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Por escrito presentado en fecha 18 de octubre de 2006, el abogado Orlando Santero Scattolini, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 41.120, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano BAUDILIO RAFAEL JIMÉNEZ ORTEGA, titular de la cédula de identidad N° 1.755.708, interpuso recurso de nulidad contra la Resolución S/N, de fecha 18 de abril de 2006, dictada por el DIRECTOR DE DETERMINACIÓN DE RESPONSABILIDADES DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE PROCEDIMIENTOS ESPECIALES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, actuando por delegación del CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, que confirmó la providencia administrativa de fecha 09 de febrero de 2006, mediante la cual se declaró la responsabilidad administrativa, entre otros, del recurrente, en su condición de Concejal del Cabildo Metropolitano de Caracas.
El 19 de octubre de 2006, se dio cuenta en Sala y se ordenó oficiar a la Contraloría General de la República, a fin de que remitiera los antecedentes administrativos del caso.
Adjunto a Oficio N° 08-01-1569, de fecha 15 de noviembre de 2006, la Contraloría General de la República remitió el expediente administrativo, el cual se ordenó agregar a los autos formando pieza separada, por auto de fecha 28 de noviembre de 2006.
Por auto de fecha 14 de diciembre de 2006, el Juzgado de Sustanciación admitió la demanda y ordenó practicar las citaciones de Ley, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, así como la expedición del cartel de emplazamiento a los terceros interesados, al día siguiente a aquél en que constaren en autos las citaciones ordenadas.
Practicadas las citaciones ordenadas en el auto de admisión, en fecha 14 de marzo de 2007 se libró el cartel de emplazamiento a que alude el aparte 11 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, el cual fue debidamente retirado y consignada en autos su publicación.
El 19 de marzo de 2007, fue recibida en la Sala comunicación signada N° FSF-330-000301, de fecha 14 de marzo de 2007, emitida por la Directora de Servicios Financieros de la Dirección General de Servicios del entonces Ministerio de Finanzas, solicitando información sobre el recurso de nulidad ejercido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, en concordancia con lo establecido en el artículo 54 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a fin de realizar acciones administrativas tendentes a gestionar el cobro del crédito fiscal que mantiene el ciudadano Baudilio Jiménez Ortega.
Adjuntos a Oficio N° 0482, de fecha 28 de marzo de 2007, la Jueza de Sustanciación remitió al entonces Ministro de Finanzas copias certificadas del libelo y de los autos de fecha 14 de diciembre de 2006 y 20 de marzo de 2007, relacionadas con la presente acción de nulidad.
Por escrito consignado el 18 de abril de 2007, el ciudadano Carlos Blanco Garnica, titular de la cédula de identidad N° 4.581.462, asistido por la abogada Elaine Vásquez Mata, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 32.853, solicitó ser admitido como tercero adhesivo de la pretensión, de conformidad con lo dispuesto en al artículo 21, aparte 9, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo previsto en el ordinal 3° del artículo 370 del Código de Procedimiento Civil.
Por escrito presentado el 03 de mayo de 2007, la representación judicial de la parte actora promovió pruebas, las cuales fueron admitidas por auto de fecha 22 de abril de 2007.
Concluida la fase probatoria y con ella la sustanciación de la causa, por auto de fecha 13 de junio de 2007, se ordenó el pase del expediente a la Sala.
Mediante auto de fecha 20 de junio de 2007, se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa y se fijó el tercer (3er) día de despacho para comenzar la relación.
El 27 de junio de 2007 comenzó la relación de este juicio y se fijó oportunidad para la celebración del acto de informes.
En fecha 25 de julio de 2007 se difirió el acto de informes para el 28 de febrero de 2008.
Por diligencia consignada en fecha 07 de febrero de 2008, el Magistrado Hadel Mostafá Paolini manifestó su voluntad de inhibirse en el presente caso, por estar incurso en la causal prevista en el ordinal 15 del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil.
Mediante auto de fecha 07 de febrero de 2008, se suspendió la celebración del acto de informes, en virtud de la inhibición presentada por el Magistrado Hadel Mostafá Paolini.
El 19 de febrero de 2008 se declaró procedente la inhibición propuesta, y en consecuencia se ordenó practicar la convocatoria del respectivo suplente o conjuez.
Mediante comunicación recibida el 26 de febrero de 2008, el Ministerio del Poder Popular para las Finanzas ratificó la solicitud que hiciera el otrora Ministerio de Finanzas en fecha 14 de marzo de 2006.
Por Oficio N° 0808, de fecha 28 de febrero de 2008, la Presidenta de la Sala informó a la Directora de Servicios Financieros de ese organismo del estado en el cual se encontraba la presente causa.
El 09 de octubre de 2008, la abogada Miriam Elena Becerra Torres manifestó su voluntad para constituir la Sala Accidental.
Por auto del 16 de diciembre de 2008, se constituyó Político-Administrativa Accidental, quedando integrada de la siguiente manera: Presidenta: Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta: Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; Magistrados: Levis Ignacio Zerpa, Emiro García Rosas; Magistrada Suplente: Miriam Elena Becerra Torres. En la misma fecha se ratificó la ponencia al Magistrado Levis Ignacio Zerpa.
Mediante auto de fecha 13 de enero de 2009, se fijó nuevamente el acto de informes para el día 06 de agosto de 2009.
El 06 de agosto de 2009, se celebró el acto de informes, compareciendo Orlando Santoro Scattolini en representación de la parte recurrente, Carlos Mendoza y Richard Magallanes en representación del Ministerio Público, y expusieron sus argumentos. Posteriormente, la representación de la parte recurrente y de la Contraloría General de la República consignaron sus conclusiones.
En fecha 22 de octubre de 2009, terminó la relación y se dijo “VISTOS”.
Pasa la Sala a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
ALEGATOS DEL RECURRENTE
Alegó la representación judicial de la parte recurrente, en el escrito de demanda, lo siguiente:
Que para el año 2000 no existía norma para establecer la remuneración de los Altos Funcionarios de dicho ente político territorial, en razón de lo cual el Cabildo Metropolitano legisló y estableció su propio régimen remuneratorio “…lo cual consagró la base legal aplicable para ese momento, materializando así la relación entre la Administración Metropolitana como la personificación del Estado y el ordenamiento jurídico aplicable en relación al régimen remuneratorio del Alcalde y de los Concejales Metropolitanos…”.
Que la Contraloría General de la República le levantó un acta fiscal por “…simples actos internos surgidos de la relación interorgánica del Cabildo Metropolitano de Caracas, que por su naturaleza jurídica no obligan al órgano ejecutivo y/o administrativo decisorio del Cabildo, ni extinguen o modifican una relación de derecho con efectos respecto a terceros…”, en el marco de la “Actuación Fiscal” que se practicaba en el Cabildo Metropolitano.
Que el órgano contralor le brindó la oportunidad de exponer lo que considerase conveniente para su defensa, con relación al contenido del acta fiscal antes mencionada.
Que en el mes de diciembre de 2001, la Dirección General de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República elaboró el informe definitivo de la inspección practicada en el Cabildo Metropolitano de Caracas.
Que mediante Oficio N° 07-02-389, de fecha 20 de febrero de 2003, la aludida dependencia administrativa informó a su representado, que inició una investigación en su contra, concediéndole de igual forma un lapso de diez (10) días para producir elementos probatorios.
Que en fecha 17 de noviembre de 2005, mediante Oficio N° 08-01-1297, la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República notificó a su representado del inicio de una averiguación en su contra.
Que la referida investigación culminó con la decisión de fecha 09 de febrero de 2006, por la cual se declaró la responsabilidad administrativa del actor, se le impuso multa por la cantidad de un millón quinientos ochenta y tres bolívares con 00/100 (Bs. 1.583.000,00) y “…le declara Responsabilidad Civil por la cantidad de VEINTISÉIS MILLONES NOVECIENTOS DIECINUEVE MIL NOVECIENTOS DIEZ CON 00/100 (Bs. 26.919.910,00)…”.
Que contra dicho acto se ejerció el correspondiente recurso de reconsideración, el cual no fue tempestivamente resuelto, por lo que el 18 de abril de 2006, interpuso recurso jerárquico contra el silencio administrativo producido por la omisión de respuesta de la referida Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República.
Que el 18 de abril de 2006, se emitió respuesta expresa al recurso de reconsideración interpuesto, confirmando en todas sus partes la decisión de fecha 09 de febrero de 2006, mediante la cual se declaró la responsabilidad administrativa del recurrente.
Que el 04 de mayo de 2006, fue declarada la improcedencia del recurso jerárquico ejercido, toda vez que dicha providencia fue dictada por el Director de Determinación de Responsabilidades, en ejercicio de la delegación que le fuera conferida por el Contralor General de la República, mediante la Resolución N° 01-00-035, de fecha 17 de enero de 2006, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.364 del mismo mes y año, por lo cual “…el referido acto confirmatorio de fecha 18 de abril de 2006 y notificado a [su] representado en fecha 25 de abril de 2006 había agotado la vía administrativa…”.
Que el acto recurrido estaba viciado de nulidad, por incurrir en los vicios de incompetencia manifiesta y falso supuesto, tanto de hecho, como de derecho.
Que el órgano contralor era incompetente para declarar la nulidad de un acto legislativo, en virtud de que esa facultad corresponde exclusivamente a la autoridad judicial, lo cual acarreaba la nulidad del acto recurrido, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que no fue ilegal la aprobación de la remuneración del Alcalde y los Concejales del Distrito Metropolitano de Caracas, realizada en la Sesión Especial del Cabildo Metropolitano de Caracas, celebrada el 29 de noviembre de 2000, pues contrariamente a lo señalado por el órgano contralor en el acto impugnado, no era aplicable el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, de fecha 27 de enero de 2000 y publicada en la Gaceta Oficial N° 36.888, de fecha 28 de enero de 2000, en virtud de que la Ley de creación del Distrito Metropolitano de Caracas es de fecha posterior a la referida normativa; lo cual evidencia la existencia del vicio de falso supuesto de derecho.
Que asimismo se configura el falso supuesto de derecho, por aplicación errónea del numeral 15 del artículo 19 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, que prevé como supuesto de procedencia para la declaratoria de responsabilidad administrativa la aprobación o autorización de pagos ilegales o indebidos, toda vez que el pago de las remuneraciones a los Concejales del Cabildo Metropolitano a que se refiere la providencia impugnada, fue debidamente aprobado por el Cabildo Metropolitano de Caracas, mediante sesión de fecha 29 de noviembre de 2000, sin que la misma hubiese sido sujeta a “…una acción de nulidad por ninguna persona natural o jurídica o a una revocación por parte del Cabildo…”.
Que “…no existió por parte de [su] representado ninguna orden de pago hacia un tercero dirigida a la Administración del Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas sino simples solicitudes de apoyo, es decir, simples actos internos surgidos de la relación interorgánica del Cabildo Metropolitano de Caracas, que por su naturaleza jurídica no obligan al órgano ejecutivo decisorio, ni crean, extinguen o modifican una relación de derecho con efectos respecto a terceros, por lo cual se hace evidente este vicio de falso supuesto…”.
Que con base en lo expuesto, solicita la declaratoria de nulidad de la providencia administrativa impugnada.
II
DE LOS ALEGATOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
En la oportunidad de rendir informes, comparecieron los abogados Mónica Gioconda Misticchio Tortorella; Richard José Magallanes Soto y Carlos Luis Mendoza Guyón, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 47.196, 65.609 y 101.960, actuando en representación del órgano contralor, y expusieron, lo siguiente:
Que cuando la Contraloría determinó que las conductas desplegadas por el recurrente y el litisconsorte constituían hechos irregulares, ejerció la potestad sancionatoria que le confiere, tanto la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como la Ley que regula sus atribuciones, y por tanto debía desecharse el pretendido vicio de incompetencia.
Que el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los Más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, dictado por la Asamblea Nacional Constituyente y publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 36.880, de fecha 28 de enero de 2000, le era aplicable al Distrito Metropolitano de Caracas, por tratarse de una entidad de carácter municipal, cuyas máximas autoridades en lo ejecutivo y legislativo tienen la misma connotación, en virtud de lo cual resulta improcedente el falso supuesto de derecho alegado.
Que quedó demostrado que el recurrente, así como el ciudadano Carlos Blanco Garnica, comprometieron su responsabilidad administrativa en los términos del artículo 38 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, aplicable al presente caso ratione temporis, actualmente numeral 15 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, al haber aprobado el pago de dietas que excedían el límite máximo de la remuneración que debían percibir.
Que tampoco procede el pretendido falso supuesto de hecho, pues las comunicaciones objeto de las imputaciones efectuadas en el presente caso “…sí configuran verdaderas órdenes de pago pues, de su contenido y soportes se evidencia la existencia de compromisos previos con personas naturales o jurídicas específicas por montos ya preestablecidos, con fechas ciertas de entrega de bienes o prestación de los servicios…”, y por tanto el recurrente “…en su condición de Concejal del Cabildo Metropolitano de Caracas, efectuó gastos y ordenó pagos en el ente Legislativo Municipal sin estar debidamente autorizado para ello por la autoridad competente…” comprometiendo así su responsabilidad administrativa en los términos a que se contraen los artículos 35 y 37 de la Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público aplicable rationae temporis al caso de autos.
III
DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
Por su parte, la representante del Ministerio Público, Roxana Orihuela Gonzatti, INPREABOGADO N° 46.904, sostuvo en el escrito presentado luego de la celebración del acto de informes, lo siguiente:
Que no procede la pretendida incompetencia del órgano contralor, ni la supuesta violación al principio de legalidad y debido proceso de la parte actora, toda vez que “…el órgano que dictó el acto, sí tenía atribuida la competencia para declarar ilegal el acto mediante el cual el Poder Legislativo del Cabildo aprobó el pago de remuneraciones a los Concejales, ello independientemente de las justeza o no de las razones de fondo de dicha declaratoria…”.
Que es improcedente la denuncia respecto a que el Decreto del Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios es un acto de imposible ejecución, pues por el contrario era de cumplimiento y ejecución inmediata de sus destinatarios, de los cuales formaban y forman parte los Concejales del Cabildo Metropolitano de Caracas, toda vez que no existía norma para establecer la remuneración del Alcalde y Concejales del Distrito Metropolitano de Caracas, no pudiendo configurarse en consecuencia, un ilícito no consagrado en la Ley.
Que el Cabildo Metropolitano de Caracas se rige de manera supletoria por las mismas disposiciones que rigen a los Concejos Municipales y que carece de funciones administrativas, y que al no haberse ceñido el recurrente a las disposiciones que al respecto se encuentran contenidas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal y el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y de los Municipios, vigente para el período 2000-2001, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.880, de fecha 28 de enero de 2000, para la fijación de los emolumentos de los Concejales, no incurrió el acto impugnado en falso supuesto de hecho cuando sancionó al actor por tal omisión.
Que el hecho de que las remuneraciones hayan sido aprobadas y no hayan sido objeto de nulidad, no significa que no puedan ser revisadas por el órgano contralor.
Que efectivamente, las comunicaciones de fechas 29 de marzo, 12 de junio y 03 de mayo de 2001 no constituyen per se órdenes de pago que evidencien la realización de actos de administración en sentido estricto.
Que tampoco procede el pretendido falso supuesto de derecho, toda vez que “…la Administración contralora subsumió la conducta del recurrente en los artículos tanto de la ley Orgánica de la Contraloría General de la República vigente para la fecha, como de la Ley Orgánica de Salavaguarda del Patrimonio Público que regía la responsabilidad penal de los funcionarios de la Administración Pública para la fecha, leyes estas que contenían los supuestos de derecho en los cuales encuadraban los hechos imputados al recurrente…”.
Que con base en las razones expuestas, el presente recurso debe ser declarado “…PARCIALMENTE CON LUGAR, en el sentido de que se REPONGA LA CAUSA, al estado de que se emita un nuevo acto administrativo, donde el recurrente se a sancionado, sólo por el primero de los ilícitos que se le imputó, y cuya comisión e ilicitud constan en autos, cual fue el: ‘…haber aprobado con su voto mediante Acta de Sesión Especial del Cabildo Metropolitano de Caracas de fecha 29 de noviembre de 2000, pagos presuntamente ilegales consistentes en una remuneración de Bs. 350.000,oo por cada asistencia a Sesiones del Cabildo y Bs. 200.000,oo por cada asistencia a reuniones de comisión para el período comprendido entre agosto de 2000 y julio de 2001…’”. (Resaltado del texto)
IV
MOTIVACIÓN
Estando en la oportunidad de pronunciarse sobre el mérito del asunto debatido, advierte la Sala que fue solicitada la nulidad de la decisión de fecha 18 de abril de 2006, dictada por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del Contralor General de la República, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto de fecha 09 de febrero de 2006, mediante el cual se declaró la responsabilidad administrativa del recurrente.
En tal sentido señaló la parte accionante, que la providencia administrativa recurrida estaba viciada de nulidad por incurrir en los vicios de incompetencia manifiesta y falso supuesto, tanto de hecho como de derecho.
Respecto al alegado vicio de incompetencia alegó la representación judicial del actor, que el órgano contralor no podía declarar la nulidad de un acto legislativo, en virtud de que esa facultad corresponde exclusivamente a la autoridad judicial, lo cual, en su criterio, acarreaba la nulidad del acto recurrido, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Con relación al falso supuesto de derecho, indicó que quedaba evidenciado, en primer lugar, porque no fue ilegal la aprobación de la remuneración del Alcalde y los Concejales del Distrito Metropolitano de Caracas, realizada en la Sesión Especial del Cabildo Metropolitano de Caracas, celebrada el 29 de noviembre de 2000, pues contrariamente a lo señalado por el órgano contralor en el acto impugnado, no era aplicable el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, de fecha 27 de enero de 2000 y publicada en la Gaceta Oficial N° 36.888, de fecha 28 de enero de 2000, en virtud de que la Ley de creación del Distrito Metropolitano de Caracas es de fecha posterior a la referida normativa.
Luego, por aplicación errónea del numeral 15 del artículo 19 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, que prevé como supuesto de procedencia para la declaratoria de responsabilidad administrativa la aprobación o autorización de pagos ilegales o indebidos, toda vez que el pago de las remuneraciones a los Concejales del Cabildo Metropolitano a que se refiere la providencia impugnada, fue debidamente aprobado por el Cabildo Metropolitano de Caracas, mediante sesión de fecha 29 de noviembre de 2000, sin que la misma hubiese sido sujeta a “…una acción de nulidad por ninguna persona natural o jurídica o a una revocación por parte del Cabildo…”.
Finalmente, sostuvo que incurrió el acto impugnado en falso supuesto de hecho porque “…no existió por parte de [su] representado ninguna orden de pago hacia un tercero dirigida a la Administración del Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas sino simples solicitudes de apoyo, es decir, simples actos internos surgidos de la relación interorgánica del Cabildo Metropolitano de Caracas, que por su naturaleza jurídica no obligan al órgano ejecutivo decisorio, ni crean, extinguen o modifican una relación de derecho con efectos respecto a terceros…”.
1. En lo que respecta al pretendido vicio de incompetencia, juzga la Sala, sin entrar en mayores consideraciones, que el acto impugnado, esto es la declaratoria de responsabilidad administrativa del recurrente, fue dictado por el órgano contralor, facultado por las potestades fiscalizadora y sancionatoria que legalmente le fueran concedidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en efecto, disponen los artículos 2 y 93 del citado texto legal, lo siguiente:
“2. La Contraloría General de la República, en los términos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de esta Ley, es un órgano del Poder Ciudadano, al que corresponde el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos, así como de las operaciones relativas a los mismos, cuyas actuaciones se orientarán a la realización de auditorías, inspecciones y cualquier tipo de revisiones fiscales en los organismos y entidades sujetos a su control.
La Contraloría, en el ejercicio de sus funciones, verificará la legalidad, exactitud y sinceridad, así como la eficacia, economía, eficiencia, calidad e impacto de las operaciones y los resultados de la gestión de los organismos y entidades sujetos a su control.
Corresponde a la Contraloría ejercer sobre los contribuyentes y responsables, previstos en el Código Orgánico Tributario, así como sobre los demás particulares, las potestades que específicamente le atribuye esta Ley.
Parágrafo Único: La Contraloría realizará todas las actividades que le asigne el Consejo Moral Republicano, de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las Leyes.
“(…)93. Las potestades sancionatorias de los órganos de control fiscal serán ejercidas de conformidad con lo previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las Leyes, siguiendo el procedimiento establecido en la Ley para la determinación de responsabilidades. Dicha potestad comprende las facultades para:
1.Declarar la Responsabilidad administrativa de los funcionarios, empleados y obreros que presten servicios en los entes señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, así como de los particulares que hayan incurrido en los actos, hechos u omisiones generadores de dicha responsabilidad.
2.imponer multas en los supuestos contemplados en el artículo 94 de la presente Ley.
3.imponer las sanciones a que se refiere el artículo 105 de esta Ley.(…)” (Negrillas de la Sala)
Atendiendo al contenido de las normas supra transcritas, debe desecharse el pretendido vicio de incompetencia, toda vez que de los referidos dispositivos queda claro que al Contralor General de la República, como órgano de control fiscal le atañe la verificación de la legalidad de las operaciones y gestión de los organismos sujetos a su actividad fiscal; asimismo, en uso de la potestad sancionatoria que por Ley le es dada, tiene la facultad para declarar la responsabilidad administrativa de “…los funcionarios, empleados y obreros que presten servicios en los entes señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9…” de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, entre ellos, los Concejales del Cabildo Metropolitano de Caracas, en su condición de funcionarios de un órgano a quien incumbe el ejercicio del Poder Público en el Distrito Metropolitano (vid. Numeral 3 del artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal). Así se declara.
2. Seguidamente, y a los efectos de resolver el alegado vicio de falso supuesto, advierte la Sala que los hechos irregulares imputados al recurrente, generadores de su declaratoria de responsabilidad, fueron los que a continuación se describen:
“(…)A. Por haber aprobado con su voto mediante Acta de Sesión Especial del Cabildo Metropolitano de fecha 29 de noviembre del año 2000, pagos presuntamente ilegales consistentes en una remuneración de Bs. 350.000,00 por cada asistencia a Sesiones del Cabildo y Bs. 200.000,00 por cada asistencia a Reuniones de Comisión para el período comprendido entre agosto 2000 y julio 2001. Siendo que el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, dictado por la Asamblea Nacional Constituyente, publicado en Gaceta Oficial N° 36.880 de 28 de enero de 2000, establece que los Concejales de los Municipios que tengan una población mayor a quinientos mil habitantes, tendrán como límite máximo de remuneración la cantidad de Bs.537.600,00, equivalente al 80% del sueldo establecido para el Alcalde.
La situación expuesta, podría subsumirse en el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en los artículos 112 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos, en concordancia con el artículo 30 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, también vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos. Conducta ésta que continúa siendo supuesto generador de responsabilidad a tenor de lo establecido en el numeral 15 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
B. Por haber efectuado gastos y ordenado pagos por diversos conceptos, tales como: viáticos, contratación de grupo musical y eventos realizados por la Comisión de Legislación, por la suma de Bs. 2.376.300,00, sin estar debidamente facultado para ello de conformidad con el Parágrafo Único del artículo 139 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
El hecho expuesto en el literal B, podría subsumirse en los supuestos generadores de responsabilidad administrativa previstos en el artículo 112 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos, en concordancia con los artículos 35 y 37 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, también vigente para la fecha de ocurrencia de los hechos. Conducta ésta que continúa siendo supuesto generador de responsabilidad a tenor de lo establecido en los numerales 12 y 14 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.(…)” (sic)
2.1. Respecto al alegado falso supuesto de derecho, sostuvo la parte actora, en primer lugar, que no fue ilegal la aprobación de la remuneración del Alcalde y los Concejales del Distrito Metropolitano de Caracas, verificada en la Sesión Especial del Cabildo Metropolitano de Caracas, celebrada el 29 de noviembre de 2000, pues contrariamente a lo señalado por el órgano contralor en el acto impugnado, no era aplicable el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, de fecha 27 de enero de 2000, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.888, de fecha 28 de enero de 2000, en virtud de que la Ley de creación del Distrito Metropolitano de Caracas es de fecha posterior a la referida normativa.
Pudo constatarse de la revisión de las actas que conforman el presente expediente, que para determinar su remuneración, los Concejales del Cabildo Metropolitano de Caracas, entre ellos el accionante, tomaron como referencia las remuneraciones de los Diputados de la Asamblea Nacional; ahora bien, esta Sala, conteste con la Administración contralora, juzga que ciertamente, ante el vacío de una normativa expresa sobre la remuneración de los funcionarios del Distrito Metropolitano de Caracas, ha debido aplicarse el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, pese a que la creación de la referida unidad de gobierno municipal fuese de fecha posterior a aquélla, toda vez que son dispositivos dirigidos a autoridades locales, tales como los Concejales del Cabildo Metropolitano.
Luego, afirmó la representación judicial del actor, que de igual modo se configuró el vicio de falso supuesto de derecho por aplicación errónea del numeral 15 del artículo 19 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, que prevé como supuesto de procedencia para la declaratoria de responsabilidad administrativa la aprobación o autorización de pagos ilegales o indebidos, toda vez que el pago de las remuneraciones a los Concejales del Cabildo Metropolitano a que se refiere la providencia impugnada, fue debidamente aprobado por el Cabildo Metropolitano de Caracas, mediante sesión de fecha 29 de noviembre de 2000, sin que la misma hubiese sido sujeta a “…una acción de nulidad por ninguna persona natural o jurídica o a una revocación por parte del Cabildo…”.
Al respecto, estima la Sala que no basta que la decisión de los Concejales del Cabildo Metropolitano cumpliera con la formalidad de haber sido adoptada por el organismo competente, sino que en sí misma debía estar apegada al principio de legalidad, esto es, ateniéndose al marco normativo que le atañe, siendo que en el presente caso, como ya fue expuesto supra, el acto por el cual se acordó el monto de su remuneración fue emitido con base en una normativa que no le era aplicable, deviniendo entonces en ilegal, tal como quedó sentado en la providencia administrativa recurrida.
Con base en lo expuesto, se declara la improcedencia del vicio de falso supuesto de derecho. Así se decide.
2.2. Finalmente, en lo que concierne al pretendido falso supuesto de hecho, declaró el apoderado de la parte actora que “…no existió por parte de [su] representado ninguna orden de pago hacia un tercero dirigida a la Administración del Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas sino simples solicitudes de apoyo, es decir, simples actos internos surgidos de la relación interorgánica del Cabildo Metropolitano de Caracas, que por su naturaleza jurídica no obligan al órgano ejecutivo decisorio, ni crean, extinguen o modifican una relación de derecho con efectos respecto a terceros…”.
Advierte la Sala, en primer lugar, que el hecho generador de responsabilidad del cual se defiende en esta oportunidad el accionante fue “…haber efectuado gastos y ordenado pagos por diversos conceptos (…) sin estar debidamente facultado para ello de conformidad con el Parágrafo Único del artículo 139 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal…”.
De los términos utilizados por el recurrente se evidencia que se limita a desvirtuar que haya efectuado gastos u ordenado pagos, con o sin facultad para ello; luego, se observa, que fue señalado en la resolución mediante la cual se declaró la responsabilidad administrativa del actor, en el capítulo correspondiente a las pruebas producidas en la tramitación del correspondiente expediente administrativo, lo siguiente:
“(…) Con relación a las pruebas indicadas por el ciudadano BAUDILIO JIMÉNEZ, se señaló lo siguiente:
La prueba de informes relativa a que este Máximo Órgano de Control oficiara a la Administración del Cabildo Metropolitano de Caracas, a los fines de ‘que informe si en sus archivos reposa entre el mes de agosto del año 2000 hasta el mes de agosto del 2001, ‘orden de pago’ emanada del ciudadano Baudilio Jiménez Ortega ejerciendo funciones de administrador de la Hacienda Pública Metropolitana, para el pago de grupos musicales, eventos, viáticos u otros’; y que ‘remita a este Órgano Sustanciador, copia de un modelo de ‘orden de pago’ con su respectivo soporte, utilizable al período comprendido entre agosto del año 2000 a agosto del año 2001 por la Administración del Cabildo Metropolitano’, fue negada por cuanto los elementos de prueba que sustentan el hecho presuntamente irregular contenido en el literal B imputado al interesado en el auto de apertura del presente procedimiento administrativo, no están constituidos por formatos identificados como ‘órdenes de pago’ sino por las comunicaciones suscritas por el ciudadano BAUDILIO RAFAEL JIMÉNEZ ORTEGA, y sus soportes, insertas en los folios Nos. 3.609, 3.613, 3.619 y 3.620 de la pieza N° 14 del expediente, y el Acta Fiscal N° 07-02-198-1-09 de fecha 23 de agosto de 2001, emanada de la Dirección de Control de Municipios de la Dirección General de Control de estados y Municipios de la Contraloría General de la República (folios 3892-3894 pieza N° 15)(…)” (Negrillas de la Sala)
Ahora bien, revisadas las actas contentivas de las pruebas que en opinión de la máxima autoridad contralora “…sustentan el hecho presuntamente irregular…” imputado al accionante, referido a “…haber efectuado gastos y ordenado pagos por diversos conceptos (…) sin estar debidamente facultado para ello de conformidad con el Parágrafo Único del artículo 139 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal…”, pudo la Sala constatar, que si bien no son formatos de “órdenes de pago”, ciertamente revelan de modo explícito la disposición de fondos de la Hacienda Pública del Cabildo Metropolitano de Caracas por parte del ciudadano Baudilio Rafael Jiménez Ortega.
En este sentido, partiendo de la premisa de que el Concejal sancionado no estaba autorizado para realizar los referidos pagos, toda vez que aquél en ningún momento refutó tal imputación, sino que circunscribió su defensa a sostener que no había efectuado gastos u ordenado pagos, es aplicable el criterio sustentado por la Administración Contralora en el acto de declaratoria de responsabilidad impugnado, el cual por cierto no fue contradicho y menos aún desvirtuado por el recurrente, según el cual “…resulta incuestionable que un funcionario que efectúe gastos o contraiga deudas o compromisos susceptibles de afectar la responsabilidad del respectivo ente u organismo, actuando fuera del ámbito de su competencia o sin el correspondiente aval presupuestario, necesariamente está sujeto a la eventual declaratoria de su responsabilidad administrativa, en virtud de que dicha conducta –de ser corroborada- configura el señalado supuesto de responsabilidad administrativa (artículo 35 de la derogada Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público, aplicable al caso ratione temporis)…” (Paréntesis de la Sala).
Así, visto que el recurrente sí “…efectu[ó] gastos y orden[ó] pagos por diversos conceptos (…) sin estar debidamente facultado para ello…”, debe declararse la improcedencia del pretendido vicio de falso supuesto de hecho. Y así se decide.
Desvirtuados en su totalidad los vicios señalados por la parte actora, debe ser desestimada la pretensión del accionante. Así finalmente se declara.
V
DECISIÓN
Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano BAUDILIO RAFAEL JIMÉNEZ ORTEGA, contra la Resolución S/N, de fecha 18 de abril de 2006, dictada por el DIRECTOR DE DETERMINACIÓN DE RESPONSABILIDADES DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE PROCEDIMIENTOS ESPECIALES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, actuando por delegación del CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, que confirmó la providencia administrativa de fecha 09 de febrero de 2006, mediante la cual se declaró la responsabilidad administrativa, entre otros, del recurrente, en su condición de Concejal del Cabildo Metropolitano de Caracas. En consecuencia, queda firme el acto impugnado.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los diecinueve (19) días del mes de enero del año dos mil diez (2010). Años 199º de la Independencia y 150º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
Ponente
EMIRO GARCÍA ROSAS
MIRIAM BECERRA TORRES
Magistrada Suplente
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En veinte (20) de enero del año dos mil diez, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00052.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN