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Exp. 2006-0743/0971
Por escrito del 11 de junio de 2008, los abogados Mónica Gioconda Misticchio Tortorella, Linda Carolina Aguirre Andrade, Angélica Rocío Ramírez Sánchez y Paulo Zárraga Flores, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 47.196, 56.641, 62.956 y 49.685, respectivamente, actuando en representación de la Contraloría General de la República, solicitaron aclaratoria de la decisión Nº 624 dictada por la Sala en fecha 21 de mayo de 2008, mediante la cual se declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por los ciudadanos FRANCISCO RAFAEL SÁNCHEZ ZURITA y ADIXON GARCÍA, portadores de las cédulas de identidad Nos. 4.831.569 y 7.280.401, en ese orden, asistidos por los abogados Ely Alberto Peraza Vargas y Jorge Luis Parra, inscritos en el INPREABOGADO bajo el N° 55.237 y 31.143, respectivamente; actuando el primero como ganador del concurso celebrado entre los meses de noviembre de 2005 y enero de 2006 en el Municipio Juan Germán Roscio del Estado Guárico para proveer el cargo de Contralor Municipal y, el segundo, como Presidente del Concejo Municipal de dicha entidad, y en consecuencia, nulos los actos contenidos en las Resoluciones Nos. 01-00-105 del 17 de marzo de 2006 y 01-00-109 del 29 de marzo de 2006 dictadas por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, publicadas en las Gacetas Oficiales de la República Bolivariana de Venezuela Nos. 38.402 del 21 de marzo del 2006 y 38.410 del día 31 del mismo mes y año, ordenándose la reincorporación del primero de los nombrados al cargo de Contralor Municipal.
Por diligencia de fecha 16 de septiembre de 2008, la representación de la Contraloría General de la República solicitó pronunciamiento sobre la aclaratoria solicitada.
I
DE LA SOLICITUD DE ACLARATORIA
La representación de la Contraloría General de la República solicitó la aclaratoria del fallo Nº 624 dictado por esta Sala el día 21 de mayo de 2008, en los siguientes términos:
Que, “…a los fines de afirmar que el cargo de contralor municipal se encuentra adscrito a un organismo no regido por la ley funcionarial (Ley del Estatuto de la Función Pública), esta Sala, consideró que el cargo de Contralor Municipal, es similar al previsto en el numeral 12 del artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, es decir, al cargo desempeñado por las máximas autoridades de los institutos autónomos estadales y municipales, así como sus directores o directoras y funcionarios de similar jerarquía, ello en atención a las características que revisten las funciones del Órgano de Control Fiscal Municipal, lo que en su criterio, hace factible asemejar jerárquicamente el nivel de responsabilidad que implica el ejercicio del cargo de Contralor Municipal con los previstos en el referido numeral 12. No obstante, al efectuar tal asimilación, se genera una imprecisión, en cuanto a lo relativo a la organización y funcionamiento de las Contralorías Municipales con respecto a las de los Institutos Autónomos, Estadales y Municipales, por cuanto se trata de entidades que, a nuestro entender, poseen naturaleza jurídica diferente.” (Sic).
Que, “…aparte de las notables diferencias que existen entre ambas instituciones, pues, sabemos que los institutos autónomos, nacionales, estadales o municipales, a diferencia de las contralorías municipales, se caracterizan por ser entes de derecho público, creados por Ley Nacional, Estadal u Ordenanza, conforme a las disposiciones de la Ley Orgánica de Administración Pública, que están dotados de personalidad jurídica, patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional y, se encuentran sometidos al control de tutela de la República bajo el régimen de adscripción; advertimos una diferencia radical entre los institutos autónomos y las Contralorías Municipales, que impide cualquier equiparación entre ellos, incluso, entre las máximas autoridades que los dirigen, que deriva del hecho de que mientras los primeros son Órganos de la Administración Pública Descentralizada Funcionalmente, las segundad como lo ha asentado la Sala Constitucional, no forman parte de la Administración Pública, pues se trata, de órganos a los que le está encomendada la función de ejercer el control fiscal en el Municipio bajo la actuación coordinada de los demás órganos de control fiscal.” (Sic).
Que, “…la circunstancia antes anotada, pone de manifiesto el carácter especialísimo que tiene el cargo de contralor municipal, que impide que pueda ser equiparado al cargo desempeñado por las máximas autoridades de los institutos autónomos estadales y municipales, así como a sus directores o directoras y funcionarios o funcionarias de similar jerarquía, a que alude el numeral 12 del artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública; pues, existen notables diferencias en cuanto a la designación, nombramiento y permanencia en los cargos de las máximas autoridades de los institutos autónomos municipales y distritales, o directores de similar jerarquía, y los contralores municipales, pues, éstos últimos, a diferencia de los primeros, son designados mediante un concurso público, el cual está reglamentado por la Contraloría General de la República…”. (Sic).
Que, “…aunado a las consideraciones expuestas, resulta imprescindible para esta representación, precisar que mediante sentencia No. 588 de fecha 14 de mayo de 2008 (Caso: Rafael Sáez Álvarez vs. Contraloría General de la República, Exp. 2006-0697), esta Sala Político-Administrativa, al resolver un caso idéntico al de autos, señaló que el cargo de Contralor Municipal se encuentra previsto en la excepción contenida en el segundo supuesto establecido en el artículo 11 de la Ley del Estatuto, es decir, aquel según el cual el jubilado podría reingresar a la Administración Pública siempre y cuando el cargo a desempeñar fuese un cargo de similar jerarquía en los organismos no regulados por la hoy derogada Ley de Carrera Administrativa, actualmente Ley del Estatuto de la Función Pública.” (Sic)
Por otra parte, indicaron que “…en la decisión que nos ocupa, se declaró, expresamente, la nulidad de las multas ‘impuestas’ de acuerdo al dispositivo tercero de la Resolución No. 01-00-105 del 17 de marzo de 2006; no obstante, resulta importa precisar que dichas multas no fueron impuestas por nuestra representada, puesto que en ningún momento inició procedimiento sancionatorio alguno, pues, la enunciación realizada en el dispositivo tercero, obedece a la facultad expresamente consagrada por el contenido normativo previsto en el artículo 32 eiusdem…”. (Sic).
Finalmente, indicaron que “…en el presente caso estamos frente a una sentencia en la cual, la Sala Político-Administrativa incurrió en imprecisiones, al analizar normas constitucionales y legales inherentes al régimen general de la función pública y organización y funcionamiento de las Contralorías Municipales, esta representación requiere que esta Sala, con la urgencia que amerita el caso, declare Con lugar la solicitud de aclaratoria de la sentencia No. 624 de fecha 21 de mayo de 2008, dictada por esta Sala…”. (Sic). (Negrillas de la solicitante).
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Previo a cualquier pronunciamiento sobre lo solicitado, debe la Sala establecer si la aclaratoria fue planteada tempestivamente y, al efecto, se observa que el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil establece lo siguiente:
“Artículo 252: Después de pronunciada la sentencia definitiva o la interlocutoria sujeta a apelación, no podrá revocarla ni reformarla el Tribunal que la haya pronunciado.
Sin embargo, el Tribunal podrá, a solicitud de parte, aclarar los puntos dudosos, salvar omisiones y rectificar los errores de copia, de referencia o de cálculos numéricos, que aparecieren de manifiesto en la misma sentencia, o dictar ampliaciones, dentro de tres días, después de dictada la sentencia, con tal de que dichas aclaraciones y ampliaciones las solicite alguna de las partes el día de la publicación o en el siguiente”.
Con relación al artículo transcrito, esta Sala ha precisado en forma reiterada que el lapso procesal que disponen las partes para solicitar aclaratorias y ampliaciones del fallo debe preservar el derecho al debido proceso y a una justicia transparente, consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para así evitar que por su extrema brevedad dicho lapso constituya en sí mismo un menoscabo al ejercicio real de tales derechos (Vid., Sentencias S.P.A. números 00124, 01622 y 01206 de fechas 13 de febrero de 2001, 22 de octubre de 2003 y 04 de julio de 2007, respectivamente).
Asimismo, la Sala ha establecido que “el lapso para oír la solicitud de aclaratoria... es igual al lapso de apelación del artículo 298 del Código de Procedimiento Civil, salvo que la ley establezca un lapso especial para la misma”. (Vid., Sentencias S.P.A. números 00124 del 13 de febrero de 2001 y 01206 del 04 de julio de 2007, entre otras), es decir, cinco (5) días de despacho.
En el presente caso, tomando en cuenta que la representación de la Contraloría General de la República solicitó la aclaratoria en la misma fecha (10 de junio de 2008) en la cual se dio por notificada de la sentencia, debe concluirse en su carácter tempestivo. Así se establece.
Establecido lo anterior, pasa esta Sala a pronunciarse acerca de la aclaratoria formulada por la Contraloría General de la República, y a tal efecto se observa:
Los representantes del Máximo Órgano Contralor de la República manifestaron su inconformidad con lo establecido por esta Sala, con relación a la categorización del cargo de Contralor Municipal como aquel que se puede asemejar a “los de similar jerarquía” previstos en el numeral 12 del artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
En este sentido, esgrimieron que “…aparte de las notables diferencias que existen entre ambas instituciones, pues, sabemos que los institutos autónomos, nacionales, estadales o municipales, a diferencia de las contralorías municipales, se caracterizan por ser entes de derecho público, creados por Ley Nacional, Estadal u Ordenanza, conforme a las disposiciones de la Ley Orgánica de Administración Pública, que están dotados de personalidad jurídica, patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional y, se encuentran sometidos al control de tutela de la República bajo el régimen de adscripción; advertimos una diferencia radical entre los institutos autónomos y las Contralorías Municipales, que impide cualquier equiparación entre ellos, incluso, entre las máximas autoridades que los dirigen, que deriva del hecho de que mientras los primeros son Órganos de la Administración Pública Descentralizada Funcionalmente, las segundad como lo ha asentado la Sala Constitucional, no forman parte de la Administración Pública, pues se trata, de órganos a los que le está encomendada la función de ejercer el control fiscal en el Municipio bajo la actuación coordinada de los demás órganos de control fiscal.” (Sic). (Resaltados de la Sala).
Al respecto, la Sala observa que en la decisión objeto de la solicitud de aclaratoria, se dispuso lo siguiente:
“Ahora bien, luego de la lectura de las normas supra transcritas, se puede concluir que la intención del legislador, por una parte, es limitar la estadía en el tiempo en los cargos ocupados por funcionarios que ya pueden optar al beneficio de la jubilación una vez alcanzados los requisitos para ello (artículo 11) y, por la otra, evitar el reingreso de funcionarios que ya hayan sido jubilados por la Administración Pública (artículo 12), para de esta manera asegurar el ingreso de nuevo personal calificado para el desempeño de las funciones públicas. No obstante, tales circunstancias tienen sus excepciones, las cuales fueron apuntadas en términos casi idénticos en las tres normas transcritas.
Es decir, la prohibición del reingreso de los funcionarios jubilados por la Administración Pública es absoluta para el caso de los cargos denominados de carrera, no siendo así cuando se trata de los cargos de libre nombramiento y remoción previstos en los ordinales 1º y 2º del artículo 4 de la entonces vigente Ley de Carrera Administrativa o de cargos de similar jerarquía en los organismos no regidos por esa Ley, o en cargos académicos, accidentales, docentes o asistenciales. Sobre el particular, vale la pena destacar el criterio expuesto por esta Sala Político-Administrativa en su sentencia N° 1022 del 31 de julio de 2002, en cuya oportunidad se sostuvo:
(…)
Una vez expuesto el criterio contenido en la sentencia parcialmente transcrita, tenemos que los cargos a los cuales podrían optar los funcionarios jubilados por la Administración Pública serían: 1) según el ordinal 1° del artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa: los Ministros del Despacho, el Secretario General de la Presidencia de la República, el Jefe de la Oficina Central de Coordinación y Planificación, los Comisionados Presidenciales, los demás funcionarios de similar jerarquía designados por el Presidente de la República y los Gobernadores de los Territorios Federales; 2) según el ordinal 2° del artículo 4 eiusdem: Las máximas autoridades directivas y administrativas de los organismos autónomos de la Administración Pública Nacional, los Directores Generales, los Directores, Consultores Jurídicos y demás funcionarios de similar jerarquía al servicio de la Presidencia de la República, de los Ministerios o de los organismos autónomos y de las Gobernaciones de los Territorios Federales; 3) los cargos de similar jerarquía (a los previamente mencionados) en los organismos no regidos por esa Ley; y 4) los cargos académicos, accidentales, docentes o asistenciales.
En este orden de ideas, valga puntualizar que la actual Ley del Estatuto de la Función Pública (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.522 del 6 de septiembre de 2002), establece en sus artículos 20 y 21 la categorización de los cargos de libre nombramiento y remoción, calificándolos en cargos de alto nivel o de confianza. Al efecto, dispone:
‘Artículo 20: Los funcionarios o funcionarias públicos de libre nombramiento y remoción podrán ocupar cargos de alto nivel o de confianza. Los cargos de alto nivel son los siguientes:
1. El Vicepresidente o Vicepresidenta Ejecutivo.
2. Los ministros o ministras.
3. Los jefes o jefas de las oficinas nacionales o sus equivalentes.
4. Los comisionados o comisionadas presidenciales.
5. Los viceministros o viceministras.
6. Los directores o directoras generales, directores o directoras y demás funcionarios o funcionarias de similar jerarquía al servicio de la Presidencia de la República, Vicepresidencia Ejecutiva y Ministerios.
7. Los miembros de las juntas directivas de los institutos autónomos nacionales.
8. Los directores o directoras generales, directores o directoras y demás funcionarios o funcionarias de similar jerarquía en los institutos autónomos.
9. Los registradores o registradoras y notarios o notarias públicos.
10. El Secretario o Secretaria General de Gobierno de los estados.
11. Los directores generales sectoriales de las gobernaciones, los directores de las alcaldías y otros cargos de la misma jerarquía.
12. Las máximas autoridades de los institutos autónomos estadales y municipales, así como sus directores o directoras y funcionarios o funcionarias de similar jerarquía.’
‘Artículo 21: Los cargos de confianza serán aquéllos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, de los viceministros o viceministras, de los directores o directoras generales y de los directores o directoras o sus equivalentes. También se considerarán cargos de confianza aquéllos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la ley’.
(…)
Una vez precisado lo anterior, es de hacer notar sobre este particular que en el Informe Definitivo N° 07-02-22 del 15 de marzo de 2006, la Contraloría General de la República omitió señalar, respecto de las excepciones contenidas en las normas in commento, la relativa a los cargos de similar jerarquía en los organismos no regidos por esa Ley.
Como quiera que el cargo de Contralor Municipal no puede ser identificado con ninguno de los otros dos supuestos apuntados (los cargos previstos en los artículos 20 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y los académicos, accidentales, docentes o asistenciales), resulta indispensable precisar si encuadra en la segunda categoría de las excepciones, es decir, si es un cargo de similar jerarquía a los establecidos en los artículos 20 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que forme parte de algún organismo no regido por dicha Ley.
Para ello, resulta pertinente destacar las características del órgano que representa. Así, conforme al artículo 101 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, ‘[l]a Contraloría Municipal gozará de autonomía orgánica, funcional y administrativa, dentro de los términos que establezcan esta Ley y la ordenanza respectiva.’
Por otra parte, el artículo 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, dispone que ‘[l]as Contralorías de los (…) municipios, ejercerán el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes de los órganos y entidades centralizados y descentralizados sujetos a su control de conformidad con la ley y a tales fines gozarán de autonomía orgánica funcional y administrativa’.
De la lectura de las normas antes transcritas, puede concluirse que las Contralorías Municipales han sido dotadas de autonomía orgánica, funcional y administrativa. Se destaca, entre otras, lo relativo a la autonomía funcional, que implica que no tienen una relación de dependencia jerárquica ni tutelar con ninguno de los órganos que integran el Poder Público Municipal, es decir, ni con su rama ejecutiva (Alcalde) ni con su rama legislativa (Concejo). No pueden encuadrarse en la clásica separación orgánica de poderes porque no pueden ubicarse en el sentido tradicional dentro de los Poderes Legislativo o Ejecutivo, aunque forman parte de la Administración del Municipio.
(…)
Conforme a las consideraciones antes expuestas, es patente el alto nivel de responsabilidad que supone la dirección de las Contralorías Municipales de acuerdo con las características supra referidas, lo cual sin duda alguna podría asemejar jerárquicamente el nivel de responsabilidad del cargo de Contralor Municipal, con los previstos en el numeral 12 del artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que señala “Las máximas autoridades de los institutos autónomos estadales y municipales, así como sus directores o directoras y funcionarios o funcionarias de similar jerarquía”, sobre todo si se toma en cuenta que corresponde al órgano de control fiscal externo de los Municipios, la vigilancia, control y fiscalización de las actividades desempeñadas por los institutos autónomos de la municipalidad, así como el de todas las ramas del Poder Público Municipal.
Ahora bien, luego de haber determinado que el cargo de Contralor Municipal es un cargo de similar jerarquía al establecido en el numeral 12 del artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, corresponde evaluar si se encuentra en algún organismo no regido por dicha Ley, como quiera que la excepción bajo análisis se refiere a los cargos de similar jerarquía a los previstos en los artículos 20 y 21 eiusdem, en los organismos no regidos por dicha Ley…”. (Resaltados de la presente decisión).
Como puede apreciarse de la sentencia parcialmente transcrita, la Sala consideró que el cargo de Contralor Municipal podía incluirse dentro de los cargos “de similar jerarquía” a los que alude el numeral 12 del artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en atención a un criterio material, es decir, con fundamento en la alta y delicada labor que desempeña dicho servidor público.
En tal virtud, se advierte que los argumentos expuestos por la peticionante están dirigidos a cuestionar la fundamentación y alcances del fallo dictado por esta Sala, al no estar de acuerdo con la calificación jurídica en la cual se encuadró el cargo de Contralor Municipal.
En este orden de ideas, no comparte esta Sala el criterio de la solicitante respecto a que no se puede equiparar el cargo de Contralor Municipal al resto de los previstos en el artículo en comentarios, con base en la “radical diferencia” que existe en cuanto a la forma de organización y funcionamiento de los institutos autónomos estadales y municipales, ya que, precisamente, tal diferencia fue explicada en esa sentencia, estableciéndose al efecto que “…puede concluirse que las Contralorías Municipales han sido dotadas de autonomía orgánica, funcional y administrativa. Se destaca, entre otras, lo relativo a la autonomía funcional, que implica que no tienen una relación de dependencia jerárquica ni tutelar con ninguno de los órganos que integran el Poder Público Municipal, es decir, ni con su rama ejecutiva (Alcalde) ni con su rama legislativa (Concejo). No pueden encuadrarse en la clásica separación orgánica de poderes porque no pueden ubicarse en el sentido tradicional dentro de los Poderes Legislativo o Ejecutivo, aunque forman parte de la Administración del Municipio.” (Negrillas de la Sala).
De esta manera, en el fallo en cuestión se recalca la inclusión del cargo de Contralor Municipal dentro del supuesto genérico residual contenido en el numeral 12 del artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, no sobre la base de un criterio orgánico -esto es, no desde el punto de vista de la forma de organización y funcionamiento de ese Órgano de Control Fiscal Municipal-, sino en atención a la naturaleza de la labor desempeñada por el Contralor del ente local.
Así las cosas, resulta importante destacar que en una situación análoga a la presente, esta Sala en la decisión N° 476 del 22 de abril de 2009 al pronunciarse sobre la solicitud de aclaratoria del fallo N° 588 publicado el 14 de mayo de 2008, dispuso al respecto que:
“En consecuencia, esta Sala aclara que en ningún caso se encuadró el cargo de Contralor Municipal en los cargos previstos en el artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, sino que, con base en las funciones de control, vigilancia y fiscalización sobre los ingresos, gastos y bienes municipales asignadas al referido cargo, estableció una semejanza en cuanto al nivel de responsabilidad con los cargos previstos en los artículos 20 y 21 eiusdem, a los efectos de determinar su similitud en la jerarquía. Así se decide. (Negrillas de la presente decisión).
En razón de lo expuesto, debe desecharse la aclaratoria planteada en este sentido. Así se establece.
Por último, adujeron los representantes de la Contraloría General de la República que “…en la decisión que nos ocupa, se declaró, expresamente, la nulidad de las multas ‘impuestas’ de acuerdo al dispositivo tercero de la Resolución No. 01-00-105 del 17 de marzo de 2006; no obstante, resulta importa precisar que dichas multas no fueron impuestas por nuestra representada, puesto que en ningún momento inició procedimiento sancionatorio alguno, pues, la enunciación realizada en el dispositivo tercero, obedece a la facultad expresamente consagrada por el contenido normativo previsto en el artículo 32 eiusdem…”. (Sic).
Sobre el particular, es necesario destacar que la anulación de las multas aplicadas por la Contraloría General de la República eran consecuencia lógica y necesaria de la anulación de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Nos. 01-00-105 del 17 de marzo de 2006 y 01-00-109 del 29 de marzo de 2006, dictadas por el Contralor General de la República, publicadas en las Gacetas Oficiales de la República Bolivariana de Venezuela Nos. 38.402 del 21 de marzo del 2006 y 38.410 del día 31 del mismo mes y año, respectivamente, mediante las cuales se ordenó, por una parte, la revocatoria de la designación del ciudadano Francisco Rafael Sánchez Zurita como Contralor Municipal del Municipio Juan Germán Roscio del Estado Guárico, la convocatoria de un nuevo concurso para proveer dicho cargo y la imposición de multas y, por la otra, la intervención del órgano de control fiscal externo de dicha municipalidad así como la designación de una Contralora Interventora hasta tanto fuera celebrado el referido concurso.
Siendo ello así, la aclaratoria solicitada con respecto a este punto debe ser declarada improcedente. Así se establece.
III
DECISIÓN
Atendiendo a los razonamientos antes señalados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara IMPROCEDENTE la solicitud de aclaratoria planteada por la representación de la Contraloría General de la República, con relación a la sentencia Nº 624 de fecha 21 de mayo de 2008, dictada por esta Sala.
Publíquese, regístrese y notifíquese a las partes. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los doce (12) días del mes de enero del año dos mil diez (2010). Años 199º de la Independencia y 150º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
Ponente
EMIRO GARCÍA ROSAS
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En trece (13) de enero del año dos mil diez, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00015.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN