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Magistrado Ponente HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
Exp. Nº 2006-1778
En fecha 20 de noviembre de 2006, los abogados Antonio J. Paraco M. y Felicia K. Hernández H., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 54.241 y 32.172, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana NOLEIDA HERNÁNDEZ RIVERO, titular de la cédula de identidad Nº 8.569.876, interpusieron ante esta Sala recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción constitucional de amparo y solicitud de medida cautelar innominada, contra los actos administrativos contenidos en el auto decisorio de fecha 11 de octubre de 2005 dictado por la Auditora Interna del Ministerio de Salud (hoy, Ministerio del Poder Popular para la Salud), que declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente, y en las Resoluciones Nros. 01-00-000123 del 7 de abril de 2006 y 01-00-000272 del 6 de septiembre de 2006, emanadas del CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, a través de las cuales: a) acordó imponerle a la actora sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años, y b) declaró extemporáneo el recurso de reconsideración intentado contra esta última.
El 21 de noviembre de 2006, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini para decidir sobre la admisibilidad del recurso y la acción de amparo.
En fecha 23 de noviembre del mismo año, la representación actora consignó originales de anexos identificados en el escrito recursivo como “D”, “D1” y “10”.
Mediante sentencia publicada el 13 de diciembre de 2006 bajo el Nº 2.879, esta Sala declaró su competencia para conocer del asunto, admitió el recurso de nulidad y declaró la inadmisibilidad de la acción de amparo incoada.
Adjunto a diligencia de fecha 9 de enero de 2007, la abogada Liliana Ron Hernández, INPREABOGADO Nº 62.457, consignó poder especial que le fuera conferido por la recurrente y en el cual se revoca el mandato otorgado a los abogados Antonio Paraco y Felicia Hernández.
Por auto del 30 de enero de 2007, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala consideró que no se verificaba en el presente caso la caducidad del recurso, motivo por el cual y, de conformidad con el artículo 21 aparte once de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, acordó citar a los ciudadanos Fiscal General de la República, Contralor General de la República y Procuradora General de la República; así como librar el cartel a que se refiere la indicada disposición, en el tercer (3er.) día de despacho siguiente a aquel en que constaren en autos las citaciones ordenadas. En la misma oportunidad, ordenó solicitar al ciudadano Contralor General de la República el expediente administrativo relacionado con el caso y, dada la solicitud de medida cautelar innominada, acordó abrir el correspondiente Cuaderno Separado.
El 1º de febrero de 2007, se dejó sin efecto el precitado auto en cuanto a la orden de abrir “cuaderno separado en virtud de la medida cautelar”, acordando en su lugar, a propósito de lo dispuesto en decisión de fecha 14 de febrero de 1996, ratificada el 27 de marzo de ese año y el 1º de julio de 2003, abrir “el cuaderno de medidas por auto separado, una vez que la litis se hubiere trabado”.
En fechas 6 y 7 de marzo de 2007, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación consignó recibos de citación suscritos por el Fiscal General de la República y el Contralor General de la República, respectivamente. En esta última fecha, se dio por recibido el oficio Nº 08-01-312 del 5 de marzo de 2007, anexo al cual el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República remitió en original el expediente administrativo que le fuera solicitado.
El 14 de marzo de 2007, el mencionado Alguacil consignó recibo de notificación firmado por el entonces Gerente General de Litigio (E) de la Procuraduría General de la República.
Por diligencia de fecha 22 de marzo de 2007, la abogada Liliana Ron Hernández, co-apoderada de la actora, solicitó que fuera requerido en el escrito recursivo, se practicara la notificación del Ministro de Salud y Desarrollo Social y del Director General de la Contraloría Interna de dicho Ministerio; petición que fue acordada en auto del día 27 de ese mes y año.
El 17 de mayo de 2007, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación consignó el recibo de la notificación dirigida al Ministro del Poder Popular para la Salud, que fue recibida en la Consultoría Jurídica de dicho despacho.
En fecha 24 de mayo de 2007, se libró el cartel de emplazamiento a los interesados, el cual fue retirado el día 29 de ese mismo mes y año por el abogado Orlando Farías, INPREABOGADO Nº 54.280, y consignada en autos su publicación en prensa el 21 de junio de 2007.
Mediante escrito presentado el 25 de julio de 2007, el abogado Víctor José Cortez Mendoza, INPREABOGADO Nº 23.978, actuando en representación del Ministerio del Poder Popular para la Salud, por sustitución de la Procuraduría General de la República, promovió pruebas.
El 31 de julio de ese año, la apoderada judicial de la actora presentó escrito de pruebas, solicitando se tuvieran como promovidas en tiempo hábil, se admitieran y se ordenare su evacuación, dada cuenta que “el lapso (de promoción) debe computarse a partir de la fecha en que el cartel fue agregado a los autos”.
Por auto del 7 de agosto de 2007, se ordenó efectuar por Secretaría el cómputo de los días de despacho transcurridos durante el lapso para la promoción de pruebas en la presente acción, dejándose constancia que “desde el día 12 de julio de 2007, fecha a partir de la cual quedó abierto el lapso de promoción de pruebas en la presente solicitud de nulidad, hasta el día 25 de julio de 2007, ambos inclusive, transcurrieron cinco (5) días de despacho, correspondientes al 12, 17, 18, 19 y 25 de julio de 2007.”
En la misma fecha, el Juzgado de Sustanciación dictó autos separados a través de los cuales se pronunció sobre la admisibilidad de las pruebas promovidas. Al respecto: a) admitió las documentales e informes promovidos por la representación del Ministerio del Poder Popular para la Salud, acordando para la evacuación de esta última probanza oficiar a la Dirección General de Contraloría Interna de la Dirección de Averiguaciones Administrativas adscritas a ese Ministerio; y b) inadmitió por extemporáneas las promovidas por la apoderada actora.
Con ocasión a lo anterior, el 9 de agosto de 2007 se libraron oficios de notificación a la Procuraduría General de la República y al Director General de Contraloría Interna de la Dirección de Averiguaciones Administrativas adscrita al Ministerio del Poder Popular para la Salud.
El 18 de septiembre de 2007, el abogado Víctor José Cortez Mendoza, ya identificado, procediendo con el carácter de apoderado de la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del prenombrado Ministerio, consignó poder que acredita la representación que se atribuye.
En fechas 2 y 16 de octubre de 2007, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación consignó recibos de las notificaciones ordenadas el día 9 de agosto de ese año.
Anexo a oficio Nº UAI-DAA-051 recibido el 12 de noviembre de 2007, la ciudadana Edilia Villasana Soto, Auditora Interna de la Dirección de Averiguaciones Administrativas del Ministerio del Poder Popular para la Salud, remitió copia certificada de la decisión de determinación de responsabilidad administrativa de fecha 11 de octubre de 2005, con sus respectivas notificaciones, emanada de ese órgano de control fiscal, así como de las Resoluciones Nos. 01-00-000123 de fecha 7 de abril de 2006 y 01-00-000272 del 6 de septiembre de 2006.
Concluida la sustanciación, se pasó el expediente a la Sala, donde se dio por recibido el 13 de diciembre de 2007.
En fecha 8 de enero de 2008, se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini y se fijó el tercer (3er.) día de despacho siguiente para comenzar la relación.
El 15 de enero de 2008, se fijó el acto de informes para el décimo (10º) día de despacho, momento en el cual se difirió para el 25 de septiembre de ese año. Posteriormente, en virtud de la reprogramación acordada en la Sala, se fijó el acto en referencia para el día 23 de julio de 2008, siendo entonces nuevamente diferido en fechas 2 de abril, 4 de junio y 23 de julio del mismo año.
Mediante diligencia de fecha 7 de agosto de 2008, la abogada Linda Carolina Aguirre Andrade, INPREABOGADO Nº 56.641, procediendo con el carácter de apoderada judicial de la Contraloría General de la República, consignó copia de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.531 del 27 de septiembre de 2006, contentiva de la Resolución que acredita dicha representación.
El 12 de agosto de 2008, se difirió nuevamente el acto de informes para el 16 de octubre de ese año, oportunidad en la cual se dejó constancia de la comparecencia de la representación de la Contraloría General de la República y el Ministerio Público, así como de la consignación, por parte de éstos, de sus respectivos escritos de conclusiones.
En fecha 3 de diciembre de 2008, se dijo “Vistos”.
Realizado el examen de las actas que integran el expediente, esta Sala pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:
I
FUNDAMENTOS DEL RECURSO
Los apoderados de la recurrente iniciaron su exposición aludiendo a los siguientes antecedentes:
Que la ciudadana Noleida Hernández Rivero ingresó a prestar servicios en la Administración Pública Estadal el 15 de enero de 1999, desempeñándose para el momento de la cuestionada sanción en el cargo de Administradora IV, adscrita a la Dirección Regional del Sistema Nacional de Salud del Estado Guárico.
Que el 22 de junio de 2006, su representada fue notificada por la Contraloría General de la República de la Resolución Nº 01-00-000123 del 7 de abril de ese año, en la que se acordó imponerle la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, por tres (3) años; y posteriormente, mediante oficio del 13 de septiembre de 2006, se le notificó que por decisión Nº 01-00-00272 del 6 de septiembre del mismo año, el precitado organismo declaró inadmisible por extemporáneo el recurso de reconsideración que contra aquélla fuera incoado por su mandante en fecha 20 de julio de 2006.
Dicho esto, expusieron:
Que el 15 de junio de 1999, el Gobernador del Estado Guárico dictó el Decreto Nº 174, mediante el cual declaró en situación de emergencia el servicio de salud pública en dicha entidad.
Que el día 24 de ese mes y año, el Director Regional de Salud del Estado Guárico solicitó al Director General Sectorial de Planificación y Presupuesto del entonces Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, la modificación presupuestaria correspondiente a la “autorización anual para comprometer Nº 261”, y el 28 de junio este último manifestó no presentar objeción a la solicitud de modificar la partida 4.04.
Que el 8 de julio de 1999, el “Ministro de Salud y Asistencia Social” aprobó la autorización para la adquisición de dos vehículos para la Dirección General de Salud del Estado Guárico.
Que el 10 de julio de 1999 el Director Regional de Salud del Estado Guárico remitió al “Ministro de Salud y Asistencia Social” Punto de Cuenta para su aprobación, referente a la adquisición de dos vehículos (camiones) y bienes muebles, por cuanto los existentes se encontraban en deterioradas condiciones que los hacían inservibles, solicitándole su aprobación para tomar recursos correspondientes a las autorizaciones anuales para comprometer Nros. 259, 260 y 261.
Que, en virtud de ello, el 14 de julio de 1999 el precitado Ministro manifestó no presentar objeción, y dado que ya se había tramitado el traspaso presupuestario, quedaba sólo la obligación de cumplir con todos los requisitos para realizar la adquisición.
Que el 4 de octubre de 1999, el Director General Sectorial de Planificación y Presupuesto del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social solicitó a la Oficina Central de Presupuesto recursos adicionales para los establecimientos asistenciales de salud del Ministerio ubicados en el Estado Guárico, y mediante oficio del 13 de octubre del mismo año aquélla dio respuesta a tal pedimento.
Que el 19 de julio de 2005, se dio inicio a una averiguación administrativa relacionada con la adquisición de dos vehículos, mobiliarios y equipos de oficina, en virtud del Informe de Auditoría Nº 063 del 30 de octubre de 2000.
Expuesto lo anterior, señalaron que los actos impugnados adolecen de los siguientes vicios:
1. Incompetencia: por cuanto fue la Dirección General de Contraloría Interna/Dirección de Averiguaciones Administrativas del Ministerio de Salud y Desarrollo Social la que, previa sustanciación del caso “de forma ilegal”, emitió un dictamen declarando la responsabilidad administrativa de su mandante, contraviniendo el artículo 126 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República vigente para la fecha de los hechos, pues dicha decisión debió ser proferida por el Ministro. En tal sentido, sostienen que la Auditora Interna no tiene competencia para dictar acto sancionatorio alguno, por lo que no debe servir de base a ningún otro acto, “sin que este último no corra con la misma consecuencia jurídica”.
2. Violación del principio nullum crimen nulla poena sine lege: dado que “no se configuraron los elementos fácticos ni jurídicos de obligatoria observancia, a los fines de imponer la sanción de Responsabilidad”.
3. Falso supuesto de hecho:
Al respecto, precisan que el acto dictado por la Auditora Interna del citado Ministerio, que sirve de soporte a los actos de fechas 7 de abril y 6 de septiembre de 2006, emanados del Contralor General de la República, se fundamenta en los artículos 113 numeral 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, en concordancia con el 91 numerales 12 y 22 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; y que por interpretación del precitado numeral 12 del artículo 91, la adquisición de compromisos sin autorización previa no constituye responsabilidad administrativa, mucho menos en los casos de emergencia, como era la situación del Estado Guárico, circunstancia que llevó a la recurrente a ejecutar el procedimiento para poder adquirir todo lo necesario a los fines de contribuir con la resolución de los males que aquejaban a dicha entidad.
En este orden de ideas, acotaron que antes de adquirir los bienes a que alude la Administración contralora, la Dirección Regional de Salud donde prestaba servicios la recurrente realizó y gestionó todos los actos pertinentes con el objeto de no incurrir en ilícito alguno, obteniendo en cada caso respuesta de sus superiores jerárquicos, del órgano de control interno del Ministerio e inclusive de la Oficina Central de Presupuesto, por lo que “resulta extraño que se le sancione” cuando toda su actuación estuvo ajustada a la ley y a la “coyuntura existencial” ocurrida para el momento en el Estado Guárico.
Agregan que la Administración tenía la carga de demostrar la verificación de los hechos, pues la simple manifestación expresa en cuanto a que el empleo de los fondos no estaba autorizado o que éstos se usaron para otros fines, no es, a su juicio, prueba suficiente de la irregularidad.
Asimismo, sostienen que el lapso para interponer el recurso de reconsideración se computó por días continuos y no hábiles, infringiéndose con ello el artículo 42 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Al respecto, precisan:
“el lapso para interponer el recurso en cuestión es de Veinte (20) días hábiles, a tal efecto, (…) nuestra mandante podía ejercer válidamente el recurso de reconsideración hasta el día veinticuatro (24) de julio de 2.006. Vale decir; transcurridos los días: viernes (23), lunes (26), martes (27), miércoles (28), jueves (29), viernes (30), del mes de junio de 2006 y lunes (03), martes (04), jueves (06), viernes (07), lunes (10), martes (11), miércoles (12), jueves (13), viernes (14), lunes (17), martes (18), jueves (20), viernes (21), lunes (24), del mes de julio de 2.006.” (Sic).
De otra parte, afirman que los actos administrativos dictados por el Contralor General de la República siempre se hallaron enmarcados en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, y no en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995.
Por los motivos expuestos, solicitan se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en el auto decisorio de fecha 11 de octubre de 2005, suscrito por la Auditora Interna del Ministerio de Salud y Desarrollo Social (hoy Ministerio del Poder Popular para la Salud), y en las Resoluciones Nos. 01-00-000123 y 01-00-00272 de fechas 7 de abril y 6 de septiembre de 2006, dictadas por el Contralor General de la República.
Como fundamento del amparo cautelar, ya decidido por esta Sala, esgrimieron que los actos objeto de impugnación violan los siguientes derechos:
1. Derecho a la igualdad: por considerar que resulta irregular la actuación de la Contraloría Interna del Ministerio de Salud y Desarrollo Social, mediante la cual dentro de un mismo procedimiento se determinó inicialmente la presunta responsabilidad de tres funcionarios.
2. Presunción de Inocencia: pues del acto de formulación de cargos y del propio texto de las resoluciones cuestionadas se desprende que no fueron valorados el escrito de descargos ni las probanzas acompañadas a éste. Así, sostienen que el órgano sancionador “se había pronunciado previamente sobre la culpabilidad de (su) representada” y que no probó contundentemente todos y cada uno de los hechos que sirvieron de fundamento a la declaratoria de responsabilidad; por el contrario, aducen que se le declara responsable en lo administrativo sobre la base, únicamente, de que empleó fondos para otros fines, siendo que tales “otros fines” fueron desvirtuados con las pruebas anexas a los descargos.
3. Debido proceso y derecho a la defensa: al respecto alegaron que el recurso de reconsideración incoado por su mandante fue tempestivo, pues lo introdujo el 20 de julio de 2006 y el plazo para su ejercicio vencía el día 24 de ese mes y año. Por ello, afirman que con la inadmisibilidad por extemporaneidad declarada por el Contralor General de la República, se le niega a la actora el medio adecuado para ejercer su defensa, a que las pruebas presentadas sean sustanciadas y valoradas, así como el derecho a ser oída en el proceso con las debidas garantías y dentro del plazo legal.
Asimismo, sostienen que de la parte motiva de la decisión recurrida se desprende que “sin haber previamente examinado y concatenado los elementos y pruebas que forman parte del expediente, la Contraloría General de la República, por medio de su Máximo representante, debió, dado su poder de autotutela, haber revisado el contenido íntegro del procedimiento al punto de haber llamado a las partes y así hubiere tenido una mejor ilustración y mayor visión de la controversia”.
II
ARGUMENTOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
La representación de la Contraloría General de la República expuso, como primer aspecto, que siendo lo impugnado la declaratoria de responsabilidad administrativa que sirvió de fundamento a la sanción de inhabilitación impuesta a la recurrente, “la competencia para conocer de la presente acción, correspondía a las Cortes de lo Contencioso Administrativo por cuanto el acto emanó de la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General de la Contraloría Interna del para entonces Ministerio de Salud (…), razón por la cual su análisis resulta improcedente”. (Destacado de ese escrito).
Asimismo, indicó que en el presente caso operó la caducidad del recurso contencioso administrativo de nulidad respecto del precitado acto que declaró la responsabilidad administrativa de la actora.
Al respecto, precisaron que en auto de fecha 15 de noviembre de 2005 la Auditora Interna del entonces Ministerio de Salud dejó sentado lo siguiente:
“Vencido como está el recurso para interponer el Recurso de Reconsideración contra la decisión de fecha 11/10/05, dictada por este órgano de Control Fiscal en el expediente Nº DGC1-DAA-PDR-05-10-01, mediante el cual se declaró la responsabilidad administrativa de los ciudadanos (…) NOLEIDA HERNÁNDEZ RIVERO (…), los cuales fueron notificados en fecha (…) 24/10/05 (…), se deja constancia que los mismos no ejercieron el citado Recurso quedando en consecuencia firme dicho acto administrativo respecto a los mencionados ciudadanos”. (Resaltado de la parte).
Por tal motivo, solicitan se declare la caducidad del presente recurso “con respecto a la decisión de fecha 11 de octubre, dictada por la Auditora Interna del para entonces Ministerio de la Salud. Con fuerza de lo anterior, también solicita(n) que las pruebas relacionadas con ese acto sean declaradas impertinentes.”
Seguidamente, pasaron a referirse a la caducidad que, a su juicio, también se produjo en sede administrativa, aduciendo que:
(i) Los actos administrativos sancionatorios dirigidos a la recurrente emanan de autoridades distintas, “no siendo factible afirmar que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas dictadas por el Contralor General de la República confirme la responsabilidad administrativa que fue sustanciada y decidida por el órgano de Control Interno del para entonces Ministerio de Salud, ya que sólo se circunscribe a imponer, de manera exclusiva y excluyente, la sanción accesoria de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, una vez que quedó firme el auto decisorio que declaró la responsabilidad (…).” (Destacado de ese escrito).
(ii) Cuando se notifica al interesado de un acto administrativo de carácter particular, y éste se encuentra residenciado en una jurisdicción territorial distinta a la del organismo que emitió la providencia, se concede adicionalmente el término de la distancia, con el fin de garantizar a las partes la certeza y seguridad jurídica del momento a partir del cual debe computarse el inicio del lapso para ejercer su defensa. Así, señalan, “habrá de computarse en primer lugar, el lapso concedido como término de la distancia (…) y posteriormente, el lapso legalmente estipulado a fin de ejercer la defensa contra el acto”.
(iii) La notificación de la Resolución Nº 01-00-000123 del 7 de abril de 2006, se produjo el 22 de junio de 2006 mediante oficio Nº 08-01-654 del 30 de mayo de ese año, en el que se informó a la ciudadana Noleida Hernández Rivero que podía interponer el recurso de reconsideración ante el Contralor General de la República, en un lapso de quince (15) días hábiles más cinco (5) días concedidos como término de la distancia.
(iv) Desde “(…) el día siguiente al 22 de junio de 2006, transcurrieron los días 23, 24, 25, 26 y 27 que conforman los cinco (5) días continuos del término de la distancia, más los días 28, 29, 30 de junio y los días 3, 4, 6, 7, 10, 11, 12, 13, 14, 17, 18 y 19 de julio, que comprenden los quince (15) días hábiles concedidos y conferidos por disposición de la Ley para ejercer el recurso de reconsideración; por consiguiente, el lapso para interponer el escrito recursivo feneció el 19 de julio de 2006”. (Destacados de ese escrito).
(v) La impugnante interpuso el recurso de reconsideración en fecha 20 de julio de 2006.
Sin perjuicio de lo expuesto, procedieron a referirse a los alegatos esgrimidos por la recurrente contra la actuación de la Administración contralora, indicando al respecto lo siguiente:
a. En cuanto al alegato de violación al principio nullum crimen nulla poena sine lege, aducen:
Que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas prevista en los artículos 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, y 122 de la ley de 1995 vigente para el momento de los hechos, emerge como la consecuencia jurídica de la declaratoria de responsabilidad administrativa, una vez firme en sede administrativa.
Que las sanciones a que se contraen los citados preceptos serán aplicadas ope legis, esto es, sin que medie procedimiento distinto a aquel en que se determinó el supuesto de responsabilidad, “porque se erigen como actos-consecuencia”, por lo que “resulta irrelevante lo sostenido por los apoderados judiciales de la recurrente al pretender que el ciudadano Contralor General de la República actúe como superior jerárquico de la Contraloría Interna del Ministerio del Poder Popular para la Salud, llevando a cabo nuevamente el procedimiento sancionatorio.”
Que la parte actora pretende hacer valer frente a los actos dictados por el Contralor General de la República, las denuncias de falso supuesto de hecho y transgresión al principio de tipicidad, no obstante estar exclusivamente vinculadas a la declaratoria de responsabilidad administrativa. A ello agregan que tales argumentos se plantearon en forma genérica, imprecisa e indeterminable, toda vez que no se especificó ni identificó “la manera cómo los actos administrativos aludidos incurren en los vicios invocados”.
Que la representación actora interpreta erróneamente los principios que informan la validez temporal de las leyes, pues en el caso concreto existe respecto a la tipificación de los hechos irregulares y la sanción de inhabilitación impuesta a su mandante, una sucesión (de la ley) o permanencia en el tiempo, siendo por ende factible la imposición de las consecuencias jurídicas previstas tanto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, como en la Ley de la Contraloría General de la República de 1995.
Por las razones que anteceden, solicitan se declare sin lugar el recurso de nulidad incoado.
III
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
Sostiene la representación del Ministerio Público que el acto que debe considerarse como objeto del presente recurso es la Resolución Nº 01-00-000272 del 6 de septiembre de 2006, emanada del Contralor General de la República, que declaró inadmisible el recurso de reconsideración ejercido por la ciudadana Noleida Hernández Rivero contra la Resolución Nº 01-00-000123 del 7 de abril de ese año, en la que dicho órgano de control fiscal acordó su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.
Precisado lo anterior, expuso que el recurso de reconsideración intentado contra la precitada Resolución Nº 01-00-000123 lo fue, tal como estimó la Administración recurrida, de manera extemporánea, toda vez que:
a. La Resolución Nº 01-00-000123 de fecha 7 de abril de 2006, fue notificada a la recurrente el 22 de junio de 2006.
b. En el oficio de notificación se le indicó que contra dicha providencia “podrá interponer el recurso de reconsideración ante el Contralor General de la República, en un lapso de quince (15) días hábiles a partir de la fecha de su notificación (…), más cinco (5) días que se le concede como término de la distancia”. (Sic).
c. “Desde el 22 de junio (…) hasta el día 14 de junio inclusive transcurrieron los 15 días hábiles para el ejercicio del recurso, y desde el día 15 de julio inclusive hasta el 19 del mismo mes, transcurrieron los cinco (5) días continuos del término de la distancia”. Respecto a este último, precisa que se computa por días continuos por ser dicho plazo de naturaleza extra-procesal.
d. El aludido recurso de reconsideración fue interpuesto el 20 de julio de 2006, esto es, un (1) día después de concluido el referido lapso.
Por tales motivos, solicita se declare sin lugar el recurso de autos.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Como punto previo, advierte esta Sala que la representación de la ciudadana Noleida Hernández Rivero acompañó al recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con acción constitucional de amparo, una solicitud de medida cautelar innominada, que no ha sido resuelta hasta la presente fecha.
Ello así, y encontrándose la causa en estado de decidir el mérito de la controversia, resulta inoficioso emitir cualquier pronunciamiento respecto de la pretendida cautela. Así se declara.
Sentado lo anterior, debe esta Sala responder, en primer lugar, a los planteamientos formulados por la representación de la Contraloría General de la República, en torno a que:
a. La competencia para conocer de la presente acción “correspondía a las Cortes de lo Contencioso Administrativo”, por cuanto la declaratoria de responsabilidad administrativa que sirvió de fundamento a la inhabilitación acordada por el máximo organismo contralor, “emanó de la Dirección General de la Contraloría Interna del para entonces Ministerio de Salud”. (Destacado de ese escrito).
b. En el presente caso operó la caducidad para obtener en vía jurisdiccional un pronunciamiento acerca de la legalidad del acto de fecha 11 de octubre de 2005, dictado por la Auditora Interna del entonces Ministerio de Salud y Desarrollo Social, toda vez que el mismo fue notificado el 24 de octubre de ese año y el recurso de nulidad se interpuso en fecha 20 de noviembre de 2006.
Al respecto, resulta necesario señalar que en sentencia publicada el 13 de diciembre de 2006 bajo el Nº 2.879, esta Sala estimó que el objeto del recurso a que se contrae la presente causa está constituido, en definitiva, por las Resoluciones Nos. 01-00-000123 y 01-00-000272 dictadas el 7 de abril y 6 de septiembre de 2006 por el Contralor General de la República, en las que impuso a ésta la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas y, por otra parte, declaró inadmisible el recurso de reconsideración que contra dicha sanción se interpuso el 20 de julio de 2006, todo ello en virtud de haber quedado firme la decisión que en fecha 11 de octubre de 2005 dictó la mencionada Auditoria Interna Ministerial, por la cual fue declarada responsable en lo administrativo la ciudadana Noleida Hernández Rivero.
Asimismo, interesa resaltar que con posterioridad a la referida sentencia, esta Sala, conociendo de un caso similar al de autos, expuso:
“(…) en cuanto al acto que declaró la responsabilidad administrativa del recurrente, emanado de la Auditoria Interna de la Compañía Anóni ma Electricidad de Los Andes (CADELA), debe esta Sala destacar que siendo éste un órgano de control fiscal comprendido dentro de los referidos en el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, y por tanto distinto al Contralor General de la República o sus delegados, se advierte que de acuerdo con el único aparte del artículo 108 eiusdem, el control judicial de dicho acto corresponde, en principio, a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, como bien lo ha venido señalando esta Sala en anteriores oportunidades al declararse incompetente para su conocimiento, incluso cuando éstos han sido recurridos conjuntamente con los actos que, posteriormente y como consecuencia de ellos, ha dictado el Contralor General de la República.
Sin embargo, se hace necesario precisar que cuando en una misma causa se pretenda la nulidad de actos administrativos dictados por diferentes órganos de control fiscal, en ejercicio de las atribuciones que le establece la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y dirigidos contra una misma persona, como sucede en el asunto bajo análisis, para su mejor solución y en virtud de que dichas pretensiones están relacionadas, éstas deben ser resueltas de forma conjunta a fin de evitar soluciones contradictorias que afecten en definitiva la correcta aplicación del derecho.
El presente caso se trata de acciones conexas, a tenor de lo establecido en el numeral 50 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Así, esta Sala es competente para conocer el recurso de nulidad contra la Resolución N° 01-00-079 de fecha 14 de febrero de 2006, dictada por el Contralor General de la República; se declara igualmente competente para conocer el recurso interpuesto contra la decisión de fecha 16 de marzo de 2005, dictada por la Dirección de Auditoria Interna de la Compañía Anónima Electricidad de Los Andes (CADELA). Así se decide. (vid. sentencia de esta Sala N° 00315 de fecha 22 de febrero de 2007).
Por cuanto el presente recurso de nulidad ha sido interpuesto contra “todos” los actos administrativos subsiguientes a la decisión dictada el 16 de marzo de 2005 por la mencionada Dirección de Auditoria Interna de la Compañía Anónima Electricidad de Los Andes (CADELA), actos éstos que incluyen la Resolución N° 01-00-079 de fecha 14 de febrero de 2006, dictada por el Contralor General de la República, esta Sala con base al criterio anteriormente expuesto, acepta la competencia que le ha sido declinada para conocer de la presente causa; en consecuencia, revoca las actuaciones realizadas ante el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes y repone la presente causa al estado de admisión. Así se declara.” (Sentencia Nº 1.563 del 20 de septiembre de 2007).
Conforme a lo expuesto, resulta improcedente el alegato de incompetencia esgrimido por la representación de la recurrida. Así se decide.
Resuelto lo anterior, y antes de analizar la inadmisibilidad del presente recurso respecto del acto de fecha 11 de octubre de 2005, opuesta por la Administración contralora, es de hacer notar que, como quiera que a dicho proveimiento, dictado por la Auditora Interna del entonces Ministerio de Salud y Desarrollo Social, le subsiguieron las Resoluciones por medio de las cuales el Contralor General de la República acordó la inhabilitación de la funcionaria afectada por la declaratoria de responsabilidad, y declaró extemporáneo el recurso de reconsideración ejercido contra dicha decisión, se impone analizar la sujeción a derecho de este último pronunciamiento, pues de resultar ajustado a los hechos y al derecho aplicable al caso, no tendría esta Sala que entrar a examinar algún otro aspecto relacionado con los actos que le precedieron.
Precisado esto, se observa:
Mediante Resolución Nº 01-00-00272 del 6 de septiembre de 2006, el Contralor General de la República declaró inadmisible por extemporáneo el recurso de reconsideración interpuesto por la ciudadana Noleida Hernández Rivero contra el acto contenido en la Resolución Nº 01-00-000123, dictada el 7 de abril de 2006 y notificada el 22 de junio del mismo año, a través de la cual dicho órgano acordó imponerle la medida de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el período de tres (3) años.
Como fundamento a tal decisión, el máximo órgano de control fiscal dejó sentado lo siguiente:
a. Que la precitada Resolución Nº 01-00-000123 fue notificada el 22 de junio de 2006 mediante oficio Nº 08-01-654.
b. Que en el citado oficio se le informó a la destinataria del acto que contra éste podía interponer “el recurso de reconsideración ante el ciudadano Contralor General de la República, en un lapso de quince (15) días hábiles más cinco días concedidos por el término de la distancia, contados a partir de la fecha de su notificación”.
c. Que el recurso de reconsideración incoado por la precitada ciudadana se recibió el 20 de julio de 2006.
d. Que, “desde el día siguiente al 22 de junio de 2006, transcurrieron los días 23, 24, 25, 26 y 27 que conforman los cinco (05) días continuos del término de la distancia concedido, más los días 28, 29, 30 de junio, y los días 3, 4, 6, 7, 10, 11, 12, 13, 14, 17, 18 y 19 de julio que comprenden los quince (15) días hábiles igualmente concedidos y conferidos por mandato de la ley para ejercer el recurso de reconsideración”. (Destacado del acto).
e. Que, “por lo tanto, el lapso para interponer el escrito recursivo feneció el 19 de julio de 2006; razón por la cual al haberlo interpuesto el día 20 de julio del año en curso, es evidente que el mismo resulta extemporáneo por caducidad.” (Resaltado del acto).
La representación actora, por su parte, coincidió con la Administración en cuanto a que el acto que acordó su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas le fue notificado el 22 de junio de 2006; no obstante, esgrimió que el lapso para el ejercicio del recurso de reconsideración contra aquél fue computado atendiendo el órgano contralor a días continuos y no a días hábiles, infringiéndose, a su juicio, el artículo 42 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Al respecto aprecia la Sala de las actas que integran el expediente administrativo, lo siguiente:
El 22 de junio de 2006 la ciudadana Noleida Hernández Rivero firmó el oficio de notificación Nº 08-01-654 del 30 de mayo de ese año, suscrito por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, cuyo texto es el siguiente:
“Me dirijo a usted, en la oportunidad de notificarle que con ocasión de la decisión de responsabilidad administrativa, dictada por la ciudadana (…) en su condición de Auditora Interna del Ministerio de Salud en fecha 11 de octubre de 2005, el ciudadano Contralor General de la República mediante Resolución Nº 01-00-000123 de fecha 07 de abril de 2006, actuando de conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal en concordancia con el artículo 122 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, acordó imponerle la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, por un período de tres (3) años contados a partir de la ejecución de la presente resolución.
Al respecto, se le informa que contra dicha decisión podrá interponer el recurso de reconsideración ante el ciudadano Contralor General de la República, en un lapso de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, más cinco (5) días que se le conceden como término de la distancia.
Asimismo, podrá interponer el correspondiente recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en un lapso de seis (6) meses contados a partir de la fecha de su notificación (…).
Se anexa un ejemplar de la referida resolución Nº 01-00-000123 de fecha 07 de abril de 2006, cuyo texto íntegro forma parte integrante del presente oficio (…).”
Como es de apreciarse del contenido del citado oficio, a la interesada se le concedió un lapso de quince (15) días hábiles más cinco (5) días como término de la distancia, para ejercer el correspondiente recurso de reconsideración si optaba por éste antes (o en lugar) de acudir a la vía jurisdiccional.
Siendo ello así, se impone destacar que:
a. A tenor de lo previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos: “El recurso de reconsideración procederá contra todo acto administrativo de carácter particular y deberá ser interpuesto dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación del acto que se impugna, por ante el funcionario que lo dictó. (…)”.
El artículo 42 eiusdem, dispone que: “Los términos o plazos se contarán siempre a partir del día siguiente de aquel en que tenga lugar la notificación o publicación. En los términos o plazos que vengan establecidos por días, se computarán exclusivamente los días hábiles, salvo disposición en contrario. Se entenderá por días hábiles, a los efectos de esta Ley, los días laborables de acuerdo con el calendario de la Administración Pública.”
La Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, en sentencia N° 2.228 del 20 de septiembre de 2002, citada por esta Sala en decisión publicada el 15 de octubre de 2008 bajo el Nº 1.246, precisó lo siguiente:
“En nuestro ordenamiento jurídico, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece los lapsos para la interposición y decisión y condiciones de los recursos administrativos en general, cuales son, exceptuando el recurso de revisión y queja: i) el recurso de reconsideración, que aparece en el artículo 94, el cual debe interponerse en un lapso de quince (15) días hábiles de la Administración (ex artículo 42) ante la misma autoridad que dictó el acto administrativo cuya revisión se pretende y que debe ser decidido en un lapso de quince (15) días hábiles de la Administración siguientes a su recibo y; ii) el recurso jerárquico que aparece en el artículo 95, que debe interponerse en un lapso de quince (15) días hábiles de la Administración siguientes a la notificación de la decisión del recurso de reconsideración o, una vez producido el silencio rechazo, ante el superior jerárquico, el cual dispone de noventa (90) días hábiles de la Administración para decidir (ex artículo 91) (…)”. (Resaltado de este fallo).
De lo expuesto se colige que el lapso de quince (15) días que prevé la ley para ejercer un recurso de reconsideración debe computarse por días hábiles de la Administración, tal como fue indicado en el oficio de notificación supra referido.
b. Es criterio de esta Sala, y así lo estableció la Sala Plena de la extinta Corte Suprema de Justicia mediante acuerdo de fecha 17 de marzo de 1987, que en virtud de la finalidad por la cual han sido consagrados en nuestro sistema procesal los términos de distancia, “deberán ser fijados en días calendarios consecutivos y no en días de despacho”, debiendo comprenderse en éstos los días hábiles. (Resaltado del fallo citado). (Vid. sentencia Nº 82 del 19 de enero de 2006, ratificada el 27 de septiembre de 2007 mediante decisión Nº 1.609, ambas de esta Sala Político Administrativa).
Dicho esto, debe precisarse si el cómputo tomado en cuenta por la Administración para declarar la inadmisibilidad del recurso de reconsideración ejercido contra la Resolución Nº 01-00-000123, notificada el 22 de junio de 2006, se efectuó de forma adecuada, esto es, atendiendo a lo señalado en el oficio de notificación y a las premisas supra expuestas.
A este fin, aprecia la Sala que el 22 de junio de 2006 correspondió con un día jueves, de allí que los quince (15) días hábiles a que se han hecho referencia comprendían los siguientes: viernes 23, lunes 26, martes 27, miércoles 28, jueves 29, viernes 30 de junio, lunes 3, martes 4, jueves 6, viernes 7, lunes 10, martes 11, miércoles 12, jueves 13 y viernes 14 de julio. En consecuencia, los cinco (5) días continuos acordados como término de la distancia discurrieron entre el 15 y el 19 de julio de ese año 2006.
Debe destacarse que en el presente caso, incluso computando primero el término de la distancia y luego el lapso legal de quince (15) días hábiles, el plazo para recurrir se cumple el citado miércoles 19 de julio de 2006.
Siendo ello así, resulta ajustado a las circunstancias del caso y a los mencionados criterios el acto por medio del cual el ciudadano Contralor General de la República declaró inadmisible por extemporáneo el recurso de reconsideración intentado el día 20 de julio de 2006 contra la mencionada providencia, Nº 01-00-000123.
Por las razones que anteceden, y por cuanto resulta improcedente examinar los restantes argumentos esgrimidos por la representación actora, esta Sala declara sin lugar el recurso de nulidad incoado. Así se decide.
V
DECISIÓN
En virtud de las consideraciones expuestas, esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los apoderados de la ciudadana NOLEIDA HERNÁNDEZ RIVERO, “contra los actos administrativos de efectos particulares contenidos en el auto decisorio de fecha 11 de octubre de 2005, (…) dictado por la (…) Auditora Interna del Ministerio de Salud (…), y las Resoluciones Nros. 01-00-000123, de fecha 7 de abril de 2006, y 01-00-000272, de fecha 6 de septiembre del 2.006, dictadas por el (…) CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA”.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvase el expediente administrativo y archívese el judicial. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiún (21) días del mes de enero del año dos mil nueve (2009). Años 198º de la Independencia y 149º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
Ponente
EMIRO GARCÍA ROSAS
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En veintidós (22) de enero del año dos mil nueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00090.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN