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Magistrada - Ponente: YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los ciudadanos Leopoldo López Mendoza, C.I. 11.227.699, Antonio Jiménez, C.I. 348.858, Shully Rosenthal, C.I. 3.549.150, Eva Ramos Ramírez, C.I. 3.667.892, Nelson Yánez, C.I. 2.946.498 y Thibaldo Aular, C.I. 3.043.078, actuando el primero de los mencionados con el carácter de Alcalde del Municipio Chacao del Estado Miranda y el resto de los nombrados como Concejales del Municipio Chacao, asistidos en ese acto por la abogada Alejandra Arroa, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 57.024; así como el abogado Juan Carlos Caldera López, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 65.672, en su carácter de Síndico del Municipio Chacao del Estado Miranda y los abogados José Luis Castillo Marcano, Martín Alonso Guerrero, Elba Rossini Martín, Pedro Saghy, Israel José Romero, Loreley Devesa y Carolina Pérez López, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros., 52.041, 82.780, 48.451, 85.559, 82.728, 91.976 y 79.463, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del Municipio Chacao del Estado Miranda, procedieron mediante escrito de fecha 17 de octubre de 2002, a interponer recurso de nulidad conjuntamente con medida cautelar innominada contra “…a) el Decreto N° 1.969 dictado por el Ejecutivo Nacional y publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.530 de fecha 18 de septiembre de 2002, mediante el cual se declara Zona de Seguridad el área que circunda la Base Aérea ‘Generalísimo Francisco de Miranda’, un lote de terreno, ubicado en jurisdicción de los Municipios Baruta, Chacao y Sucre del Estado Miranda; y b) la Resolución N° DG-18.021, de fecha 19 de septiembre de 2002, del Ministerio de la Defensa, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.603 del 19 de septiembre de 2002…”.
Del anterior escrito y sus anexos se dio cuenta en Sala el 22 de octubre de 2002 y por auto de esa misma fecha se ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación a los efectos de su admisión.
El 5 de noviembre de 2002, se admitió el recurso, ordenándose notificar al Fiscal General de la República, a la Procuradora General de la República y al Ministro de la Secretaría de la Presidencia. Asimismo, se ordenó librar el cartel a que aludía el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y la notificación del Ministro de la Defensa solicitándole la remisión del expediente administrativo correspondiente. En lo que atañe a la medida cautelar, se acordó abrir el cuaderno separado respectivo.
Mediante diligencias del 3 de diciembre de 2002 y 30 de enero de 2003, el Alguacil dejó constancia de haber notificado al Fiscal General de la República y a la Procuradora General de la República, respectivamente.
El 27 de febrero de 2003, el recurrente retiró el cartel de notificación, consignado en fecha 12 de marzo de ese mismo año el ejemplar de su publicación.
Por diligencia del 18 de marzo de 2003, la Procuraduría General de la República, solicitó la acumulación a la presente causa del expediente signado con el N° 0046 “…en el cual el ciudadano RAMÓN EMILIO CRASSUS R., en su carácter de Procurador del Estado Miranda, interpuso recurso de nulidad contra los Decretos Nros. 1.968, 1.969, 1.970 y 1.974, también emanados de la Presidencia de la República en Consejo de Ministros y publicados en la misma Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.530, de fecha 18 de septiembre de 2002…”.
Por diligencia del 1° de abril de 2003, la apoderada judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, solicitó se abriera el cuaderno de medidas correspondientes y se declarara improcedente la solicitud de acumulación de causas formulada por la Procuraduría General de la República. En esa misma fecha se acordó abrir el mencionado cuaderno e igualmente se ordenó pasar el expediente a esta Sala a los fines de que fuera resuelto lo atinente a la aludida acumulación.
El 24 de abril de 2003, se dio cuenta en Sala y por auto de esa misma fecha se designó ponente a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, a los fines de que sea decidida lo concerniente a la solicitud de acumulación.
Por sentencia N° 983 del 1° de julio de 2003, se declaró “…PRIMERO: IMPROCEDENTE la solicitud de acumulación planteada por la Procuraduría General de la República; SEGUNDO: Se deja sin efecto la apertura del cuaderno de medidas ordenada en el presente expediente 2002-0918, así como las actuaciones que se suscitaron con ocasión de la misma, tal es el caso de la remisión de dicho cuaderno a esta Sala y del auto que designó ponente a la Magistrada que con tal carácter suscribe el presente fallo. (…); TERCERO: Se REPONE LA CAUSA al estado en que sean practicadas todas las notificaciones ordenadas en el auto de admisión del presente recurso…”.
Mediante diligencia del 5 de agosto de 2003, el Alguacil dejó constancia de haber notificado de la anterior decisión al Ministerio de la Defensa, al Ministro de la Secretaría de la Presidencia y al Síndico del Municipio Chacao del Estado Miranda.
Por auto del 14 de agosto de 2003, el Juzgado de Sustanciación ordenó notificar “…a la Procuradora General de la República (…), al ciudadano Ministro de la Defensa, al Ministro de la Secretaría de la Presidencia de la República (hoy Director General del Despacho de la Presidencia) y al Defensor del Pueblo, y una vez que consten en autos, la última de las notificaciones ordenadas, al tercer (3) día de despacho siguientes se expedirá el cartel a que se refiere el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia…”.
Mediante diligencias del 18 y 23 de septiembre de 2003, así como 8 y 15 de octubre y 11 de noviembre de ese mismo año, el Alguacil dejó constancia de haber notificado al Fiscal General de la República, al Defensor del Pueblo, a la Procuradora General de la República, así como al Director General del Despacho de la Presidencia y al Ministro de la Defensa, respectivamente.
El 19 de noviembre de 2003, se libró el cartel de notificación correspondiente, el cual fue retirado por el recurrente el 25 de ese mismo mes y año, consignando el ejemplar de su publicación el 3 de diciembre de 2003.
En fecha 18 de diciembre de 2003, la Procuraduría General de la República solicitó la acumulación de la presente causa a la signada con el N° 03-046 de la nomenclatura de esta Sala.
Remitido el expediente a Sala, en virtud de la anterior solicitud se dio cuenta de las actuaciones el 29 de enero de 2004 y por auto de esa misma fecha se designó ponente a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, a los fines de decidir sobre la acumulación de causas, la cual fue declarada improcedente, mediante decisión N° 00679 del 9 de mayo de 2007.
Cumplidas las notificaciones de la anterior decisión, el expediente fue remitido en fecha 25 de julio de 2007 al Juzgado de Sustanciación.
Por auto del 31 de julio de 2007, el mencionado Juzgado indicó que el lapso de pruebas se entendería abierto a partir de esa fecha inclusive.
El 8 de agosto de 2007, el apoderado judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda promovió pruebas, las cuales fueron admitidas por auto del 25 de septiembre de 2007.
Mediante diligencia del 6 de noviembre de 2007, el Alguacil dejó constancia de haber notificado a la Procuradora General de la República.
En fecha 7 de noviembre de 2007, por cuanto se encontraba concluida la sustanciación del expediente, se remitió a la Sala.
El 13 de noviembre de 2007, se dio cuenta en Sala y por auto de esa misma fecha se designó ponente a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, fijándose el tercer día de despacho para comenzar la relación.
Iniciada la relación, el 20 de noviembre de 2007, se fijó el acto de informes para el décimo (10°) día de despacho siguiente a esa fecha, difiriéndose posteriormente el mismo.
Llegada la oportunidad de presentar informes, esto es, el 17 de julio de 2008, se anunció el acto, al cual comparecieron las abogadas del Municipio Chacao del Estado Miranda, la representante de la Procuraduría General de la República, así como la representante del Ministerio Público, quienes expusieron en forma oral sus argumentos y consignaron por Secretaría sus conclusiones escritas.
En esa misma fecha, la abogada sustituta de la Procuradora General de la República consignó copia certificada del expediente administrativo correspondiente, el cual fue agregado a los autos, acordándose formar pieza separada con éste.
El 2 de octubre de 2008, terminó la relación y se dijo Vistos.
I
DE LOS ACTOS IMPUGNADOS
Los recurrentes solicitaron la nulidad del Decreto N° 1.969 dictado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.530 del 18 de septiembre de 2002, que declaró zona de seguridad el “…área que circunda la Base Aérea ‘Generalísimo Francisco de Miranda’, un lote de terreno con una superficie aproximada de TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO HECTÁREAS CON SEIS ÁREAS (375,6 Ha), ubicado en jurisdicción de los Municipios Baruta, Chacao y Sucre, del Estado Miranda, definido por accidentes culturales, delimitado por una poligonal cerrada cuyos vértices están definidos por coordenadas UTM (Universal Transversal de Mercator), Huso 19, Datum La Canoa y Datum SIRGAS-REGVEN (…)”.
Asimismo, solicitaron la nulidad de la Resolución N° DG-18021 del 19 de septiembre de 2002, emanada del Ministerio de la Defensa, ahora Ministerio del Poder Popular para la Defensa, que dispuso lo siguiente:
“RESOLUCIÓN:
Por disposición del ciudadano Presidente de la República, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 62 de la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas Nacionales, 16 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 5 del Decreto 1634 del 08 de enero de 2002, sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública; visto el contenido del Decreto Presidencial N° 1969 del 17 de septiembre de 2002, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.530 del 18 de septiembre de 2002, en el cual el Ejecutivo Nacional, a tenor de lo previsto en el artículo 15 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, oído el Consejo Nacional de Seguridad y Defensa, declaró y delimitó la Zona de Seguridad correspondiente al área que circunda la Base Aérea ‘Generalísimo Francisco de Miranda’ comprendiendo un lote de terreno ubicado en jurisdicción de los Municipios Baruta, Chacao y Sucre del Estado Miranda.
RESUELVE:
Primero: Oficiar al ciudadano Diosdado Cabello, Ministro del Interior y Justicia, solicitándosele girar instrucciones a los Registradores y Notarios del país, para que se le de cumplimiento al contenido del Artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, debiendo exigírsele a los particulares los permisos previos para enajenar cualquier bien inmueble que se encuentre en las zonas de seguridad y en particular la del área correspondiente a la Zona de Seguridad de la Base Aérea ‘Generalísimo Francisco de Miranda’
Segundo: Oficiar al Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas y a los Alcaldes de los Municipios Baruta, Chacao y Sucre del Estado Miranda, participándoleseles (sic) que en ocasión al Decreto 1969 del 17 de septiembre de 2002, se deben abstener de aprobar la realización de cualquier evento de concentración de público, marchas o similares, dentro del perímetro demarcado como Zona de Seguridad a menos que exista, una expresa autorización de este Despacho para ejecutarla…”.
II
FUNDAMENTOS DEL RECURSO
Los recurrentes, luego de exponer lo que en su criterio debe entenderse por zona de seguridad, procedieron a identificar los vicios de los que adolecen, a su parecer, los actos impugnados.
1. Del Decreto N° 1969, dictado por el Ejecutivo Nacional y publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.530 del 18 de septiembre de 2002.
1.1. Extralimitación de atribuciones.
Al respecto, indicaron que dicho vicio se verificó, dado que a pesar de ser el Presidente de la República competente para declarar una porción del territorio nacional como zona de seguridad, en el ejercicio de dicha atribución se habría excedido.
De esta manera expusieron que la señalada declaratoria obedece a la defensa y resguardo de la integridad de la Nación, circunstancia que justifica que la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa prevea tales zonas en las fronteras, áreas circundantes a las instalaciones militares y a las industrias básicas, así como en las franjas adyacentes a la orilla del mar, de los lagos y de los ríos navegables.
Por lo tanto sostuvieron, que cuando “…la propia Ley Orgánica de Seguridad y Defensa faculta al Ejecutivo Nacional para declarar como zona de seguridad cualquier ‘otra zona que considere necesaria para la seguridad y defensa de la República’ debe entenderse que debe hacerlo de manera de alcanzar el propósito de tal norma, lo que es difícil de casar (sic) con el caso concreto de la declaratoria de zona de seguridad de un amplio sector que no constituye las adyacencias de la Base Aérea ‘Generalísimo Francisco de Miranda’…”.
En efecto, advierten los recurrentes que existiría desproporción en el acto recurrido, ya que la zona de seguridad de la Base Aérea “Generalísimo Francisco de Miranda”, en su criterio, supera la que realmente circunda ésta, agregando más adelante, que “…[m]ás de una cuarta parte del territorio del Municipio Chacao está comprendida en ella…”(sic), al punto que “…una visualización del plano que acompañamos (…) muestra que la supuesta área circundante es dos veces mayor que la base militar…”, siendo ello además de gran trascendencia “…cuando esa área pretendidamente circundante es un área urbana altamente poblada…”.
Asimismo destacaron que la denunciada desproporción del acto puede conllevar a situaciones absurdas, ya que entre las consecuencias que derivan de declarar una zona como de seguridad se prevén las relativas a los límites no sólo a la propiedad y posesión de los bienes inmuebles por parte de extranjeros, sino incluso a la posibilidad contemplada en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa de que el Ejecutivo Nacional dicte disposiciones que regulen, restrinjan o prohíban el tránsito de extranjeros, razón por la que entienden que bajo esa premisa es posible “…que el Ejecutivo pueda limitar y hasta prohibir el tránsito de extranjeros por algunas de las zonas comerciales más concurridas de la ciudad, en la que se encuentran hoteles e inclusive varias embajadas y consulados…”.
Adicionalmente señalan que la extralimitación de atribuciones, en la que, en su criterio incurrió el Ejecutivo Nacional “…afectó también a las autoridades estadales y municipales, que cuentan con poderes asignados directamente por la Constitución de la República…”.
En este contexto explicaron, que “…la declaratoria de zona de seguridad y defensa en la cuarta parte del territorio del Municipio Chacao, y justamente donde se concentra la mayor parte de la actividad económica local y constituye un lugar de recreo de la colectividad, implica que el Municipio pierde sus potestades constitucionales…”, lo cual a su vez, explicaron que constituye una “…invasión de poderes asignados a entes estadales y locales…”.
1.2. Inconstitucionalidad del objeto del Decreto.
De esta manera alegaron que el Decreto impugnado persigue la protección de los bienes y de las personas que se encuentran en la Base Aérea “Generalísimo Francisco de Miranda”, pero que la ejecución de ese objeto, tal como se encuentra previsto “…es inconstitucional, pues resulta violatoria de derechos constitucionales, además de atentar contra las garantías de la separación vertical del poder público y de la subordinación de la autoridad militar a la autoridad civil…”.
Concretamente señalaron que a través del acto recurrido se estarían violando derechos constitucionales como el de propiedad, igualdad y libertad económica.
a. En lo que atañe al derecho de propiedad esgrimieron como razones en las que se fundamenta dicha violación, las siguientes:
“…-Establece límites al uso, adquisición y disposición de bienes inmuebles por parte de extranjeros (artículo 5).
- Faculta al Ministerio de la Defensa para establecer los usos y actividades permitidas en las zonas de seguridad (artículo 6).
- Dispone que el Ministerio de la Defensa otorgará las autorizaciones o aprobaciones para la ocupación del territorio (artículo 7)
- Exige que el Ministerio de la Defensa se dirija al Ministerio del Interior y Justicia, para que se informe a los Registradores Subalternos y a los Notarios de los límites a los que quedan constreñidos los derechos de los extranjeros, a fin de que adopten las medidas conducentes (artículo 8)…”.
b. Asimismo, respecto a la violación del derecho a la igualdad sostuvieron que la Constitución sólo permite límites al derecho de los extranjeros en determinadas actividades o sectores, claramente determinados, en especial algunos derechos políticos, pero nunca para impedirles el disfrute de los derechos que les corresponden como habitantes de nuestro territorio.
De ahí que hayan solicitado la desaplicación, “…por vía del denominado control difuso de la constitucionalidad previsto en el artículo 334 del Texto Fundamental de la norma contenida en el artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, por establecer unas autorizaciones para todo lo relacionado con el uso y tráfico de bienes inmuebles, que se convierten en auténtica negación del derecho a la propiedad de los extranjeros, y con ellos de su igualdad con los venezolanos. Asimismo, pedimos la desaplicación del artículo 18 eiusdem, por disponer inconstitucionalmente limitaciones al derecho al libre tránsito, tal como quedara expuesto precedentemente.
c. Finalmente, invocaron la supuesta violación del derecho a la libertad económica, alegando las mismas razones por las cuales consideraron que el Decreto N° 1969 habría vulnerado el derecho de propiedad, esto es, la limitación “…por vía sub-legal y de manera desproporcionada a sus supuestos y falsos fines, de la posibilidad de que los particulares puedan hacer uso de sus bienes para destinarlos a la actividad lucrativa que sea de su preferencia…”.
1.3. Violación de la garantía de la separación vertical del poder público.
En tal sentido sostuvieron, que conforme al artículo 2 del Decreto impugnado, el Ministerio de la Defensa es el órgano encargado de la administración, supervisión, control y vigilancia de la zona de seguridad, es decir, que de acuerdo a la citada disposición un órgano de la Administración nacional, sería el encargado de ejercer las funciones administrativas “…que corresponderían en el ámbito territorial de la zona de seguridad, al Alcalde del Municipio Chacao, al Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas y al Gobernador del Estado Miranda…”.
Asimismo, destacaron que el ámbito territorial del Decreto impugnado abarcó una superficie de trescientas setenta y cinco hectáreas con seis áreas (375,6 Ha.), “…dentro de la cual se ubica un 29,1% del territorio del Municipio Chacao, y que además dentro de ese perímetro se ubican la sede de la Alcaldía y del Concejo Municipal del Municipio Chacao, la sede de la Policía Municipal de Chacao, la Academia de la Policía Municipal de Chacao; la sede de la Policía de Circulación de Chacao; la sede de los Bomberos del Este en la Urbanización Estado Leal, la sede del Instituto Municipal de Atención y Cooperación a la Salud…”, circunstancia en función a la cual coligieron que “…la administración de los intereses y materias asignadas al Municipio Chacao se ven directamente afectadas, en la medida en que supone la institución de una autoridad administrativa especial distinta, de rango nacional y, además, militar dentro de esa área, que abarca casi un tercio (1/3) del Territorio del Municipio Chacao. Ello además atenta contra el carácter civil del gobierno municipal…”.
Paralelamente, denunciaron la violación por parte del acto recurrido de las siguientes competencias municipales:
“…a) Las de Ordenación urbanística. En efecto, el Decreto prevé en el artículo 6° que el Ministerio de la Defensa ‘procederá a elaborar el Plan de Ordenamiento y Reglamento de Uso de la Zona de Seguridad (…) en los cuales se establecerán los lineamientos, directrices y políticas para su administración, así como la orientación para la asignación de usos y actividades permitidas’. Cabe recordar al efecto que la Constitución en su artículo 178 numeral 1 atribuye a los municipios competencias en materia de ‘Ordenación territorial y urbanística’. El legislador, por su parte, atribuyó a los Municipios en el artículo 36, ordinal 3° de la Ley Orgánica de Régimen Municipal competencia para ‘elaborar y aprobar planes de desarrollo urbano local’, en el marco de los planes regionales y nacionales, cuya regulación en detalle encontramos en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística. En ejercicio de esas atribuciones constitucionales y legalmente previstas, el Municipio Chacao ha dictado sus Ordenanzas de Zonificación, que regulan las variables urbanas fundamentales que configuran el ius aedificandi, dentro de las cuales se encuentra la variable USO. Pues bien, el Decreto atenta contra dichas normas, desde el momento en que se prevé que mediante reglamento, el Ministerio de la Defensa determinará el uso de las zonas de seguridad (artículo 6 del Decreto impugnado).
b) Las de tránsito y circulación atribuidas a los Municipios mediante el artículo 178 numeral 2 de la Constitución y 36 ordinal 6° de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. El Decreto, en su artículo 2°, atribuye al Ministerio de la Defensa, además de la administración, la supervisión, control y vigilancia de la Zona de Seguridad, lo cual tendría sentido si tales competencias se circunscribieran a la Base Aérea, pero cuando examinamos la extensión del área se evidencia la violación de las competencias estadales, distritales y municipales, quienes tendrían que compartir las funciones de control de tránsito y circulación con un órgano del Poder Nacional, sin que la Constitución lo haya previsto así…”.
Por tal razón concluyeron que el referido Decreto viola la separación vertical de los poderes públicos.
1.4. Violación de la garantía de subordinación de la autoridad militar a la autoridad civil.
Advierten los recurrentes que la subordinación de la autoridad militar a la autoridad civil constituye una garantía consagrada en el artículo 236, numerales 5 y 6, así como artículos 328 y 330 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, conforme a las cuales “…el Presidente de la República – autoridad civil – ejerce el mando supremo sobre la Fuerza Armada Nacional que, además, tiene entre sus principios el de la subordinación…”.
En este contexto exponen que “…la superposición del Ministro de la Defensa respecto de las autoridades civiles legítimamente electas, como lo son los alcaldes y el Gobernador del Estado Miranda, viola la garantía constitucional de la subordinación de la autoridad militar a la civil…” y así solicitaron se declarara.
1.5. Vicio de Falso supuesto de hecho.
Sostienen los recurrentes que el acto impugnado está fundamentado en un falso supuesto de hecho, toda vez que de acuerdo al tercer considerando del Decreto recurrido “…los estudios realizados en el área adyacente a las instalaciones que conforman la sede la Base Aérea Generalísimo Francisco de Miranda, determinaron que actividades o factores allí presentes, constituyen riesgos para su seguridad…”, cuando lo cierto es que de existir tales estudios “…el área adyacente a la base aérea está constituida, principalmente, por vías de circulación (autopista, avenidas, calles) (…) edificios de oficinas, centros comerciales e inmuebles de habitación…”, razón por la cual estiman que tales lugares “…no pueden ser consideradas como actividades que atenten contra la Seguridad de la Base Aérea Generalísimo Francisco de Miranda…”.
De manera que con base en lo expuesto concluyen los accionantes, que el Ejecutivo Nacional se basó en una premisa falsa para dictar el Decreto recurrido.
1.6. De la desviación de poder.
Alegaron los recurrentes que el Ejecutivo Nacional incurrió en el vicio de desviación de poder, ya que éste a través del Decreto 1.969 “…pretendió dictar un verdadero régimen de excepción en el área prevista en su artículo 1°…”.
En efecto, sostuvieron que el referido Decreto constituyó “…una declaratoria fáctica de estado de excepción, pues, a pesar de que no fueron cumplidas todas las formalidades para ello, el Presidente de la República, como quedó demostrado, restringió las garantías de la separación vertical del poder y de la sujeción de la autoridad militar a la autoridad civil, así como las atinentes a los derechos de propiedad, igualdad ante la ley y libertad económica…”.
Por lo tanto, consideraron que en el presente caso se configuraba el citado vicio de desviación de poder, derivado del ejercicio de una atribución legal con fines distintos a los previstos en la norma que la establece.
1.7. Prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.
Al respecto señalaron que el segundo aparte del artículo 15 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa prevé lo siguiente:
“…El Ejecutivo Nacional, por vía reglamentaria y oído el Consejo Nacional de Seguridad y Defensa, declarará Zonas de Seguridad, con la extensión que determine, las siguientes:
a) …
b) La zona que circunda las instalaciones militares y las industrias básicas y
c) …”.
De lo anterior, coligen los recurrentes que “…el decreto mediante el cual se declare una zona de seguridad, debe ser dictado conforme al procedimiento legalmente establecido para dictar reglamentos y, además debe ser consultado con el Consejo de Defensa de la Nación (órgano que sustituyó al Consejo Nacional de Seguridad y Defensa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 323 de la Constitución de 1999)…”.
Igualmente, aludieron al artículo 88 de la entonces vigente Ley Orgánica de Administración Pública, conforme al cual el procedimiento para la elaboración de Reglamentos es del siguiente tenor:
“1. La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el ministerio competente según la materia, mediante la elaboración del correspondiente proyecto al que se acompañará un informe técnico y un informe sobre su impacto o incidencia presupuestaria.
2. A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, los dictámenes correspondientes y cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar la eficacia y la legalidad del texto.
3. Elaborado el texto se someterá a consulta pública para garantizar el derecho de participación de las personas, de conformidad con lo dispuesto en el Título VI de esta Ley. Durante el proceso de consulta las personas, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones que los agrupen o representen, podrán presentar observaciones y propuestas sobre el contenido del reglamento las cuales deberán ser analizadas por el ministerio encargado de la elaboración y coordinación del reglamento.
4. Aprobado el reglamento por el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros, entrará en vigencia con su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, salvo que el reglamento disponga otra cosa”.
Asimismo, se refirieron a lo establecido en los artículos 136 y 137 de la Ley Orgánica de Administración Pública, vigente para la fecha, los cuales hacen referencia a la necesaria verificación de una consulta para la aprobación de un reglamento.
No obstante advirtieron los recurrentes que las normas antes trascritas fueron “…absolutamente desconocidas durante la elaboración del Decreto impugnado…”, toda vez que no se cumplieron, entre otras, las formalidades de la consulta antes mencionada.
En este contexto refirieron, que a pesar de que en el acto impugnado se afirma que éste fue consultado al Secretario del Consejo Nacional de Seguridad y Defensa, dicho Secretario “…no es el Consejo, ni siquiera forma parte del mismo, tal como se evidencia de la lectura del artículo 7 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, que enumera sus integrantes. Entonces, ¿Cómo pretender que la consulta a su Secretario pueda servir para suplir la opinión que debía dar el pleno del órgano?. Ello sin olvidar lo inaudito que resulta afirmar que se ha consultado al secretario de un órgano que dejó de existir por mandato constitucional…”.
Por último, alegaron el incumplimiento del procedimiento que establece el Reglamento Parcial N° 2 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa sobre las Zonas de Seguridad, regulado en los artículos 1 al 5 del mencionado cuerpo normativo, razón por la cual concluyen que el acto impugnado es nulo conforme a lo establecido en el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
2. De los vicios de la Resolución DG-18.021, del 19 de septiembre de 2002, dictada por el Ministro de la Defensa, y publicada en la Gaceta Oficial N° 5.603 de la misma fecha.
2.1. Violación de los derechos de propiedad, libertad económica e igualdad.
Al respecto reprodujeron las mismas consideraciones que se efectuaron con relación a tales denuncias realizadas en torno a la impugnación del Decreto 1.969, añadiendo únicamente que en lo atinente a la presente Resolución dicha violación se verificaría debido a que ésta ordena al “…Ministro del Interior y Justicia instruya a los registradores y notarios para que exijan a los particulares ‘los permisos previos para enajenar cualquier bien inmueble que se encuentre en las zonas de seguridad y en particular la del área correspondiente a la Zona de Seguridad de la Base Aérea Generalísimo Francisco de Miranda’…”.
2.2. Violación de los derechos a la libre expresión del pensamiento, a la manifestación pacífica y sin armas, a la reunión, a la libertad de cultos y a la recreación.
Tales derechos constitucionales, a juicio de los recurrentes, fueron violados al establecer “…el dispositivo segundo de la Resolución que el Ministro del Interior y Justicia debe oficiar al Alcalde del Distrito Metropolitano y a los Alcaldes de los Municipios Baruta, Chacao y Sucre del Estado Mirando para que se abstengan ‘de aprobar la realización de cualquier evento de concentración de público, marcha o similares, dentro del perímetro demarcado como Zona de Seguridad a menos que exista, una expresa autorización de este Despacho para ejecutarla’ …”, con lo cual concluyen que se limitan los derechos de los ciudadanos a la libre expresión de pensamiento, a la manifestación pacífica y sin armas, a la reunión, así como a la libertad de cultos y a la recreación, tomando en cuenta que el área declarada como zona de seguridad es un “…sector en el que se ubican importantes centros de recreación y esparcimiento de la población…”.
2.3. Ausencia de base legal
Al respecto señalaron que la Resolución recurrida carecía de base legal, a pesar de que en ésta “…se cumplió con el requisito formal de señalar las normas jurídicas que la fundamentan…”.
En este contexto indicaron que el acto recurrido “…restringe el ejercicio de actividades que, en realidad, son derechos constitucionales garantizados y, además, pretende limitar el uso de espacios públicos y privados, sin que haya procedido el Ministro de la Defensa, como órgano encargado para ello, a dictar el plan respectivo ni, mucho menos, el reglamento especial a que se refiere la ley…”, circunstancia que, a su juicio, conlleva a la declaratoria del mencionado vicio de ausencia de base legal.
2.4. Extralimitación de atribuciones.
Con relación a dicha denuncia sostuvieron que la Resolución impugnada cuando prohíbe “…la concentración de público en la zona de seguridad de la Base Aérea de La Carlota, que no esté autorizada por el Ministerio de la Defensa se invaden las competencias municipales en materia de espectáculos públicos (36 ordinal 9° de la Ley Orgánica de Régimen Municipal), así como las competencias relativas a la organización de ferias y actividades culturales y deportivas (36, ordinales 11 y 17 eiusdem)…”.
2.5. Desviación de poder.
Por último, alegaron el vicio de desviación de poder y en tal sentido, sostuvieron que “…[t]odos los argumentos expuestos con relación al Decreto 1.969 de donde se deriva la existencia del vicio de desviación de poder son aplicables al caso de la Resolución, ya que ésta al ser el acto de ejecución de aquél, no constituye sino la materialización de un fáctico estado de excepción…”.
III
ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
La abogada Alicia Marisela Flames, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 41.626, actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la Republica, en la oportunidad de presentar informes, señaló lo siguiente:
1. En cuanto al vicio de extralimitación de atribuciones alegado por los recurrentes sostuvo, que esta Sala en sentencia N° 00441 del 15 de marzo de 2007, sentó el criterio conforme al cual “…se habla de extralimitación de atribuciones cuando una autoridad investida legalmente de funciones públicas, dicta un acto que constituye un exceso de las atribuciones que le han sido conferidas…”.
No obstante, advirtió que el Decreto N° 1.969, así como los Decretos 1.968, 1.970 y 1.974, todos de fecha 18 de septiembre de 2002, dictados por el Presidente de la República en Consejo de Ministros “…tiene como base legal la Constitución, la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa de 1976 (Ley Orgánica de Seguridad de la Nación de 2002, actualmente vigente), observando que aquélla asienta el principio, y ésta prevé y desarrolla sus consecuencias, facilita su aplicación a los pormenores y determina las medidas necesarias para su aplicación…”.
Por tal motivo sostuvo que los actos recurridos no se apartaron “…del espíritu y razón que guió al legislador al dictar la Ley, por el contrario están enmarcados dentro de la más rigurosa legalidad, ya que su fundamento legal está perfectamente delimitado…”.
En este orden de ideas indicó que “…la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, (hoy Ley Orgánica de Seguridad de la Nación), faculta al Ejecutivo Nacional para adoptar las medidas necesarias para preservar el patrimonio de la República…”. Por lo tanto, estimó que “…las instalaciones militares y la sede de los servicios de comunicación del Estado, objetos de la declaratoria, constituyen bienes de la Nación que evidentemente requieren de protección, al igual que las personas que en ellos laboran. Protección que no sólo abarca al establecimiento público en cuestión sino que va más allá, en defensa de la propiedad privada y de todas las personas en general…”.
De ahí que con base en lo antes expuesto, consideró que en el presente caso el Presidente de la República no incurrió en el vicio de extralimitación de funciones.
2. Respecto a la denuncia de violación al derecho de propiedad señaló que la sola declaratoria de zona de seguridad no debe considerarse per se, como una violación de dicho derecho constitucional, el cual “…está sujeto a restricciones que derivan de su propia esencia y que se imponen por razones de seguridad y defensa nacional, toda vez que en un Estado de Derecho, priva el mantenimiento del orden público y social…”.
Paralelamente expresó que el derecho de propiedad lejos de tener un carácter absoluto, se encontraba sometido a las limitaciones, restricciones y contribuciones que estableciera la ley, de conformidad con lo previsto en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Por otro lado, hizo referencia a los artículos 63, 64 y 65 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, de cuya lectura concatenada extrajo las siguientes conclusiones:
“…- Los usos regulados y permitidos que se contemplen en un determinado plan de ordenación del territorio, limitan el derecho a la propiedad, sin que necesariamente generen derecho a indemnizar, a menos que se desnaturalicen las facultades del derecho de propiedad, produciéndose un daño cierto, efectivo, individual, actual y cuantificable económicamente.
- Cuando la ejecución de los planes de ordenación del territorio impliquen la extinción del derecho a la propiedad, debe procederse a expropiar conforme a la Ley especial.
- En los planes de ordenamiento de las áreas bajo régimen de administración especial, el Reglamento de Uso debe ser publicado en Gaceta Oficial, logrando de esa manera que surtan los efectos respecto a la propiedad…”.
Igualmente refirió que la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa se encuentra reglamentada por el Decreto N° 1.100, mediante el cual se dictó el Reglamento Parcial N° 2 de la mencionada Ley Orgánica, el cual prevé, en su criterio, las siguientes obligaciones:
“…- la máxima autoridad de la organización militar regional, tiene el deber de informar a todos los propietarios o detentadores, nacionales o extranjeros, de la limitación al ejercicio del derecho a la propiedad que tienen sus bienes inmuebles, ubicados en el área declarada zona de seguridad.
- Las personas naturales o jurídicas de nacionalidad extranjera, que posean inmuebles ubicados en áreas declaradas zonas de seguridad, tienen el deber de solicitar, dentro de los seis (6) meses siguientes a la declaratoria, autorización escrita al Ministerio de la Defensa de continuar ejerciendo su derecho a la propiedad. Además, se señala el procedimiento a seguir en caso de que le sea negado el ejercicio de su derecho.
Con base en lo expuesto concluye que en nuestro ordenamiento jurídico existen disposiciones que fungen como limitantes del derecho de propiedad, las cuales, a su parecer, no vulneran la norma constitucional que consagra dicho derecho.
3. En cuanto a la supuesta violación a la libertad económica, sostuvo que además de ser ésta inexistente, “…los actores carecen de legitimación para recurrir por nulidad alegando un daño a terceros, los extranjeros en este caso…”.
4. Por otro lado, se refirió a la denuncia de violación al derecho a la igualdad entre los nacionales y extranjeros indicando que “…la propia Constitución prevé algunos límites al derecho de los extranjeros que guarden relación con los asuntos públicos, entre los que se destacan en el tema de seguridad y defensa de la Nación…”.
Por tal motivo adujo que en el presente caso no se verificó la discriminación alegada por los recurrentes, ya que la limitación impuesta en el acto recurrido obedece a razones de seguridad.
5. En cuanto a la supuesta violación de la garantía de separación vertical del Poder Público señaló que la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, hoy Ley Orgánica de Seguridad y Defensa de la Nación “…en su artículo 15, literal b, habilita al Ejecutivo Nacional, entiéndase Presidente de la República, para que por vía reglamentaria, una vez oída la opinión del Consejo Nacional de Seguridad y Defensa, declare como zonas de seguridad áreas que son vitales para la defensa y seguridad de la Nación, calificándolas bajo régimen especial, determinándose con la mayor exactitud los linderos delimitados, lo cual fue realizado con absoluta legalidad, sin haber traspasado las competencias estadales, distritales y municipales, siendo que en las zonas no delimitadas por el Decreto, puedan dichas autoridades ejercer sus funciones de control de tránsito y circulación…”.
Por otro lado, sostuvo, sin explicar las razones para ello, que tampoco “…se evidencia violación de la subordinación de la autoridad militar a la civil, como falsamente lo denuncian los recurrentes…”.
6. Asimismo adujo en torno al vicio de falso supuesto de hecho que, contrario a lo expuesto por los recurrentes, la Administración sí tenía razones fundadas para declarar dicha área como zona de seguridad.
De esta forma refirió que a partir de abril de 2002, con la llamada lucha por la meritocracia, empezaron a realizarse marchas y concentraciones públicas de sectores opositores al gobierno en las inmediaciones de PDVSA, la Campiña y posteriormente en el Área que circunda la Base Aérea Generalísimo Francisco de Miranda.
Igualmente sostuvo que “…en tales momentos de intensa conmoción interna, resultaba imposible acceder a dichas zonas, especialmente al área que circunda la Base Aérea Francisco de Miranda, siendo la misma de importancia estratégica para la seguridad de la Nación…”.
De manera que, a su juicio, “…las actividades o factores presentes en el área adyacente, sí constituían riesgos para la seguridad del área que circunda la Base Aérea Generalísimo Francisco de Miranda, motivo por el cual no se incurrió en falso supuesto de hecho, por cuanto los motivos que dieron lugar para dictarse los Decretos por el Ejecutivo Nacional, entre los cuales se encuentra el Decreto N° 1969, aquí impugnado, efectivamente ocurrieron, requiriéndose la protección pertinente. Por tanto los mismos están perfectamente ajustados a derecho, sin que puedan considerarse atentatorios contra los principios y garantías consagrados en la Constitución…”.
7. Con relación a la denuncia de desviación de poder, señaló que dicho vicio no se había materializado, por cuanto en el presente caso “…es evidente que la misma Ley de Seguridad y Defensa, faculta a las autoridades competentes en la materia, para adoptar cualquier medida necesaria con el fin de preservar la paz de la República, lo cual aplica a las mencionadas zonas, logrando de esa manera su seguridad y defensa, frente a posibles amenazas internas o externas o cualquier otra circunstancia que pueda alterar el orden público y poner en peligro las instituciones y a los ciudadanos…”.
Por tal razón concluyó, atendiendo a lo expuesto, que “…los Decretos dictados por el Ejecutivo Nacional donde se declararon zonas de seguridad y se delimitan sus áreas no se dictaron con fines distintos a los previstos en la normativa que sirve de fundamento…”.
8. En cuanto a la supuesta prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, señaló que esta Sala en Sentencia N° 01895 de fecha 26 de julio de 2006, ya habría analizado este aspecto, concluyendo que la adopción de los Decretos por los cuales fueron declaradas diferentes áreas de la ciudad capital como zonas de seguridad no vulneró el procedimiento establecido en ese sentido en la Ley.
En respaldo de lo anterior, se refirió a la Solicitud de Declaratoria de la Zona de Seguridad que sirvió de base para dictar el Decreto impugnado, la cual, en su criterio, “…contiene las notas informativas sobre el estudio y evaluación de las solicitudes de declaratorias de zonas de seguridad, entre ellas, de la Base Aérea ‘Generalísimo Francisco de Miranda’, con el objeto de que fuese presentados mediante punto de cuenta al Consejo de Ministro para su opinión, aprobación y posterior publicación del decreto correspondiente…”. (sic)
9. Por último, en torno a la denuncia de violación de los derechos a la libre expresión del pensamiento, a la manifestación pacífica y sin armas, a la reunión, a la libertad de cultos y a la recreación, se remitió una vez más, a la sentencia dictada por esta Sala el 26 de julio de 2006, bajo el N° 01895, en la que se declaró: “…cuando el Ministro de la Defensa fue designado como autoridad encargada para la Administración de la Zona de Seguridad que circunda la Base Aérea ‘Generalísimo Francisco de Miranda’, a dicho funcionario correspondía establecer de qué forma debían obtenerse las autorizaciones para llevar a cabo las reuniones o manifestaciones públicas en esa área, todo ello dentro del marco regulatorio que rige su actuación en la materia…”.
Por ello, concluyó que en el presente caso no se materializaron las violaciones a los derechos constitucionales invocadas por los recurrentes.
IV
DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
Por escrito presentado el 17 de julio de 2008, la abogada Roxana Orihuela Gonzatti, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 46.907, actuando con el carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público, expuso su opinión en los siguientes términos:
A. En cuanto a los vicios denunciados respecto al Decreto N° 1.969, de fecha 17 de septiembre de 2002, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.530 del 18 de septiembre de 2002:
1. Rechazó el alegato concerniente a que en el presente caso el Poder Ejecutivo dictó los actos impugnados de manera ligera o irresponsable.
Asimismo, expuso que de la lectura de tales actos no se evidencia que “…haya resultado afectado el principio de corresponsabilidad del estado y la ciudadanía en la preservación de la seguridad de la Nación y antes por el contrario el Ejecutivo Nacional por intermedio del Ministerio de la Defensa, ha hecho lo que en su carácter le correspondía, declarar zona de seguridad el área que circunda a una instalación militar…”, agregando al respecto que dicho “…Estado estaba en mora con la Nación, pues no puede permanecer desguarnecida una instalación que es de interés estratégico para la protección de la integridad del territorio venezolano…”, motivo por el cual concluye que “…este alegato debe declararse sin lugar…”.
2. En lo que atañe a las supuestas violaciones a los principios de no discrecionalidad y proporcionalidad, adujo que luego de contrastar los alegatos que en ese sentido formularon los recurrentes y los pronunciamientos que sobre el tema ha realizado la jurisprudencia, concluye “…que los hechos narrados como constitutivos de la violación de tales principios, no encuadran dentro de los supuestos que los constituyen (…) pues una decisión es inadecuada y desproporcionada cuando su contenido no se adecua a los supuestos y fines de la norma y es el caso que de acuerdo al criterio del Ministerio Público el contenido de los actos impugnados, sí se adecuan a las normas que le sirvieron de fundamento…”.
3. Respecto a la denuncia de extralimitación de atribuciones como vía de encubrimiento de un estado de excepción e invasión de competencias y potestades constitucionales municipales, adujo que además de haber actuado el Ejecutivo Nacional dentro del marco de sus competencias, tal como se evidencia de lo dispuesto en el literal b del artículo 15 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, el cual no contiene, “…prohibición alguna de declaratoria como zona de seguridad, de un espacio donde tengan sus asientos otras autoridades, pues la Ley se refiere a zonas circunvecinas a las instalaciones militares, independientemente de que la misma sea o no el asiento de autoridades y sitio de habitación y de ejercicio de actividad económica de algún ciudadano…”, agrega que a tenor de lo establecido en los artículos 337, 338 y 339 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el estado de excepción únicamente se configuraría y por ende, daría lugar a su declaratoria cuando medien “…circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de los ciudadanos y ciudadanas…”, situación que según expuso no fue la verificada en autos.
4. Respecto a la supuesta violación al derecho de propiedad señaló que ésta debía declararse improcedente, por cuanto “…no consta en autos denuncia de ningún ciudadano que habite en la zona declarada como de seguridad, indicando la lesión a dicho derecho…”.
Adicionalmente señaló, que independientemente de lo anterior no se vulnera, en su criterio, a través de los actos impugnados el derecho de propiedad, ya que éste lejos de poseer un carácter absoluto “…puede ser sometido a restricciones, como sucede en el caso de autos, cuando por razones de seguridad se limita, tal derecho…”.
5. Con relación a la violación al derecho a la igualdad y la solicitud de desaplicación del artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa sostuvo que ambas resultaban improcedentes. La primera de ellas, debido a que “…no consta en autos ni fue denunciado por el recurrente la existencia de uno o más sujetos de derecho que encontrándose en igualdad de condiciones hayan sido tratados en forma diferente…”; mientras que en lo que atañe a la segunda sostuvo que no procedía la desaplicación por vía de control difuso de constitucional de leyes, dado que “…el hecho de que en dichas normas se establezca un régimen distinto para los extranjeros con relación a los nacionales, no significa lesión a la garantía constitucional denominada derecho a la igualdad, pues sabido es ese trato desigual al contrario es de rango constitucional y lleva implícito la preservación de la seguridad de la Nación por razones obvias…”.
6. En torno a la violación del derecho a la libertad económica, la representante del Ministerio Público, luego de analizar su contenido y alcance, concluyó que tal violación no se verificó, en virtud de que no consta en autos denuncia ni prueba alguna, de que por razón de los actos administrativos impugnados, algún ciudadano no haya podido realizar sus actividades económicas, motivo por el cual sostuvo que el referido alegato debía declararse sin lugar.
7. Respecto a la supuesta violación de la garantía de la separación vertical del Poder Público, advirtió que tampoco resultaba procedente dicha denuncia, ya que “…las autoridades a las cuales los actos impugnados afectan, continúan en el ejercicio de sus funciones con independencia del resto de los Poderes Públicos…”.
En apoyo de lo anterior, acotó que el mencionado principio de separación de poderes “…no es incompatible con el principio de colaboración entre poderes y en tal sentido todos los poderes del Estado deben contribuir al mantenimiento de la seguridad del Estado en un sentido integral…”, tal como dice desprenderse de lo previsto en el artículo 332 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
8. En cuanto a la supuesta violación a la garantía de la subordinación de la autoridad militar a la autoridad civil, señalaron que “…no consta en autos prueba alguna de un hecho concreto que evidencie la no subordinación del poder militar al civil, pues por el contrario consta en autos que el Ministro de la Defensa se sometió a la autoridad del Ejecutivo Nacional el cual es una autoridad que representa a su vez al resto de la sociedad civil…”.
Asimismo, expuso que el hecho de que exista una zona militar custodiada por el Ejército, “…no significa que las autoridades militares hayan incurrido a ejercer sus competencias en detrimento de las Alcaldías Municipales, de los Gobernadores estadales y en tal sentido, tampoco consta en autos prueba, de que los Alcaldes o Gobernadores de los Municipios que se encuentren dentro de dicha zona de seguridad no hayan podido ejercer sus competencias previstas en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal…”, razón por la cual estimó que debe desecharse dicha denuncia.
9. Con relación al vicio de falso supuesto, la representación judicial del Ministerio Público, luego de referirse a los alegatos formulados por los recurrentes concluyó que aun siendo ciertos los mismos, éstos no se subsumen en lo que tanto la doctrina como la jurisprudencia han identificado como el mencionado vicio de falso supuesto.
En efecto, sostuvo que “…un acto se considera viciado de falso supuesto, cuando los hechos en los que se funda no existen, cuando existiendo no son debidamente apreciados por el órgano y finalmente cuando existiendo el hecho, habiendo sido debidamente apreciados se subsumen en una norma cuyo supuesto de derecho no se corresponde…”, situación que, en su criterio, no se configura en el presente caso.
10. En torno a la denuncia de desviación de poder, señaló que la configuración de dicho vicio requiere “…no solo alegar sino demostrar que la Administración actuando dentro de los límites de su competencia, dictó el acto de que se trate con un fin distinto al previsto por la norma…”.
No obstante adujo que en el caso analizado “…no se aprecia probado en autos que el fin de los mismos sea distinto al previsto en la Constitución y en las leyes que rigen la materia relativa a la seguridad y defensa de la nación…”, razón por la cual concluyó que dicha denuncia resulta improcedente.
11. Respecto a la denuncia de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, señaló que ésta se configura únicamente en los siguientes supuestos:
“…a) La no realización de ‘ninguno’ de los actos que conforman el procedimiento.
b) Cuando no obstante la existencia de un procedimiento, el mismo se desarrolló obviando un acto que resulte trascendental para la validez del mismo, tal como sería por ejemplo, uno que significara violación del derecho a la defensa…”.
Sin embargo, destacó que en el caso analizado “…no se evidencia que los actos impugnados, hayan sido dictados con prescindencia total y absoluta de algún procedimiento legalmente establecido, así como tampoco que la Administración haya obviado la realización de un acto que resultara trascendente a los fines de la legalidad de la decisión final, motivo por el cual este alegato debe declararse sin lugar…”.
B. En cuanto a los vicios de la Resolución N° DG-18.021 del 19 de septiembre de 2002, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.603, de esa misma fecha, la representante del Ministerio Público señaló lo siguiente:
1. En primer lugar, alegó que los recurrentes imputaron los mismos vicios que invocaron con relación al Decreto N° 1.969 del 17 de septiembre de 2002, razón por la cual en lo que respecta a la procedencia de tales denuncias dio por reproducidas las consideraciones que en ese sentido fueron realizadas en el título anterior.
2. Con relación a la violación de los derechos a la libre expresión del pensamiento, a la manifestación pacífica y sin armas, a la reunión, a la libertad de culto, a la recreación, así como al principio de proporcionalidad y autonomía de los poderes municipales, la representante del Ministerio Público adujó lo siguiente:
“…De la revisión del expediente que conforma la presente causa, el Ministerio Público no observa la violación de las garantías antes indicadas como violadas, pues no consta en el mismo prueba alguna de que con motivo de la Resolución en cuestión, ciudadano alguno no haya podido expresarse libremente, de pensar libremente, ni de manifestar, ni reunirse libremente, así como tampoco de ejercer el culto religioso de su preferencia.
Por otro lado, tampoco consta en autos prueba alguna de que cualquier ciudadano le haya solicitado al Ejecutivo Nacional permiso para el ejercicio de tales derechos y que éste por intermedio del Ministro de la Defensa, se lo haya negado, constituyendo esta otra razón para declarar sin lugar, el presente alegato…”.
3. Al referirse al vicio de ausencia de base legal la representante del Ministerio Público indicó que éste “…debe declararse sin lugar, en virtud de que tal como lo señaló el recurrente, el Ministerio de la Defensa al dictar la resolución impugnada se basó en las normas que le atribuían competencia, es decir, que actuó en base a disposiciones legalmente establecidas, basado en leyes…”. (sic).
4. En torno a la denuncia de extralimitación de atribuciones advirtió que dicho vicio al igual que los restantes debía desestimarse “…en virtud de que del análisis de la Resolución se evidencia que el Ejecutivo Nacional a través del Ministro de la Defensa, actuó dentro de los límites de sus atribuciones…”.
5. Respecto al vicio de desviación de poder adujo que “…los hechos enunciados por la parte recurrente como tipificadotes del referido vicio, no encuadran en su categoría, por cuanto no se evidencia, de la lectura de la Resolución impugnada, ni hay pruebas en autos que el Ejecutivo Nacional tanto al dictar el acto demandado en nulidad haya tenido la intención de desnaturalizar la figura denominada Seguridad y Defensa de la Nación, razón por la cual el alegato en este sentido ha de declararse sin lugar…”.
V
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Como puede apreciarse de lo expuesto en los Capítulos precedentes, los recurrentes solicitaron la nulidad del Decreto Presidencial N° 1.969 de fecha 17 de septiembre de 2002, así como de la Resolución N° DG-18.021, de fecha 19 de septiembre de 2002, emanada del Ministro de la Defensa, ahora Ministro del Poder Popular para la Defensa, razón por la cual corresponde analizar por separado cada una de las denuncias formuladas por los accionantes en torno a los citados actos.
A. En cuanto a los vicios imputados al Decreto N° 1.969 de fecha 17 de septiembre de 2002, se aprecia lo siguiente:
1. En primer lugar, denunciaron los accionantes que a través del aludido Decreto el Ejecutivo Nacional habría incurrido en el vicio de extralimitación de atribuciones, toda vez que, en su criterio, la facultad de dicho funcionario para declarar como zona de seguridad cualquier lugar o espacio que considere necesario para la seguridad y defensa de la República, debe interpretarse en el sentido de que dicha declaratoria cumpla con la finalidad prevista en la ley, la cual, exponen más adelante, “…es difícil de casar (sic) con el caso concreto de la declaratoria de zona de seguridad de un amplio sector que no constituye las adyacencias de la Base Aérea ‘Generalísimo Francisco de Miranda’…”.
En efecto, sostienen los recurrentes que la pretendida extralimitación se verificó cuando se declaró como zona de seguridad un perímetro que, a su parecer, supera el espacio que realmente circunda la mencionada Base Aérea.
Concretamente, exponen que “…[m]ás de una cuarta parte del territorio del Municipio Chacao está comprendida en ella…”, al punto que “…una visualización del plano que acompañamos (…) muestra que la supuesta área circundante es dos veces mayor que la base militar…”, siendo ello además de gran trascendencia “…cuando esa área pretendidamente circundante es un área urbana altamente poblada…”.
Por lo tanto, planteada en los términos antes expuestos la presente denuncia advierte la Sala, que tal como se ha señalado en precedentes oportunidades, la extralimitación de atribuciones “…se produce cuando el órgano administrativo realiza una actuación que se encuentra fuera del ámbito de su competencia, es decir, constituye un vicio de incompetencia materializado cuando dicho órgano ejerce poderes que no le han sido expresamente atribuidos por norma, ni que pueden deducirse de la atribución legal. De ahí que, en estos casos, el acto administrativo se ve afectado en uno de sus elementos subjetivos como lo es la competencia, la cual también constituye uno de los elementos fundamentales de la organización administrativa…”. (Vid. Sentencia SPA, N° 01052, del 13 de agosto de 2002).
De manera que, tomando en cuenta los lineamientos arriba indicados, debe verificarse si en el caso analizado el Ejecutivo Nacional actuó dentro del marco de su competencia, para lo cual se aprecia que, tal como se señaló en sentencia de esta Sala publicada el 26 de julio de 2006, bajo el N° 01895, el procedimiento para la declaratoria de zonas de seguridad y fijación de su anchura, se encuentra previsto en el Reglamento Parcial N° 2 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa (Gaceta Oficial N° 33.469, de fecha 14 de mayo de 1986).
Concretamente, debe destacarse en esta oportunidad el contenido de los artículos 2 y 3 del citado texto reglamentario, cuyo tenor es el siguiente:
“Artículo 2°.- Los Ministros, dentro de sus competencias, formularán ante el Consejo Nacional de Seguridad y Defensa, a través de su Secretaría Permanente, las solicitudes para la fijación de la anchura de la Zona de Seguridad Fronteriza y para la declaratoria de las Zonas de Seguridad. Cuando estas últimas involucren industrias básicas, serán tramitadas por el Ministro del Sector.
Artículo 3°.- A la solicitud para la fijación de la anchura de las Zonas de Seguridad Fronteriza o de las Zonas de Seguridad, se deben acompañar los siguientes documentos:
a. Exposición de motivos
b. Plano donde conste la extensión y diseño espacial de la zona o áreas propuestas, indicando ubicación y características específicas.
c. Estudios sobre la zona, con el fin de determinar el régimen al que deberá someterse.
d. Otras recomendaciones.
Los planos, diseño espacial y estudios sobre el régimen serán de la exclusiva responsabilidad del personal directivo venezolano”.
De la anterior trascripción se aprecia la potestad del Ejecutivo Nacional de establecer la anchura o extensión del área declarada como zona de seguridad de la Nación, la cual lejos de estar sometida a límites específicos en cuanto a su alcance o perímetro, se constituye en una facultad de la Administración Pública preponderantemente discrecional.
No obstante, como toda potestad discrecional pueden identificarse en ella elementos reglados, que en el caso analizado vendrían dados por el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 3 del aludido cuerpo normativo, conforme a los cuales deben acompañarse a la solicitud para la fijación de la anchura de tales zonas, entre otros recaudos los siguientes:
- Exposición de motivos, (folios 1 al 17 del expediente administrativo)
- Plano donde conste la extensión y diseño espacial de la zona o áreas propuestas, indicando ubicación y características específicas. (folios 18 al 20 del expediente administrativo)
- Estudios sobre la zona, con fines a determinar el régimen al cual será sometido, y, por último, cualesquiera otras recomendaciones. (folios 21 al 26 del expediente administrativo).
Ahora bien, de la revisión del expediente administrativo advierte la Sala que la Administración sí dio cumplimiento a tales requerimientos y prueba de ello lo constituyen los documentos que en copia auténtica corren insertos a los folios 1 al 26 del referido expediente, los cuales por no haber sido impugnados se acogen con el valor probatorio que de ellos se deriven, a tenor de lo establecido en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a esta modalidad de instrumento, por constituir una categoría intermedia entre los documentos públicos y privados.
En dichos recaudos se evidencian las razones y estudios técnicos que efectúo la Administración para determinar cuál debía ser la extensión de terreno afectada por la declaratoria como zona de seguridad de la Nación de la Base Aérea “Generalísimo Francisco de Miranda”.
Sin embargo, se aprecia que los recurrentes lejos de cuestionar o desvirtuar las razones que mediaron para la fijación de la extensión de la zona de seguridad comprendida en el Decreto impugnado, se limitaron a indicar que no resultaba acertado considerar que el área circundante pudiera ser dos veces mayor del perímetro de la propia base aérea, cuando lo cierto es que la ley no fija límites en ese sentido, sino que en los términos antes expuestos, sujeta a la libre apreciación por parte de la Administración Pública de la fijación del área que debe protegerse con tal declaratoria y siempre que se cumplan con los requisitos antes analizados, los cuales constituyen los elementos reglados sobre los que puede ejercerse un control judicial con miras a evitar la comisión de posibles arbitrariedades o excesos, situación que, a juicio de esta Sala, no se configura en el caso analizado, ya que además de existir los estudios que justifican la aludida declaratoria, debe también precisarse que su veracidad no ha sido cuestionada o desvirtuada por los recurrentes.
Similares consideraciones fueron efectuadas por la Sala, en un caso análogo al presente, en el que se estableció que “…ni la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, o su Reglamento Parcial N° 2, el cual específicamente prevé ‘…el procedimiento para la fijación de la anchura de las Zonas de Seguridad Fronteriza y la declaratoria de las Zonas de Seguridad…’ establecen parámetros o limitaciones para la fijación de la extensión de las citadas áreas bajo régimen de administración especial…”. (Vid, Sentencia SPA N° 01895 del 26 de julio de 2006).
Por lo tanto, ante la ausencia de límites numéricos para la fijación de la extensión del área declarada como zona de seguridad y estando sujeto el ejercicio de dicha potestad al cumplimiento de los estudios antes mencionados, los cuales sí fueron realizados por la Administración en el caso analizado, esta Sala concluye que, a diferencia de lo alegado por los recurrentes, a través del Decreto impugnado el Ejecutivo Nacional no incurrió en el vicio de extralimitación de atribuciones. Así se decide.
2. Por otro lado, denunciaron los recurrentes la supuesta inconstitucionalidad del objeto del acto recurrido, toda vez que a través de éste se estarían violando derechos constitucionales, tales como el concerniente al derecho de propiedad, el derecho a la igualdad, a la libertad económica y el derecho al libre tránsito, solicitando la desaplicación por vía de control difuso de los artículos 16 y 18 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa.
En este sentido señalan que con la aludida declaratoria de zona de seguridad se establecen límites al uso, adquisición y disposición de bienes inmuebles por parte de extranjeros, al tiempo que se faculta al Ministro del Poder Popular para la Defensa, para establecer los usos y actividades permitidas en las zonas de seguridad, situación que, en su criterio, limita los derechos constitucionales de los extranjeros arriba indicados, los cuales si bien están sujetos a ciertas restricciones, especialmente en lo que atañe al ejercicio de los derechos políticos, consideran que en virtud de ello no puede impedírseles “…el disfrute de los derechos que les corresponden como habitantes de nuestro territorio…”.
Ahora bien, en torno a la procedencia de la referida denuncia, esta Sala ya tuvo oportunidad de pronunciarse en Sentencia N° 01895 del 26 de julio de 2006, con ocasión de la cual se dispuso lo siguiente:
“…Aunado a lo anterior debe destacarse que las zonas de seguridad son áreas del territorio nacional sometidas a un régimen especial de manejo, a los fines de cumplir objetivos específicos de interés general. En el caso que nos ocupa se encuentran enfrentados un interés general, relacionado con materia de seguridad y defensa de instalaciones militares, y un interés particular de ciudadanos extranjeros domiciliados en un área adyacente a esas instalaciones militares, quienes han visto limitado su derecho de propiedad en virtud de la declaratoria de zona de seguridad de ese lugar.
Ahora bien, en primer lugar, estima la Sala que el recurrente carece de legitimación para recurrir del acto objeto del presente recurso de nulidad, alegando un daño causado a terceros, pues debería, por lo menos, ostentar la representación de éstos, toda vez que como se ha sostenido doctrinaria y jurisprudencialmente, el interés para atacar un acto administrativo debe ser, por regla general, personal, legítimo y directo.
No obstante lo anterior, abstracción hecha de la anotada falta de legitimidad del actor, resultan de todos modos improcedentes sus alegatos, pues esta Sala ha dejado sentado en reiteradas oportunidades, que por regla general el interés colectivo prevalece sobre los intereses particulares, máxime en el presente caso cuando está en contraposición el interés general relacionado con la seguridad y defensa de la Nación, con el interés particular de un grupo de ciudadanos a quienes se les ha limitado su derecho de propiedad, a favor de la protección perseguida con la declaratoria de zona de seguridad…”.
Tales precisiones realizadas con relación a la denuncia de violación al derecho de propiedad de los extranjeros afectados por la referida declaratoria de zona de seguridad, son también aplicables a las violaciones alegadas en torno a los derechos de igualdad, libertad económica y libertad de tránsito, los cuales, además han debido ser invocadas por sus titulares o por las personas directamente afectadas en su esfera jurídica, situación que no ocurrió en el presente caso.
Sin embargo debe reiterarse que en lo que atañe al derecho de igualdad éste “…ha sido interpretado como el derecho de los ciudadanos a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluya a unos lo que se le concede a otros, en paridad de circunstancias. Es decir, que en virtud de este derecho, no deben establecerse diferencias entre los que se encuentran en las mismas condiciones. La verdadera igualdad consiste en tratar de manera igual a los iguales y desigualmente a los que no pueden alegar esas mismas condiciones y circunstancias predeterminadas por la Ley, ya que estas no obedecen a intereses de índole individual sino a la utilidad general…” (Vid. Sentencia SPA N° 00051, del 15 de enero de 2003).
Lo expuesto resulta relevante, ya que en lo que se refiere al tema de seguridad y defensa de la Nación existen limitaciones o restricciones que pueden ser razonables respecto a los extranjeros, mas no así frente a los nacionales. De manera que, de plantearse dicho asunto por las personas legitimadas para ello, cabría analizar, en primer lugar, si nos encontramos en presencia de una situación de paridad entre nacionales y extranjeros.
Asimismo, debe precisarse que respecto al derecho al libre tránsito, no se trata de un derecho absoluto, sino que el mismo puede estar sujeto a restricciones legales y un ejemplo de ello lo constituyen las limitaciones que se derivan de la declaratoria de una determinada área como zona de seguridad del Estado. Así se decide.
En consecuencia y tomando en cuenta la falta de legitimación de los accionantes con relación a la denuncia de violación de los derechos constitucionales arriba indicados, es menester señalar que con base en lo expuesto no resulta procedente el estudio de la solicitud de aplicación del control difuso de constitucionalidad de leyes por ellos planteada. Así se declara.
3. Por otro lado, en lo que atañe a la supuesta violación a la garantía de la separación vertical del Poder Público, se observa que de acuerdo a lo expresado por los recurrentes, ésta se habría verificado, dado que conforme a lo establecido en el artículo 2 del Decreto impugnado, el Ministro de la Defensa sería el órgano encargado de la administración, supervisión, control y vigilancia de la zona de seguridad, es decir que de acuerdo a la citada disposición, un órgano de la Administración Nacional, sería el facultado para ejercer las funciones administrativas “…que corresponden en el ámbito territorial de la zona de seguridad, al Alcalde del Municipio Chacao, al Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas y al Gobernador del Estado Miranda…”.
Asimismo, destacaron que el ámbito territorial del Decreto impugnado abarcó una superficie de trescientas setenta y cinco hectáreas con seis áreas (375,6 Ha.), “…dentro de la cual se ubica un 29,1% del territorio del Municipio Chacao, y que además dentro de ese perímetro se ubican la sede de la Alcaldía y del Concejo Municipal del Municipio Chacao, la sede de la Policía Municipal de Chacao, la Academia de la Policía Municipal de Chacao; la sede de la Policía de Circulación de Chacao; la sede de los Bomberos del Este en la Urbanización Estado Leal, la sede del Instituto Municipal de Atención y Cooperación a la Salud…”, circunstancia en función a la cual coligieron que “…la administración de los intereses y materias asignadas al Municipio Chacao se ven directamente afectadas, en la medida en que supone la institución de una autoridad administrativa especial distinta, de rango nacional y, además, militar dentro de esa área, que abarca casi un tercio (1/3) del Territorio del Municipio Chacao. Ello además atenta contra el carácter civil del gobierno municipal…”.
Ahora bien, tal como lo prevé el artículo 168 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “…Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de esta Constitución y de la ley (…)…”. (Resaltado de la Sala).
Como puede apreciarse de la anterior trascripción, la autonomía municipal lejos de ser absoluta se encuentra sujeta a las limitaciones establecidas tanto en la Constitución como en la Ley. Así, se observa que aun cuando los Municipios, en principio, detentan la potestad de ejercer aquellas materias de su competencia dentro de los límites de su circunscripción territorial, la declaratoria de una determinada área como zona de seguridad, lleva implícita una modificación legal de ese régimen de competencia, el cual se justifica por la tutela de los intereses nacionales involucrados en el resguardo de aquellos espacios geográficos identificados como zonas de seguridad nacional.
En efecto, se aprecia que la Base Aérea “Generalísimo Francisco de Miranda”, tal como se expuso en el informe técnico inserto a los folios 10 al 17 del expediente administrativo, “…tiene como misión, apoyar y coordinar con los medios y recursos del Poder Aéreo Nacional dentro de la jurisdicción asignada y ejecutar operaciones aéreas de entrenamiento, apoyo y de combate, así como proporcionar servicios generales y administrativos a las unidades bajo su responsabilidad, a fin de contribuir con el mantenimiento de la soberanía del espacio aéreo nacional y el desarrollo integral del País…”.
Por consiguiente, el resguardo de dicha área, su administración y vigilancia no puede quedar subordinado al ejercicio de las competencias que, por ejemplo, en materia de ordenación urbanística y de regulación del tránsito y circulación poseen los Municipios.
De ahí que tales competencias deban ceder en función al interés nacional involucrado y por consiguiente someterse a las limitaciones que se deriven en ese sentido de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, sin que ello pueda interpretarse como una violación a la autonomía municipal y menos aún a la distribución vertical del poder. Así se decide.
4. Paralelamente, denunciaron la supuesta violación a la garantía de subordinación de la autoridad militar a la autoridad civil, consagrada en el artículo 236, numerales 5 y 6, así como artículos 328 y 330 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, conforme a las cuales “…el Presidente de la República – autoridad civil – ejerce el mando supremo sobre la Fuerza Armada Nacional que, además, tiene entre sus principios el de la subordinación…”.
En este contexto exponen que “…la superposición del Ministro de la Defensa respecto de las autoridades civiles legítimamente electas, como lo son los alcaldes y el Gobernador del Estado Miranda, viola la garantía constitucional de la subordinación de la autoridad militar a la civil…” y así solicitaron se declarara.
Ahora bien, respecto a la procedencia de esta denuncia deben reproducirse las consideraciones que se hicieron en el numeral anterior, con relación a la supuesta violación a la garantía de distribución vertical del poder, ya que como se señaló en las líneas que anteceden, la tutela del interés nacional puede conllevar al establecimiento de un régimen especial de administración, control y vigilancia del área declarada como zona de seguridad nacional, lo cual no debe interpretarse como una violación de la garantía consagrada en el artículo 236, numerales 5 y 6, así como los artículos 328 y 330 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.
5 En cuanto al vicio de falso supuesto de hecho, advirtieron los recurrentes que éste se habría materializado toda vez que de acuerdo al tercer considerando del Decreto recurrido “…los estudios realizados en el área adyacente a las instalaciones que conforman la sede la Base Aérea Generalísimo Francisco de Miranda, determinaron que actividades o factores allí presentes, constituyen riesgos para su seguridad…”, cuando lo cierto es que de existir tales estudios “…el área adyacente a la base aérea está constituida, principalmente, por vías de circulación (autopista, avenidas, calles) (…) edificios de oficinas, centros comerciales e inmuebles de habitación…”, razón por la cual estiman que tales lugares “…no pueden ser consideradas como actividades que atenten contra la Seguridad de la Base Aérea Generalísimo Francisco de Miranda…”.
No obstante, con relación a la aludida denuncia, aprecia la Sala que, a diferencia de lo alegado por lo recurrentes, los estudios técnicos realizados por la Administración y cuyas resultas corren insertas al expediente administrativo, no desconocen ni atribuyen un carácter distinto al que los propios accionantes asignaron a las edificaciones, vías u otras instalaciones ubicadas en las adyacencias de la Base Aérea “Generalísimo Francisco de Miranda”.
En efecto, corre inserta al expediente administrativo la Nota Informativa N° SSPPE-003-02, (folios 35-38) en la cual se exponen, entre otras consideraciones, las siguientes:
“…EXPOSICIÓN DE MOTIVOS E INFORME TÉCNICO:
Contienen la argumentación legal y estratégico-técnico-militar necesaria para justificar la solicitud, así como un inventario completo de un sin número de factores, en especial el socio-económico, que afecta de forma negativa la seguridad de LA BASE AÉREA ‘GENERALÍSIMO FRANCISCO DE MIRANDA’, entre los que podemos mencionar:
1. Centros Comerciales y torres de oficinas, donde se producen abundantes concentraciones de personas y con un desarrollo vertical que limita las facilidades técnicas de los conos de aterrizaje y aproximación.
2. Conjuntos residenciales y hoteles, donde residen y se hospedan gran cantidad de personas, que incrementan el peligro de situaciones incontrolables de llegar a producirse un accidente aéreo en los alrededores del campo.
3. Edificaciones altas (edificios), desde los cuales se tiene una vista panorámica de la ‘BASE AÉREA GENERALÍSIMO FRANCISCO DE MIRANDA’, lo que facilitaría realizar acciones ofensivas contra la misma.
4. Por su ubicación en una zona residencial, la ‘BASE AÉREA GENERALÍSIMO FRANCISCO DE MIRANDA’ podría ser blanco de grupos subversivos nacionales o internacionales que se vean afectados por las actuaciones de la institución o por grupos desafectos al sistema democrático constituido…”.
Como puede apreciarse de la anterior trascripción la Administración Pública no incurrió en el vicio de falso supuesto, cuando consideró que mediaban factores de riesgo que ameritaban la declaratoria como zona de seguridad la aludida Base Aérea y por consiguiente, debe desestimarse la denuncia que en ese sentido, plantearon los recurrentes. Así se decide.
6. Por otro lado, alegaron que el Ejecutivo Nacional incurrió en el vicio de desviación de poder, ya que éste a través del Decreto 1.969 “…pretendió dictar un verdadero régimen de excepción en el área prevista en su artículo 1°…”.
En efecto sostuvieron que el referido Decreto constituyó “…una declaratoria fáctica de estado de excepción, pues, a pesar de que no fueron cumplidas todas las formalidades para ello, el Presidente de la República, como quedó demostrado, restringió las garantías de la separación vertical del poder y de la sujeción de la autoridad militar a la autoridad civil, así como las atinentes a los derechos de propiedad, igualdad ante la ley y libertad económica…”.
Ahora bien, el vicio de desviación de poder es aquel en el se incurre cuando la Administración dentro de su esfera de competencias, dicta un acto pero para un fin distinto al perseguido por la Ley que la faculta para ello.
En el caso bajo examen, se dictó un Decreto Presidencial, fundamentado en la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, declarando una zona del Área Metropolitana de Caracas que circunda una instalación militar, como Zona de Seguridad.
No obstante, aprecia la Sala que dicha declaratoria, contrario a lo alegado por los recurrentes y tal como se señaló en los capítulos precedentes, fue realizada en los términos establecidos en la ley.
De manera que cualquier posible desviación de los fines en ella previstos es un aspecto que atañe a la finalidad perseguida por la actuación, cuya comprobación exige por parte de los recurrentes el cumplimiento de la carga probatoria correspondiente, situación que no se ha verificado en el presente caso, con lo cual debe desestimarse la referida denuncia. Así se decide.
7. En cuanto a la alegada prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, adujeron los actores lo siguiente:
En primer lugar, hicieron mención a lo dispuesto en el segundo aparte del artículo 15 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, conforme al cual:
“…El Ejecutivo Nacional, por vía reglamentaria y oído el Consejo Nacional de Seguridad y Defensa, declarará Zonas de Seguridad, con la extensión que determine, las siguientes:
d) …
e) La zona que circunda las instalaciones militares y las industrias básicas y
f) …”.
De lo anterior, coligen los recurrentes que “…el decreto mediante el cual se declare una zona de seguridad, debe ser dictado conforme al procedimiento legalmente establecido para dictar reglamentos y, además debe ser consultado con el Consejo de Defensa de la Nación (órgano que sustituyó al Consejo Nacional de Seguridad y Defensa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 323 de la Constitución de 1999)…”.
Igualmente, aludieron al artículo 88 de la entonces vigente Ley Orgánica de Administración Pública, que según exponen prevé el procedimiento para la elaboración de Reglamentos aplicable a la controversia.
Ahora bien, tal como se dejó sentado en Sentencia SPA N° 01895 del 26 de julio de 2006, recaída en el recurso de nulidad ejercido por el ciudadano Enrique Mendoza contra el Decreto N° 1969 de fecha 17 de septiembre de 2002, publicado el 18 de ese mismo mes y año, esto es, uno de los actos recurridos en esta oportunidad, la Administración Pública sí dio cumplimiento al procedimiento legalmente establecido para la aprobación del mencionado Decreto. Al efecto, observó la Sala en el referido fallo, lo siguiente:
“…el procedimiento para la declaratoria de zonas de seguridad y fijación de su anchura, se encuentra previsto en el Reglamento Parcial N° 2 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa (Gaceta Oficial N° 33.469, de fecha 14 de mayo de 1986).
En efecto, rezan los artículos 2° al 5° del citado texto normativo:
‘Artículo 2°.- Los Ministros, dentro de sus competencias, formularán ante el Consejo Nacional de Seguridad y Defensa, a través de su Secretaría Permanente, las solicitudes para la fijación de la anchura de la Zona de Seguridad Fronteriza y para la declaratoria de las Zonas de Seguridad. Cuando estas últimas involucren industrias básicas, serán tramitadas por el Ministro del Sector.
Artículo 3°.- A la solicitud para la fijación de la anchura de las Zonas de Seguridad Fronteriza o de las Zonas de Seguridad, se deben acompañar los siguientes documentos:
a. Exposición de motivos
b. Plano donde conste la extensión y diseño espacial de la zona o áreas propuestas, indicando ubicación y características específicas.
c. Estudios sobre la zona, con el fin de determinar el régimen al que deberá someterse.
d. Otras recomendaciones.
Los planos, diseño espacial y estudios sobre el régimen serán de la exclusiva responsabilidad del personal directivo venezolano.
Artículo 4°.-La Secretaría Permanente del Consejo Nacional de Seguridad y Defensa, elaborará el estudio correspondiente y, junto con la solicitud, lo remitirá a los miembros del Consejo Nacional de Seguridad y Defensa.
Artículo 5°.- El Consejo Nacional de Seguridad y Defensa remitirá la solicitud y la opinión que le merezca, por medio de su Secretaría Permanente, al Ministro solicitante, quien la someterá a la decisión del Presidente de la República en Consejo de Ministros.’
Advierte la Sala, que en la oportunidad de rendir informes, la representación de la Procuraduría General de la República consignó copias certificadas de las cuales se evidencia que se dio cabal cumplimiento al procedimiento establecido para emitir el acto administrativo recurrido, mediante el cual se declaró como Zona de Seguridad el área que circunda la Base Aérea “Generalísimo Francisco de Miranda”, y un lote de terreno ubicado en jurisdicción de los Municipios Baruta, Chacao y Sucre del Estado Miranda.
En efecto, constató la Sala de la revisión efectuada al presente expediente, que corre inserta a los folios 100 al 128, un modelo de la solicitud de declaratoria de zona de seguridad del área que circunda la Base Aérea “Generalísimo Francisco de Miranda”, elevada por el Ministro de la Defensa al Consejo de Defensa de la Nación, la cual contiene exposición de motivos; base legal; informe técnico en el cual se especifica la localización y extensión del área a ser declarada zona de seguridad, características de las instalaciones de la base aérea, características físico-naturales y características socioeconómicas; plano de la zona y consideraciones generales para la determinación del régimen a aplicarse. Estima la Sala que con el aludido documento, el cual no fue objetado por la parte recurrente, se da cumplimiento a lo previsto en los artículos 2° y 3° del Reglamento Parcial N° 2 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa.
Asimismo, constan en autos (folios 129 al 136) copias certificadas de la Nota Informativa s/f N° SSPPE-003-02, mediante la cual el Secretario del Consejo de Defensa de la Nación remitió a los miembros de ese órgano consultivo, las notas informativas sobre el estudio y evaluación de las solicitudes de declaratorias de zonas de seguridad, entre ellas la de la Base Aérea “Generalísimo Francisco de Miranda”, y de la comunicación de fecha 04 de septiembre de 2002, por la cual el mismo funcionario remite los mismos documentos al Ministro de la Defensa, con el objeto de que fuesen presentados mediante punto de cuenta al Consejo de Ministros para su opinión, aprobación y posterior publicación del decreto correspondiente. Tales actuaciones, en criterio de esta Sala, satisfacen las exigencias de los artículos 4° y 5° del Reglamento Parcial N° 2 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa; así las cosas, es claro que las autoridades competentes cumplieron íntegramente con el procedimiento establecido en el mencionado reglamento para emitir el acto administrativo recurrido, y en consecuencia, debe ser desechada la pretensión del recurrente relacionada con el alegado vicio de ausencia total y absoluta de procedimiento…”..
Adicionalmente a las consideraciones expuestas en la referida sentencia, las cuales se reproducen plenamente en esta oportunidad, se observa en lo que atañe a la supuesta infracción de las previsiones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Ley Orgánica de Administración Pública, que tales disposiciones consagran como requisitos para la adopción de “…normas legales, reglamentarias o de cualquier otra jerarquía…”, lo siguiente:
“…Artículo 136. Cuando los órganos o entes públicos, en su rol de regulación, propongan la adopción de normas legales, reglamentarias o de otra jerarquía, deberán remitir el anteproyecto para su consulta a las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estatales inscritas en el registro señalado por el artículo anterior. En el oficio de remisión del anteproyecto correspondiente se indicará el lapso durante el cual se recibirán por escrito las observaciones, y el cual no comenzará a correr antes de los diez días hábiles siguientes a la entrega del anteproyecto correspondiente.
Paralelamente a ello, el órgano o ente público correspondiente publicará en la prensa nacional la apertura del proceso de consulta indicando su duración. De igual manera lo informará a través de su página en la Internet, en la cual se expondrá el o los documentos sobre los cuales verse la consulta.
Durante el proceso de consulta cualquier persona puede presentar por escrito sus observaciones y comentarios sobre el correspondiente anteproyecto, sin necesidad de estar inscrito en el registro a que se refiere el artículo anterior.
Una vez concluido el lapso de recepción de las observaciones, el órgano o ente público fijará una fecha para que sus funcionarios o funcionarias, especialistas en la materia que sean convocados y las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estatales intercambien opiniones, hagan preguntas, realicen observaciones y propongan adoptar, desechar o modificar el anteproyecto propuesto o considerar un anteproyecto nuevo.
El resultado del proceso de consulta no tendrá carácter vinculante”.
“…Artículo 137. El órgano o ente público no podrá aprobar normas para cuya resolución sea competente, ni remitir a otra instancia proyectos normativos que no sean consultados, de conformidad con el artículo anterior. Las normas que sean aprobadas por los órganos o entes públicos o propuestas por éstos a otras instancias serán nulas de nulidad absoluta si no han sido consultadas según el procedimiento previsto en el presente Título.
En casos de emergencia manifiesta y fuerza de la obligación del Estado en la seguridad y protección de la sociedad, el Presidente o Presidenta de la República, gobernador o gobernadora, alcalde o alcaldesa, según corresponda, podrán autorizar la aprobación de normas sin la consulta previa. En este caso, las normas aprobadas serán consultadas seguidamente bajo el mismo procedimiento a las comunidades organizadas y a las organizaciones públicas no estatales; el resultado de la consulta deberá ser considerado por la instancia que aprobó la norma y ésta podrá ratificarla, modificarla o eliminarla”.
No obstante, en cuanto al alcance y contenido de las citadas previsiones legales, esta Sala sostuvo en sentencia N° 01063 del 25 de septiembre de 2008, lo siguiente:
“…Como puede apreciarse de la anterior trascripción [artículos 136 y 137 de la derogada Ley Orgánica de Administración Pública], ambas disposiciones desarrollan los postulados de los artículos 62 y 211 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referidos a la participación ciudadana en la formación, ejecución y control de la gestión pública, dentro de la cual se incluye la actividad legislativa y el deber de consultar a los otros órganos del Estado, así como a los ciudadanos y a la sociedad organizada, para oír su opinión sobre los proyectos de leyes o normas de cualquier otro rango.
Específicamente el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, consagra la obligación de los órganos o entes públicos encargados de la adopción de normas legales, reglamentarias o de cualquier otra jerarquía de remitir el anteproyecto para su consulta a “…las comunidades organizadas…” y a ‘…las organizaciones públicas no estatales inscritas en el registro señalado por el artículo anterior [artículo 135 eiusdem]…’.
No obstante, prevé la referida norma que ‘…[d]urante el proceso de consulta cualquier persona puede presentar por escrito sus observaciones y comentarios sobre el correspondiente anteproyecto, sin necesidad de estar inscrito en el registro a que se refiere el artículo anterior [135 de la Ley Orgánica de la Administración Pública] …’. (Resaltado de la Sala).
De manera que, aun cuando el mencionado proceso de consulta queda abierto a cualquier persona interesada, debe precisarse que en lo que atañe a la obligación del órgano o ente público de realizar la remisión del anteproyecto a que alude el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, la misma queda circunscrita, en los términos de dicha norma, a dos categorías de grupos u organismos, estos son, las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estatales inscritas en el registro señalado en el tantas veces nombrado artículo 135 eiusdem, cuyo tenor es el siguiente:
‘Sin perjuicio de lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en las leyes especiales, los órganos y entes de la Administración Pública promoverán la participación ciudadana en la gestión pública.
A tales fines, las personas podrán, directamente o a través de las comunidades organizadas o las organizaciones públicas no estatales legalmente constituidas presentar y formular opiniones sobre la gestión de los órganos y entes de la Administración Pública.
A los efectos de su participación en la consulta sobre políticas y normas para la regulación del sector respectivo, cada órgano o ente público llevará un registro de las comunidades organizadas públicas no estatales cuyo objeto se refiera al sector y que soliciten libremente su inscripción…’.
De lo anterior se colige, que sin perjuicio del derecho a participación que tiene cualquier persona en los procesos de consulta a que haya lugar, quien pretenda se declare la violación a lo establecido en los artículos 136 y 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, debe en primer lugar, acreditar que cumplió con la carga de solicitar ‘…libremente su inscripción en el registro…’, contemplado en el artículo 135 eiusdem, ya que de lo contrario no surge en el órgano u ente público correspondiente la obligación de remitir en consulta el anteproyecto de ley o norma de cualquier otro rango.
Lo anterior se justifica debido a la imposibilidad material de la Administración Pública de conocer y notificar a todas y cada una de las organizaciones o grupos que pudieran ser titulares del derecho a participación. De ahí que, sea necesario a los fines de entender satisfecha dicha exigencia que la parte interesada acredite en juicio que, no obstante, su solicitud de inscripción en dicho registro, el órgano u ente administrativo correspondiente omitió su notificación…”.
Tales precisiones resultan importantes, toda vez que de acuerdo a las mismas, el ente público sólo estaría obligado a notificar a aquellas personas que formalmente se encuentren inscritas en el aludido registro, situación que no puede ser verificada por la Sala en esta oportunidad, entre otros aspectos, por no haber sido acompañada o al menos solicitada la exhibición del documento contentivo de dicho registro.
En consecuencia, se declara improcedente la denuncia de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido y como quiera que no restan por analizar otros vicios con relación al Decreto N° 1.969 del 17 de septiembre de 2002, esta Sala debe también declarar sin lugar el recurso de nulidad en lo que atañe al mencionado acto administrativo. Así se decide.
B. Respecto a la Resolución DG-18.021, del 19 de septiembre de 2002, dictada por el Ministerio de la Defensa, se observa lo siguiente:
1. En primer lugar, alegaron los recurrentes que la citada Resolución es violatoria de los derechos a la propiedad, libertad económica e igualdad.
Al respecto reprodujeron las mismas consideraciones que se efectuaron con relación a tales denuncias realizadas en torno a la impugnación del Decreto 1.969, añadiendo únicamente que en lo atinente a la presente Resolución dicha violación se verificaría debido a que ésta ordena al “…Ministro del Interior y Justicia instruya a los registradores y notarios para que exijan a los particulares ‘los permisos previos para enajenar cualquier bien inmueble que se encuentre en las zonas de seguridad y en particular la del área correspondiente a la Zona de Seguridad de la Base Aérea Generalísimo Francisco de Miranda’…”.
Por lo tanto, esta Sala además de reproducir las consideraciones que fueron hechas sobre este aspecto en las líneas que anteceden, debe agregar en esta oportunidad, que las limitaciones al derecho de propiedad y demás derechos constitucionales derivadas de la declaratoria como Zona de Seguridad de la Base Aérea Generalísimo Francisco de Miranda y el espacio circundante a ésta, constituyen restricciones legales que se encuentran plenamente justificadas en razón de los intereses nacionales que se tutelan a través de dicha declaratoria.
De manera que, bajo estas premisas y a los fines de hacer efectiva la mencionada protección que habrá de brindarse a esta zona, resulta lógico suponer que la enajenación de los bienes inmuebles ubicados dentro de ese perímetro quede sujeta a la obtención de los permisos previos correspondientes, los cuales se dirigen a verificar el cumplimiento de las normas contenidas en la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa.
En tal virtud, deben desestimarse las denuncias que a este respecto formularon los accionantes.
2. En cuanto a la pretendida violación de los derechos a la libre expresión del pensamiento, a la manifestación pacífica y sin armas, a la reunión, a la libertad de cultos y a la recreación, se aprecia que, a juicio de los recurrentes, tales derechos fueron violados cuando se estableció en “…el dispositivo segundo de la Resolución que el Ministro del Interior y Justicia debe oficiar al Alcalde del Distrito Metropolitano y a los Alcaldes de los Municipios Baruta, Chacao y Sucre del Estado Mirando para que se abstengan ‘de aprobar la realización de cualquier evento de concentración de público, marcha o similares, dentro del perímetro demarcado como Zona de Seguridad a menos que exista, una expresa autorización de este Despacho para ejecutarla’ …”.
No obstante, advierte la Sala que dicha notificación lejos de desconocer los derechos constitucionales invocados por los accionantes en nombre de todos los ciudadanos y cuya representación se arrogan sin la debida legitimación, persigue como finalidad poner en conocimiento a las autoridades locales correspondientes de la modificación del régimen normal de competencias derivado de la circunstancia de haber declarado dicha área como zona de seguridad del Estado.
En efecto, tal como se ha expuesto en el presente fallo, el artículo 2 del Decreto 1969 del 17 de septiembre de 2002, publicado el 18 de ese mismo mes y año, dispuso que “…el Ministro de la Defensa queda encargado de la administración, supervisión, control y vigilancia de la Zona de Seguridad que se declara en el artículo 1° de este Decreto, sin perjuicio de las competencias atribuidas a otros organismos…”.
Por lo tanto, las autoridades locales teniendo presentes las facultades que en ese sentido han sido atribuidas al Ministro de la Defensa deben abstenerse de otorgar tales permisos, lo cual no se traduce en que estos permisos no puedan obtenerse, siempre que medie la debida aprobación del aludido Ministro.
En consecuencia, se declara improcedente la denuncia que al efecto formularon los recurrentes. Así se decide.
3. También invocan el vicio de ausencia de base legal y a esos fines alegaron que la Resolución recurrida carecía de base legal, a pesar de que en ésta “…se cumplió con el requisito formal de señalar las normas jurídicas que la fundamentan…”.
En este contexto indicaron que el acto recurrido “…restringe el ejercicio de actividades que, en realidad, son derechos constitucionales garantizados y, además, pretende limitar el uso de espacios públicos y privados, sin que haya procedido el Ministro de la Defensa, como órgano encargado para ello, a dictar el plan respectivo ni, mucho menos, el reglamento especial a que se refiere la ley…”, circunstancia que, a su juicio, conlleva a la declaratoria del mencionado vicio de ausencia de base legal.
Ahora bien, con relación al referido vicio, ha sentado la jurisprudencia de esta Sala Político-Administrativa, tal como lo exponen los recurrentes que: “[l]os actos (…) como requisito de forma deben contener en su mismo texto cuál es la base legal aplicable en criterio de la Administración; sin embargo, a pesar de haberse cumplido con ese requisito, puede suceder que el acto carezca de base legal, ya que las normas invocadas por la Administración no atribuyen la competencia alegada y al analizarse el resto del ordenamiento jurídico se determine que dicho órgano no tiene esa competencia (...)” (Sentencia SPA/CSJ de fecha 17 de marzo 1990, ratificada, entre otras por Sentencia SPA N° 01028 del 6 de agosto de 2002).
Habida cuenta de lo anterior, advierte la Sala que la Resolución impugnada fue adoptada, como se desprende de su propio texto, de conformidad con lo dispuesto “…en el Artículo 62 de la Ley Orgánica de la Fuerzas Armadas Nacionales, 16 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 5 del Decreto 1634 del 08 de enero de 2002, sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública…”, así como “…visto el contenido del Decreto Presidencial N° 1969 del 17 de septiembre de 2002, (…) en el cual el Ejecutivo Nacional, a tenor de lo previsto en el artículo 15 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, oído el Consejo Nacional de Seguridad y Defensa, declaró y delimitó la zona de seguridad correspondiente…”.
Ahora bien, de la lectura concatenada de las normas que sirvieron de fundamento al acto impugnado, se observa que consecuencia de la declaratoria como zonas de seguridad del Estado la Base Aérea “Generalísimo Francisco de Miranda” y el espacio circundante a ésta, se instituyó en dicha área un régimen especial de protección, el cual, como se ha insistido en las líneas que anteceden, se justifica debido a la tutela de los intereses nacionales involucrados.
De esta forma, a tenor de lo establecido en los artículos 2 y 3 del Decreto 1969 del 17 de septiembre de 2002 publicado el 18 de ese mismo mes y año, el Ministro de la Defensa queda encargado de la administración, supervisión, control y vigilancia de la Zona de Seguridad, estando igualmente prohibido la realización de actividades y eventos que amenacen la integridad física y moral de las personas, bienes y servicios dentro de los límites de la referida zona.
Por consiguiente, concluye la Sala con base en lo expuesto y a diferencia de lo indicado por los recurrentes, que la Resolución impugnada está fundada en normas legales y reglamentarias, por tanto sí posee la base legal correspondiente; en consecuencia, se desestima dicho alegato. Así se decide.
4. Por otro lado, denunciaron el vicio de extralimitación de atribuciones, verificado, en su criterio cuando la Resolución impugnada prohíbe “…la concentración de público en la zona de seguridad de la Base Aérea de La Carlota, que no esté autorizada por el Ministerio de la Defensa se invaden las competencias municipales en materia de espectáculos públicos (36 ordinal 9° de la Ley Orgánica de Régimen Municipal), así como las competencias relativas a la organización de ferias y actividades culturales y deportivas (36, ordinales 11 y 17 eiusdem)…”.
No obstante, con respecto a dicha denuncia advierte la Sala que tales alegatos fueron expresamente analizados cuando se resolvió sobre la pretendida violación a la garantía de distribución vertical del Poder Público, razón por la cual se dan por reproducidas las consideraciones efectuadas en esa oportunidad. Así se decide.
5. Finalmente, en lo que atañe al vicio de desviación de poder, sostuvieron que “…[t]odos los argumentos expuestos con relación al Decreto 1.969 de donde se deriva la existencia del vicio de desviación de poder son aplicables al caso de la Resolución, ya que ésta al ser el acto de ejecución de aquel, no constituye sino la materialización de un fáctico estado de excepción…”.
En consecuencia, son igualmente aplicables todas las razones que en este sentido fueron expuestas en el presente fallo y en virtud de las cuales se desestimó dicha denuncia, razón por la cual debe declararse sin lugar el recurso de nulidad. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones expuestas, el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Político-Administrativa, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad intentado por Leopoldo López Mendoza, Antonio Jiménez, Shully Rosenthal, Eva Ramos Ramírez, Nelson Yánez, y Thibaldo Aular; así como el ciudadano Juan Carlos Caldera López y el Municipio Chacao del Estado Miranda, contra “…a) el Decreto N° 1.969 dictado por el Ejecutivo Nacional y publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.530 de fecha 18 de septiembre de 2002, mediante el cual se declara Zona de Seguridad el área que circunda la Base Aérea ‘Generalísimo Francisco de Miranda’, un lote de terreno, ubicado en jurisdicción de los Municipios Baruta, Chacao y Sucre del Estado Miranda; y b) la Resolución N° DG-18.021, de fecha 19 de septiembre de 2002, del Ministerio de la Defensa, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.603 del 19 de septiembre de 2002…”. En consecuencia, quedan FIRMES los actos recurridos.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvase el expediente administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiún (21) días del mes de enero del año dos mil nueve (2009). Años 198º de la Independencia y 149º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta - Ponente
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
EMIRO GARCÍA ROSAS
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En veintidós (22) de enero del año dos mil nueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00076.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN