, en normas que constituyen compromisos internacionales, lo que incluso legitima la procedencia de un error de prohibición que conforme al principio iurat novit curia, están habilitados para que declaren la nulidad del acto recurrido.”
Afirma que no está incurso en el ilícito administrativo alguno y reitera que el acto impugnado es nulo por vulnerar lo establecido en el numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los artículos 19, 22, 25 y numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y “1 del Código Penal y así pido se declare al no adecuarse su conducta a supuesto alguno generador de responsabilidad administrativa y por supuesto, tampoco al que particularmente [le] es endilgado”.
Finalmente, solicita a la Sala declarar con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido.
II
DEL ACTO ADMINISTRATIVO RECURRIDO
Mediante acto administrativo S/N° dictado el 26 de septiembre de 2008, el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación de la Máxima Autoridad del referido órgano, declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido por el recurrente y confirmó la decisión S/N° del 26 de marzo de ese mismo año, en los siguientes términos:
“(…) En lo que atañe a la no admisión de las pruebas de informes promovidas por el impugnante con el propósito de demostrar: 1) Que entre las facultades de la Vicepresidencia de Liquidación y Control del Banco Industrial de Venezuela no se encontraba la de modificar la composición accionaria o miembros de Palma Sambra; 2) Que la aludida División es el último paso para la materialización de un crédito y 3) Que no se causó daño al patrimonio público; al respecto importa señalar, como se indicó en el auto del 19 de febrero de 2008, que las finalidades para los cuales fueron indicadas las pruebas de informes promovidas por el ciudadano Víctor Manuel Lozada Avendaño, no constituyen hechos controvertidos en lo que respecta a la imputación efectuada al prenombrado ciudadano, por lo que fueron inadmitidas en virtud de su manifiesta impertinencia, lo que está debidamente motivado en el citado auto.
Sin perjuicio de lo expuesto, resulta significativo señalar que en el expediente administrativo existen suficientes elementos probatorios que demuestran la comisión del hecho irregular que le fue imputado. (…)
…omissis…
Las pruebas documentales ut supra transcritas son demostrativas de la liquidación del crédito que el Banco Industrial de Venezuela, le otorgó a la Cooperativa de Producción Palma Sambra, estaba sometida a la condición de que previamente se modificara la composición de los asociados de la citada Cooperativa, por lo que el ciudadano Víctor Manuel Lozada Avendaño (…) antes de proceder a liquidar el crédito en cuestión, estaba obligado a exigir el documento demostrativo del cumplimiento de la condición a la cual se encontraba sometido el crédito; por lo que siendo que con las pruebas de informes promovidas el impugnante lo que pretendía era demostrar que a él no le correspondía hacer tal modificación, resulta evidente la impertinencia de las mismas y en tal virtud fueron declaradas inadmisibles. Así se declara.
En lo que concierne a que el lapso otorgado para ejercer el recurso de reconsideración que nos ocupa, comenzó a computarse a partir del día 26 de marzo de 2008, no obstante que el acto administrativo que contiene las razones de hecho y de derecho fue consignado el día 04 de abril, en razón de lo cual, considera el recurrente, que se le amputó su lapso para preparar su defensa, se observa que, de conformidad con el contenido normativo previsto en los artículos 103 y 107 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el lapso para la interposición del recurso de reconsideración comienza a computarse una vez que el organismo contralor pronuncia la decisión que corresponde al procedimiento, lo cual se realiza el mismo día del acto oral y público en el que los interesados o sus representantes legales expresan los argumentos relativos a su defensa, o, a más tardar al día siguiente, expresada igualmente dicha decisión en forma oral y pública.
…omissis…
Del contenido normativo previsto en los artículos citados ut supra, se colige que el lapso para la interposición del recurso de reconsideración comienza a computarse una vez que se ha pronunciado la decisión correspondiente y no a partir de la fecha en que la decisión se haya hecho constar por escrito en el expediente, lo que en el caso de autos, ocurrió al término de cinco días hábiles, esto es el día 3 de abril de 2008, como expresamente lo prevé el artículo 103 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; razón por la cual no es factible argumentar que se ha vulnerado el lapso previsto para el ejercicio del recurso de reconsideración, toda vez que el organismo contralor circunscribió su actuación al contenido expresamente establecido en el ordenamiento jurídico. Por consiguiente, el alegato formulado por el impugnante resulta improcedente. Así se declara.
…omissis…
Ahora bien bajo este escenario se observa que el ciudadano Víctor Manuel Lozada Avendaño, (…), tenía entre sus competencias las establecidas en los Capítulos V, VI y VII del Manual de Organización del Área de Crédito del Banco Industrial de Venezuela, aprobado por JD-99-1440, Acta N° 121 de fecha 17 de diciembre de 1999 (folios 203 al 288) señaladas de seguida:
· Controlar y supervisar la liquidación de crédito tomando en cuenta la posición de tesorería del Instituto y requerimiento del crédito aprobado, así como la supervisión de su cobranza y recomendaciones del caso.
· Supervisar los procesos de reestructuración de créditos.
· Dirigir la verificación de la exactitud de los datos establecidos en las Resoluciones del Comité de Crédito y/o Junta Directiva en los créditos y contratos de arrendamiento financiero.
· Efectuar el proceso de liquidación de créditos (préstamos, pagaré y otras modalidades crediticias) del Grupo BIV.
Ello así, el ciudadano Víctor Manuel Lozada Avendaño, en su condición de Vicepresidente de la División de Liquidación y Control adscrita al Área de Créditos del Banco Industrial de Venezuela, actuó en forma negligente al liquidar el crédito otorgado a la Cooperativa de Producción Palma Sambra, aprobado por el mencionado Banco mediante Resolución de Junta Directiva JD-2002-36, Acta N° 5 de fecha 22 de enero de 2002 (…), al no haber obtenido el documento en el cual se hiciera constar la modificación de la composición de los asociados de la citada Cooperativa, lo cual se había establecido entre las condiciones del mencionado préstamo, aprobado por el Banco Industrial de Venezuela, en la Resolución de Junta Directiva N° JD-2002-36, antes identificada, así como el contrato de préstamo suscrito entre la Cooperativa en cuestión y el citado Banco (folios 8 al 28).
De modo pues, que conforme a la citada atribución, le correspondía al ciudadano Víctor Manuel Lozada Avendaño, en su carácter de Vicepresidente de la referida Área, para la época de aprobación del préstamo otorgado a la Cooperativa de Producción Palma Sambra, supervisar la ejecución de la decisión tomada por la Junta Directiva, en cuanto a lo aprobado en la Resolución N° JD-2002-36 del 22 de enero de 2002, con relación a que: ‘Previo a la liquidación, la composición de los asociados de la Cooperativa de Producción Palma Sambra R.L. deberá ser modificada’ antes de proceder a la liquidación del referido préstamo.
Por otra parte, se observa que en atención a lo dispuesto por la Junta Directiva del Banco Industrial de Venezuela, el precitado ciudadano ha debido abstenerse de liquidar el crédito otorgado a la Cooperativa de Producción Palma Sambra, hasta tanto se verificara la condición suspensoria del crédito, para lo cual hubiese sido necesario que el Banco Industrial de Venezuela, iniciara el trámite de verificación de la solicitud de crédito a los fines de evaluar la pertinencia o no de otorgarlo, por lo que al no hacerlo subsumió su conducta en el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 2 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Así se declara.
…omissis…
Por último, respecto a las afirmaciones hechas por el impugnante en el Título IV de su escrito recursivo, se observa que las mismas son frases aisladas que se encuentran en el contenido de la decisión impugnada, extraídas de un contexto integral del cual forman parte, no obstante las mismas tampoco desvirtúan el hecho irregular por el cual fue declarada la responsabilidad administrativa del impugnante ni le atribuyen ningún vicio a la decisión impugnada sobre la cual deba pronunciarse esta instancia administrativa. Así se declara.
Con base en todas las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, resulta evidente colegir, que la decisión de fecha 26 de marzo de 2008, fue dictada conforme a derecho. Así se declara.” (Sic).
III
ALEGATOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
En el escrito de informes presentado el 22 de junio de 2011, las abogadas Inés del Valle Marcano Velásquez, Linda Carolina Aguirre Andrade y el abogado Carlos Luis Mendoza Guyón, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 24.744, 56.641 y 101.960, respectivamente, actuando con el carácter de representantes judiciales de la Contraloría General de la República, señalaron lo siguiente:
Respecto a la violación de los derechos constitucionales al debido proceso y a la defensa alegados por el recurrente, al considerar por una parte que se le negaron las pruebas esenciales para su defensa y por la otra que se le limitó el lapso para ejercer el recurso de reconsideración, por cuanto no conocía los fundamentos de hecho y de derecho que se le atribuían, señalaron que constan en el expediente administrativo suficientes elementos probatorios que demuestran la comisión del hecho irregular que le fue imputado al accionante.
Afirman que de las pruebas que corren insertas al expediente se evidenció que la liquidación del crédito a favor de la Cooperativa de Producción Palma Sambra R.L., estaba sometida a que previamente se modificara la composición de sus asociados, por lo que el recurrente, debía antes de proceder a la liquidación del crédito exigir el documento demostrativo del cumplimiento de tal condición.
En lo concerniente a que el lapso para ejercer el recurso de reconsideración contra la decisión de fecha 26 de marzo de 2008, le fue limitado, por cuanto fue el día 4 de abril del mismo año cuando conoció las razones de hecho y de derecho en que se sustentó la decisión, indicaron que de conformidad con lo establecido en los artículos 103 y 107 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal “el lapso para la interposición del recurso de reconsideración comienza a computarse una vez que el organismo Contralor pronuncia la decisión que corresponde al procedimiento, lo cual se realiza el mismo día del acto oral y público en el que los interesados o sus representantes legales expresan los argumentos relativos a su defensa, o más tardar, al día siguiente”. (Resaltado de la cita).
De acuerdo a lo anterior afirman que no se le vulneraron los derechos constitucionales al debido proceso y al derecho a la defensa.
Niegan que en el caso bajo examen se hayan violado los principios de tipicidad y culpabilidad y precisan que el acto impugnado no deviene de una errónea calificación jurídica de los hechos analizados, en virtud de que el numeral 2 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal establece: “la omisión, retardo, negligencia o imprudencia en la preservación y salvaguardada de los bienes o derechos del patrimonio de un ente u organismo de los señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley” y está claramente dirigida a la protección del patrimonio público, pues prevé el principio según el cual quien esté al servicio de los Municipios, de los Estados, de la República y demás personas jurídicas de derecho público o de derecho privado estatales, “debe actuar con la misma responsabilidad y cuidado que debe asumir un buen padre de familia en aras de proteger los intereses que le corresponde tutelar.”
Que la norma precedentemente indicada, tiene por objeto evitar que el funcionario pueda actuar en detrimento de los intereses del Estado, comportando una conducta o actividad que no debía desarrollar y obviamente está dirigida a la protección del patrimonio público, motivo por el cual debe declararse improcedente la violación del principio de tipicidad y el falso supuesto alegado.
En cuanto a la violación del principio de culpabilidad, aseveran que el ilícito atribuido al impugnante se perfecciona por el hecho de que la irregularidad ocurra, independientemente de la intención del sujeto objeto de la norma, motivo por el cual requieren sea desestimada la alegada violación.
Manifiestan además que el recurrente alegó simultáneamente los vicios de inmotivación y falso supuesto del acto administrativo impugnado situación que los lleva a invocar la decisión N° 330 del 20 de febrero de 2002, que dispuso que tales vicios no pueden coexistir, en virtud de que la denuncia de falso supuesto lleva consigo el conocimiento por parte del recurrente de los elementos esenciales del asunto debatido y sus fundamentos legales, motivo por el cual solicita se deseche el vicio de inmotivación planteado.
Por último, solicitan se declare sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
IV
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
En fecha 22 de junio de 2011, la abogada Eira María Torres Castro, en su carácter de Fiscal del Ministerio Público, presentó la opinión del organismo que representa en los siguientes términos:
Que la Sala Político-Administrativa ha reiterado que no pueden alegarse simultáneamente el vicio de inmotivación y falso supuesto, en este sentido invoca la sentencia N° 696 del 18 de junio de 2008, y señala que la decisión dictada por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República no incurrió en el vicio de inmotivación, toda vez que del expediente administrativo se extraen los fundamentos de hecho y de derecho que llevaron al órgano contralor a declarar la responsabilidad administrativa del recurrente.
Con relación a la presunta violación de los derechos constitucionales al debido proceso y a la defensa, manifiesta que del acta levantada en la audiencia oral y pública de fecha 26 de marzo de 2008, suscrita por el accionante, se le indicó expresamente el órgano ante el cual podía interponer el recurso de reconsideración, así como el lapso para ejercerlo o en su defecto intentar la acción de nulidad, recursos que ejerció en tiempo hábil, razón por la que solicita sean desestimadas las alegadas violaciones.
Con respecto al vicio de falso supuesto de hecho, indica que la investigación llevada a cabo por el órgano contralor condujeron a determinar que el querellante incurrió en negligencia al liquidar el crédito sin solicitar las modificaciones establecidas por la Junta Directiva y previstas en el contrato suscrito por las partes.
En lo concerniente a la infracción del principio de culpabilidad, refirió que en efecto el Vicepresidente de Liquidación y Control del Banco Industrial de Venezuela no aprobaba los créditos, sin embargo, resultaba responsable de la liquidación de los mismos, previa verificación de la exactitud de los datos establecidos en las Resoluciones del Comité y/o la Junta Directiva y visto que no solicitó la modificación de la composición de los asociados de la Cooperativa, siendo responsable por su negligencia, por tanto requiere se deseche tal argumento.
Finalmente, solicitó se declarase sin lugar el recurso de nulidad interpuesto.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido y, a tal efecto, observa:
En su escrito, la parte accionante esgrime la violación de los derechos al debido proceso y a la defensa, los vicios de inmotivación, falso supuesto de hecho y de derecho y transgresión a los principios de tipicidad y culpabilidad, por lo cual pasa este Alto Tribunal a analizarlos de la siguiente manera:
1.- Violación del debido proceso y derecho a la defensa
Alude el recurrente que los mencionados derechos constitucionales fueron vulnerados, con fundamento en los siguientes aspectos: i) Porque se le limitó el lapso para ejercer el correspondiente recurso de reconsideración; ii) porque se inadmitieron las pruebas de descargo y no se le permitió la posibilidad de ilustrar al órgano contralor sobre el régimen de competencias y el trámite de un crédito y iii) porque se le impidió conocer si el proceder que se le imputa fue “omiso, negligente o imprudente”.
En relación con la violaciones constitucionales planteadas, cabe destacar que es criterio pacífico sostenido por esta Sala, que los derechos a la defensa y al debido proceso comprenden, entre otros: 1) el derecho a ser oído, puesto que no podría hablarse de defensa alguna si el administrado no cuenta con esta posibilidad; 2) el derecho a ser notificado de la decisión administrativa a los efectos de que le sea posible al particular presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento, más aún si se trata de un procedimiento que ha sido iniciado de oficio; 3) el derecho a tener acceso al expediente, con el propósito de examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen; 4) el derecho que tiene el administrado a presentar, controlar y contradecir pruebas en el procedimiento; 5) el derecho que tiene el particular a ser informado de los recursos y medios de defensa y 6) el derecho a recurrir la decisión que considere gravosa a sus intereses, todo esto conforme a lo previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. (Vid. sentencia de esta Sala No. 1678 del 25 de noviembre de 2009).
Ahora bien, estima esta Sala pertinente hacer referencia a los hechos que dieron lugar a la declaratoria de responsabilidad administrativa del accionante, de acuerdo a las actas que conforman el expediente administrativo y al contenido de la Resolución recurrida, para proceder a examinar las denuncias formuladas por el actor; en este sentido se describen las siguientes actuaciones:
-“Auto de Proceder” de fecha 15 de diciembre de 2003 mediante el cual la Directora de Control del Sector Planificación, Desarrollo y Finanzas, con fundamento en la actuación fiscal practicada en el Banco Industrial de Venezuela según credencial expedida por la Contralora (E) General de la República el 25 de abril de 2004, ordenó formar “expediente administrativo del caso”, incorporar al expediente toda la documentación relacionada con dicha actuación contralora, dirigida a verificar la legalidad y sinceridad del financiamiento otorgado a la Cooperativa de Producción Palma Sambra, R.L., citar e interrogar a aquellas personas a quienes se les atribuya algún acto, hecho u omisión de conformidad con lo previsto en el artículo 79 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
-La investigación practicada por el órgano contralor generó el “Informe de Resultados”, Exp. N° 21-001-2003, de fecha 3 de octubre de 2005 (folios 1.278 al 1.284 de la pieza 5 del expediente administrativo), a través del cual -entre otras consideraciones- se indicó que el préstamo tantas veces indicado se había liquidado sin cumplir con la condición establecida al momento de su aprobación por la Junta Directiva del Banco Industrial de Venezuela, mediante Resolución N° JD-2002-36, Acta 5, de fecha 22 de enero de 2002, relativa a la modificación de los asociados de la Cooperativa de Producción Palma Sambra, R.L.; motivo por el cual se ordena remitir el presente informe de resultados a la Dirección de Determinación de Responsabilidades Administrativas, adscrita a la Dirección General de Procedimientos Especiales, a los fines de que esa dependencia realice la valoración correspondiente.
-“Auto de Inicio” de fecha 30 de agosto de 2007, por el cual la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección de Procedimientos Especiales del Órgano Contralor acordó iniciar el procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidad administrativa del personal del Banco Industrial de Venezuela, involucrado en la aprobación y liquidación del financiamiento otorgado por esa institución bancaria, a la Cooperativa de Producción Palma Sambra, R.L., conforme a la investigación sustanciada, descrita en el “Informe de Resultados” del 3 de octubre de 2005 suscrito por la Directora General de Control de la Administración Descentralizada del Órgano Contralor (folio 1.348 de la pieza 6 del expediente administrativo).
-En dicho Auto, tal como quedó
establecido anteriormente, se atribuyó al ciudadano Víctor Manuel Lozada
Avendaño, en su carácter de “Vicepresidente de la División de Liquidación y
Control” adscrita al Área de Créditos del Banco Industrial de Venezuela la
presunta negligencia al liquidar el crédito descrito a la Cooperativa Palma
Sambra R.L., por un monto de un mil novecientos treinta millones quinientos mil
bolívares
(Bs. 1.930.500.000,00), actualmente expresados, en la cantidad de un millón
novecientos treinta mil quinientos bolívares (Bs. 1.930.500,00), sin haber
obtenido el documento en el cual se hiciera constar la modificación de la
composición de los asociados de la citada Cooperativa, lo cual se había
establecido en las condiciones del mencionado crédito, situación que de ser
verificada pudiera constituir el supuesto generador de responsabilidad
administrativa previsto en el numeral 2 del artículo 91 de la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal, esto es “la omisión, retardo, negligencia o imprudencia en la
preservación y salvaguarda de los bienes o derechos del patrimonio de un ente u
organismo de los señalados de los bienes o derechos del patrimonio (…)”.
-Acta de fecha 26 de marzo de 2008, levantada en la audiencia oral y pública celebrada en el procedimiento administrativo. En el mencionado documento se dejó constancia de la presencia, entre otros asistentes, del ciudadano Víctor Manuel Lozada Avendaño [y se indicó] que “luego de escuchar los hallazgos técnicos determinados en el marco de la actuación fiscal y los supuestos generadores de responsabilidad administrativa” en que presuntamente se subsumen dichos hallazgos, se procedió a declarar la responsabilidad administrativa por los hechos imputados mediante auto de inicio del 30 de agosto de 2007 y se acordó imponer multa de manera individual a los funcionarios que participaron en la referida operación crediticia. (folios 2.164 al 2.167 y 2.220 al 2.224 de la pieza 9 del expediente administrativo).
-Auto del 3 de abril de 2008, mediante el cual la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección de Procedimientos Especiales del Órgano Contralor, publicó el texto de la declaratoria de responsabilidad administrativa del ciudadano Víctor Manuel Lozada Avendaño por los hechos antes referidos, y del resto de los sujetos que participaron en el procedimiento. (Folios 2.226 al 2.380 de la pieza 9 del expediente administrativo).
- Escrito de fecha 16 de abril de 2008, mediante el cual el recurrente ejerce el recurso de reconsideración (folios 2.644 al 2658 de la pieza 10 del expediente administrativo).
- Acto administrativo del 26 de septiembre de 2008, por el cual el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido por el ciudadano Víctor Manuel Lozada Avendaño y confirmó la Resolución S/N° del 26 de marzo de ese mismo año, en la que se declaró la responsabilidad administrativa del actor (folio 2.740 al 2.770 de la pieza 11 del expediente administrativo).
Conforme a lo descrito corresponde a la Sala analizar las violaciones de derechos constitucionales alegadas por el actor, en los términos que siguen:
1.1. En cuanto a la supuesta limitación del lapso para ejercer el recurso de reconsideración, explicó que no se le otorgaron los quince (15) días hábiles previstos en el artículo 107 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, toda vez que la decisión contentiva de los fundamentos de hecho y de derecho fue dictada el 26 de marzo de 2008 y al desconocer las razones que llevaron a la Administración a imponer la sanción, mal pudo contar con la plenitud del lapso legal para preparar su escrito, que por demás, no fue consignado en el término de cinco (5) días hábiles contados después del pronunciamiento, sino al séptimo.
Al respecto resulta conveniente indicar que el artículo 107 de la referida Ley, establece:
“Artículo 107. Sin perjuicio del agotamiento de la vía administrativa, contra las decisiones a que se refiere el artículo 103 de esta Ley, se podrá interponer recurso de reconsideración, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a que haya sido pronunciada la decisión. Dicho recurso será decidido dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su interposición” (Negrilla de la Sala).
Con relación al lapso establecido en la citada disposición legal para interponer el recurso de reconsideración, esta Sala señaló en sentencia número 955 del 2 de agosto de 2012, lo siguiente:
(…) Si bien es cierto que la notificación del acto de apertura del procedimiento contemplado en los artículos 95 y siguientes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal coloca a derecho a los particulares o funcionarios destinatarios de dicha notificación, a todos los efectos de ese procedimiento, no es menos cierto que la propia Ley exige que las decisiones emanadas -como resultado del mismo- de los órganos de control fiscal, sean notificadas de acuerdo con las exigencias generales contempladas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que no son otras que las indicadas en su artículo 73, conforme al cual la notificación de los actos particulares deberá contener “texto íntegro del acto, e indicar, si fuere el caso, los recursos que proceden con expresión de los términos para ejercerlos y de los órganos o tribunales ante los cuales deben interponerse”. Debiendo añadirse que aquellas notificaciones que no reúnan tales requisitos, se considerarán defectuosas y no producirán efecto alguno (artículo 74 eiusdem), salvo que -por aplicación del principio del “logro del fin”- pueda comprobarse que el interesado tuvo conocimiento del contenido del acto. (Vid., entre otras Sentencias de esta Sala Nos. 153 y 141 de fechas 11 de febrero de 2010 y 2 de febrero de 2011).
(…)
En virtud de las consideraciones que anteceden, concluye la Sala que los lapsos para interponer tanto el recurso administrativo de reconsideración como el contencioso administrativo de nulidad (15 días hábiles en el primer caso, y 6 meses en el segundo), contra los actos dictados por el ciudadano Contralor General de la República o sus delegatarios con fundamento en los artículos 103 y 107 de la precitada Ley Orgánica, serán computados a partir del día siguiente a la notificación personal que de dichos actos deberá practicar la Administración, en cada caso, de conformidad con la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide. (…)”.
Conforme a lo señalado en la sentencia parcialmente transcrita, el lapso de quince (15) días hábiles para interponer el correspondiente recurso de reconsideración contra la decisión que declara la responsabilidad administrativa del funcionario, debe ser computado a partir de la notificación personal del afectado.
En el presente caso, de la revisión del expediente se constata que la decisión a través de la cual se declaró la responsabilidad administrativa del recurrente se pronunció el 26 de marzo de 2008, oportunidad en la cual tuvo lugar el acto de la audiencia oral y pública y, a la que asistió el accionante.
De igual forma, se observa que el texto íntegro de la referida decisión se publicó el 3 de abril de 2008 y que en esa ocasión se le hizo saber al actor que podía interponer el correspondiente recurso de reconsideración “dentro de los quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha en que se dictó la decisión, esto es, desde el 26 de marzo de 2008”.
Lo anterior conduce a establecer que la Administración incurrió en un error al señalarle al ciudadano Víctor Manuel Lozada Avendaño que debía impugnar el acto primigenio dentro del lapso de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha en la que se pronunció, esto es, desde el 26 de marzo de 2008, pues conforme a las consideraciones ya expresadas, en primer lugar debió notificar al declarado responsable para comenzar a computar el lapso correspondiente.
En criterio de la Sala, el alegato sostenido por el actor dirigido a establecer que “no pudo contar con la plenitud del lapso legal para preparar su escrito [de reconsideración]” en modo alguno conllevaría a determinar la nulidad de la decisión impugnada. En todo caso, lo procedente sería reponer la causa al estado de que la Administración proceda a notificar al actor del acto administrativo publicado el 3 de abril de 2008, para que comience a computarse el lapso respectivo para el ejercicio del recurso de reconsideración.
Sin embargo, observa esta Máxima Instancia que aún cuando el accionante no fue debidamente notificado del contenido de la decisión publicada el 3 de abril de 2008, éste conocía que se había declarado su responsabilidad administrativa desde el 26 de marzo de 2008, oportunidad en la que se celebró la audiencia oral y pública y en la que el órgano contralor pronunció su decisión.
Por tal motivo, procedió a ejercer el correspondiente recurso de reconsideración dentro del lapso, según escrito consignado el 16 de abril de 2008, en el que expuso todos los argumentos que consideró pertinentes contra el acto primigenio, los cuales fueron analizados por el órgano contralor a través del acto aquí impugnado y en el que señaló de manera expresa que el “día lunes 7 de abril tuvo acceso al expediente y a la sentencia que contiene las razones de hecho y de derecho que condujeron a esta Dirección a adoptar la decisión que tomó”.
En consecuencia, considera esta Máxima Instancia que aun cuando en el presente caso no se verificó la notificación personal del accionante, éste conocía desde el 26 de marzo de 2008 que el órgano contralor había declarado su responsabilidad administrativa y de manera expresa manifestó que tuvo acceso al expediente el 7 de abril del mismo año, fecha está en la que ya constaba en el expediente administrativo el texto íntegro del acto, procediendo a impugnarlo de manera tempestiva el 16 de abril del mismo año, todo lo cual conlleva a establecer que no se le causó un perjuicio, que sí tuvo tiempo suficiente para preparar su defensa y que por tanto, resultaría inútil reponer el procedimiento administrativo al estado de que se le notifique del acto primigenio, en razón de lo cual se desecha el argumento bajo análisis. Así se declara.
1.2 Con relación a que se inadmitieron las pruebas de descargo y no se le permitió la posibilidad de ilustrar al órgano contralor sobre el régimen de competencias y el trámite de un crédito, se observa de las actuaciones administrativas lo siguiente:
El 30 de agosto de 2007, la Dirección de Determinación de Procedimientos Especiales inició el procedimiento administrativo contra el recurrente, en virtud de que en su condición de Vicepresidente de la División de Liquidación y Control del Banco Industrial de Venezuela le correspondía “Supervisar y Controlar los proceso de liquidación de créditos (préstamos Pagaré, giros al descuento, compra de cartera y contratos de arrendamiento financiero etc.) del Grupo BIV a nivel Nacional. Efectuar el proceso de liquidación de créditos”, no obstante lo anterior, -en criterio del órgano contralor- el mencionado funcionario liquidó el crédito otorgado a la Cooperativa de Producción Palma Sambra R.L., según Resolución de la Junta Directiva del Banco, signada con el N° JD-2002-36 Acta 5 de fecha 22 de enero de 2002, sin haber requerido el cumplimiento de la condición exigida en dicha Resolución, esto es, la modificación de la composición de los asociados de la Cooperativa.
Practicada la notificación del accionante, en fecha 3 de septiembre de 2007, se le advirtió que conforme al artículo 98 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal dentro de los quince (15) días siguientes podía “indicar las pruebas que producirán en Acto Público, de conformidad con el artículo 99 eiusdem.”
Conforme a lo anterior, el ciudadano Víctor Manuel Lozada Avendaño el 12 de febrero de 2008, presentó escrito de promoción de pruebas, (folios 2.112 al 2.120 pieza N° 9 del expediente administrativo), con respecto al cual el órgano contralor se pronunció por auto del 19 del mismo mes y año (folios 2.129 y 2.130 de la citada pieza del expediente administrativo) señalando, al efecto lo siguiente:
“En cuanto a las pruebas documentales indicadas de la siguiente manera: Con el N° “(…) N° 3 (…) N° 6 (…) N° 7; se admiten conforme a derecho y se reserva el pronunciamiento del contenido de las mismas, hasta la decisión definitiva, que habrá de recaer en el presente procedimiento administrativo”.
SEGUNDO: En cuanto a las pruebas indicadas de la siguiente manera N° 4 consistente en que se solicite informe o dictamen a la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, mediante el cual pretende demostrar que la instrucción impartida por la Junta Directiva de modificar la composición de los asociados de la Cooperativa (…), no era competencia, ni estaba al alcance de ser ejecutada por la División de Liquidación y Control del Banco Industrial de Venezuela; N° 5 consistente en que se solicite un dictamen o prueba de informes al Banco Industrial de Venezuela, donde se señale el procedimiento a seguir para el otorgamiento de un crédito, mediante el cual pretende demostrar que la División de Control del Banco Industrial de Venezuela es el último paso para la materialización de un crédito o préstamo, en razón de ello al llegar un crédito para su liquidación, el mismo llega legalmente documentado y revisado por la Consultoría Jurídica de la entidad y además al no darse cumplimiento a lo estipulado contractualmente, pueden generarse acciones legales por incumplimiento; N° 8 consistente en la revisión del status de pago de la Cooperativa (…) a los fines de demostrar que a la presente fecha no ha habido daño patrimonial a la Institución, en virtud de que el crédito tiene buenas garantías reales y los beneficiarios han atendido sus obligaciones; quien suscribe considera que las finalidades para las cuales fueron indicadas las pruebas, no constituyen hechos controvertidos en lo que respecta a la imputación realizada al identificado ciudadano, razón por la cual dichas pruebas no se admiten en el presente procedimiento.” (Resaltado de la Sala).
Posteriormente, mediante escrito presentado por el recurrente el 17 de marzo de 2008, insistió en las pruebas promovidas alegando que “no hay justicia si se quebranta el derecho de promover las pruebas” por lo que solicita “sanear el procedimiento” toda vez que a su juicio no se señala porqué son impertinentes o no tienen relación con la causa bajo examen. (folios 2.051 y 2.052 de la pieza N° 9).
De allí que cursa a los folios 2.153 y 2.154 de la aludida pieza, la respuesta emitida por el órgano contralor al requerimiento efectuado por el recurrente, mediante la cual explicó:
“(…) mediante Auto de inicio de fecha 30 de agosto de 2007, dictado por quien suscribe, se han expresado en forma clara y precisa los hallazgos que configuraron los hechos cuyos presunto carácter irregular fue debidamente notificado a los interesados (…).
Es así como de la simple lectura, que del expediente y específicamente, de la lectura del Auto de inicio de fecha 30 de agosto de 2007 (…) se determina con suficiente claridad los hechos que resultan controvertidos, sobre los cuales deban versar o referirse las pruebas que pretenden los interesados producir en el acto oral y público, a que se contrae el artículo 101 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Aunado a lo anterior, es menester indicar que el auto dictado en fecha 19 de febrero de 2008, se encuentra suficientemente motivado y es a través de él que, esta instancia resuelve acerca de la admisión o no de las pruebas indicadas por los interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 99 eiusdem, por ende, no constituye oportunidad legal para efectuar otras consideraciones diferentes a la legalidad o pertinencia de las mismas, o de providenciar su evacuación si fuera el caso, de allí que el contenido del auto de fecha 19 de febrero de 2008, resulta suficientemente claro y preciso por cuanto determina las pruebas que fueron admitidas y las razones por las cuales no fueron admitidas las pruebas indicadas (…)”.
De acuerdo a lo anterior debe la Sala aclarar que las pretendidas pruebas se circunscriben a i) requerir de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financiera informe sobre la competencia que tenía la División de Liquidación y Control para modificar la composición accionaria; ii) se solicite un dictamen o prueba de informes al Banco Industrial de Venezuela, donde se señale el procedimiento a seguir para el otorgamiento de un crédito, mediante el cual pretende demostrar que la División que representa, es el último paso para la materialización de un crédito y iii) la revisión del status de pago de la Cooperativa de Producción Palma Sambra R.L.; pruebas que a juicio del órgano de control fiscal resultaban impertinentes por cuanto desde el 15 de diciembre de 2003, se habían realizado todas las actuaciones que ocasionaron el inicio del procedimiento para la determinación de responsabilidades administrativas, y tales probanzas no constituían hechos controvertidos.
Al respecto, coincide esta Sala con lo declarado por el órgano fiscal toda vez que los hechos que se pretenden desvirtuar con las referidas pruebas, -que además fueron expuestas en el acto oral y público celebrado el 26 de marzo de 2008 y analizados en el acto impugnado-, no tienen relación directa con el motivo por el cual se sancionó al recurrente, ya que en este caso la responsabilidad administrativa y la multa impuesta en el acto cuestionado fue específicamente “no haber obtenido el documento en el cual se hiciera constar la modificación de la composición de los asociados de la citada Cooperativa”, lo cual se había exigido por parte de la Junta Directiva del Banco Industrial de Venezuela.
De manera que al no guardar el objeto de la prueba pertinencia con el hecho imputado, la Administración no tenía el deber de valorarla, ello incluso sin necesidad de una declaración expresa de su impertinencia, dado que en los procedimientos administrativos la valoración de las pruebas se realiza con base al principio de flexibilidad probatoria, no estando la Administración atada a un régimen tan riguroso como el que se exige en la función jurisdiccional, más aún si tomamos en cuenta que en el caso concreto las pruebas que se pretendían hacer valer en modo alguno cambiarían el sentido de la decisión de la Administración. (Vid. Sentencia N° 815 del 4 de junio de 2009).
1.3. Agrega el actor que se le vulneró el derecho a la defensa porque se le impidió conocer si el proceder que se le imputó fue “omiso, negligente o imprudente”.
Lo anterior no guarda consonancia alguna con lo establecido en el acto impugnado, toda vez que en todo momento el órgano contralor dejó establecido que el recurrente “actuó de forma negligente al liquidar el crédito otorgado a la Cooperativa de producción Palma Sambra (…) al no haber obtenido el documento en el cual se hiciera constar la modificación de la composición de los asociados de la citada Cooperativa, lo cual se había establecido entre las condiciones del mencionado préstamo, aprobado por el Banco Industrial de Venezuela, en la Resolución de Junta Directiva N° JD-2002-36, antes identificada así como en el contrato de préstamo suscrito entre la Cooperativa en cuestión y el citado Banco”, motivo por el cual se desecha el alegato planteado en este sentido, pues –contrario a lo señalado por el actor- a éste sí se le indicó de manera expresa que el procedimiento administrativo seguido en su contra obedecía a la “actuación negligente” por él desarrollada en el cumplimiento de sus funciones como Vicepresidente de la División de Liquidación y Control del Área de Crédito del Banco Industrial de Venezuela, al haber liquidado el crédito otorgado a la Cooperativa de Producción Palma Sambra R.L., sin la verificación de las condiciones previas requeridas para ello. Así se declara.
2. Falso supuesto de hecho
Con respecto, al vicio de falso supuesto de hecho, alude el actor que “no le correspondía en su condición de Vicepresidente de la División de Liquidación y Control, extenderse en consideraciones relacionadas con las personas que integraban la Cooperativa”.
Además sostiene que “no existen los hechos atribuidos a su persona, en virtud de que con su actuación no se produjo daño al patrimonio público y ello no se probó”.
En primer término debe establecer esta Sala que el vicio de falso supuesto de hecho se configura cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el asunto objeto de decisión. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 138 publicada el 4 de febrero de 2009).
Al respecto, resulta necesario señalar que el hecho que motivó el inicio del procedimiento administrativo correspondiente seguido al recurrente, tuvo su origen en la Resolución de la Junta Directiva del Banco, signada con el N° JD-2002-36 Acta 5 de fecha 22 de enero de 2002, toda vez que el actor, en su condición de Vicepresidente de la División de Liquidación y Control del Área de Crédito del Banco Industrial de Venezuela, liquidó el crédito que se le había aprobado a la Cooperativa de Producción Palma Sembra R.L., sin haber requerido el cumplimiento de la condición exigida en dicha Resolución, esto es, la modificación de la composición de los asociados de la Cooperativa.
Así, debe señalar esta Máxima Instancia en primer término, que de los Manuales de Procedimientos y de Organización del Área de Crédito del Banco Industrial de Venezuela (aprobado por la Junta Directiva N° 99-1440, Acta N° 121 del 17 de diciembre de 1999) se determina que corresponde a la División de Liquidación y Control, “Controlar y Supervisar la liquidación de crédito tomando en cuenta la posición de tesorería del Instituto y requerimiento del crédito aprobado así como la supervisión de su cobranza y recomendaciones del caso.” (folio 223 de la pieza 1 del expediente administrativo).
En igual sentido, observa la Sala que el Manual de Sistemas y Procedimientos establecía dentro de las competencias de la División de Liquidación y Control que ejercía el recurrente (folios 242 y 243 de la pieza N° 1), lo siguiente:
“-Planificar, coordinar, controlar y dirigir las actividades de las dependencias que directamente les están adscritas.
- Controlar y Supervisar el proceso de verificación de montos y afectación contable en las liquidaciones de préstamos, pagaré, giros al descuento (…)”.
Asimismo, correspondía al Departamento de Liquidaciones y Garantías adscrito a la División de Liquidación y Control:
“(…) - Supervisar y Controlar los procesos de liquidación de créditos (préstamos pagares, giros al descuento, compra de cartera y contratos de arrendamiento financiero, etc.) del Grupo BIV a nivel nacional.
-Verificar la exactitud de los datos establecidos en las Resoluciones de Comité de Crédito y /o Junta Directiva en los créditos y contratos de arrendamiento inmobiliario. (…)”.
Con base en lo anterior y de acuerdo a las actas cursantes en el expediente administrativo, se desprende que el recurrente sí tenía la obligación de “supervisar y controlar los procesos de liquidación de créditos” y dentro de esa función, verificar el cumplimiento de todos los extremos exigidos por el Banco para su correcta liquidación.
En efecto, tal y como ha quedado previamente establecido, en el presente caso la Junta Directiva del Banco, a través de la Resolución signada con el N° JD-2002-36 Acta 5 de fecha 22 de enero de 2002, le aprobó a la Cooperativa de Producción Palma Sambra R.L., un crédito por la cantidad de un mil novecientos treinta millones quinientos mil bolívares (Bs. 1.930.500.000,00), actualmente expresados en el monto de un millón novecientos treinta mil quinientos bolívares (Bs. 1.930.500,00), bajo la condición siguiente: “previo a la liquidación, la composición de los asociados de la Cooperativa de Producción Palma Sambra R.L., deberá ser modificada”.
Por tanto, si bien el crédito había sido aprobado por el Banco, su liquidación estaba supeditada al cumplimiento de una condición, esto es, “la modificación de la composición de los asociados de la Cooperativa”, lo cual debió haber sido previamente verificado por el recurrente, por ser el funcionario encargado de liquidar el crédito.
En consecuencia, comparte esta Sala el criterio asumido por el órgano contralor, al determinar que el actor actuó con “negligencia” al liquidar el crédito en referencia, pues, ante el incumplimiento de los extremos exigidos para ello debió abstenerse de hacerlo, o en todo caso, someterlo a la consideración de la Máxima Autoridad del Banco para así salvar su responsabilidad. Así es establece.
Por otra parte, sostiene el actor que “no existen los hechos atribuidos a su persona, en virtud de que con su actuación no se produjo daño al patrimonio público y ello no se probó”.
Con relación al anterior argumento, se debe destacar que la Consultoría Jurídica del Banco Industrial de Venezuela informó a esta Sala el 30 de mayo de 2011, en virtud de la prueba de informes promovida por la actora en esta causa, lo siguiente:
“Es imperante acotar que el Banco Industrial de Venezuela demandó a la Cooperativa de Producción Palma Sambra, cuya demanda fue admitida en fecha 15 de julio de 2009, por el Juzgado Quinto de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Tránsito y Bancario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, que ordenó la intimación a la empresa y libró comisión para la práctica de tal intimación al Juez Distribuidor del Municipio de Maracaibo de la Circunscripción Judicial del estado Zulia.
En fecha 04 de mayo de 2010, el Departamento de Asuntos Procesales de Consultoría Jurídica del BIV remitió oficio N° 0726 al abogado Regional Zona Occidental a los fines de que consigne ante aquel Tribunal la comisión para la práctica de la intimación. Actualmente estamos a la espera de las resultas de la mencionada comisión.”
La información anterior, conlleva a establecer –contrario a lo señalado por el actor- que la conducta por él desarrollada (liquidar el crédito sin verificar el cumplimiento de todos los extremos requeridos) sí causó un perjuicio al patrimonio público, pues no sólo liquidó indebidamente el crédito aprobado a la Cooperativa de Producción Palma Sambra R.l., sino que el Banco se vio obligado a demandar judicialmente a la beneficiaria por incumplimiento en el pago del aludido préstamo, todo lo cual constituye un perjuicio real para la entidad bancaria.
Por tanto, estima esta Sala que la actuación del ciudadano Víctor Manuel Lozada Avendaño (liquidar el crédito sin observar la normativa interna del Banco Industrial de Venezuela y desatendiendo la condición expresada por la Junta Directiva del Banco Industrial de Venezuela) causó un perjuicio al patrimonio público, pues implicó una erogación dineraria por parte de un ente público, sin que se verificasen las condiciones requeridas a los fines de su otorgamiento, lo que desencadenó una posterior demanda contra la Cooperativa Palma Sambra R.L., derivada de las omisiones observadas en la secuencia del procedimiento por parte de los diversos funcionarios que participaron en la tramitación para el otorgamiento del tantas veces mencionado crédito.
De acuerdo a lo anterior, visto que no fueron desvirtuados en sede administrativa, ni judicial los hechos atribuidos al recurrente por la Contraloría General de la República en su condición de “Vicepresidente de Liquidación y Control”, debe esta Sala desechar el vicio de falso supuesto de hecho alegado. Así se declara.
3. Vicio de inmotivación
El ciudadano Víctor Manuel Lozada Avendaño, alegó que el acto impugnado no expresó los motivos que le permitieron a la Administración arribar a las conclusiones declaradas, con el debido análisis de las defensas por él esgrimidas. Que no existe análisis de las pruebas ofrecidas e incorporadas al procedimiento administrativo a instancia del administrado.
Con relación a este aspecto, debe advertir la Sala que el recurrente ha denunciado de forma simultánea los vicios de inmotivación y falso supuesto, toda vez que por una parte señala que “no existen los hechos atribuidos a su persona, en virtud de que con su actuación no se produjo daño al patrimonio público y ello no se probó” (falso supuesto de hecho), y por la otra, “que la Administración no expresó los motivos de la decisión” (inmotivación).
En atención a ello, esta Sala ha indicado en anteriores oportunidades que esa técnica (denuncias simultánea de los referidos vicios), en principio, resulta contradictoria, pues carece de sentido aducir la ausencia de motivos y al mismo tiempo la existencia de un error en los fundamentos fácticos o jurídicos que se expresan en el proveimiento recurrido; en este sentido, se considera que la denuncia de falso supuesto supone el conocimiento de las razones por las cuales se dictó el acto, lo que resulta incompatible con el vicio de inmotivación. (Vid sentencia de esta Sala, N° 01413 del 28 de noviembre de 2012, caso: Consolidada de Ferrys, C.A. CONFERRY).
Conforme al aludido criterio, el vicio de inmotivación resulta improcedente cuando se alega conjuntamente con el falso supuesto siempre que se refiera a la omisión de las razones que fundamentan el acto, y no así cuando se trate de motivación contradictoria o ininteligible, es decir, cuando el acto haya expresado las razones que lo fundamentan pero en una forma que incide negativamente en su motivación, haciéndola incomprensible, confusa o discordante, en cuyo caso se admite la posibilidad de la existencia simultánea de ambos vicios.
Ahora bien, en el caso de autos, para sostener la denuncia de inmotivación, la representación judicial de la recurrente señaló que el acto administrativo recurrido en el citado vicio, “al no indicar los motivos que le permitieron a la Administración arribar a las conclusiones declaradas”
Siendo ello así, aprecia esta Sala que, en el caso bajo examen, la denuncia de inmotivación no es subsumible en el supuesto de motivación contradictoria o ininteligible, sino que está referida a la ausencia de motivación fáctica, por lo que, en principio, el vicio de inmotivación sería improcedente, por ser presentado simultáneamente con el vicio de falso supuesto.
No obstante lo anterior, advierte este Órgano Jurisdiccional que del acto impugnado sí se evidencia cuáles fueron los fundamentos de hecho y de derecho que llevaron al órgano contralor a declarar la responsabilidad administrativa del recurrente, tal y como se evidencia de la transcripción de la Providencia Administrativa recurrida, realizada en el capítulo II de este fallo, motivo por el cual se desestima el alegato en referencia. Así se decide.
4. Con relación al falso supuesto de derecho. Expuso que la Administración afirmó “sin sustento probatorio el acaecimiento de un evento generador de responsabilidad administrativa, e impone una sanción negando la aplicación y vigencia de una norma e interpretando de manera errónea, una norma vigente; en el presente caso, el numeral segundo del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”.
Primeramente estima esta Instancia Jurisdiccional que el vicio alegado se expresó de forma confusa toda vez que no se explica que norma dejó de aplicarse encontrándose vigente, al respecto solo se analizará el vicio aducido en relación a la supuesta interpretación errada que se hace del numeral 2 del artículo 91 eiusdem
La norma señalada, dispone:
“Artículo 91. Sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal, y de lo que dispongan otras leyes, constituyen supuestos de responsabilidad administrativa los actos, hechos u omisiones que se mencionan a continuación:
…omissis…
2. La omisión, retardo, negligencia o imprudencia en la preservación y salvaguarda de los bienes o derechos del patrimonio de un ente u organismo de los señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley; (…)”.
De acuerdo a la norma precedentemente trascrita, considera necesario esta Sala reproducir el análisis realizado al procedimiento llevado a cabo en las líneas que anteceden, en el cual se evidenció que se sustanciaron una serie de actos que llevaron a comprobar que el recurrente actuó de manera negligente al liquidar el préstamo a la Cooperativa Palma Sambra R.L., sin que se cumpliera la condición expuesta en la Resolución de Junta Directiva N° JD-2002-36 del 22 de enero de 2002 en la que se expresó:“Previo a la liquidación del crédito, la composición accionaria de los asociados de la Cooperativa de Producción Palma Sambra R,L. deberá ser modificada”, generando un daño al patrimonio público, por cuanto la entidad financiera Banco Industrial de Venezuela C.A., tuvo que demandar el incumplimiento del préstamo otorgado a la Cooperativa.
Por tanto, no evidencia la Sala que la Administración haya realizado una interpretación errada de la norma en referencia, toda vez que conforme a las consideraciones expuestas se configura el supuesto de hecho para la determinación de la responsabilidad administrativa del recurrente, que en el caso de autos se determinó por la negligencia en la que incurrió el ciudadano Víctor Manuel Lozada Avendaño en el manejo de los bienes y derechos del patrimonio público, al haber procedido a liquidar el crédito otorgado a la Cooperativa de Producción Palma Sambra R.L., sin haber verificado el cumplimiento de las exigencias requeridas por el Banco a tales efectos.
Así, el accionante, en su condición de Vicepresidente de la División de Liquidación y Control del Área de Crédito del Banco Industrial de Venezuela era responsable de la supervisión y control de la liquidación de los créditos otorgados por el Banco, motivo por el cual debió advertir la situación irregular presentada, pues si bien es cierto no le correspondía aprobar el financiamiento en cuestión, sí tramitó la liquidación de éste, inobservado la condición suspensiva que contenía la Resolución de la Junta Directiva, razón por la que se desestima el vicio de falso supuesto de derecho aducido por la parte accionante. Así se declara.
Aunado a lo antes expuesto, destaca esta Sala que la norma bajo análisis persigue sancionar “la omisión, retardo, negligencia o imprudencia en la preservación y salvaguarda de los bienes”, es decir, fue concebida con la finalidad de no poner en riesgo los bienes o derechos del patrimonio de los entes allí señalados. Por tanto, el supuesto de hecho previsto en la norma necesariamente no requiere la producción de un daño efectivo al patrimonio público, pues lo que se persigue precisamente es garantizar el cumplimiento de la normativa para prevenir dichos daños.
5.- Principios de tipicidad y culpabilidad. El recurrente alega la violación del principio de tipicidad, pues a su decir el hecho atribuido a su poderdante debe declararse “irrelevante para el derecho sancionatorio en general por cuanto por una parte en [su] proceder no se produjo daño alguno al patrimonio del Banco Industrial de Venezuela”, y “su conducta estuvo orientada a evitar reclamos posteriores tras la aprobación del crédito” y “por la otra se [le] impelía a infringir normas que podrían comprometer [su] responsabilidad penal y la del Banco, al no tomar y acatar las directrices que a nivel internacional a impuesto en Grupo de Acción Financiera Internacional contra la legitimación de Capitales”.
Al respecto debe indicarse previamente, que el principio de tipicidad, se encuadra en el principio de la legalidad: mientras el principio de tipicidad postula la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas, el principio de legalidad concreta tal prescripción en el requerimiento de definición suficiente para su identificación, del ilícito y de su consecuencia sancionatoria.
La exigencia de legalidad o tipicidad tiene así su fundamento en el principio de seguridad jurídica necesario en todo Estado de Derecho, requiriéndose que una norma contenga de manera expresa las infracciones y sanciones, cuya imposición presupone la previa constatación de la infracción y del infractor mediante la sustanciación del procedimiento administrativo correspondiente.
Ahora bien, en el caso concreto, a través del acto administrativo impugnado el órgano contralor declaró la responsabilidad administrativa del recurrente y procedió a sancionarlo con multa de dos mil seiscientos cincuenta y tres bolívares con veinte céntimos (Bs. 2.653,20), por haber actuado negligentemente en el ejercicio del cargo de Vicepresidente de la División de Liquidación y Control del Área de Crédito del Banco Industrial de Venezuela, toda vez que procedió a liquidar el préstamo otorgado a la Cooperativa Productora Palma Sembra R.L., sin haber verificado el cumplimiento de todos los extremos exigidos para ello, todo lo cual le correspondía hacer, conforme a lo establecido en el Manual de Organización del Área de Crédito del Banco Industrial de Venezuela, ya referido.
En razón de lo anterior, la Administración procedió a imponer la sanción de multa al recurrente, por haber incumplido la normativa establecida en el citado Manual y por tanto, “haber actuado con negligencia en la preservación de los derechos del patrimonio del Banco”, en contravención a lo señalado en el numeral 2 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, antes citado, cuyo contenido está claramente orientado a la protección del patrimonio público y a regular la actuación de los funcionarios públicos, quienes deben actuar regidos por los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad; con el objeto de procurar la correcta utilización de los bienes y el gasto de los recursos que forman parte del patrimonio público.
Por lo antes expuesto, estima este Alto Tribunal que el Órgano Contralor no transgredió el principio de tipicidad alegado. Así se declara.
Con relación a la transgresión del principio de culpabilidad, manifestó el recurrente que contrario a lo plasmado en la decisión impugnada no existe responsabilidad alguna que deba reclamársele, pues no le correspondía en su condición de Vicepresidente de Liquidación y Control del Banco Industrial de Venezuela, aprobar el crédito, pues ello era potestad de la Junta Directiva quien debía pronunciarse aprobando o negando el crédito, siendo que una vez aprobado, suscrito los documentos, constituidas las garantías reales y personales no podía hacer otra cosa que liquidarlo.
Que “no ha contratado con ninguna persona de derecho público, más allá de la relación de empleo que lo une a una empresa del Estado”.
Al respecto cabe reiterar lo expuesto en párrafos anteriores, en cuanto a que el accionante, en su condición de Vicepresidente de la División de Liquidación y Control del Área de Crédito del Banco Industrial de Venezuela, debió advertir el incumplimiento de las exigencias requeridas por el Banco para liquidar el crédito y que al no hacerlo, incumplió su obligación de “controlar y supervisar la liquidación de los préstamos otorgados”, poniendo en riesgo de esta manera el patrimonio de la institución financiera Banco Industrial de Venezuela.
En el caso concreto, resalta la Sala que el actor reconoce en el libelo que conocía el contenido de la Resolución dictada por el Consejo Directivo del Banco Industrial de Venezuela, signada con el N° JD-2002-36, contenida en el Acta 5 de fecha 22 de enero de 2002, a través de la cual se le exigía a la Cooperativa de Producción Palma Sambra R.L., que modificara la composición de sus asociados para que pudiera liquidarse el crédito aprobado, cuando señala en el libelo, específicamente al folio 41 del expediente, lo siguiente: “…si los cooperativistas no podían contratar con la República, otras estructuras debieron recomendar que el crédito no fuera aprobado, y lo cierto es que se aprobó y ordenó liquidarlo, fueron suscritos y registrados los contratos, y lo que llaman ‘condición suspensoria’, es una cláusula que tengo que entender como no escrita, no sólo para evitar daños al patrimonio del Banco (…) sino para evitar que la institución se convierta (…) en un lugar propicio para que la delincuencia organizada internacional, pretenda legitimar sus capitales…”. (Resaltado de la Sala).
Así, el recurrente tenía conocimiento del contenido de la condición suspensiva establecida por el Banco, pero en lugar de verificar su cumplimiento, decidió liquidar el crédito, tomando en cuenta simplemente que ya había sido aprobado por la Junta Directiva del Banco, todo lo cual determina –en criterio de la Sala- que el recurrente actuó con pleno conocimiento de las circunstancias del caso, pues conocía que la liquidación del aludido crédito estaba supeditada al cumplimiento de las condiciones requeridas por el Banco, motivo por el que no puede señalar que el órgano contralor violó el principio de culpabilidad.
Adicionalmente, destaca esta Sala la conducta impropia del recurrente, al tratar eludir su responsabilidad, alegando que “solo estaba obligado a liquidar el crédito” y que “no ha contratado con ninguna persona de derecho público, más allá de la relación de empleo que lo une a una empresa del Estado”, todo lo cual conlleva a establecer su falta de lealtad con la Institución donde laboraba, pues lejos de mantener la actitud adecuada con el fin de evitar causarle un daño, se excusa, tratando de atribuir a otras personas el deber de cumplir con su obligación.
En tal sentido, considera esta Sala oportuno resaltar que el recurrente desempeñaba un cargo público en el Banco Industrial de Venezuela y por lo tanto, la prestación de sus servicios se desarrollaba como manifestación de la voluntad de la institución financiera estatal. Por ello, los artículos 139 y 285 numeral 5 la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el 74 de la Ley del Estatuto de la Función Pública –entre otras- establecen diversas responsabilidades (de naturaleza civil, penal, disciplinaria, administrativa), para así evitar el ejercicio indebido de las funciones que ejerce en nombre del ente u organismo público, propendiendo así que realicen las funciones que le son encomendadas en estricto apego a la ética, actuando con probidad, moralidad y rectitud.
En consecuencia, al haber actuado el recurrente de manera negligente en el ejercicio del cargo que desempeñaba, toda vez que con su actuación no sólo puso en riesgo los bienes y derechos que conforman el patrimonio del Banco Industrial de Venezuela, sino que causó un daño a la mencionada Institución, se considera ajustada a derecho la sanción impuesta, de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. En consecuencia, esta Sala desestima la violación al principio de culpabilidad alegado por el recurrente. Así se declara
Con fundamento en lo antes expuesto, vista la improcedencia de las denuncias de violación de normas constitucionales y legales presentadas por el ciudadano Víctor Manuel Lozada Avendaño, esta Sala declara sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido contra el acto administrativo S/N° del 26 de septiembre de 2008, notificado el 12 de noviembre del mismo año, dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, actuando por delegación, en consecuencia, queda firme el referido acto. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Sobre la base de los razonamientos antes señalados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por el ciudadano VÍCTOR MANUEL LOZADA AVENDAÑO, contra el acto administrativo S/N° dictado el 26 de septiembre de 2008 por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, actuando por delegación de atribuciones del Contralor General de la República. En consecuencia, FIRME dicho acto administrativo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente judicial. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los diez (10) del mes de diciembre del año dos mil trece (2013). Años 203º de la Independencia y 154º de la Federación.
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El Presidente EMIRO GARCÍA ROSAS
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La Vicepresidenta EVELYN MARRERO ORTÍZ
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Las Magistradas |
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TRINA OMAIRA ZURITA
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MÓNICA MISTICCHIO TORTORELLA
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El Magistrado EMILIO RAMOS GONZÁLEZ Ponente
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La Secretaria, SOFÍA YAMILE GUZMÁN
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En doce (12) de diciembre del año dos mil trece, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01432, por las Magistradas Trina Omaira Zurita y Mónica Misticchio Tortorella, por motivos justificados.
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La Secretaria, SOFÍA YAMILE GUZMÁN
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