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Mediante escrito presentado ante esta Sala en fecha 01 de noviembre de 2005, el abogado Miguel Eduardo Archila Morales, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 70.765, actuando en su carácter de representante judicial del ciudadano WUILFRIDO CONTRERAS, titular de la cédula de identidad N° 5.965.717, interpuso recurso de nulidad conjuntamente con amparo cautelar contra la Resolución N° 01-00-000191, de fecha 03 de agosto de 2005, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, que confirmó la Resolución N° 01-00-098, de fecha 30 de marzo de 2005, por la cual fue inhabilitado para el ejercicio de funciones públicas por el período de cinco (5) años, en virtud de haber sido declarado responsable administrativamente en su condición de Concejal del Concejo Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda.
Por auto de fecha 03 de noviembre de 2005, se designó ponente a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero a los fines de decidir sobre la admisibilidad del recurso de nulidad y la acción de amparo.
Mediante escrito presentado el 13 de diciembre de 2005, los abogados Richard José Magallanes Soto, Angélica Rocío Ramírez Sánchez y María Isabel Soto Carpio, INPREABOGADO números 65.609, 62.956 y 107.080, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la Contraloría General de la República, se opusieron al amparo cautelar solicitado.
Por diligencia de fecha 23 de mayo de 2006, el Magistrado Hadel Mostafá Paolini manifestó su voluntad de inhibirse, de conformidad con lo establecido en el numeral 15 del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil.
El 06 de junio de 2006, se declaró procedente la inhibición propuesta.
Aceptada la convocatoria efectuada a la Primera Conjueza de la Sala, en fecha 29 de noviembre de 2006, se constituyó la Sala Accidental, quedando integrada así: Presidenta: Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta: Magistrado Yolanda Jaimes Guerrero; Magistrados: Levis Ignacio Zerpa, Emiro García Rosas; Conjueza: María Luisa Acuña López; Secretaria: Sofía Yamile Guzmán. Se designó ponente a la Conjueza María Luisa Acuña López.
Por decisión N° 01686, publicada el 17 de octubre de 2007, la Sala se declaró competente para conocer el recurso de nulidad, admitió la demanda y declaró improcedente el amparo cautelar solicitado.
Mediante escrito presentado en fecha 15 de octubre de 2007, la representación judicial del accionante solicitó la aclaratoria de la referida decisión.
Por decisión de fecha 31 de marzo de 2009, la Sala se pronunció sobre la aclaratoria solicitada.
El 09 de julio de 2009, se admitió la demanda, se ordenó practicar las citaciones de ley y librar el cartel de emplazamiento a que aludía el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en el tercer día de despacho siguiente a aquél en que constaren en autos las citaciones ordenadas.
Mediante oficio N° 2724, de fecha 29 de julio de 2009, la Presidenta de esta Sala remitió al Juzgado de Sustanciación copia certificada del auto de fecha 22 de julio de 2009 y del Oficio emanado de la Contraloría General de la República N° 08-01-1129, de fecha 14 de julio de 2009, relacionados con la remisión de los antecedentes administrativos del caso, los cuales son comunes a diferentes juicios ventilados ante este Alto Tribunal (Expedientes Nos. 2005-5270, 2005-5271, 2005-5476, 2005-5478 y 2005-5480).
Practicadas las citaciones ordenadas en el auto de admisión, el 17 de noviembre de 2009, se libró el cartel de emplazamiento a los terceros interesados.
La publicación del aludido cartel fue tempestivamente consignada en autos, luego de lo cual, y una vez concluida la sustanciación de la causa, el 16 de marzo de 2010 se acordó el pase del expediente a la Sala.
El 06 de abril de 2010, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa, fijándose el tercer (3er) día de despacho para comenzar la relación.
El 13 de abril de 2010, comenzó la relación en este juicio.
El 13 de julio de 2010, de conformidad con lo dispuesto en la disposición transitoria cuarta de la vigente Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se fijó un lapso de treinta (30) días de despacho para que las partes rindiesen sus informes por escrito.
Mediante escritos de fechas 20 y 27 de octubre de 2010, la Contraloría General de la República y la parte actora, respectivamente, consignaron sus informes por escrito.
También el 27 de octubre de 2010, la abogada Roxana Horihuela Gonzatti, INPREABOGADO N° 46.907, actuando en representación del Ministerio Público presentó su opinión sobre el caso.
El 28 de octubre de 2010, se dijo “VISTOS”.
Por auto de fecha 15 de diciembre de 2010, se deja constancia de la incorporación a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de la Magistrada Trina Omaira Zurita, designada por la Asamblea Nacional el 7 de diciembre de 2010, quedando conformada la mencionada Sala de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; y Magistrados Levis Ignacio Zerpa, Emiro García Rosas y Trina Omaira Zurita. Igualmente se ordena la continuación de la presente causa en el estado en que se encuentra.
Pasa la Sala a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
La representación judicial de la parte actora solicitó la nulidad de la Resolución N° 01-00-000191, de fecha 03 de agosto de 2005, dictada por el Contralor General de la República, que confirmó la Resolución N° 01-00-098, de fecha 30 de marzo de 2005, por la cual se inhabilitó al ciudadano Wuilfrido Contreras para el ejercicio de funciones públicas por el período de cinco (5) años, en virtud de haber sido declarado responsable administrativamente en su condición de Concejal del Concejo Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda, alegando en su escrito del recurso lo siguiente:
Que mediante auto decisorio de fecha 26 de octubre de 2004, el Director Encargado de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales declaró la responsabilidad administrativa, entre otros, del ciudadano Wuilfrido Contreras, quien se desempeñaba como Concejal de la Cámara Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda, durante el ejercicio fiscal 2002, “…Por haber aprobado el pago de 116 órdenes de pago (…) para la cancelación de sueldos al personal municipal, sin que las mismas hubiesen sido sometidas al correspondiente control previo al pago que correspondía ejercer a la Contraloría Municipal, amparados bajo un supuesto de emergencia para solventar el atraso del pago de los sueldos de los trabajadores del Municipio Baruta…” y “…Por haber aprobado la orden de pago especial N° 0115 S/F, por un monto de VEINTIÚN MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA MIL SIN CÉNTIMOS (Bs.21.450.000,00), por concepto de pago de dietas a concejales pertenecientes al Concejo Municipal de Baruta desde el 01 de enero de 2002 hasta el 31 del mismo mes y año, calculadas en un monto quincenal de NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO MIL BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 975.000,00), en contravención a las normas del Régimen Transitorio aplicables, donde se especificaba que dichos pagos debieron ascender a un monto mensual máximo de CUATROCIENTOS TRES MIL DOSCIENTOS BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 403.200,00)…”.
Que contra dicha decisión se ejerció el correspondiente recurso de reconsideración, el cual fue declarado sin lugar el 13 de diciembre de 2004, quedando firme en vía administrativa la declaratoria de responsabilidad del accionante.
Que posteriormente, el 30 de marzo de 2005, el Contralor General de la República dictó la Resolución N° 01-00-098, mediante la cual impuso a su representado la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años, en virtud de haber sido declarado responsable administrativamente, y con base en el dispositivo contenido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Que dicho acto fue confirmado mediante la Resolución N° 01-00-000191 del 03 de agosto de 2005, al desestimarse el recurso de reconsideración ejercido contra aquél.
Que en modo alguno cuestiona la potestad del Contralor General de la República para imponer de manera exclusiva y excluyente las sanciones previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, pero que en todo caso no pueden ser aplicadas en forma automática y subsiguiente a la sanción principal, sino luego de un “…análisis previo, exhaustivo y expreso acerca de la ‘gravedad’ de la irregularidad principal, para lo cual el Contralor debe atenerse a los indispensables parámetros de racionalidad, proporcionalidad y adecuación que enmarcan cualquier tipo de potestad discrecional…”.
Que a diferencia de las “sanciones principales”, las “sanciones accesorias” previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal, no pueden atender a la tesis de la responsabilidad objetiva, pues una de las condiciones para su aplicación es la determinación de la gravedad de la irregularidad cometida.
Que ello conlleva a afirmar que queda excluida la posibilidad de aplicación de sanciones accesorias cuando se hayan impuesto sanciones principales sustentadas en supuestos de responsabilidad objetiva.
Que al imponer a su representado la sanción accesoria de inhabilitación se rompió con el principio de proporcionalidad, pues no se graduó la gravedad de la irregularidad cometida, cuando la sanción principal apenas consistió en la imposición de una multa, toda vez que “…no existe el más mínimo registro documental que corrobore el análisis exhaustivo que correspondía efectuar de manera exclusiva y excluyente al Contralor General de la República y mucho menos, cuando no se ha producido daño patrimonial ni mal manejo de fondos públicos…”.
Que con base en lo expuesto, la sanción de inhabilitación impuesta debe ser anulada, pues se rompió con el principio de proporcionalidad, racionalidad y adecuación, además de desatenderse al principio de culpabilidad y como consecuencia de ello, se vulneró flagrantemente el debido proceso.
Que para la fecha en la cual se dictó la resolución impugnada, habían transcurrido 43 días desde que la omisión al control previo ya no constituía un supuesto generador de responsabilidad administrativa, puesto que fue suprimido en el artículo 104 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Que por tal motivo, al no encontrarse firme el acto mediante el cual se impuso al recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, ha debido el Contralor General de la República “…dar cumplimiento al artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y artículo 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y en base en el principio pro homine, aplicar retroactivamente y de manera concordada, las disposiciones contenidas en el artículo 104 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y numeral 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, con el objeto de declarar que la sanción accesoria impuesta debía ser revocada, en función de la aplicación plena del principio constitucional de in dubio pro reo…”.
Que aunado a lo anterior, el otrora supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, esto es, la omisión de control previo, no era aplicable a los Concejales, sino que estaba dirigido a los Contralores Municipales o sus delegatarios, siendo contrario al debido proceso y a los derechos humanos hacer interpretaciones extensivas o analógicas de normas sancionatorias.
Que por tal motivo solicitaba la desaplicación del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal por control difuso, por colidir su aplicación para el caso concreto con los artículos 23 y 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 9 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos.
Que transcurrieron 195 días desde que quedó firme el auto decisorio mediante el cual se declaró la responsabilidad administrativa del recurrente, hasta el momento que adquirió eficacia la sanción accesoria de inhabilitación, es decir, la fecha en la cual el accionante fue notificado de la misma.
Que lo anterior, aunada la posición del Contralor, según la cual, a falta de disposición expresa que fije la oportunidad para la imposición de la sanción de inhabilitación, cuenta con un lapso de prescripción de 5 años, atenta contra el principio constitucional de seguridad jurídica, a la tutela judicial efectiva (oportunidad, certeza y unidad de la decisión) y al principio de confianza legítima, y en definitiva al debido proceso.
Que en estos casos, lo accesorio no es el acto administrativo contentivo de la inhabilitación, sino la sanción en sí misma, siendo lo propio entonces, como sucede en materia penal, que exista sólo una decisión que contenga la sanción principal y la accesoria, “…para así preservar la garantía de unidad de la decisión, seguridad jurídica, debido proceso, y en general, tutela judicial efectiva…”.
Que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal “…[reguló] el único y especial procedimiento establecido en la Ley para la declaratoria de responsabilidad administrativa e imposición de multas, [partiendo] del hecho de que como regla general, [es] el Contralor quien [debe] tramitarlo y decidirlo, en razón de lo cual previó expresamente (…) que las sanciones accesorias a que hubiere lugar, deben imponerse sin que medie ningún ‘otro’ procedimiento distinto a aquél donde se impuso la sanción principal…”.
Que el acto impugnado está viciado de falso supuesto, pues el Contralor General de la República “…jamás tomó en consideración los hechos significativos para la aplicación de la sanción accesoria de inhabilitación, sobre la base de un estudio exhaustivo acerca de la existencia cierta de una grave irregularidad determinada mediante parámetros de racionalidad, proporcionalidad y adecuación, con respecto a la sanción principal…”; sino que por el contrario, los pagos ordenados, hecho generador de la declarada responsabilidad administrativa del actor, respondían a compromisos ciertos y debidamente causados; no hubo anormalidades en el manejo del presupuesto del Municipio Baruta del Estado Miranda, respecto a la correspondiente partida para gastos de personal, y finalmente, hubo ausencia de daño patrimonial.
Que incurrió también en el vicio de falso supuesto el Contralor General de la República al dictar el acto impugnado, cuando afirma que es imposible que en un mismo acto sean impuestas sanciones principales y accesorias, empleando como excusa los procedimientos sancionatorios decididos por órganos de control fiscal distintos a la Contraloría General de la República, supuesto inaplicable al presente caso, por ser el recurrente para el momento en el que se le siguió el respectivo procedimiento administrativo, un funcionario de alto nivel en ejercicio, siendo competencia del Contralor General de la República su declaratoria de responsabilidad.
Que configura también el comentado vicio de falso supuesto, el hecho de que el Contralor General de la República se limitara a “…verificar el aspecto cuantitativo que informa la aplicación de una sanción en función de la infracción, haciendo completa abstracción del elemento cualitativo…”, sin exceder el término medio para fijar el lapso en el cual se ejecutaría la sanción de inhabilitación, no tomando en cuenta que la sanción principal fue asumida con base en un hecho que, para el momento de imponer la sanción accesoria, ya no era un supuesto generador de responsabilidad administrativa, que los pagos autorizados correspondían a compromisos ciertos y debidamente causados y que no hubo anormalidades en el manejo del presupuesto del Municipio Baruta del Estado Miranda.
Que por las razones expuestas debía ser declarada la nulidad de la Resolución N° 01-00-000191, de fecha 03 de agosto de 2005, dictada por el Contralor General de la República, que decidió negativamente el recurso de reconsideración ejercido contra la Resolución N° 01-00-098, de fecha 30 de marzo de 2005, mediante la cual se impuso a su representado la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años.
ALEGATOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
En la oportunidad de rendir informes, alegó la representación de la Contraloría General de la República, lo siguiente:
Que debe ser desestimado cualquier planteamiento esgrimido contra el acto de declaratoria de responsabilidad del actor, toda vez que ha transcurrido íntegramente el lapso para su impugnación en vía judicial.
Que con relación al conjunto de planteamientos dirigidos a que el acto impugnado fue emitido en violación de los parámetros de proporcionalidad, racionalidad y adecuación, y en desatención al principio de culpabilidad, debe advertirse que “…los supuestos fácticos en los cuales la Dirección de Determinación de Responsabilidades subsumió las conductas irregulares desplegadas por el recurrente, son de carácter objetivo; de manera que se perfeccionan por el simple hecho de haberse materializado, independientemente de las circunstancias relacionadas con la intencionalidad o culpabilidad que obraron en el fuero interno de aquél…”.
Que no es cierto que la imposición de las sanciones accesorias previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal se efectúe de manera automática o instantánea, como pretende hacer ver el actor, toda vez que dicha norma es clara al vincular las sanciones a la entidad del ilícito cometido, debiendo ponderarse la gravedad de la irregularidad, como fue efectivamente realizado por la Administración Contralora en el presente caso.
Que no hubo violación del principio de proporcionalidad, pues la sanción fue aplicada en un lapso aun menor del término medio del previsto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Que la multa es la consecuencia pecuniaria de la declaratoria de responsabilidad, por lo tanto, no puede haber parámetro de comparación entre esta y la inhabilitación, pues la comparación sólo es posible frente a sanciones de la misma naturaleza.
Que no existió violación del derecho a la defensa, pues la aplicación de las sanciones accesorias se verifica ex lege, como consecuencia jurídica de un procedimiento o iter previo para la determinación de responsabilidad, en el cual, según se evidencia de las actas que conforman el presente expediente, el accionante tuvo la oportunidad de intervenir activamente.
Que el reintegro al Fisco de lo percibido en exceso por concepto de dietas, no implica la exoneración de responsabilidad administrativa, pues el ilícito generado de la misma se mantiene.
Que la inobservancia del control previo sigue siendo un supuesto generador de responsabilidad administrativa, sólo que la competencia para ejercerlo fue trasladada a la propia Administración Activa, según se prescribe en el artículo 38 de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, lo cual explica el hecho de que haya sido eliminado de las competencias atribuidas a las Contralorías Municipales.
Que en todo caso, cabe destacar que la omisión de control previo no fue la única causa generadora de responsabilidad en la cual incurrió el actor, sino que también fue declarado responsable administrativamente, por haber aprobado la cancelación de dietas a los Concejales del Municipio Baruta del Estado Miranda, en contravención a las normas contenidas en el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y de los Municipios.
Que resulta improcedente la solicitada desaplicación del artículo 105, pues la Sala Constitucional de este Alto Tribunal ya se pronunció sobre la constitucionalidad de dicha norma.
Que “…contrario a lo entendido por el representante judicial del recurrente, en el presente caso no hubo una decisión tardía capaz de lesionar los principios constitucionales invocados (debido proceso, tutela judicial efectiva, seguridad jurídica, confianza legítima y principio de legalidad), pues [el Contralor] actuó apegado a derecho (…) al imponerle la sanción dentro de un lapso razonable y posterior a la ocurrencia efectiva del agotamiento de la vía administrativa…”.
Que resulta improcedente la pretensión del actor de que la declaratoria de responsabilidad y la sanción accesoria de inhabilitación fuesen impuestas en un único acto, pues emanaron de autoridades diferentes, la primera, del Director de Determinación de Responsabilidades, actuando por delegación del Contralor General de la República, y la segunda, del último funcionario mencionado.
Que no tiene asidero el invocado vicio de falso supuesto de hecho, basado en que no se tomó en cuenta la inexistencia del daño patrimonial, ni un manejo incorrecto de fondos públicos, pues “…la aplicación de la sanción (…) derivó de un previo análisis y ponderación de la entidad del ilícito cometido, en atención a las responsabilidades que tenía atribuidas el recurrente en relación con la custodia de los fondos asignados al Municipio y garante de la legalidad…”.
Que por tales motivos, el recurso ejercido debía ser declarado sin lugar.
DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
Por su parte, la representante judicial del Ministerio Público, abogada Roxana Horihuela Gonzatti, INPREABOGADO N° 46.907, presentó la opinión de la Fiscalía General de la República, en los siguientes términos:
Que a pesar de que el objeto del recurso es un acto de efectos particulares, la presente causa atañe al orden público, toda vez que está relacionada con el manejo de fondos públicos.
Que el recurrente invoca vicios contra el acto administrativo contentivo de su declaratoria de responsabilidad, pretendiendo obtener la nulidad de la resolución mediante la cual se le impuso la sanción de inhabilitación, pese a que se trata de actos diferentes.
Que ventilada ante esta instancia la impugnación de la providencia mediante la cual se impuso la sanción de inhabilitación, procedería a rebatir únicamente los vicios denunciados respecto a esta.
Que no procede la alegada violación de los principios de proporcionalidad, racionalidad y adecuación, pues no está en duda que los pagos realizados por el recurrente, los cuales constituyeron el hecho generador de su declaratoria de responsabilidad, derivaron de un “compromiso cierto y debidamente causado”, sino que la conducta sancionada fue omitir el cumplimiento de los requisitos previos al pago exigidos legalmente.
Que respecto a la afirmación del recurrente sobre que su actuación “no causó daño patrimonial”, estima el Ministerio Público que el órgano contralor juzgó grave la actitud de aquél, independientemente de la existencia del citado daño, toda vez que se violaron normas de índole presupuestario de vital importancia para el cabal funcionamiento del ente municipal.
Que asimismo considera el Ministerio Público proporcional, racional y adecuada la decisión administrativa impugnada, en razón de que el órgano contralor, no obstante la gravedad de la falta cometida, aplicó su potestad discrecional en una tercera parte del límite máximo de inhabilitación, lo cual evidencia la ponderación de las circunstancias atenuantes del caso, pese a que dicho razonamiento no esté expresamente en el texto del acto que se recurre.
Que la providencia administrativa impugnada fue el resultado del análisis previo realizado por el Contralor General de la República de las circunstancias que rodearon los hechos que sirvieron de fundamento para establecer la responsabilidad administrativa del recurrente y la gravedad de los mismos, análisis que en criterio de la representación fiscal fue lo que condujo a aplicar la sanción sólo en una tercera parte del límite máximo; en razón de lo cual pidió que fuese desestimado el alegato del actor respecto a que la sanción de inhabilitación fue impuesta de forma automática.
Que no hubo violación al debido proceso, pues la norma que sirve de fundamento para la imposición de la sanción de inhabilitación, esto es el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal prevé que la sanción se impone sin que medie ningún procedimiento, y que dicha garantía se ejerce, como en efecto se ejerció en el presente caso, durante la tramitación del procedimiento que se sigue a los fines de determinar la responsabilidad administrativa.
Que es improcedente la solicitud de desaplicación por control difuso del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, pues no se evidencia del cotejo analítico de su contenido que colide con los artículos 23 y 24 constitucionales o con el artículo 9 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos.
Que en modo alguno la entrada en vigencia del artículo 104 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal ha sustraído el “carácter punible en lo administrativo” de la falta prevista en el ordinal 9° del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal por falta de cumplimiento del control previo estipulado en el artículo 95 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, para quienes hubieren incurrido en dicha falta bajo la vigencia de la aludida normativa.
Que tampoco hubo violación del derecho a la tutela judicial efectiva, pues el accionante ha tenido acceso a los órganos jurisdiccionales, obtuvo una decisión motivada, razonada, congruente y jurídicamente válida.
Que es improcedente la denunciada violación al principio de seguridad jurídica, por la supuesta demora excesiva para dictar la sanción de inhabilitación, toda vez que tal como señalara la autoridad contralora, la Ley no estipula un lapso preclusivo para dictar las decisiones a que se contrae el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Que tampoco fue lesionado el principio de confianza legítima o expectativa plausible, pues el mismo no ha de entenderse como que toda petición deba ser decidida satisfaciendo siempre la pretensión del solicitante, sino que se garantiza dicho principio cuando se toma una decisión ajustada a derecho.
Que resulta improcedente el pretendido atropello del principio de legalidad, por cuanto no existe disposición alguna que establezca como requisito para poder aplicar las sanciones previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, que el supuesto generador de responsabilidad administrativa sea de naturaleza subjetiva, quedando excluida la posibilidad de imponerlas cuando la declaratoria de responsabilidad esté sustentada en supuestos de responsabilidad objetiva.
Que no fue lesionado el principio de unidad de la decisión, porque contrariamente a lo sostenido por el actor, de la lectura e interpretación del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, no se desprende que las decisiones a que alude deban ser tomadas en el mismo acto o momento procesal de declarar la responsabilidad administrativa; así como tampoco disposición legal alguna que prohíba dictarlas en acto aparte y luego de que la declaratoria de responsabilidad administrativa haya obtenido firmeza en sede administrativa.
Finalmente, que no se configura el vicio de falso supuesto invocado por el actor, toda vez que tanto de la lectura del acto impugnado, como de las actuaciones que cursan en autos se observa que los hechos imputados existieron, fueron debidamente probados y correctamente subsumidos en las normas correspondientes.
Expuestos los alegatos de las partes, pasa la Sala a decidir, en los siguientes términos:
Estando en la oportunidad de pronunciarse sobre el mérito del asunto debatido, advierte la Sala que el accionante solicitó la nulidad de la Resolución N° 01-00-000191, de fecha 03 de agosto de 2005 dictada por el Contralor General de la República, que confirmó la Resolución N° 01-00-098, de fecha 30 de marzo de 2005, mediante la cual se impuso al recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años.
Los hechos generadores de responsabilidad fueron “…haber aprobado el pago de 116 órdenes de pago (…) para la cancelación de sueldos al personal municipal, sin que las mismas hubiesen sido sometidas al correspondiente control previo al pago que correspondía ejercer a la Contraloría Municipal, amparados bajo un supuesto de emergencia para solventar el atraso del pago de los sueldos de los trabajadores del Municipio Baruta…” y “…haber aprobado la orden de pago especial N° 0115 S/F, por un monto de VEINTIÚN MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA MIL SIN CÉNTIMOS (Bs.21.450.000,00), por concepto de pago de dietas a concejales pertenecientes al Concejo Municipal de Baruta desde el 01 de enero de 2002 hasta el 31 del mismo mes y año, calculadas en un monto quincenal de NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO MIL BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 975.000,00), en contravención a las normas del Régimen Transitorio aplicables, donde se especificaba que dichos pagos debieron ascender a un monto mensual máximo de CUATROCIENTOS TRES MIL DOSCIENTOS BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 403.200,00)…”.
1. Solicita el accionante la desaplicación para su caso del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por control difuso de la constitucionalidad, por colidir con los artículos 23 y 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, contentivos de los principios de validez de los tratados, pactos y convenciones internacionales sobre derechos humanos suscritos y ratificados por Venezuela, irretroactividad de la Ley e in dubio pro reo, toda vez que, en su opinión, el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 9 del artículo 91 del citado texto legal, esto es, la omisión del control previo, estaba dirigido a los Contralores Municipales o sus delegatarios, no pudiendo ser aplicado extensiva o analógicamente el supuesto de la norma sancionatoria a Concejales.
Juzga la Sala, que tal alegato es un tema relacionado con el supuesto de procedencia para la declaratoria de responsabilidad, que ha debido ser invocado o resuelto en la oportunidad de impugnación de aquélla, pues luego de ser declarada, la procedencia de las sanciones accesorias previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, dependen exclusivamente de la ponderación de la entidad de la falta cometida.
En todo caso, ya se ha pronunciado esta Sala respecto a la constitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en atención al criterio sentado por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal en sentencia N° 1.265 del 5 de agosto de 2008, como sigue:
“(…) por decisión de reciente data, a saber, la N° 1265 del 5 de agosto de 2008 (Exp. N° 05-1853), la misma Sala Constitucional estableció categóricamente el carácter constitucional de ese precepto normativo, por considerar, entre otros aspectos, que:
(i) El procedimiento administrativo llevado por la Contraloría General de la República para el establecimiento de la responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos investigados, comprende tres etapas que garantizan el derecho a la defensa y el debido proceso de los imputados administrativamente; guardando así plena y efectiva compatibilidad con lo previsto en el artículo 49 constitucional.
(…Omissis…)
(iii) La Contraloría General de la República no debe desarrollar otro procedimiento adicional para la imposición de las sanciones accesorias como la inhabilitación, esto debido a que, con el sano desarrollo del procedimiento principal -tendente a la comprobación de la responsabilidad administrativa del imputado- se garantizan los derechos que asisten a los funcionarios públicos cuestionados.
(iv) No se ve tampoco afectado el principio non bis in idem, ya que no se trata de juzgar a un sujeto en más de una oportunidad por una misma conducta, sino de establecer una pena accesoria como consecuencia de una sanción impuesta por un solo hecho, cuestión plenamente avalada constitucional y legalmente en nuestro ordenamiento jurídico.
Valga acotar, que lo proferido por la Sala Constitucional en la comentada decisión se compadece perfectamente con lo que esta Sala Política-Administrativa ha venido sosteniendo pacífica y reiteradamente con relación a los alcances del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en las sentencias siguientes: N° 00868 del 21/07/04; N° 00217 del 07/02/07; 00738 del 17/05/07; N° 00808 del 30/05/07; N° 01383 del 01/08/07; N° 00595 del 14/05/08; y 00742 del 19/06/08, entre otras; de cuyo contenido se desprende que:
(i) La imposición de las sanciones disciplinarias a que se refiere el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, requiere como único presupuesto la declaratoria de responsabilidad administrativa. Es decir, dichas sanciones, aparte de la pecuniaria, son consecuencias jurídicas que, según la Ley, derivan de la declaratoria de responsabilidad administrativa, "sin que medie ningún otro procedimiento", porque se erigen como actos-consecuencias, que resultan de un procedimiento o iter previo, preparatorio y necesario para su aplicación, el de la determinación de la responsabilidad administrativa, que es en el que se comprueba el ilícito administrativo y se determina dicha responsabilidad.
(ii) En tal sentido, las medidas de suspensión sin goce de sueldo, destitución e inhabilitación a que se refiere el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, viene precedida de un procedimiento, por lo que es dable afirmar que la relación entre la decisión de responsabilidad administrativa y las medidas disciplinarias en cuestión es de causa y efecto; de allí que el procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa es el procedimiento que motiva las sanciones disciplinarias previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
(iii) Por virtud de lo anterior, iniciar un nuevo procedimiento administrativo para la imposición de las sanciones establecidas en dicha norma sería un contrasentido, pues además de que se iniciaría con base en los mismos hechos, se desnaturalizaría el tratamiento de la sanción como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad…”. (Sentencia N° 947 del 12 de agosto de 2008)
Aunado a lo anterior, advierte la Sala que el encabezado del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, es del tenor siguiente:
“(…) Sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal, y de lo que dispongan otras Leyes, constituyen supuestos generadores de responsabilidad administrativa los actos, hechos u omisiones que se mencionan a continuación (…)”
Ahora bien, es obvia la improcedencia de la pretensión del actor en este sentido, pues la norma en referencia no está dirigida a ningún funcionario en particular, sino que hace una enumeración de supuestos generadores de responsabilidad, en los cuales serán encuadradas las conductas irregulares de aquéllos funcionarios que tengan una función específica relacionada con los mismos, en este caso, la omisión del control previo por parte de quien tenía encomendada la función de aprobar los pagos para cancelar la nómina del Municipio Baruta, entre ellos, el recurrente, en su condición de Concejal de la Cámara Municipal de dicha municipalidad, según la normativa que rige su actividad como parte del Poder Legislativo local.
En este orden de ideas, debe desecharse la solicitud de desaplicación por control difuso del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal elevada por la parte recurrente. Así se declara.
2. Denuncia el recurrente que el acto impugnado atenta contra los principios de proporcionalidad, racionalidad y adecuación, básicamente por haber sido dictado en forma automática luego de ser declarada su responsabilidad administrativa, sin que exista evidencia de que el Contralor General de la República hubiese realizado el análisis previo, exhaustivo y expreso acerca de la gravedad de la irregularidad que generó su declaratoria de responsabilidad, y que como consecuencia de ello se vulneró su derecho constitucional al debido proceso.
En lo atinente a la denuncia de falta de proporcionalidad de la sanción de inhabilitación impuesta, para la Sala resulta pertinente hacer mención al contenido del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual dispone:
“Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia.”
La referida norma establece que cuando la autoridad competente esté facultada para imponer una sanción, esta tiene la obligación de hacerlo con la debida adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 1666 de fecha 29 de octubre de 2003).
Aplicando los anteriores razonamientos al caso bajo examen, observa la Sala que mediante el acto administrativo recurrido el Contralor General de la República impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas a un funcionario previamente declarado responsable administrativamente, actuando dentro de los límites de competencia que le confiere el artículo 105 de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; en este sentido, se encuentra satisfecha la exigencia de la norma antes transcrita, en lo que atañe a la adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma.
En lo que respecta a la proporcionalidad, para la Sala, no es un hecho controvertido que el recurrente incurrió en los supuestos generadores de responsabilidad administrativa previstos en los numerales 7 y 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, esto es, la ordenación de pagos de dietas con discrepancia de las normas que las consagran, y la omisión del control previo de 116 órdenes para la cancelación de sueldos al personal del Municipio Baruta; asimismo, se advierte que el aludido artículo 105 eiusdem facultaba al Contralor para imponer la sanción de inhabilitación hasta por un máximo de quince (15) años.
Ahora bien, advierte la Sala que el recurrente no actuó con la debida diligencia en el manejo de fondos de un ente territorial público, autorizando la erogación de los mismos, en contravención de la normativa correspondiente y omitiendo el control previo exigido legal y expresamente, en ese momento, para ordenar pagos de sueldos al personal municipal. En tal virtud, el Contralor inhabilitó al actor para el ejercicio de cargos públicos por un período de cinco (5) años; así, es claro al haber sido impuesta la sanción sólo en un tercio de lo permitido, que la autoridad contralora ponderó las circunstancias particulares del caso “…atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida…”.
En efecto, estima la Sala que la sanción de inhabilitación no resulta desproporcionada en atención a la falta cometida, pues fue impuesta con la debida adecuación respecto al supuesto de hecho y los fines de la norma que la prevé y luego de que el Contralor General de la República realizara el correspondiente trabajo técnico intelectual, tomando en cuenta el grado de responsabilidad del recurrente y la gravedad de las irregularidades cometidas; por tanto, debe desecharse el pretendido atropello a los principios de proporcionalidad, racionalidad y adecuación. Así se declara.
3. En lo que atañe a la aplicación retroactiva del artículo 104 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que, en criterio de la parte actora, debió hacer el Contralor General de la República en función de la aplicación del principio pro homine, toda vez que, a su decir, la referida norma suprime el requisito de control previo, cuya omisión fue uno de los supuestos generadores de su declarada responsabilidad administrativa, se advierte, en primer lugar, que la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (Gaceta Oficial N°37.347, de fecha 17 de diciembre de 2001), aplicable al caso de autos, prevé la omisión del control previo como hecho generador de responsabilidad administrativa, en efecto, dispone el numeral 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, lo siguiente:
“Sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal, y de lo que dispongan otras Leyes, constituyen supuestos generadores de responsabilidad administrativa los actos, hechos u omisiones que se mencionan a continuación:
(…omissis…)
9. la omisión del control previo(…)” (Destacado de la Sala)
Asimismo, en anteriores oportunidades se han desechado idénticos argumentos, por no ser la falta de control previo el único supuesto generador de responsabilidad, como sucede en el presente caso, en el cual se imputa además “…haber aprobado la orden de pago especial N° 0115 S/F, por un monto de VEINTIÚN MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA MIL SIN CÉNTIMOS (Bs.21.450.000,00), por concepto de pago de dietas a concejales pertenecientes al Concejo Municipal de Baruta desde el 01 de enero de 2002 hasta el 31 del mismo mes y año, calculadas en un monto quincenal de NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO MIL BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 975.000,00), en contravención a las normas del Régimen Transitorio aplicables, donde se especificaba que dichos pagos debieron ascender a un monto mensual máximo de CUATROCIENTOS TRES MIL DOSCIENTOS BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 403.200,00)…”; en efecto, mediante decisión N° 00156, de fecha 01 de febrero de 2006 (caso: Manuel Alfonso Morales Lainette), la Sala dejó sentado lo siguiente:
“(…) En el presente caso, el actor ejerce la acción de amparo cautelar por considerar que el acto recurrido, a saber, la Resolución N° 01-00-000193 emitida el 3 de agosto de 2005 por el Contralor General de la República, mediante la cual se ratificaron las sanciones de destitución del cargo de Gerente de Tesorería y Finanzas de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda y la de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años, impuestas al actor en la Resolución N° 01-00-099, vulneró sus derechos al debido procedimiento, tutela judicial efectiva, seguridad jurídica, principio de legalidad y principio de unidad de la decisión.
Concretamente señala como vulnerados los numerales 1, 5 y 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por no haber sido aplicada la excepción del in dubio pro reo al principio de irretroactividad de la ley; por vulnerarse el principio de proporcionalidad y racionalidad de la actividad administrativa, al no considerarse las circunstancias que rodeaban el caso al momento de imponer la sanción recurrida; y por haber emitido las sanciones cuestionadas en un acto distinto al auto decisorio de fecha 26 de octubre de 2004, emitido por el Director Encargado de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales, en el que se declaró la responsabilidad administrativa del recurrente conforme a los numerales 7 y 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Respecto a la aplicación de la excepción al principio de irretroactividad de la Ley contenida en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, observa la Sala lo siguiente:
En el presente caso, la solicitud de aplicación de la excepción en referencia, es sustentada por el actor en que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal publicada en la Gaceta Oficial N° 38.204 del 8 de junio de 2005, no incluyó dentro de las atribuciones de los contralores municipales, el ejercicio del control previo a los compromisos y pagos de los egresos e ingresos de la Hacienda Pública Municipal respectiva, tal como lo contemplaba el ordinal 1° del artículo 95 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Así, aduce que no existiendo actualmente la obligación de realizar el referido control previo, no debía ser sancionado conforme al artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, tomando como base la declaratoria de responsabilidad administrativa que se le hiciera por la comisión del supuesto contemplado en el numeral 9 del artículo 91 eiusdem, a saber, la omisión del control previo.
Con relación a este alegato, observa la Sala que en efecto la única excepción al principio de irretroactividad de la ley, es cuando ésta se aplica a situaciones consumadas en el pasado, por contener una regulación más favorable; en ese sentido el artículo 24 dispone expresamente que ‘Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena’.
En el presente caso, la determinación de la responsabilidad administrativa del recurrente por la comisión de las conductas previstas en los numerales 7 y 9 del artículo 91 eiusdem¸ fue realizada mediante el auto decisorio del 26 de octubre de 2004, antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 38.204 del 8 de junio de 2005.
Asimismo, la imposición de las sanciones recurridas en el presente proceso, tuvo lugar antes de la publicación de la referida Ley, pues la Resolución N° 01-00-099 emitida por el Contralor General de la República es de fecha 30 de marzo de 2005, mientras que su ratificación, contenida en la Resolución N° 01-00-000193 del 3 de agosto de 2005, sí tuvo lugar con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Ahora bien, aun cuando para el momento en que fue ratificada la Resolución N° 01-00-099 ya se encontraba vigente la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, que modifica la regulación del control fiscal en los entes municipales, es el caso, que las sanciones contempladas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, no sólo fueron aplicadas por la realización por parte del accionante de la conducta contemplada en el numeral 9 del artículo 91 eiusdem, sino que, como él mismo afirma en su escrito recursivo (lo cual además se evidencia de la copia del acto recurrido que cursa en autos), estuvo también motivada por la comisión de la falta contemplada en el numeral 7 del artículo 91 eiusdem, por haber ordenado el recurrente el pago de dietas a los concejales del Municipio Baruta del Estado Miranda en contravención a las normas contenidas en el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y de los Municipios.
En tal sentido, visto que la omisión de control previo no fue el único supuesto que determinó la declaratoria de responsabilidad administrativa del accionante y, por ende, su sanción conforme a lo pautado en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, la Sala desestima la denuncia de violación al derecho al debido procedimiento, por falta de aplicación de la excepción al principio de irretroactividad de la Ley, prevista en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.(…)”
Por los motivos expuestos, y en atención al criterio contenido en la decisión parcialmente transcrita, el cual se ratifica en esta oportunidad, debe la Sala desechar la pretensión del recurrente en este sentido. Así se declara.
4. Con relación al argumento del accionante, según el cual está excluida la posibilidad de aplicar sanciones accesorias a aquéllos casos de declaratoria de responsabilidad administrativa objetiva, basándose en el hecho de que para su procedencia es necesario determinar la gravedad de la irregularidad cometida, tal como prescribe el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, advierte la Sala que la citada norma faculta al Contralor General de la República para que de forma exclusiva y excluyente imponga las sanciones accesorias allí enumeradas, sin que medie ningún procedimiento, y luego de declarada la responsabilidad, independientemente de la objetividad o no de aquélla.
De hecho, no distingue el legislador sobre el tipo de responsabilidad que da origen a la sanción principal, sino que dicho dispositivo, esto es, el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, ordena al Contralor General de la República realizar la debida ponderación de la irregularidad cometida, con o sin intención, para entonces imponer las sanciones accesorias a que hubiese lugar.
En tal sentido, debe desecharse la denuncia formulada por la parte recurrente. Así se declara.
5. Denunció también el accionante que el Contralor General de la República tardó 195 días en imponerle la sanción accesoria de inhabilitación, luego de haber quedado firme el auto decisorio que declaró su responsabilidad administrativa, lo cual, en su criterio, atenta contra los principios de seguridad jurídica, tutela judicial efectiva, confianza legítima y en definitiva, el debido proceso.
Al respecto juzga la Sala, que ante la ausencia de un lapso expreso para que el Contralor General de la República imponga las sanciones accesorias a las que alude el artículo 105 de la Contraloría General de la República, debe aplicarse de forma análoga un lapso general de prescripción; así, es menester destacar que la prescripción es una forma de extinción de la responsabilidad disciplinaria, de conformidad con la cual el transcurso de un tiempo contado a partir de la comisión de la falta sin que se iniciara la correspondiente averiguación, imposibilita al Estado para sancionar, en ese caso, la conducta prevista como infracción al ordenamiento.
La doctrina y la jurisprudencia han justificado de diversas maneras la utilización de esta figura, invocando en algunos casos razones de seguridad jurídica, en virtud de la necesidad de que no se prolonguen indefinidamente en el tiempo situaciones de posible sanción, así como también razones de oportunidad, por cuanto el transcurso del tiempo podría vaciar de contenido el ejercicio de la potestad disciplinaria, entendida como medio para optimizar la actividad de la Administración. (vid. Sentencia de esta Sala N° 00681, del 08 de mayo de 2003)
Ahora bien, como quedó anotado supra, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal no prevé expresamente un lapso de prescripción para la declaratoria de las sanciones accesorias contempladas en su artículo 105, luego de declarada la responsabilidad administrativa del funcionario de que se trate.
Por tanto, estima la Sala procedente en estos casos, dada la especialidad de la materia, aplicar el lapso general de prescripción previsto en el artículo 114 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, contando el término allí previsto a partir de la fecha de la declaratoria de responsabilidad; dicha norma es del tenor siguiente:
“Artículo 114. Las acciones administrativas sancionatorias o resarcitorias derivadas de la presente Ley, prescribirán en el término de cinco (5) años, salvo que en Leyes especiales se establezcan plazos diferentes.
Dicho término se comenzará a contar desde la fecha de ocurrencia del hecho, acto u omisión que origine la responsabilidad administrativa, la imposición de la multa o la formulación del reparo; sin embargo cuando el infractor fuere funcionario público, la prescripción comenzará a contarse desde la fecha de cesación en el cargo o función ostentado para la época de ocurrencia de la irregularidad. Si se tratare de funcionarios que gocen de inmunidad, se contará a partir del momento en que ésta hubiere cesado o haya sido allanada. Si durante el lapso de prescripción el infractor llegare a gozar de inmunidad, se continuarán los procedimientos que pudieran dar lugar a las acciones administrativas, sancionatorias o resarcitorias que correspondan.
En casos de reparos tributarios, la prescripción se regirá por lo establecido en el Código Orgánico Tributario.”
En atención al criterio antes expuesto, no operó la prescripción de la acción disciplinaria en el presente caso, toda vez que el 26 de octubre de 2004 fue dictado por el Director Encargado de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección Especial de Procedimientos Especiales, el auto mediante el cual se declaró responsable administrativamente al actor, y la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, fue impuesta el 30 de marzo de 2005, esto es apenas cinco (5) meses después de declarada la responsabilidad del accionante, con lo cual queda evidenciado que no transcurrió el lapso previsto en la citada norma.
Asimismo, cabe destacar en esta oportunidad, que según el criterio sostenido por la Sala Constitucional de este Alto Tribunal (vid sentencia N° 1266, de fecha 06 de agosto de 2008), la inhabilitación administrativa es una sanción cuyos efectos deben comenzar a verificarse una vez vencido el período del funcionario que ocupe un cargo de elección popular, no pudiendo entorpecer sus funciones en el período para el cual fue electo, tesis que, en criterio de la Sala, abona la improcedencia de la pretendida prescripción. Así se declara.
6. En lo que respecta al alegato del recurrente, sobre que las sanciones accesorias deben estar previstas en el mismo acto mediante el cual se declara la responsabilidad administrativa, estima la Sala que carece totalmente de fundamento jurídico, pues no es suficiente argumentar a tal efecto que la norma contenida en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal dispone que la imposición de las sanciones allí previstas se hará “…sin que medie ningún otro procedimiento…”, toda vez que dicha expresión alude, como se infiere del estudio integral del citado dispositivo, a que sólo se requiere para ello, realizar la ponderación de la entidad del ilícito cometido, atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida.
En este sentido, si bien ambos pronunciamientos pueden coexistir en un solo acto, como cuando es el propio Contralor General de la República la autoridad llamada legalmente a decidir sobre la responsabilidad administrativa de determinado funcionario, caso en el cual, eventualmente, luego de declarada aquélla, puede procederse de inmediato a imponer la sanción de inhabilitación, ello no implica que las sanciones accesorias deban ser inexorablemente acordadas en el mismo acto de declaratoria de responsabilidad, como pretende el recurrente. Concluye así la Sala en la improcedencia de alegato examinado. Así se declara.
7. Denunció la parte actora la presunta existencia del vicio de falso supuesto, alegando en primer lugar, que el mismo se configuraba en virtud de que el Contralor General de la República “…jamás tomó en consideración los hechos significativos para la aplicación de la sanción accesoria de inhabilitación, sobre la base de un estudio exhaustivo acerca de la existencia cierta de una grave irregularidad determinada mediante parámetros de racionalidad, proporcionalidad y adecuación, con respecto a la sanción principal…”.
Para la Sala, los argumentos esgrimidos por el recurrente en esta oportunidad, nada tienen que ver con el falso supuesto de hecho, que en definitiva está referido a la causa o los motivos del acto, pues aquélla al tratar de demostrar la existencia del pretendido vicio no aludió a la causa del acto, sino que tales argumentos reproducen la alegada violación al principio de proporcionalidad.
Luego, arguye el accionante, que incurre también en el vicio de falso supuesto el Contralor General de la República al dictar el acto impugnado, cuando afirma que es imposible que en un mismo acto sean impuestas sanciones principales y accesorias, empleando como excusa los procedimientos sancionatorios decididos por órganos de control fiscal distintos a la Contraloría General de la República, supuesto inaplicable al presente caso, por ser el recurrente para el momento en el que se le siguió el respectivo procedimiento administrativo, un funcionario de alto nivel en ejercicio, siendo competencia del Contralor General de la República su declaratoria de responsabilidad.
Considera la Sala que, como fue ya expuesto, no es un motivo para invalidar un acto, ni se incurre en falso supuesto al sostener lo contrario, es decir, que la declaratoria de responsabilidad y las sanciones accesorias derivadas de aquélla sean decididas en actos separados.
Finalmente expone el actor, que configura también el comentado vicio de falso supuesto, el hecho de que el Contralor General de la República se limitara a “…verificar el aspecto cuantitativo que informa la aplicación de una sanción en función de la infracción, haciendo completa abstracción del elemento cualitativo…”, sin exceder el término medio para fijar el lapso en que se ejecutaría la sanción de inhabilitación, no tomando en cuenta que la sanción principal fue asumida con base en un hecho que, para el momento de imponer la sanción accesoria, ya no era un supuesto generador de responsabilidad administrativa, que los pagos autorizados correspondían a compromisos ciertos y debidamente causados y que no hubo anormalidades en el manejo del presupuesto del Municipio Baruta del Estado Miranda.
Advierte la Sala que todas las anteriores afirmaciones, fueron desestimadas de una u otra forma a lo largo de la presente decisión, y por tanto, no se hace necesario examinarlas nuevamente.
En razón de lo expuesto, se desechan los alegatos sobre la presunta existencia del vicio de falso supuesto de hecho. Así se declara.
Desestimados en su totalidad los argumentos esgrimidos contra la providencia administrativa impugnada, debe forzosamente la Sala declarar sin lugar el recurso de nulidad incoado. Así finalmente se decide.
V
DECISIÓN
Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con amparo cautelar por el ciudadano WUILFRIDO CONTRERAS, contra la Resolución N° 01-00-000191, de fecha 03 de agosto de 2005, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, que confirmó la Resolución N° 01-00-098, de fecha 30 de marzo de 2005, por la cual fue inhabilitado para el ejercicio de funciones públicas por el período de cinco (5) años, en virtud de haber sido declarado responsable administrativamente en su condición de Concejal del Concejo Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda.
En consecuencia, queda FIRME el acto impugnado.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dieciocho (18) días del mes de enero del año dos mil once (2011). Años 200º de la Independencia y 151º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
Ponente
EMIRO GARCÍA ROSAS
TRINA OMAIRA ZURITA
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En diecinueve (19) de enero del año dos mil once, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00047, la cual no está firmada por el Magistrado Emiro García Rosas, por motivos justificados.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN