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Magistrado Ponente: EMIRO GARCÍA ROSAS
Exp. Nos. 2007-0230 y 2005-4808
ACUMULADOS
Mediante escrito presentado ante la Sala Político-Administrativa en fecha 01 de marzo de 2007, el abogado Ernesto Alejandro Ortega, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 45.270, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano JOSÉ GREGORIO RUÍZ, titular de la cédula de identidad Nº 5.153.464, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Resolución N° 01-00-000169 de fecha 25 de mayo de 2006, por la cual el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución N° 01-00-046 del 20 de enero de 2006, contentiva de la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un período de tres años.
En fecha 06 de marzo de 2007 se dio cuenta en Sala y se ordenó oficiar a la Contraloría General de la República a los fines de la remisión del expediente administrativo, que fue recibido en fecha 12 de abril de 2007.
El 16 de abril de 2007 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación, el cual, por auto del 25 de abril de 2007, admitió el recurso interpuesto, ordenó citar al Fiscal General de la República, al Contralor General de la República y a la Procuradora General de la República y librar el cartel a que se refiere el aparte once del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
Practicadas las citaciones ordenadas se libró el referido cartel el cual fue retirado, publicado y consignado por la representación judicial del recurrente.
En fecha 18 de septiembre de 2007 se dejó constancia de la reserva del escrito de promoción de pruebas consignado por el apoderado judicial del accionante, el cual fue agregado el 25 del mismo mes y año.
Por auto del 04 de octubre de 2007 el Juzgado de Sustanciación admitió cuanto ha lugar en derecho las documentales indicadas en el capítulo I del mencionado escrito, así como la prueba de informes solicitada en el capítulo II y ordenó notificar a la Procuraduría General de la República de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 del entonces vigente Decreto con Fuerza de Ley Orgánica que rige las funciones de ese órgano.
En fecha 16 de octubre de 2007 la Secretaria del Juzgado de Sustanciación certificó que actualmente cursa en ese Juzgado, en etapa de promoción de pruebas, el expediente N° 2005-4808, contentivo del recurso de nulidad interpuesto por el ciudadano José Gregorio Ruiz, contra el acto administrativo de fecha 04 de enero de 2005, dictado por el Director de Determinación de Responsabilidad Administrativa de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, en el que declaró “sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por el ciudadano JOSÉ GREGORIO RUIZ, antes identificado, y en consecuencia, CONFIRMA la decisión dictada en fecha 7 de junio de 2004, por la ciudadana Janina Valbuena Molina, actuando por delegación del Contralor General de la República (…) mediante el cual fue declarada su responsabilidad administrativa en su carácter de Alcalde del Municipio San Diego del Estado Carabobo”, e impuso sanción de multa por la cantidad de novecientos siete mil doscientos bolívares (Bs. 907.200,00).
Por auto de fecha 07 de octubre de 2007, concluida la sustanciación, se pasó el expediente a la Sala donde se dio cuenta el 13 de noviembre de 2007. En la misma fecha se designó ponente al Magistrado Emiro García Rosas y se fijó el tercer día de despacho para comenzar la relación.
El 20 de noviembre de 2007 se dejó constancia del inicio de la relación de la causa y se fijó el décimo (10º) día de despacho para la celebración del acto de informes.
Por diligencia del 29 de noviembre de 2007, la abogada Rose Fátima Viloria Ortega, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 26.893, actuando como representante de la Contraloría General de la República solicitó la acumulación de esta causa con la que cursa ante esta Sala en expediente N° 2005-4808.
El 12 de diciembre de 2007 se difirió el acto de informes para el 17 de julio de 2008.
Mediante decisión N° 00096 publicada en fecha 23 de enero de 2008, se declaró procedente la solicitud propuesta por la representación judicial de la Contraloría General de la República en fecha 29 de noviembre de 2007 y en consecuencia, se ordenó acumular a la presente causa el expediente “N° 2005-4804” mediante el cual esta Sala conoce del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la parte recurrente contra el acto administrativo dictado por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales del aludido Órgano Contralor, en fecha 04 de enero de 2005, en ejercicio de la competencia delegada por el Contralor General de la República, mediante el cual confirmó el acto administrativo dictado por esa misma Dirección el 07 de junio de 2004, actuando igualmente por delegación, que declaró la responsabilidad administrativa del ciudadano José Gregorio Ruiz e impuso sanción de multa por la cantidad de novecientos siete mil doscientos bolívares (Bs. 907.200,00).
El 20 de febrero de 2008 la Sala corrigió el error material en que incurrió en la decisión de fecha 23 de enero de 2008 al ordenar la acumulación a este expediente de la causa N° 2005-4804, cuando lo correcto era que se acumulara el expediente N° 2005-4808.
Por auto del 15 de abril de 2008 se difirió el acto de informes para el 12 de junio de 2008.
En la oportunidad fijada para la realización del acto de informes, la parte recurrente, los representantes de la Contraloría General de la República así como la representación del Ministerio Público, expusieron sus argumentos y consignaron escritos de conclusiones.
En fecha 08 de julio de 2008 la representación judicial del accionante solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
El 05 de agosto de 2008 esta Sala dijo “VISTOS”.
ANTECEDENTES
En fecha 10 de noviembre de 2000 la Dirección General de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría General de la República inició de oficio un procedimiento administrativo, con fundamento en las actuaciones fiscales practicadas por la Dirección de Control de Municipios de la Dirección General de Control de Entidades Autónomas del referido órgano en la Alcaldía del Municipio San Diego del Estado Carabobo durante el año 1998, en virtud de lo siguiente:
1. La contratación de obras durante el año 1998 (dos contratos para la conservación, ampliación, mejoras, y repavimentación de calles y avenidas de la zona industrial de Castillito, por un monto total de ciento veintidós millones sesenta y tres mil tres bolívares con noventa y tres céntimos), sin someter dicha contratación al procedimiento de licitación previsto en la Reforma de la Ordenanza Sobre Licitaciones de fecha 26 de agosto de 1997.
2. Diferencias por la cantidad de doce millones ciento veinticinco mil trescientos ochenta bolívares con cuarenta y nueve céntimos (Bs. 12.125.380,49), derivada de las cantidades relacionadas en las valuaciones de las obras antes mencionadas y los trabajos ejecutados.
3. La adquisición de un autobús marca Encava, modelo 1998, color blanco, tipo urbano, placas 64K-GAF, serial de motor 45638031, por un monto de cincuenta y seis millones ochocientos veinticinco mil seiscientos veinticuatro bolívares (Bs. 56.825.624,00), sin someterlo al proceso licitatorio.
Como resultado del procedimiento, mediante acta de fecha 05 de noviembre de 2001 el recurrente fue imputado de los siguientes cargos:
a) Haber fraccionado la contratación de la obra (Conservación, ampliación, mejoras, y repavimentación de calles y avenidas de la zona industrial de Castillito del Municipio San Diego del Estado Carabobo) a objeto de eludir presuntamente el proceso licitatorio.
b) Adquirir la unidad de transporte antes descrita sin cumplir presuntamente con el proceso licitatorio.
Sustanciado el procedimiento administrativo el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del Contralor General de la República, el 07 de junio de 2004 declaró la responsabilidad administrativa del ciudadano José Gregorio Ruiz por los hechos antes descritos e impuso sanción de multa por la cantidad de novecientos siete mil doscientos bolívares (Bs. 907.200,00). Contra el aludido acto el recurrente interpuso recurso de reconsideración, el cual fue declarado sin lugar en fecha 04 de enero de 2005.
Mediante escrito presentado ante esta Sala el 13 de julio de 2005, el accionante interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra la resolución que declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra el acto administrativo de fecha 07 de junio de 2004 a través del cual se declaró administrativamente responsable al recurrente y se le impuso la sanción de multa.
En virtud de la responsabilidad administrativa declarada, el Contralor General de la República impuso sanción de inhabilitación por un período de tres años para el ejercicio de la función pública al ciudadano José Gregorio Ruíz mediante la Resolución N° 01-00-046 de fecha 20 de enero de 2006, la cual fue impugnada mediante recurso de reconsideración, declarado sin lugar mediante Resolución N° 01-00-000169 de fecha 25 de mayo de 2006, que fue notificada el 04 de septiembre del mismo año y contra el que interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad mediante escrito presentado ante esta Sala en fecha 01 de marzo de 2007, que fue signada con el N° 2007-0230.
Ambas causas fueron acumuladas por decisión N° 00096 del 23 de enero de 2008.
II
ACTOS RECURRIDOS
1. Acto de Declaratoria de Responsabilidad Administrativa.
El Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, en fecha 04 de enero de 2005, confirmó el acto administrativo dictado por esa misma Dirección el 07 de junio de 2004, que declaró la responsabilidad administrativa del recurrente e impuso sanción de multa por la cantidad de novecientos siete mil doscientos bolívares (Bs. 907.200,00), en los siguientes términos:
“(...)
De lo anterior resulta claro que en el presente caso no fueron conculcados los derechos constitucionales referentes al debido proceso y a la defensa. En efecto, contrario a lo que señala la apoderada judicial del recurrente, se evidencia que el legitimado activo tuvo pleno conocimiento de todas las fases del procedimiento, se le dio oportunidad a ejercer su defensa, se le tomó declaración sin juramento durante el procedimiento de la averiguación administrativa. Además, una vez que tuvo conocimiento de la decisión mediante la cual fue declarada su responsabilidad administrativa, se le anunció el derecho que le asiste de presentar sus descargos y alegar lo que considerara constituían elementos probatorios a su favor, aunado a ello, se le informó el derecho a ejercer el recurso de reconsideración que en esta decisión se analiza; en fin, fueron respetados los extremos jurídicos para garantizar la legalidad en el presente procedimiento, por ende se cumplió el mismo con apego al derecho.
En este mismo orden, es menester señalar que, si bien el acto de formulación de cargos constituye un momento crucial dentro del procedimiento de averiguaciones administrativas pautado en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, no es un acto definitivo porque con posterioridad del mismo, y en respeto al debido proceso que se garantiza como consecuencia del derecho a la defensa, el presunto responsable dispone de un lapso para consignar las pruebas que obren en su defensa, y el órgano contralor sobre la base de los alegatos aportados por el indiciado procederá a concluir la averiguación en los términos que preceptúa el artículo 121 de la mencionada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, aplicable por mandato del artículo 117 de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. En virtud de lo expuesto, se concluye que este Organo Contralor llevo a cabo un iter procedimental desarrollado conforme al ordenamiento jurídico positivo y por ende no opera el alegato de violación al debido proceso y al derecho a la defensa. Así se declara.
Aduce igualmente la apoderada judicial del recurrente, que se incurrió en irretroactividad de la Ley, (…).
Observa esta instancia, la confusión de la apoderada judicial del recurrente al pretender hacer ver que se configura una presunta irretroactividad en virtud de un error material en que incurrió el Órgano Contralor, vale decir, la circunstancia de haberse configurado un error subsanable al citar una disposición legal de una fecha (Ordenanza de Licitaciones del año 1996), cuando lo correcto era citar la misma disposición legal de otra fecha (Ordenanza de Licitaciones del año 1997), en modo alguno puede desencadenar violación alguna del principio de irretroactividad, pues no opera lo que exige la constitución para que encuadre tal argumento, es decir, que exista aplicación de normas derogadas a casos ocurridos con posterioridad a la fecha en que entra en vigencia la disposición legal, toda vez que tal circunstancia escapa de su régimen de aplicación y así se declara.
Resulta necesario en este estado analizar el razonamiento esgrimido por la defensa acerca del falso supuesto de hecho y de derecho en que supuestamente incurrió el Organo Contralor, para posteriormente enervar el alegato referente a la supuesta prueba ilegal, al respecto considera esta instancia necesario hacer algunas disquisiciones generales, sobre la causa del acto administrativo como antesala del estudio del falso supuesto de hecho y de derecho.
(…)
Sobre la base de la transcripción que antecede, observa quien suscribe, que se produce un obvio y flagrante conflicto lógico en la argumentación, toda vez que al contrastar lo alegado por la apoderada del recurrente, a saber, el falso supuesto de hecho (que opera cuando la Administración dice haber constatado unos hechos que en verdad no ocurrieron) y extraer la realidad (que se resumen en el reconocimiento expreso de los hechos por parte del ciudadano JOSÉ GREGORIO RUIZ que dan origen a la decisión administrativa), se produce un contrasentido que obliga a esta Instancia desestimar por contradictorio el argumento referente al falso supuesto de hecho, toda vez que se evidencia el reconocimiento de los hechos por parte del recurrente, así se declara.
Ahora bien, corresponde en este estado analizar el alegato referente a la supuesta prueba ilegal en que se fundamenta el falso supuesto, en este sentido cabe observar, que dicho planteamiento fue rebatido en la decisión de fecha 07 de junio de 2004, al señalar:
(…)
De los argumentos expuestos, se concluye que la prueba calificada por la apoderada judicial del recurrente como ilegal no constituye el único medio probatorio en el cual se fundamento el Organo Contralor para calificar el hecho sancionable, y por cuanto se dejó constancia que tal situación se debió a un error material, esta Instancia comparte y reitera los argumentos señalados en la oportunidad de la decisión objeto del presente recurso y en consecuencia se desestima dicho alegato y así se declara.
Con relación al falso supuesto de derecho, es oportuno destacar que, la apoderada del recurrente pretende hacer ver que la Contraloría General de la República erró en la aplicación del derecho, sin embrago, tal apreciación no se corresponde con la verdad, por cuanto: 1.- Se trata de contratación de obras y adquisición de un bien que sobre pasan los montos establecidos por la Ordenanza Sobre Licitaciones de la Alcaldía del Municipio Sandiego del Estado Carabobo. 2.- Para la contratación de tales obras se incurrió en fraccionamiento de contrato (misma obra dividida en varias contrataciones) a los fines de eludir el procedimiento de licitación correspondiente, por lo tanto, fue inobservado del procedimiento de selección de contratista. 3.- Para la adquisición del Autobús placa 64K-GAF se realizó haciendo caso omiso a lo establecido en el aparte b, artículo 2° de la Ordenanza de Licitaciones del referido Municipio. 4.- Se incumplió los extremos del artículo 2 de la Ordenanza de Licitaciones del mencionado Municipio, en consecuencia están llenos los extremos en la norma para subsumir los hechos en que incurrió el legitimado activo, en el supuesto de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 1 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos y cuyo supuesto, continua siendo generador de responsabilidad administrativa, a tenor de lo establecido en el numeral 1 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal. Como consecuencia, no existe el referido falso supuesto de derecho que alega la apoderada judicial del recurrente y así se declara.
Sobre la base de los planteamientos anteriores, resulta inobjetable afirmar que el recurrente comprometió su responsabilidad administrativa en los términos a que se contrae el numeral 1 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, aplicable rationae temporis, supuesto que mantiene el carácter de hecho sancionable conforme a lo previsto en el numeral 1 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal. Así se declara…”. (sic). (Resaltado del texto).
2. Acto contentivo de la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública
El otro acto recurrido se refiere a la Resolución N° 01-00-000169 de fecha 25 de mayo de 2006, mediante la cual el Contralor General de la República declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución N° 01-00-046 del 20 de enero de 2006, contentiva de la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un período de tres años, que estableció lo siguiente:
“…Como se desprende ut supra, la defensa del recurrente se concreta en la denuncia según la cual el Organismo Contralor habría incurrido en violación de los principios de proporcionalidad y legalidad al imponerle la sanción de inhabilitación por el límite máximo de tres (3) años a que se contrae el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para la fecha de ocurrencia de las irregularidades, no obstante no haberse producido perjuicio al patrimonio público ni falta grave, tal como lo exige, de manera concurrente, la citada disposición legal.
(…)
En este contexto tenemos que la sanción de inhabilitación aplicada, por un período de tres (3) años, al recurrente, se impuso en estricto apego a la órbita de discrecionalidad conferida legalmente, dado que esta autoridad, en atención al contenido del auto decisorio y de su confirmatoria, ponderó la entidad y gravedad de las irregularidades por las cuales se declaró la responsabilidad administrativa del ciudadano JOSÉ GREGORIO RUÍZ, lo que implicó un previo análisis, evaluación y apreciación de la magnitud de los hechos irregulares imputados al recurrente, en atención a su carácter de Alcalde del Municipio San Diego del Estado Carabobo.
Luego, en el contexto expresado revelador de que en el caso de marras fueron respetados por, quien suscribe, los límites del poder discrecional establecidos en el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, pues, la medida adoptada fue proporcional a la gravedad de las faltas atribuidas al recurrente, en su condición de Alcalde del Municipio San Diego del Estado Carabobo y adecuada al supuesto de la citada norma (principio de legalidad), dado que, se insiste, derivó de una declaratoria de responsabilidad administrativa firme en sede administrativa, resulta forzoso que se desestime la denunciada infracción de los principios de legalidad y proporcionalidad. Así se declara…”. (sic). (Resaltado del texto).
En relación con el acto administrativo dictado por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, en fecha 04 de enero de 2005, mediante el cual confirmó el acto administrativo dictado por esa misma Dirección el 07 de junio de 2004, que declaró su responsabilidad administrativa y le impuso sanción de multa por la cantidad de novecientos siete mil doscientos bolívares (Bs. 907.200,00), alegó lo siguiente:
Que el acto impugnado vulneró los derechos constitucionales del recurrente referidos al derecho a la defensa y al debido proceso, “…toda vez que se basó en el nulo acto de formulación de cargos que fundamentó la decisión en mi declaración sin juramento de fecha 25-10-2001, a pesar de que al momento de mi citación y de mi declaración, no se me impuso del objeto de la investigación, ni se me permitió estar asistido de abogado (…) sólo se me informó mediante citación por prensa que se trataba de ‘supuestas irregularidades ocurridas en el Municipio San Diego’, sin indicar cuáles y mucho menos en qué consistía las supuestas irregularidades…”. (sic) (Resaltado del texto).
Que el acto recurrido resulta nulo “…por cuanto aplicó como supuesto de derecho a la formulación de los dos cargos que confirma tal decisión, el contenido de una ordenanza derogada, no vigente para el momento de ocurrencia de los hechos, pretendiendo configurar así forzosamente un cargo subsumible en el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 1 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, lo cual es violatorio del principio de irretroactividad…”. (Subrayado del texto).
Que “…la imputación del cargo correspondiente a la adquisición del autobús preidentificado, también estaba viciado de nulidad absoluta no sólo por la aplicación retroactiva de la ordenanza in comento, sino porque la causa de ése acto administrativo estaba igualmente viciada por falso supuesto de hecho, pues se fundamentó en una prueba ilegal, cual es una orden de pago que en nada se correspondía al autobús objeto de la investigación…”. (sic) (Subrayado del texto).
Que “…no hubo fraccionamiento, habida cuenta de que los contratos se otorgaron en fechas distintas (02 y 24 de Marzo de 1998), por cuanto el segundo contrato (98004) fue sobrevenido por requerimiento efectuado mediante comunicación de la dirección de ingeniería municipal en fecha 20-03-98…”. (Resaltado del texto).
En cuanto a la Resolución N° 01-00-000169 de fecha 25 de mayo de 2006 mediante la cual el Contralor General de la República declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución N° 01-00-046 del 20 de enero de 2006, contentiva de la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un período de tres años alegó lo siguiente:
Que le fueron vulnerados “…los derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso e irretroactividad de la ley…”.
Que los hechos por los cuales fue sancionado “…ocurrieron en 1998 y la averiguación administrativa se abrió en el año 2000, [cuando] se encontraba vigente la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995 (…) En consecuencia, la sanción de inhabilitación política únicamente le ha debido y podido ser aplicada, en uso de la facultad prevista en el artículo 122 de la Ley derogada, y NO conforme al artículo 105 de la Ley vigente…”.
Que fue inhabilitado en el ejercicio de la función pública, “…como sanción accesoria de un acto administrativo que no está firme (…) la resolución impugnada está violentando el derecho a la defensa de mi representado, pues a pesar de estar en curso una demanda de nulidad, se le castiga con tres años de inhabilitación política. Y ello igualmente es violatorio del debido proceso, ya que no se está respetando el proceso judicial…”. (Subrayado del texto).
Que el acto impugnado “…trasgredió y violentó lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”, referido a la proporcionalidad y que el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, que a su criterio resulta aplicable al caso de autos a objeto de establecer la sanción correspondiente, establece que debe considerarse la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios causados y que en su caso “…no hay agravante en la falta ya que su materialización no generó daño o perjuicio patrimonial al Municipio San Diego…”. (Resaltado del texto).
IV
ALEGATOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Las abogadas Rose Fátima Viloria Ortega, Iris Thamara Guerra de Sanz y Angélica Rocío Ramírez Sánchez, inscritas en el INPREBOGADO bajo los Números 26.893, 18.683 y 62.956, respectivamente, actuando en representación de la Contraloría General de la República, consignaron escrito de informes, exponiendo sus argumentos en los siguientes términos:
En cuanto a la solicitud de nulidad de la decisión administrativa que confirmó el acto dictado por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República el 07 de junio de 2004, que declaró la responsabilidad administrativa del ciudadano José Gregorio Ruiz e impuso sanción de multa por la cantidad de novecientos siete mil doscientos bolívares (Bs. 907.200,00) manifestaron:
1. Que no hubo violación de los derechos a la defensa y al debido proceso del recurrente, toda vez que antes de iniciar la averiguación administrativa el accionante tenía conocimiento del alcance y extensión de las actuaciones fiscales practicadas por el Órgano Contralor y que constan en el expediente administrativo “…actas fiscales, comunicaciones y el escrito de descargo presentado por el ciudadano José Gregorio Ruíz en respuesta al Informe Preliminar de la actuación fiscal, previo a la apertura de la averiguación…” (Resaltado del texto).
Que el artículo 119 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, establecía que debía practicarse la citación de aquella persona contra quien surgieran indicios de haber incurrido en responsabilidad administrativa en el curso de una averiguación y que a partir de ese momento adquiría el carácter de interesado, investigado o indiciado, a fin de que pudiera tener acceso al expediente, contar con la asistencia jurídica necesaria, ejercer control sobre las pruebas y en definitiva ejercer su derecho a la defensa.
Que del expediente administrativo se evidencia la citación del recurrente, que fue realizada mediante cartel de citación publicado en prensa, por cuanto resultaron infructuosos los intentos de notificación personal, en virtud de lo cual, el accionante compareció ante el Órgano Contralor en fecha 25 de octubre de 2001.
Que la declaración sin juramento rendida por el recurrente ante la Contraloría General de la República no fue la prueba fundamental para formularle cargos, sino el cúmulo de elementos probatorios que reposan en el expediente administrativo.
2. En relación con la denunciada violación al principio de irretroactividad de la ley, sostuvieron que el órgano Contralor incurrió en un error material y no en una aplicación retroactiva de una norma al transcribir en los cargos formulados al recurrente, el contenido de los literales a y b del artículo 2 de la Ordenanza sobre Licitaciones del año 1996, lo cual queda evidenciado en el auto de apertura (folios 1 al 3 del expediente administrativo), en el acta fiscal de fecha 16 de abril de 1997 (folios 329 y 330), en el oficio N° 06-00-04-056-30 del 29 de marzo de 1999 (folio 658), en el escrito presentado por el propio recurrente en fecha 30 de julio de 1999 (folios 687 al 694) y en el acta de declaración sin juramento (folios 966 al 967) documentos donde se observa que la Administración se fundamentó en los literales a y b del artículo 2 de la Ordenanza sobre Licitaciones de fecha 26 de agosto de 1997.
3. Que debe desestimarse el vicio de falso supuesto de hecho, toda vez que la decisión impugnada se fundamentó, en relación a la adquisición del bien mueble (Autobús), en elementos probatorios cursantes en el expediente y que en cuanto al fraccionamiento del contrato de obras, a criterio del órgano Contralor se verifica identidad en la naturaleza jurídica de los contratos, de los sujetos de la relación contractual, en la imputación presupuestaria además de identidad temporal, aunado a la prescindencia del procedimiento licitatorio y que “…si el impugnante dividió la obra en varios contratos dolosa o culposamente, o con fundamento en causas justificadas, es irrelevante a los efectos de determinar y declarar la responsabilidad administrativa…”.
En relación con la solicitud de nulidad del acto administrativo contentivo de la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un período de tres años expusieron que:
1. En cuanto a la violación del principio de irretroactividad “…el cuerpo normativo aplicado al presente caso fue la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, el cual era el que se encontraba vigente para la fecha en que acaecieron las irregularidades…” y que cuando en la Resolución impugnada se hace referencia al artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, fue sólo a objeto de expresar la competencia de quien aplica la sanción.
2. Que no hubo violación a los derechos a la defensa y al debido proceso del recurrente, por cuanto conforme a lo previsto en el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, la sanción de inhabilitación opera una vez que adquiere firmeza el acto administrativo por el que se determina la responsabilidad administrativa.
3. Que no hubo infracción al principio de proporcionalidad de las sanciones, toda vez que la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios causados no actúan como presupuestos necesarios para la imposición de la sanción de inhabilitación, que para ello resulta suficiente la determinación de la responsabilidad administrativa.
Concluyeron en que el presente recurso debe ser declarado sin lugar.
V
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
La abogada Roxana Orihuela Gonzatti, inscrita en el INPREBOGADO bajo el N° 46.907, actuando en representación Ministerio Público, en la oportunidad de emitir opinión lo hizo en los siguientes términos:
En relación con el acto administrativo mediante el cual se confirmó la determinación de responsabilidad administrativa y la imposición de multa al accionante manifestó lo siguiente:
Que del expediente se constata la notificación del recurrente de la apertura del procedimiento administrativo, que fue impuesto de los hechos, que tuvo acceso al expediente, que pudo exponer sus alegatos y que recurrió de las decisiones de primer y segundo grado, por lo que considera que debe desestimarse la denunciada violación al derecho a la defensa.
Que la aplicación de la Ordenanza de Licitaciones de 1995, en nada afectó los derechos del recurrente, por lo que en aplicación del contenido del artículo 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debe declararse sin lugar el alegato referido a la violación del principio de irretroactividad de la ley.
Que debe desestimarse la denuncia relativa al falso supuesto por cuanto constan en autos los hechos que le fueron imputados al recurrente.
En relación con el acto administrativo mediante el cual se confirmó la sanción de inhabilitación por un período de tres años expresó lo siguiente:
Que deben desestimarse por los argumentos ya expuestos los alegatos referidos a la vulneración del derecho a la defensa y al debido proceso, así como del principio de la irretroactividad de la ley.
Que no hubo violación del principio de proporcionalidad, por cuanto ello tiene lugar cuando la Administración, en ejercicio de una potestad discrecional actúa inadecuadamente, en relación con los supuestos de hecho y de derecho aplicables, lo cual -en su opinión- no ocurre en el caso de autos, toda vez que la medida dictada por el Contralor General de la República guarda la debida adecuación con el supuesto de hecho que se verifica de autos.
Que no existe violación al principio de legalidad, por cuanto el órgano Contralor actuó de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Finalmente pidió que este recurso sea declarado sin lugar.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala pronunciarse en relación con el recurso de nulidad interpuesto contra el acto administrativo dictado por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, en fecha 04 de enero de 2005, que confirmó el acto administrativo dictado por esa misma Dirección el 07 de junio de 2004, que declaró la responsabilidad administrativa del ciudadano José Gregorio Ruiz e impuso sanción de multa por la cantidad de novecientos siete mil doscientos bolívares (Bs. 907.200,00); además de la Resolución N° 01-00-000169 de fecha 25 de mayo de 2006, mediante la cual el Contralor General de la República declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución N° 01-00-046 del 20 de enero de 2006, contentiva de la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un período de tres años. Al respecto observa:
La parte accionante alegó respecto de las mencionadas Resoluciones, lo siguiente:
1.- Vulneración de los derechos a la defensa y al debido proceso, porque el acto impugnado “…se basó en el nulo acto de formulación de cargos que fundamentó la decisión en mi declaración sin juramento de fecha 25-10-2001, a pesar de que al momento de mi citación y de mi declaración, no se me impuso del objeto de la investigación, ni se me permitió estar asistido de abogado (…) sólo se me informó mediante citación por prensa que se trataba de ‘supuestas irregularidades ocurridas en el Municipio San Diego’, sin indicar cuáles y mucho menos en qué consistía las supuestas irregularidades…”. (sic) (Resaltado del texto).
En este sentido, ha sido criterio de esta Sala que el debido proceso previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, constituye una expresión del derecho a la defensa, el cual comprende tanto la posibilidad de acceder al expediente, el derecho a ser oído, a obtener una decisión motivada y su impugnación.
Se ha establecido también, que los aspectos esenciales que el juzgador debe constatar previamente para declarar la violación del derecho consagrado en el aludido artículo 49 de la Carta Magna son: que la Administración haya resuelto un asunto sin cumplir con el procedimiento legalmente establecido o que haya impedido de manera absoluta a los particulares su participación en la formación del acto administrativo, que pudiera afectar sus derechos o intereses, (ver entre otras, sentencias de esta Sala Nros. 4.904 del 13 de julio de 2005 y 00827 del 31 de mayo de 2007).
Se ha sostenido además, que no es suficiente que el acto administrativo sea dictado previa sustanciación de un procedimiento, sino que además, el administrado pueda ejercer las garantías y derechos que lo asisten, como son el derecho de alegar y promover pruebas (ver sentencia N° 02.936 de fecha 20 de diciembre de 2006).
En tal sentido, pasa esta Sala a verificar si en el caso de autos la Contraloría General de la República sustanció el procedimiento administrativo previsto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República publicada en la Gaceta Oficial N° 5.017 Extraordinaria de fecha 13 de diciembre de 1995, vigente para la fecha en que ocurrieron los hechos y garantizó el ejercicio de los derechos del recurrente.
Al respecto se observa de las actas procesales lo siguiente:
a) Que la Contraloría General de la República inició en fecha 10 de noviembre de 2000, una averiguación administrativa en virtud de hechos presuntamente irregulares detectados en las Inspecciones Fiscales practicadas por funcionarios de la Dirección General de Control de Entidades Autónomas de ese Órgano Contralor durante el año 1999 en el Municipio San Diego del Estado Carabobo (folios del 1 al 3 de la pieza N° 1 del expediente administrativo), procedimiento del cual fue notificado el recurrente, según se evidencia de memorándum N° 08-01-316 de fecha 15 de noviembre de 2000 (folios 4 y 5 de la pieza N° 1 del expediente administrativo) y del escrito de “contestación de cargos”.
b) Que en el transcurso de la referida averiguación administrativa, el órgano contralor, mediante oficio N° 08-01-1009 de fecha 24 de agosto de 2001, citó al accionante de conformidad con lo establecido en el artículo 119 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, a objeto de que rindiera declaración “…en relación a presuntas irregularidades ocurridas en el Municipio San Diego del Estado Carabobo durante el año 1998…”, (folio 960 de la pieza N° 3 del expediente administrativo), la referida “Declaración sin Juramento” consta a los folios 966 y 967 de la pieza N° 3 del expediente administrativo.
c) Que mediante oficio N° 08-01-1271 del 25 de octubre de 2001 (folio 968 pieza N° 3 del expediente administrativo), la Administración Contralora citó al recurrente para el 05 de noviembre de ese mismo año, a fin de imponerlo de la valoración de la declaración rendida en fecha 25 de octubre de 2001, conforme a lo establecido en el prenombrado artículo 119 eiusdem.
d) Que el 05 de noviembre de 2001 la Administración informó al accionante que de las averiguaciones administrativas realizadas se desprendían indicios que comprometían su responsabilidad administrativa en su condición de Alcalde del Municipio San Diego del Estado Carabobo (folios 969 al 971 de la pieza N° 3 del expediente administrativo). En virtud del referido acto el recurrente consignó escrito de “contestación de cargos” (folios 978 al 1003 de la pieza N° 4 del expediente administrativo), aportando además diferentes documentales como elementos probatorios.
e) Finalmente, una vez sustanciado el procedimiento administrativo la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República en fecha 07 de junio de 2004, dictó decisión mediante la cual declaró la responsabilidad administrativa del recurrente (folios 1.212 al 1.284 de la pieza N° 4 del expediente administrativo), acto contra el cual ejerció los recursos administrativos previstos en la propia Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995.
Lo anterior evidencia, a juicio de esta Sala, que la Contraloría General de la República ajustó su actuación al procedimiento establecido en el Título VIII “DE LAS AVERIGUACIONES ADMINISTRATIVAS” de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995 aplicable ratione temporis, garantizando además los derechos constitucionales del recurrente, toda vez que fue notificado de la averiguación administrativa, pudo acceder al expediente, expuso sus alegatos, consignó los elementos probatorios que consideró necesarios y ejerció los recursos administrativos legalmente establecidos.
Igualmente alegó el recurrente que no se le permitió estar asistido de abogado durante la “Declaración sin Juramento” que rindió ante el Órgano Contralor en fecha 25 de octubre de 2001. Al respecto advierte la Sala que no existe constancia en el expediente que la Administración hubiese negado al accionante estar asistido de abogados. Aunado a lo anterior, el procedimiento de averiguación administrativa llevado a cabo por la Contraloría General de la República no exige la representación o asistencia legal de los administrados, siendo entonces potestativos de aquéllos acudir a profesionales del derecho que los asistan o representen ante la Administración en procedimientos de esta naturaleza, hecho que no consta en el expediente.
Por otra parte, de la revisión de la aludida acta se advierte:
“…Impuesto del asunto que se investiga y leídos como le fueron los artículos 119 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, 122 numeral 9 del Código Orgánico Procesal Penal, y 49 numeral 5 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, libre de coacción y apremio manifestó no tener impedimento alguno para declarar…” (Resaltado de este fallo).
Esa manifestación (de no tener impedimento para declarar) permite concluir que el recurrente no tenía ninguna inhabilitación para rendir la declaración jurada sin estar asistido de un abogado. En consecuencia, esta Sala debe desechar por infundado el alegato expuesto por la parte accionante referido a la vulneración de los derechos a la defensa y al debido proceso. Así se declara.
2.- Denunció la violación del principio de irretroactividad de la ley por cuanto la Contraloría General de la República; “…aplicó como supuesto de derecho a la formulación de los dos cargos que confirma tal decisión, el contenido de una ordenanza derogada, no vigente para el momento de ocurrencia de los hechos, pretendiendo configurar así forzosamente un cargo subsumible en el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 1 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, lo cual es violatorio del principio de irretroactividad…”. (Subrayado del texto).
Por su parte el Órgano accionado expresó en el acto recurrido que se había incurrido en un error material “…al momento de invocar la normativa aplicable en el Acta de Formulación de Cargos al señalar el contenido del artículo 2 literal ‘a’ y ‘b’ de la Reforma de la Ordenanza de Licitaciones de fecha 15-08-96(…) debiendo invocarse el contenido del mismo artículo correspondiente a la Reforma de la Ordenanza de Licitaciones de fecha 26-08-97.
Al respecto, advierte esta Sala que el principio de irretroactividad de la ley está referido a la prohibición de aplicar una normativa nueva a situaciones de hecho nacidas con anterioridad a su vigencia, de forma que la disposición novedosa resulta ineficaz para regular situaciones fácticas consolidadas en el pasado, permitiéndose la retroactividad de la norma sólo como defensa o garantía de la libertad del ciudadano. Esta concepción permite conectar el aludido principio con otros de similar jerarquía, como el de la seguridad jurídica, entendida como la confianza y predictibilidad que los administrados pueden tener en la observancia y respeto de las situaciones derivadas de la aplicación del ordenamiento jurídico vigente; de modo tal que la previsión del principio de irretroactividad de la ley se traduce, al final, en la interdicción de la arbitrariedad en que pudieran incurrir los entes u órganos encargados de la aplicación de aquélla. (Ver entre otras sentencias números 390 y 0955, del 16 de febrero de 2006 y 13 de agosto 2008, respectivamente).
Precisado lo anterior, pasa la Sala a determinar si efectivamente la Contraloría General de la República aplicó retroactivamente una norma. Al respecto se advierte, del acta de formulación de cargos (folios 969 al 971 de la pieza N° 3 del expediente administrativo), que la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales manifestó que las presuntas irregularidades ocurridas en la Alcaldía del Municipio San Diego del Estado Carabobo se produjeron “…A) ‘Por haber fraccionado la contratación de la obra’ (…) para presuntamente eludir el procedimiento de Licitación previsto en el literal ‘a’ del Artículo 2 de la Reforma de la Ordenanza de Licitaciones (…) B.- ‘Por haber adquirido para la Alcaldía del Municipio San Diego del Estado Carabobo, Un (1) Autobús (…) sin cumplir presuntamente, con el procedimiento de Licitación previsto en el literal ‘b’ del artículo 2 de la Reforma de la Ordenanza Sobre Licitaciones de fecha 26-08-97…).
Aunado a ello se advierte que los hechos que dan lugar al procedimiento administrativo se derivan de “Contratos N° 98001 de fecha 02-03-98 (…) Contrato N° 98-004 de fecha 24-03-98…”, así como la adquisición de un Autobús por parte de la Alcaldía del Municipio San Diego del Estado Carabobo durante el mes de octubre de 1998, hechos todos ocurridos con posterioridad a la entrada en vigencia de la Reforma de la Ordenanza Sobre Licitaciones de fecha 26 de agosto de 1997, referida en el acta de formulación de cargos, por lo que, en principio, no se observa la aplicación retroactiva de una norma denunciada por la parte actora.
Por otra parte y en ese mismo sentido, si bien es cierto que en la mencionada acta de formulación de cargos de fecha 05 de noviembre de 2001, se evidencia que el órgano contralor se fundamentó en el artículo 2 de la aludida Ordenanza de Licitaciones del 26 de agosto de 1997 y que transcribió el contenido del artículo 2 de la Reforma de la Ordenanza de Licitaciones de fecha 15 de agosto de 1996; no es menos cierto que, tanto en el “Acta de Declaración Sin Juramento” rendida por el accionante el 25 de octubre de 2001 (folios 1182 y 1183 de la pieza 4 del expediente administrativo) como en el propio acto administrativo que declaró la responsabilidad administrativa del recurrente e impuso la sanción de multa la Administración expuso que los hechos investigados constituían el supuesto de hecho previsto en la Ordenanza de Licitaciones del 26 de agosto de 1997.
De tal manera que, a juicio de esta Sala, no hubo en el presente caso aplicación retroactiva de una norma, en primer lugar, por cuanto los hechos que dan lugar al procedimiento administrativo previo al acto impugnado, tienen lugar en fecha posterior a la entrada en vigencia de la norma jurídica que le sirve de fundamento y, en segundo lugar, por cuanto la errada transcripción del texto de una norma no justifica la denunciada violación al principio de irretroactividad, máxime cuando previamente al “Acta de Formulación de Cargos”, y después de éste, se le informó correctamente al recurrente la norma jurídica aplicable, en virtud de lo cual no se produjo indefensión alguna. Así se declara.
3.-Adujo además la parte actora, que “…la causa de ése acto administrativo estaba igualmente viciada por falso supuesto de hecho, pues se fundamentó una prueba ilegal, cual es una orden de pago que en nada se correspondía al autobús objeto de la investigación…” y que “…no hubo fraccionamiento, habida cuenta de que los contratos se otorgaron en fechas distintas (02 y 24 de Marzo de 1998), por cuanto el segundo contrato (98004) fue sobrevenido por requerimiento efectuado mediante comunicación de la dirección de ingeniería municipal en fecha 20-03-98…”. (sic) (Resaltado del texto).
Respecto al falso supuesto de hecho, la Sala ha sostenido que la Administración incurre en este vicio cuando asume como ciertos hechos no ocurridos; cuando se aprecian erradamente los hechos o cuando se valoran de manera equivocada. Se trata de un vicio que por afectar la causa del acto administrativo acarrea su nulidad, por lo que resulta necesario determinar si el acto administrativo impugnado se adecuó a las circunstancias de hecho probadas en el expediente administrativo.
El recurrente expone que la Administración se fundamentó, a objeto de declarar su responsabilidad administrativa e imponer la sanción de multa, en una orden de pago que no se correspondía al autobús adquirido por la Alcaldía del Municipio San Diego del Estado Carabobo objeto de la investigación y que, además, no hubo fraccionamiento en la contratación de la obra (Conservación, ampliación, mejoras, y repavimentación de calles y avenidas de la zona industrial de castillito).
Respecto a que el acto impugnado se fundamentó en una orden de pago que no se correspondía con el autobús adquirido por la Alcaldía del Municipio San Diego del Estado Carabobo, advierte la Sala que la decisión de fecha 07 de junio de 2004 dictada por la Directora de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, mediante la cual se declaró la responsabilidad administrativa y se impone la sanción de multa al recurrente expresó:
“…Por otra parte es importante señalar, que la orden de pago que aparece reflejada en el acta de formulación de cargos de fecha 05 de noviembre de 2001, constituye uno de los indicios, más no es el único, que tuvo la Dirección de Averiguaciones Administrativas para soportar el cargo formulado (…) se pudo evidenciara través de una serie de documentos entre los cuales se encuentran:
a) Copia certificada del cheque de fecha 23-10-98 a favor de AVENCA por Cincuenta y Seis Millones Ochocientos Veinticinco Mil Seiscientos Veinticuatro Bolívares (Bs. 56.825.624,00). (Folio 660). b) Comunicación de fecha 19-10-98, suscrita por la Directora Gene ral de la Alcaldía del Municipio San Diego del Estado Carabobo, en el cual solicita al Director de administración, se sirva efectuar el pago de Cincuenta y Seis Millones Ochocientos Veinticinco Mil Seiscientos Veinticuatro Bolívares (Bs. 56.825.624,00) a la empresa AVENCA por concepto de compra de Autobús ENCAVA E.3100, destinado a ruta estudiantil (Folio 662), c) Oferta de venta de un Autobús marca ENCAVA, TIPO Urbano, Motor Diesel, a la empresa Autobuses Venezolanos, precio de venta Bs.. 56.825.624,00 de fecha 20-10-98 (Folio663), d) Orden de Compra N° 00018 de fecha 23-10-98 por 56.825.624,00 (Folio 664), e) Registro de Vehículo N° A 98-04813 del Ministerio de Transporte y Comunicaciones (Folio 665)…” (sic). (Mayúsculas del texto).
De lo anterior se evidencia que la aludida orden de pago constituyó sólo un indicio y que la Administración no se fundamentó en un único elemento probatorio para determinar la responsabilidad administrativa del recurrente en la compra de la unidad de transporte ya identificada, sino en un conjunto de pruebas tales como: Copia certificada del cheque de fecha 23-10-98 a favor de “AVENCA”; comunicación de fecha 19-10-98, suscrita por la Directora General de la Alcaldía del Municipio San Diego del Estado Carabobo; oferta de venta de un Autobús marca ENCAVA, tipo urbano, motor diesel, a la empresa Autobuses Venezolanos, precio de venta Bs.. 56.825.624,00 de fecha 20-10-98; la orden de compra N° 00018 de fecha 23-10-98 y el Registro de Vehículo N° A 98-04813 emanado del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, que de la revisión de las actas del expediente no se observa que hubiesen sido desvirtuadas por la parte accionante, por lo que debe desestimarse este alegato.
Expresó además que “…no hubo fraccionamiento, habida cuenta de que los contratos se otorgaron en fechas distintas (02 y 24 de Marzo de 1998), por cuanto el segundo contrato (98004) fue sobrevenido por requerimiento efectuado mediante comunicación de la dirección de ingeniería municipal en fecha 20-03-98…”. (Resaltado del texto).
Al respecto advierte la Sala que a los folios 966 y 967 de la pieza N° 3 del expediente administrativo consta, “Acta de Declaración sin Juramento” rendida por el recurrente en fecha 25 de octubre de 2001, de la cual se evidencia que a la interrogante “¿Diga usted las razones por las cuales no procedió a efectuar el procedimiento de Licitación General correspondiente para la contratación de la obra ‘Conservación, Ampliaciones, Mejoras y Repavimentación de calles y avenidas de la zona Industrial de Castillito’ de conformidad con lo previsto en el literal ‘a’ del artículo 2 de la Reforma de la Ordenanza sobre Licitaciones de fecha 26 de agosto de 1.997?”, el accionante respondió:
“…Para ese caso, la información que manejo es que el Municipio en su partida para ese momento, no tenía la disponibilidad para que el monto total de la obra se ejecutara por licitación y se procedió a otorgar la primera fase de la obra por el monto que aparece en la contratación, luego consta en todo el expediente cuando a esa partida se le incorporó más dinero, se volvió a hacer la otra contratación, eso es lo que a mi entender fue lo que pasó en ese caso de esa obra…”
De lo anterior se evidencia que el recurrente tenía conocimiento que la contratación de la obra había sido fraccionada, lo cual no constituye en sí mismo una irregularidad administrativa, tal como lo expuso el propio órgano contralor en el acto impugnado (folio 1263 de la pieza 04 del expediente administrativo), a menos que sea para evadir el procedimiento de licitación. Aunado a lo anterior, debe resaltar esta Sala que el literal ‘a’ del artículo 2 de la Reforma de la Ordenanza sobre Licitaciones de fecha 26 de agosto de 1.997, establece lo siguiente:
“Artículo 2: Se someterá a Licitación Pública los siguientes actos:
a.-Ejecución de obras públicas municipales, cuando el monto exceda de Setenta Millones de Bolívares (Bs. 70.000.000,00)…”.
De acuerdo a la normativa transcrita, se desprende la exigencia de aplicar el procedimiento de licitación en aquellos casos en los cuales la ejecución de una obra supere el monto de setenta millones de bolívares (Bs. 70.000.000,00); en este sentido, el recurrente alegó que el segundo contrato (98004) fue sobrevenido por cuanto fue requerido por la Dirección de Ingeniería Municipal en fecha 20 de marzo de 1998.
Al respecto se evidencia (folio 1.077 de la pieza número 4 del expediente administrativo), copia simple de la comunicación de fecha 16 de marzo de 1998, en la que el Director de Ingeniería Municipal solicitó de manera genérica, sin informes técnicos ni justificativos de ninguna naturaleza, el incremento de recursos para las mejoras de vialidad en la “Zona Industrial Castillito”.
Sin entrar al análisis de la falta de soportes y estudios técnicos de la aludida comunicación, advierte la Sala que la solicitud de recursos fue hecha “…por lo menos [por] setenta millones adicionales...”, en virtud de lo cual, a tenor de lo establecido en el literal ‘a’ del artículo 2 de la Reforma de la Ordenanza sobre Licitaciones de fecha 26 de agosto de 1997, el accionante en su carácter de Alcalde debió someter el proyecto denominado “Conservación, Ampliaciones, Mejoras y Repavimentación de calles y avenidas de la zona Industrial de Castillito”, al procedimiento de licitación, dado que superaba el monto mínimo establecido para proceder al mecanismo mencionado, esto es, setenta millones de bolívares (Bs. 70.000.000,00).
De lo anterior concluye esta Sala que el órgano contralor no incurrió en falso supuesto de hecho al dictar el acto recurrido, por lo que debe desestimarse este alegato.
En virtud de ello, debe esta Sala declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el acto administrativo dictado por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, en fecha 04 de enero de 2005, mediante el cual confirmó el acto administrativo dictado por esa misma Dirección el 07 de junio de 2004, que declaró la responsabilidad administrativa del ciudadano José Gregorio Ruiz e impuso sanción de multa por la cantidad de novecientos siete mil doscientos bolívares (Bs. 907.200,00). Así se decide.
En cuanto a la solicitud de nulidad de la Resolución N° 01-00-000169 de fecha 25 de mayo de 2006 mediante la cual el Contralor General de la República declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución N° 01-00-046 del 20 de enero de 2006, contentiva de la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un período de tres años, la parte accionante alegó lo siguiente:
1.- Vulneración de los derechos a la defensa y al debido proceso, porque se le impuso, “…como sanción accesoria de un acto administrativo que no está firme (…) la resolución impugnada está violentando el derecho a la defensa de mi representado, pues a pesar de estar en curso una demanda de nulidad, se le castiga con tres años de inhabilitación política. Y ello igualmente es violatorio del debido proceso, ya que no se está respetando el proceso judicial…”. (Subrayado del texto).
Al respecto advierte la Sala que la sanción de inhabilitación impuesta al recurrente se fundamentó en lo establecido en el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 5.017 Extraordinario de fecha 13 de diciembre de 1995, aplicable ratione temporis, el cual es del tenor siguiente:
“Artículo 122.- Una vez firme la decisión de responsabilidad en vía administrativa y sin perjuicio del recurso jurisdiccional que pueda imponerse contra esa decisión, la Contraloría remitirá el auto correspondiente y demás documentos al organismo donde ocurrieron los hechos irregulares o en el cual esté prestando servicios el funcionario, para que la máxima autoridad jerárquica, en el término de treinta (30) días continuos, le imponga, sin otro procedimiento, la sanción de destitución.
El Contralor General de la República o la máxima autoridad del respectivo organismo, de acuerdo a la gravedad de la falta y al monto de los perjuicios causados, podrá imponer, además, la inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un período no mayor de tres (3) años…”. (Negrillas de la Sala).
De lo anterior se observa que la imposición de la sanción de inhabilitación al recurrente contemplada en el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, se deriva como consecuencia de haber quedado firme en sede administrativa la declaratoria de responsabilidad administrativa, por lo que la actuación del Contralor General de la República se circunscribió a ponderar las irregulares cometidas por el actor, determinadas previamente, e imponer la sanción que correspondía de acuerdo a la gravedad de la falta, sin necesidad de la apertura de otro procedimiento, tal como lo disponía la referida norma. Aunado a ello, la interposición del recurso contencioso administrativo de nulidad no impide al Contralor General de la República aplicar la sanción de inhabilitación, ello en virtud de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, toda vez que no se desprende de las actas del expediente que hubiesen sido suspendidos los efectos del acto mediante el cual se declaró la responsabilidad administrativa del accionante, por lo que debe desestimarse este alegato. Así se declara.
2.-Adujo que los hechos por los cuales fue sancionado “…ocurrieron en 1998 y la averiguación administrativa se abrió en el año 2000, se encontraba vigente la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995 (…) En consecuencia, la sanción de inhabilitación política únicamente le ha debido y podido ser aplicada, en uso de la facultad prevista en el artículo 122 de la Ley derogada, y NO conforme al artículo 105 de la Ley vigente…”.
En este caso se observa, de la Resolución N° 01-00-046 de fecha 20 de enero de 2006 publicada en la Gaceta Oficial N° 38.584 del 14 de diciembre de 2006, (folios 1492 al 1496 de la pieza N° 6 del expediente administrativo), que ciertamente el Contralor General de la República hizo referencia en sus considerandos, al artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y también hizo mención al artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República derogada, vigente para el momento en que ocurrieron los hechos irregulares.
No obstante, no puede afirmarse que el acto administrativo incurrió en violación del principio de irretroactividad de la ley, al referir el artículo 105 de la Ley vigente, pues la alusión a esta norma sólo se hizo a los efectos de dejar establecida la competencia de la Contraloría General de la República para aplicar las sanciones accesorias (ver sentencia N° 01188 de fecha 08 de octubre de 2008). En consecuencia, se desestima el alegato de violación al principio de irretroactividad. Así se declara.
3.- Finalmente denunció que el acto impugnado “…trasgredió y violentó lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”, referido a la proporcionalidad y que conforme al artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, debe considerarse la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios causados y que en su caso “…no hay agravante en la falta ya que la materialización no generó daño o perjuicio patrimonial al Municipio San Diego…”. (sic) (Resaltado del texto).
Al respecto, debe resaltarse que a los efectos de la imposición de la sanción de inhabilitación al recurrente, sólo se tomó en cuenta la gravedad de la falta, tal como se hizo en el considerando sexto del acto primigenio, y no se evaluó la demostración de daño, en virtud de que el ilícito en el que fue subsumida la conducta del recurrente se caracteriza por ser de naturaleza objetiva, puesto que se perfecciona por el mismo hecho de haberse contraído compromisos y efectuado gastos sin autorización legal para ello.
En este sentido esta Sala en sentencia N° 01188 de fecha 08 de octubre de 2008 sostuvo:
“…En efecto, no en todos los supuestos generadores de responsabilidad administrativa previstos en el artículo 113 eiusdem se exige, para su perfeccionamiento, la determinación de los perjuicios causados. Tal como se señala en el acto recurrido, sólo para dos de ellos, -como lo son los numerales 3 y 4 de los diecisiete presupuestos de este tipo de responsabilidad- se requería para la comprobación de tal extremo. De manera, que cuando se haya determinado la responsabilidad administrativa sobre la base de los restantes quince ilícitos administrativos, es claro que a los fines de la aplicación en el tiempo de la medida de inhabilitación, mal podría ponderarse, junto a la gravedad de la falta, el monto del perjuicio causado, pues se trata de un extremo no exigido en ninguno de los referidos ilícitos, siendo el imputado uno de éstos…”.
Por cuanto en el presente caso la conducta sancionada es de naturaleza objetiva, toda vez que tenía que ver con la contratación de obras y adquisición de bienes sin realizar el procedimiento de licitación, conforme lo ha precisado ya la Sala, debe desecharse este argumento. Así se declara.
Desestimados como han sido los alegatos expuestos por la parte recurrente, debe esta Sala declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra la Resolución N° 01-00-000169 de fecha 25 de mayo de 2006 mediante la cual el Contralor General de la República declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución N° 01-00-046 del 20 de enero de 2006, contentiva de la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un período de tres años. Así se decide.
Por los razonamientos expuestos, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1. SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el acto administrativo dictado por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, en fecha 04 de enero de 2005, mediante el cual confirmó el acto administrativo dictado por esa misma Dirección el 07 de junio de 2004, que declaró la responsabilidad administrativa del ciudadano JOSÉ GREGORIO RUIZ e impuso sanción de multa por la cantidad de novecientos siete mil doscientos bolívares (Bs. 907.200,00).
2. SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra la Resolución N° 01-00-000169 de fecha 25 de mayo de 2006 mediante la cual el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución N° 01-00-046 del 20 de enero de 2006, contentiva de la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un período de tres años.
En consecuencia se declaran firmes los actos impugnados.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívense los expedientes y devuélvanse los administrativos. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los trece (13) días del mes de enero del año dos mil nueve (2009). Años 198º de la Independencia y 149º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
EMIRO GARCÍA ROSAS
Ponente
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En catorce (14) de enero del año dos mil nueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00024.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN