Magistrada Ponente: MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL

Exp. Nº 1998-14718

Mediante Sentencia Nro. 1.677, dictada el 18 de julio de 2000, esta Sala aceptó la competencia que le fuera declinada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para conocer y decidir el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, por la sociedad mercantil AMBIENTE, SERVICIOS Y ASEO ASEAS, C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del entonces Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 8 de diciembre de 1994, bajo el Nro. 64, Tomo 239-A, contra el acto administrativo de fecha 16 de febrero de 1996, dictado por el Alcalde del MUNICIPIO BRIÓN DEL ESTADO MIRANDA, mediante el cual resolvió “que el contrato de servicios suscrito entre la Alcaldía del Municipio Autónomo Brión y la Empresa Ambiente, Servicios y Aseo, C.A. (ASEAS), es nulo y en consecuencia inexistente (…)”. Consecuencia de dicho pronunciamiento, la Sala declaró válido el procedimiento seguido por ante el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital; ordenó la designación de ponente, a los fines del inicio de la relación de la causa, conforme a lo establecido en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable ratione temporis, así como la notificación de las partes.

El 27 de julio de 2000 se dio cuenta en Sala, y por auto de esa misma fecha se designó ponente al Magistrado José Rafael Tinoco, a los fines de decidir la decisión de fondo.

Consignadas las resultas de las notificaciones practicadas, en fecha 1° de marzo de 2001 se dejó constancia que en virtud de la designación de nuevos Magistrados, quienes se juramentaron ante la Asamblea Nacional en fecha 26 de diciembre de 2000, se reconstituyó la Sala, quedando integrada de la siguiente forma: Presidente, Magistrado Levis Ignacio Zerpa; Vicepresidente, Magistrado Hadel Mostafá Paolini, Magistrada, Yolanda Jaimes Guerrero; Secretaria, Anaís Mejía Calzadilla; Alguacil, Rolando José Guevara. Asimismo, se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini.

Mediante diligencias consignadas el 28 de febrero, 25 de abril, 22 de mayo y 11 de octubre de 2001, 4 de julio de 2002 y 3 de diciembre de 2003, la representación judicial de la empresa recurrente solicitó a la Sala dictar sentencia.

El 31 de octubre de 2006 se dejó constancia que en virtud de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia la Sala quedaría integrada por cinco Magistrados, conforme a lo establecido en el artículo 2 eiusdem, quedando integrada de la siguiente forma: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; Magistrados, Levis Ignacio Zerpa, Hadel Mostafá Paolini y Emiro García Rosas.

Por Sentencia Nro. 89, del 22 de enero de 2008, la Sala revocó “el auto dictado el 27 de julio de 2000” y se dejaron “sin efecto las actuaciones posteriores a su emisión”, ordenándose la reposición de la causa al estado del inicio de la relación de la causa, para lo cual se ordenó la designación de ponente, una vez efectuadas las notificaciones de las partes y del Procurador General de la República, conforme a lo previsto en el artículo 95 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Ante la exposición realizada por el Alguacil, quien manifestó su imposibilidad de notificar a la sociedad mercantil recurrente, se ordenó la notificación por boleta, la cual, ante la omisión de señalamiento de domicilio procesal, fue publicada en la cartelera de la Sala, en atención a lo establecido en el artículo 174 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela del año 2004.

El 1° de agosto de 2008 se dejó constancia de la fijación de la boleta en la cartelera de la Sala, la cual fue retirada el 11 de ese mismo mes y año.

En fecha 24 de septiembre de 2009, la Sala dictó la Sentencia Nro. 1.336, a través de la cual ordenó notificar a la sociedad mercantil recurrente, a través de la fijación de un cartel en la cartelera de esta Sala, de conformidad con el artículo 174 del Código de Procedimiento Civil, para que dentro de un lapso de treinta (30) días continuos, contados a partir de la fecha en que se verificara la aludida fijación, manifestara su interés en que se decidiera el mérito de la causa.

El 15 de octubre de 2009, el abogado Nil Erich Moncada Guerrero, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 54.169, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil recurrente, diligenció dándose por notificado de la referida decisión. Asimismo, indicó el domicilio procesal de su representada.

En fecha 28 de enero de 2010, la Sala dictó auto para mejor proveer, a través del cual ordenó oficiar al Alcalde del Municipio Brión del Estado Bolivariano de Miranda, a fin de solicitar la remisión del expediente administrativo relacionado con el acto administrativo impugnado.

Vista la designación de la abogada Trina Omaira Zurita como Magistrada Principal de esta Sala Político-Administrativa, por auto del 18 de enero de 2011 se dejó constancia de la reconstitución de la Sala con los Magistrados que la integraban; a saber: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; Magistrados Levis Ignacio Zerpa, Emiro García Rosas y la Magistrada Trina Omaira Zurita. Asimismo, se reasignó la ponencia a esta última Magistrada.

El 2 de noviembre de 2011, se dictó auto para mejor proveer, a través del cual se ratificó la solicitud de remisión del expediente administrativo sustanciado con motivo de la Resolución impugnada, concediéndosele al referido Alcalde, diez días de despacho, contados a partir de la notificación de dicho auto, para la remisión de lo peticionado.

Consignadas las resultas de las notificaciones realizadas, en fecha 9 de mayo de 2012 se dejó constancia de la incorporación de la abogada Mónica Misticchio Tortorella como Magistrada Suplente, ocurrida el 16 de enero de 2012, quedando integrada la Sala de la siguiente forma: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, el Magistrado Emiro García Rosas y las Magistradas Trina Omaira Zurita y Mónica Misticchio Tortorella.

El 9 de mayo de 2012 se dejó constancia del vencimiento del lapso establecido en el auto para mejor proveer Nro. 0122, del 2 de noviembre de 2011.

El 2 de agosto de ese mismo año, nuevamente se dictó auto para mejor proveer, solicitándose al “Síndico Procurador Municipal del Municipio Brión del Estado Bolivariano de Miranda, la remisión de la Ordenanza sobre Contraloría Municipal de ese ente territorial vigente para el año 1995, así como de cualquier otra Ordenanza Municipal que regulara las concesiones de servicios públicos y las contrataciones públicas que estuvieran vigentes para el año 1995”, para lo cual se le concedió un lapso de diez días de despacho, contados a partir de la constancia en autos de la notificación del referido auto. Practicadas las notificaciones correspondientes, el Alguacil de la Sala consignó las resultas.

Mediante diligencia presentada el 30 de enero de 2013, la ciudadana Giulietta Mazzarelle Perna, titular de la cédula de identidad Nro. 6.205.882, actuando en su condición de representante legal de la sociedad mercantil recurrente, asistida por el abogado Humberto Jesús Cedeño Meneses, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 12.469, consignó copia certificada de la Ordenanza que le fuera requerida a la municipalidad recurrida. Asimismo, indicó el domicilio procesal de la actora.

El 31 de ese mismo mes y año, se dejó constancia que, debido a la incorporación del Magistrado Suplente Emilio Ramos González, se reconstituyó la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, quedando conformada de la siguiente manera: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidente, Magistrado Emiro García Rosas; las Magistradas Trina Omaira Zurita y Mónica Misticchio Tortorella y el Magistrado Emilio Ramos González.

El 13 de febrero de 2013, se dejó constancia del vencimiento del lapso establecido en el auto para mejor proveer Nro. 105, del 1° de agosto de 2012.

En fecha 8 de mayo de 2013 fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; las Magistradas Trina Omaira Zurita y Mónica Misticchio Tortorella, y el Magistrado Emilio Ramos González.

En fecha 14 de enero de 2014, reunidos los Magistrados y Magistradas de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, se dejó constancia de la incorporación de la Tercera Suplente Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel, a fin de suplir temporalmente la falta absoluta de la Magistrada Trina Omaira Zurita hasta que la Asamblea Nacional proceda a la designación definitiva del Magistrado (a) Titular, según lo dispuesto en los artículos 47 y 48 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal. La Sala quedó integrada de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Magistrada Suplente Mónica Misticchio Tortorella; Magistrado Suplente Emilio Ramos González y Magistrada Suplente María Carolina Ameliach Villarroel.

Siendo la oportunidad para decidir, este Órgano Jurisdiccional pasa a hacerlo con fundamento en las siguientes consideraciones:

 

 

I

ANTECEDENTES

            Mediante escrito consignado en fecha 15 de octubre de 1996 ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, la abogada Josefina Valera Quintero, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 59.464, actuando en representación de la sociedad mercantil Ambiente, Servicios y Aseo (Aseas), C.A. interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con amparo cautelar, contra el acto administrativo “contenido en el Memorándum de fecha dieciséis (16) de Febrero de mil novecientos noventa y seis (1.996) emanado de la Alcaldía del Municipio Autónomo Brión del Estado Miranda”, a través del cual el Alcalde de la prenombrada municipalidad resolvió que “el Contrato de Servicios suscrito entre la Alcaldía del Municipio Autónomo Brión y la Empresa Ambiente, Servicios y Aseo, C.A. (ASEAS), es  nulo y en consecuencia inexistente de conformidad con lo establecido en los Artículos 18, 19 y 20 de la Ordenanza Sobre Contraloría Municipal”, contrato dirigido a la prestación de los servicios de recolección, traslado y bote de desechos o residuos sólidos hasta el relleno sanitario del referido Municipio.

            Asimismo, la petición de amparo cautelar solicitada estuvo dirigida a obtener “la suspensión de los efectos del Acto Administrativo impugnado como medida cautelar mientras dure el juicio”.

            El 17 de octubre de 1996, el referido Tribunal le dio entrada al recurso interpuesto, ordenando  la aplicación del procedimiento previsto en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Asimismo, ordenó la notificación del Alcalde del Municipio Autónomo Brión del Estado Miranda, requiriéndole la remisión de los antecedentes administrativos del caso en un lapso de quince días continuos, contados a partir de la fecha del oficio respectivo, así como la notificación del Síndico Procurador Municipal correspondiente. Igualmente, ordenó la apertura del cuaderno separado a fin de proveer acerca de la solicitud de amparo cautelar solicitada.

            En fecha 20 de diciembre de 1996, declaró “[p]rocedente la solicitud de amparo cautelar y en consecuencia a tenor de lo establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia que se suspendan los efectos del acto impugnado (…)”.

            Por auto del 27 de febrero de 1997, el prenombrado órgano jurisdiccional admitió el recurso interpuesto, y “ordenó librar el cartel establecido en el artículo 125 [de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia] a los fines de la comparecencia de los interesados”. Asimismo, ordenó la notificación del Fiscal General de la República, del Alcalde recurrido y del Síndico Procurador Municipal respectivo.

            Sustanciada la causa en su totalidad, en fecha 10 de diciembre de 1997 el referido órgano jurisdiccional declaró con lugar el recurso de nulidad interpuesto, “revocando” el acto administrativo impugnado.

            Notificadas las partes del contenido de la referida decisión, mediante diligencia presentada el 7 de enero de 1998, la abogada Norma Piccioni Romanelli, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 42.359, actuando con el carácter de Síndico Procurador Municipal de la entidad territorial recurrida, apeló de la decisión de fondo dictada por el referido tribunal.

            El 8 de enero de 1998, se oyó la apelación interpuesta, ordenándose la remisión del expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Recibidos los autos en la prenombrada Corte y seguido el procedimiento de segunda instancia previsto en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para los recursos contencioso administrativos de nulidad, mediante Sentencia Nro. 98-594 del 14 de mayo de 1998, ese órgano jurisdiccional declaró incompetente al Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital para conocer y decidir el recurso de nulidad interpuesto. En consecuencia, declaró su incompetencia para conocer en Alzada del referido asunto, ordenando la remisión de los autos a esta Sala.

II

DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

El acto recurrido lo constituye el Memorándum de fecha 16 de febrero de 1996, dirigido a la sociedad mercantil Ambiente, Servicios y Aseo, C.A. (ASEAS) por el Alcalde del Municipio Brión del Estado Miranda, a través del cual se le notifica “que el Contrato de Servicios suscrito entre la Alcaldía del Municipio Autónomo Brión y la Empresa Ambiente, Servicios y Aseo, C.A. (ASEA) [fue] anulado, de acuerdo a lo contemplado en los Artículos 18, 19 y 20 de la Ordenanza Sobre Contraloría Municipal y el contenido de la Resolución Nro. 08-96 de fecha 16 de Febrero de 1.996, emitida por [ese] Despacho”

Los motivos señalados en dicho acto como fundamentos de la decisión fueron los siguientes:

“CONSIDERANDO

Que la Ordenanza Sobre Contraloría Municipal, establece en sus artículos 18, 19 y 20 lo siguiente:

‘ARTÍCULO 18.- La Alcaldía Municipal del Municipio Brión del Estado Miranda, el Síndico Procurador Municipal y demás autoridades del Municipio, antes de proceder a la adquisición de bienes o servicios o, a la celebración de contratos en general, deberán someter los proyectos respectivos a la previa aprobación de la Contraloría Municipal …’

‘ARTÍCULO 19.- No podrá iniciarse la ejecución de ningún contrato, mientras éste no haya sido aprobado previamente por la Contraloría Municipal, conforme a lo establecido en la presente Ordenanza…’

‘ARTÍCULO 20.- Son inexistentes y en consecuencia no tendrán ningún efecto, los contratos que celebren las autoridades del Municipio, sin la previa aprobación de la Contraloría Municipal, de conformidad con lo establecido en la presente Ordenanza…’.

CONSIDERANDO

Que el Contrato de Servicio suscrito entre el Ciudadano Andrés Manuel Tovar, en representación de la Alcaldía del Municipio Autónomo Brión, y la Sociedad Mercantil ‘AMBIENTE, SERVICIOS Y ASEO, C.A. (ASEAS), representada por su Director General ciudadano RICARDO ESPINOZA GUADARRAMA, titular de la Cédula de Identidad Nro. (…) debidamente autenticado por ante (…) no cumplió con los requisitos establecidos en la Ordenanza sobre Contraloría Municipal.” (Negritas del presente fallo).

 

III

DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

            En su escrito recursivo, la apoderada judicial de la empresa Ambiente, Servicios y Aseo, C.A. (ASEAS), refirió que durante los meses de enero y febrero de 1995, se presentó una situación difícil en cuanto a la ineficacia en la recolección de la basura en el Municipio Brión del Estado Miranda que creó una situación de emergencia dado que surgieron enfermedades en la población, situación que llevó a la Cámara de dicho Municipio, a que en Sesión Extraordinaria celebrada el 25 de febrero de 1995, el cuerpo edilicio decidiera por unanimidad autorizar al Alcalde de esa entidad, a contratar una empresa con la finalidad que prestara los servicios de recolección, traslado y bote de desechos o residuos sólidos.

            Indicó que para el momento en que la Cámara Municipal acordó tomar la mencionada decisión, su representada había realizado una oferta de servicios, la cual fue tomada en consideración en el momento en que se decidió con quien contratar.

            Precisó que el 4 de abril de 1995, la sociedad recurrente inició sus actividades de prestación del servicio de recolección de basura, formalizándose la suscripción del contrato en fecha 2 de junio de 1995. Asimismo, señaló que su representada mensualmente presentaba una valuación en la cual realizaba una descripción detallada de los servicios prestados, el tiempo de trabajo y el monto a ser pagado, las cuales fueron aprobadas por la Contraloría Municipal, la Dirección de Hacienda, el Departamento de Contabilidad y Préstamo y por el propio Despacho del Alcalde, emitiéndose las correspondientes órdenes de pago.

Apuntado lo anterior, señaló que a partir del mes de julio de 1995, el Municipio incurrió en atrasos en el pago de los honorarios correspondientes a la contraprestación de los servicios, lo cual fue reconocido por el Concejo Municipal en sesión ordinaria celebrada el 14 de diciembre de 1995, presidida por el Alcalde, en la cual se admite que el Municipio adeudaba a su representada hasta esa fecha “la cantidad de Diecinueve Millones de Bolívares (Bs. 19.000.000,00)” deuda que fue incluida en la Ordenanza de Presupuesto correspondiente al año 1996. No obstante, precisó que “para el veintidós (22) de Febrero de [1996] el Municipio Autónomo Brión, le adeuda a [su] representada la cantidad de Veintidós Millones Ochocientos Treinta y un mil Cuatrocientos Sesenta y Nueve Bolívares con Treinta y Seis Céntimos (Bs. 22.859.481,86) (sic) tal y como se desprende de las valuaciones emitidas mensualmente por [su] mandante y presentadas ante el Órgano Competente para su pago (…) y sin embargo [su] representada ha venido cumpliendo cabalmente la prestación del servicio.”

            Por último, señaló que fue el 16 de febrero de 1996 que el Alcalde de la entidad territorial recurrida, dictó el acto administrativo a través del cual declaró la nulidad del contrato suscrito con la empresa actora, para la prestación del servicio de recolección de desechos sólidos, aun cuando “avaló con su firma una Orden de Pago y el respectivo cheque emitido a [favor de su representada]”. (Corchetes de esta Sala).

            Luego de haber narrado los hechos que precedieron a la emisión del acto impugnado, la representación judicial de la empresa recurrente, le imputó los siguientes vicios:

1)              Ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido: En este sentido, afirmó que la Alcaldía del Municipio Autónomo Brión del Estado Miranda, en ningún momento instruyó procedimiento administrativo a su representada, para proceder a aplicar “la sanción” que denuncia como ilegal.

Agregó que “todo acto administrativo de carácter sancionatorio, como lo es en el presente caso el Memorándum de fecha dieciséis (16) de Febrero de mil novecientos noventa y seis (1.996) es la consecuencia de alguna irregularidad, la cual debe ser debidamente comprobada mediante la sustanciación de un procedimiento administrativo, con la debida participación del afectado a los efectos de que este alegue sus razones y exponga sus pruebas.”

 Señalado lo anterior, denunció que la garantía del debido proceso le fue vulnerada a su representada por la Administración del Municipio demandado, contraviniendo abiertamente la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos “al haber dictado un acto de carácter sancionatorio, sin haberle dado la oportunidad a [su] mandante de hacer valer sus intereses, omitiendo de la manera más categórica el procedimiento legalmente establecido, para poder dictar el acto que a través del presente escrito impugno.”

2)              Violación de la Cosa Juzgada Administrativa: A juicio de la apoderada judicial de la recurrente, el acto impugnado pretende desconocer los derechos que nacieron para su representada desde el momento de la debida autenticación del contrato de servicios suscrito por el entonces Alcalde del Municipio Brión del Estado Miranda.

Seguidamente afirmó que tal actuación le está vedada a la Administración, lo que consecuentemente vicia el acto administrativo recurrido de nulidad absoluta.

3)              Falso supuesto: Denunció que el acto cuestionado “se justifica en un falso supuesto, es decir, que son inciertos e inexactos los elementos fácticos y jurídicos que lo produjeron.”

En este sentido señaló que del mismo acto se desprende que la decisión dictada se fundó en los artículos 18, 19 y 20 de la Ordenanza sobre Contraloría Municipal de la entidad territorial cuestionada, disposiciones de las que se desprende que todas las adquisiciones de servicios y ejecuciones de contratos que no hayan sido aprobadas por la Contraloría Municipal, son inexistentes y en consecuencia, no tendrán ningún valor.

Al respecto precisó que del mismo contrato de servicios se desprende que el Alcalde actuó debidamente autorizado para ello, como consta del Acta Nro. 16, correspondiente a la sesión de la Cámara Municipal del 31 de marzo de 1995, actuación que “con anterioridad había sido reconocida y aprobada por unanimidad” en sesión del 25 de febrero de ese mismo año.   

También destacó que desde el momento en el cual su mandante comenzó a prestar sus servicios a favor del Municipio, comenzaron a generarse gastos, los cuales eran pagados mensualmente como ya había sido convenido con la municipalidad, una vez presentada la valuación correspondiente. En este sentido resaltó que las órdenes de pago emitidas por la municipalidad como requisito previo para la emisión del cheque de pago “fueron avaladas y aprobadas con el sello húmedo y la firma del Funcionario competente de la Contraloría Municipal del Municipio Brión del Estado Miranda.” 

IV

DE LOS ALEGATOS DEL MUNICIPIO RECURRIDO

            El 17 de febrero de 1997, la abogada Norma Piccioni Romanelli, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 42.359, actuando con el carácter de Síndico Procurador del Municipio Brión del Estado Miranda, consignó escrito a través del cual hizo consideraciones al recurso contencioso administrativo de nulidad incoado.

            Inició alegando la inadmisibilidad del recurso contencioso interpuesto, al no haber sido agotada la vía administrativa. Al respecto sostuvo, que la recurrente señaló que el 4 de marzo de 1996 ejerció recurso de reconsideración contra el acto dictado por el Alcalde del Municipio Brión del Estado Miranda; no obstante, de la lectura de dicho escrito se desprende que:

“PRIMERO: Que el mismo no anuncia la interposición de ninguno de los recursos señalados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

SEGUNDO: No señala la identificación del interesado, ni el carácter con que actúa, así como no expresa el domicilio, nacionalidad, estado civil, profesión ni número de Cédula de Identidad, tanto de la empresa como el que dirige la carta.

TERCERO: No expresa la dirección del lugar donde se harán las notificaciones pertinentes.

CUARTO: De la interpretación de la misma, podemos señalar que ésta no expresa los hechos, razones o pedimentos, las razones de hecho y de derecho que pudieran asistirlo, así como en ningún momento interpone alguno de los recursos que señala la Ley supra, ni siquiera existe error en la calificación del mismo, por cuanto la recurrente no hace mención de recurso alguno.”

 

            A su juicio, de allí se desprende que la empresa Ambiente, Servicios y Aseo, C.A. (ASEAS) no interpuso recurso alguno, menos el de reconsideración, por lo que no agotó la vía administrativa, resultando, en consecuencia, inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado, de acuerdo con lo establecido en el ordinal 2° del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable ratione temporis.

            En otro orden de ideas, se refirió a la competencia vinculada con los asuntos relacionados con contratos administrativos en el cual sea parte un Municipio. Al respecto, señaló que tal conocimiento corresponde a esta Sala Político-Administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 42, en concordancia con lo previsto en el ordinal 2° del artículo 84, ambos de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable ratione temporis.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

            Corresponde a esta Sala, decidir el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por la sociedad mercantil Ambiente, Servicios y Aseo (ASEAS), C.A., contra el acto administrativo sin número, dictado por el Alcalde del Municipio Brión del Estado Miranda, a través del cual se anuló el contrato de servicios suscrito entre aquella y el prenombrado Municipio.

            Puntos previos:

            Observa la Sala que tanto en el auto de admisión del recurso de nulidad, como mediante auto para mejor proveer N° AMP-010 emanado de esta Sala el 28 de enero de 2010, se acordó oficiar al Alcalde del Municipio Brión del Estado Miranda, a fin que remitiera el expediente administrativo del caso, sin que hasta la fecha del presente fallo hubieren atendido a tal requerimiento.

            Siendo ello así, se impone destacar que la solicitud de remisión del expediente administrativo en los recursos de nulidad constituye una exigencia legal (artículo 79 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ex, artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), que encuentra justificación en el hecho de que ese expediente representa un elemento de importancia cardinal para la resolución de la controversia.

En efecto, esta Sala ha dejado sentado que el expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación se erige como requisito fundamental para la búsqueda de la verdad material, por lo que constituye una prueba medular para que el Juez pueda formarse una acertada convicción sobre los hechos y garantice que el proceso sirva como un instrumento para la realización de la justicia. Asimismo, y bajo una interpretación cónsona con el derecho de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva, se ha establecido que el incumplimiento, por la Administración, de la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos, no obsta para que el órgano jurisdiccional decida el asunto sometido a su conocimiento con los documentos y demás probanzas que cursaren en autos y que sean suficientemente verosímiles. (Vid. Sentencias Nos. 1.672 y 765 de fechas 18 de noviembre de 2009 y 7 de junio de 2011, respectivamente).

Sobre la base del citado criterio y con fundamento en las actuaciones que cursan en el expediente judicial, pasa la Sala a pronunciarse sobre la controversia planteada. Así se declara.

Por otra parte, como se señaló en la narrativa de la presente decisión, la Síndico Procurador de la entidad territorial demandada, alegó la incompetencia del órgano que conoció de la acción, a saber, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, incompetencia que fue advertida y declarada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y por esta Sala, a través de la Sentencia Nro. 1.677, dictada el 18 de julio de 2000, mediante la cual aceptó la competencia que le fuera declinada por la referida Corte, fallo en el que este Órgano Jurisdiccional precisó lo siguiente:

“El numeral 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, establece:

‘Es de la competencia de la Corte como más alto Tribunal de la República:

14° Conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los estados o las municipalidades.’

La referida norma, en concordancia con el artículo 43 eiusdem, determina la competencia de esta Sala para conocer del presente asunto.

Ahora bien, se observa que el artículo transcrito consagra la competencia de esta Sala para conocer de cualquier acción que se interponga, referente a los contratos administrativos en los cuales los entes políticos territoriales mencionados en la norma sean parte, para lo cual resulta indispensable, determinar la naturaleza del contrato que dio origen a la presente demanda y en tal sentido observa:

…omissis…

Efectivamente, se evidencia de los autos que el contrato que dio origen a la demanda, cumple con todas las características arriba señaladas, toda vez que, una de las partes es un ente Público, como lo es el Municipio Autónomo Brión del Estado Miranda y el contrato tenía por objeto la recolección, traslado y bote de desechos sólidos (basura), en el mencionado Municipio, lo cual tiene una evidente utilidad o finalidad pública; motivo por el cual considera esta Sala, que efectivamente resulta aplicable al caso de autos, la norma atributiva de competencia contenida en el numeral 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la cual otorga competencia a esta Sala para conocer de las acciones de cualquier naturaleza que se interpongan, con ocasión de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos celebrados por la República, los Estados o los Municipios. Así se declara.”

 

            De lo anterior se evidencia que ya la Sala emitió pronunciamiento respecto al alegato de incompetencia, por lo que debe entenderse que ese argumento ya fue decidido por esta Sala. Así se declara.           

Por otra parte, respecto al no agotamiento de la vía administrativa se observa lo siguiente:

La Síndico Procurador del Municipio demandado alegó la inadmisibilidad del recurso interpuesto, por falta de agotamiento de la vía administrativa. En ese sentido, argumentó que lo que la recurrente denomina “recurso de reconsideración”, no es tal recurso, pues en el no se anuncia la interposición de ninguno de los medios de impugnación señalados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no se señala la identificación del interesado, el carácter con el que actúa, no expresa el domicilio, nacionalidad y demás datos de identificación; la dirección del lugar donde se harán las notificaciones pertinentes; ni los hechos, razones o pedimentos, ni las razones de hecho y de derecho que pudieran asistirlo.

Al respecto, debe reiterarse que en la actualidad, el agotamiento de la vía administrativa es opcional; sin embargo, bajo la vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia si lo era, constituyendo una causal de inadmisibilidad. Ello así, se decidirá dicho alegato a la luz de la referida legislación y de los elementos cursantes en autos.

Precisado lo anterior, debe destacarse que de la revisión de las actas procesales se observa que al folio ochenta y ocho del expediente corre inserto documento privado distinguido con la letra “H”, incorporado a los autos por la actora al momento de la interposición del recurso contencioso administrativo de nulidad, fechado el 1° de marzo de 1996, y recibido en la Alcaldía del Municipio Brión del Estado Miranda el 4 de ese mismo mes y año, dirigido al Alcalde de esa entidad por el Gerente General de la empresa “Ambiente, Servicio y Aseo, C.A. (ASEAS)” en papelería de dicha empresa, en la que al pié de página se señala la dirección de sus oficinas.

En la referida documental se hizo alusión al acto objeto de impugnación en la presente causa, señalándose lo siguiente:

“Es con relación a este acto administrativo que la empresa protesta, pues no está basado en los hechos reales. Sobre el particular queremos hacer énfasis en que en todas las discusiones y elaboración del referido contrato participó junto con el Síndico Procurador Municipal y el Director General de la Alcaldía, el Contralor Municipal. Es también verificable que todas y cada una de las órdenes de pago efectuadas a la empresa fueron aprobadas (firma y sello) por la Contraloría Municipal, como cierto es también que el retraso adicional entre el inicio de las Actividades el día 04 de Abril de 1.995 y el 02 de Junio de 1.995 fecha en que se firma el contrato definitivo debido a ausencias del Contralor a las reuniones para dar su conformidad al proyecto definitivo. Finalmente es cierto que la tardanza en remitir copia del contrato notariado a la contraloría fue la causa del retraso en el primer pago que se efectuó el 13 de Julio de 1.995.

Es por estas razones que nos asisten que manifestamos nuestra inconformidad con la resolución 08-96 de fecha 16 de Febrero de 1.996 y recibida por nosotros el día 22 de Febrero de 1.996.”

 

A juicio de la Sala, aunque en el texto de dicha comunicación no se hace mención expresa a que se trata de la interposición del recurso de reconsideración, de su contenido dimana inequívocamente que la empresa manifestó su inconformidad con la decisión adoptada por el Alcalde, expresando además las razones en que se fundamenta. De allí que, resulte forzoso declarar improcedente el alegato de inadmisibilidad alegado por la Síndico Procurador del Municipio recurrido. Así se declara.

Pronunciamiento de fondo:

Como se señaló en otra parte del presente fallo, el acto cuestionado, a  través del cual el Alcalde del Municipio Brión del Estado Miranda resolvió que el contrato de servicios suscrito entre la referida municipalidad y la empresa recurrente “es nulo y en consecuencia inexistente”, estuvo fundado en que “no cumplió con los requisitos establecidos en la Ordenanza sobre Contraloría Municipal”.

Al respecto, en primer término, resulta pertinente referirse a las atribuciones de las Contralorías Municipales, conforme a las previsiones de la Ley Orgánica de Régimen Municipal del año 1989, aplicable ratione temporis. Así, los artículos 91 y 95 de la referida ley disponían que:

“Artículo 91

La Contraloría ejercerá de conformidad con esta Ley y la Ordenanza respectiva, el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos, así como de las operaciones relativas a los mismos.”

 

“Artículo 95

La Contraloría Municipal o la Distrital, según el caso, tendrá las funciones que le asignen las Ordenanzas fundamentalmente, las siguientes:

1º  El control previo y posterior de los ingresos y egresos de la Hacienda Pública respectiva y el control posterior de los organismos descentralizados, empresas y fundaciones del Municipio o Distrito.

La Ordenanza respectiva fijará el límite máximo de la excepción al control previo de los compromisos financieros y establecerá los requisitos que deberán cumplirse en tales casos; todo ello, sin perjuicio del control posterior que deberá ejercer la Contraloría sobre tales operaciones.

El Contralor, mediante Resolución, o en su defecto el Concejo o Cabildo, establecerá el monto que proceda aplicar de dicho límite de excepción.

En la Ordenanza igualmente se establecerá que la decisión, conforme a la cual la Contraloría objete una orden de pago, podrá ser recurrida por el Alcalde ante el Concejo o Cabildo, organismo que deberá decidir dentro de las cuatro (4) sesiones ordinarias siguientes a la fecha del recibo de la apelación. Si la Cámara ratificare la orden, lo que no podrá hacer cuando la objeción se fundamente en  falta de disponibilidad presupuestaria, la Contraloría, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación, deberá darle curso, dejando constancia, al pie de la misma, de la decisión de la Cámara: (…)”.

De lo anterior se colige que la referida ley, confirió a las Contralorías Municipales, potestades para ejercer el control previo de compromisos financieros, ingresos y egresos de la Hacienda Pública de los Municipios, prescribiendo que tal control será ejercido de conformidad con la Ordenanza respectiva.

Siendo ello así, debe este Órgano jurisdiccional remitirse a lo dispuesto en la “Ordenanza Sobre Contraloría Municipal” dictada por el Concejo del Municipio Autónomo Brión del Estado Miranda, en fecha 12 de agosto de 1991, aplicable ratione temporis, la cual, respecto a la celebración de contratos por parte del Municipio establecía lo siguiente:

“ARTÍCULO 18°.- La Alcaldía Municipal del Municipio Brión del Estado Miranda, el Síndico Procurador Municipal y demás autoridades del Municipio, antes de proceder a la adquisición de bienes o servicios o, a la celebración de contratos en general, deberán someter los proyectos respectivos a la previa aprobación de la Contraloría Municipal.

Según la naturaleza y modalidades del contrato la Contraloría Municipal verificará:

1)     Que el gasto esté correctamente impuesto o determinadas partidas del Presupuesto, o créditos adicionales legalmente decretados o autorizados por la Cámara Municipal.

2)     Que exista disponibilidad en la partida o crédito correspondiente.

3)     Que se hayan cumplido las disposiciones pertinentes.

4)     Que los precios sean justos y razonables.

5)     Que se hayan previsto las garantías necesarias y suficientes para responder a las obligaciones que ha de asumir el contratista.

PARÁGRAFO ÚNICO: No procederá la verificación prevista en el Ordinal 4 del presente artículo, cuando el contrato haya sido otorgado mediante licitación pública supervisada por la Contraloría Municipal del Municipio Brión del Estado Miranda.

 

ARTÍCULO 19°.- No podrá iniciarse la ejecución de ningún contrato, mientras éste no haya sido aprobado previamente por la Contraloría Municipal, conforme a  lo establecido en la presente Ordenanza. En caso de resolución o recisión de un contrato, la autoridad respectiva deberá participar inmediatamente a la Contraloría Municipal, las causas que motivaron la decisión y lo acompañará con los datos y documentos pertinentes.

 

ARTÍCULO 20°.- Son inexistentes y en consecuencia no tendrán ningún efecto, los contratos que celebren las autoridades del Municipio, sin la previa aprobación de la Contraloría Municipal, de conformidad con lo establecido en la presente Ordenanza.” (Destacado del presente fallo).  

 

Lo anterior pone de manifiesto que la celebración del contrato para la recolección de desechos sólidos en el Municipio Brión del Estado Miranda, debió contar con la aprobación previa por parte de la Contraloría Municipal.

Precisado lo anterior, debe este órgano jurisdiccional emitir pronunciamiento respecto de los alegatos esgrimidos por la parte actora, en su escrito recursivo.

Así, se observa que la apoderada judicial de la recurrente alegó ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, por cuanto el Municipio recurrido “en ningún momento instruyó procedimiento administrativo a su representada, para proceder a aplicar la sanción que denuncia como ilegal”.

Con relación al referido alegato, debe esta Sala reiterar que la  prescindencia total y absoluta del procedimiento  legal establecido conforme al numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no se refiere a la violación de un trámite, requisito o formalidad, o de varios de ellos sino que por el contrario únicamente se configura en los casos que no ha habido procedimiento alguno o han sido violadas fases del mismo que constituyen garantías esenciales del administrado.

            Asimismo, en relación al vicio de prescindencia total o absoluta del procedimiento legalmente establecido, la jurisprudencia patria ha sido constante al señalar que existe una absoluta ausencia de procedimiento tanto en sede administrativa como judicial, cuando el mismo haya sido  sustanciado vulnerando el contenido de derechos fundamentales, configurando un vicio de nulidad que hace ineficaz el acto administrativo; de allí que lo relevante para que se verifique el vicio de ausencia del procedimiento, es que en el caso concreto no exista evidencia que el interesado haya tenido la oportunidad de defenderse y exponer sus alegatos ante la Administración. (Vid. Sentencia N° 1.099 del 18 de agosto de 2004, caso: María Zamora Ron contra Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial).

Así, para que no se verifique el referido vicio, se impone necesariamente que en el procedimiento administrativo o judicial se guarden con estricta rigurosidad determinadas etapas del proceso, en las cuales las partes involucradas tengan iguales oportunidades para formular alegatos y defensas, así como controlar las pruebas que cada una promueva para demostrar tales alegatos.

Al respecto, debe indicarse que de acuerdo con lo expresado en el acto administrativo impugnado, la decisión de anular el contrato no fue adoptada como una sanción a la recurrente por el incumplimiento de sus obligaciones contractuales, sino que fue tomada por cuanto el contrato fue suscrito sin haber sido obtenida previamente la aprobación de la Contraloría Municipal, la cual constituía un requisito para su validez. De allí que, como quiera que la decisión adoptada por el Alcalde no constituye una sanción, se desecha el alegato de ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido. Así se declara.

Corresponde ahora a esta Sala, pronunciarse respecto a la denuncia de violación de la cosa juzgada administrativa, esgrimida por la apoderada judicial de la empresa recurrente, para quien el acto impugnado pretende desconocer los derechos que nacieron para su representada desde el momento de la debida autenticación del contrato de servicios suscrito por el entonces Alcalde del Municipio Brión del Estado Miranda.

Ahora bien, antes de analizar el alegato antes expuesto resulta importante reiterar, que en criterio de esta Sala la frase “cosa juzgada administrativa” presenta cierto grado de inexactitud desde el punto de vista técnico-jurídico, por cuanto “la inmutabilidad y permanencia que la cosa juzgada presupone no corresponde al ámbito de la Administración, la cual tiene el ejercicio de la potestad revocatoria consagrada en el artículo 82 de la Ley de Procedimientos Administrativos, cuyo único límite es la existencia de derechos subjetivos por parte de los administrados; así como la potestad anulatoria que es ejercible en cualquier tiempo cuando exista un vicio de nulidad absoluta” (véase, entre otras, sentencias de esta Sala Nos. 1.744, 5.266 y 91, de fechas 7 de octubre de 2004, 3 de agosto de 2005 y 19 de enero de 2006, respectivamente).

En dichos fallos también señaló esta Sala que resulta más cónsono con las potestades de la Administración antes descritas, utilizar la expresión “cosa decidida administrativa”, en lugar de la mal llamada “cosa juzgada administrativa”, y por lo tanto para “que pueda haber cosa decidida administrativa, debe mediar una decisión administrativa de carácter definitivo que no haya sido sometida a revocatoria o anulación, en los términos establecidos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.

Advertido lo anterior, se observa que la representación judicial de la recurrente señaló que “el acto administrativo impugnado pretende, desconocer de la manera más olímpica los derechos que nacieron para [su] representada desde el momento de la debida autenticación -tal como se señala en el acto- del Contrato de Servicios, suscrito por el entonces Alcalde del Municipio Brión, ciudadano Andrés Manuel Tovar”.

Ahora bien, de los argumentos esgrimidos por la representación judicial de la recurrente se advierte error en que esta incurrió, pues confunde los derechos que en su entender nacieron con la suscripción del contrato a favor de la empresa actora, con la existencia de una decisión que resolviere un caso administrativo.

Asimismo, resulta pertinente destacar que la potestad revocatoria de la Administración se encuentra regulada, fundamentalmente, en los artículos 82 y 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. De conformidad con el segundo de ellos, la Administración puede, en cualquier momento, de oficio o a instancia del particular, reconocer la nulidad absoluta de los actos por ella dictados, siempre y cuando se detecten en los mismos alguno de los vicios (de nulidad absoluta) taxativamente previstos en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. (Vid. Sentencia Nro. 1.585 del 16 de octubre de 2003, caso: Banco de Venezuela S.A.C.A Banco Universal contra Ministerio de Hacienda).

Por todo lo anteriormente expuesto, a juicio de esta Sala resulta improcedente -por infundado- el alegato de violación de la cosa decidida administrativa.

Por último, alegó la apoderada judicial de la empresa recurrente, que el acto impugnado se encuentra afectado con el vicio de falso supuesto, por ser inciertos e inexactos los elementos fácticos y jurídicos que lo produjeron. En ese sentido, alegó que:

“(…) del mismo contrato de servicios se desprende, que el ciudadano Alcalde actuó debidamente autorizado para ello, de conformidad con lo establecido en el Acta No. 16 de fecha treinta y uno (31) de Marzo de mil novecientos noventa y cinco (1.995), actuación esta que con anterioridad había sido reconocida y aprobada por unanimidad en Sesión de fecha veinticinco (25) de Febrero del mismo año, por la Cámara Municipal del mencionado Municipio.

…omissis…

Como es lógico, los pagos se hacían efectivos una vez presentada la ‘valuación’ o ‘factura’ correspondiente, a través de las denominadas Ordenes de Pago, las cuales cabe destacar ciudadano Juez, fueron avaladas y aprobadas con el sello húmedo y la firma del Funcionario competente de la Contraloría Municipal del Municipio Brión del Estado Miranda.

Ciudadano Juez, se desprende de las mencionadas Ordenes de Pago, que en cada una de ellas aparece entre otros, el sello correspondiente a la Contraloría Municipal, razón por la cual es lógico suponer que estas fueron debidamente revisadas y aprobadas por el mencionado Órgano, en clara contradicción de los fundamentos de hecho y de derecho del acto administrativo con carácter sancionatorio, dictado por el ciudadano Domingo Palacios Acosta en su carácter de Alcalde, a través del cual se desconocen de forma categórica e irresponsable las actuaciones del Órgano Contralor.”

 

            A fin de decidir la denuncia de falso supuesto que ha sido esgrimida, debe en primer término esta Sala referirse a la naturaleza de las pruebas aportadas por la recurrente, constituidas -como ya se señaló- por órdenes de pago, las cuales cursan a los folios 55, 57, 59 y 62 del expediente. Tales instrumentos pertenecen a la categoría de los denominados “documentos administrativos” que, al emanar de un órgano de la Administración Pública, gozan de una presunción de veracidad, legitimidad y autenticidad, hasta prueba en contrario, motivo por el cual, al no haber sido impugnados, tachados u objetados de alguna otra forma, se les otorga valor probatorio. (Véase, entre otras, decisión Nro. 6556 de esta Sala del 14 de diciembre de 2005, caso: Teresa de Jesús Urbáez Medoris contra Comisión Tripartita de Segunda Instancia en el Distrito Federal y Estado Miranda).

            Al respecto, debe precisarse que el sello húmedo correspondiente a la Contraloría Municipal aparece en una sola de dichas órdenes (folio 59 del expediente). No obstante, ello no constituye la aprobación previa de los contratos por parte de la Contraloría Municipal a la que aluden las referidas disposiciones de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y de la Ordenanza sobre Contraloría Municipal del Municipio Brión del Estado Miranda, cuyas disposiciones ya han sido citadas supra.

            A juicio de la Sala, la aprobación otorgada al Alcalde para la celebración del contrato por parte de la Cámara Municipal no es el quid de la discusión a la que se contrae la presente causa. Lo discutido es la necesidad del otorgamiento de autorización por parte de la Contraloría Municipal antes de la celebración del contrato, y si en el presente caso fue o no otorgada. De allí que resulte improcedente el alegato de falso supuesto que ha sido esgrimido por la recurrente. Así se declara.

            Con la fuerza de los argumentos que han sido expresados, resulta forzoso para la Sala declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado, y en consecuencia, firme el acto administrativo impugnado. Así se decide. 

VI

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado. En consecuencia, FIRME el acto impugnado.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiocho (28) días del mes de enero del año dos mil catorce (2014). Años 203º de la Independencia y 154º de la Federación.

 

El Presidente EMIRO GARCÍA ROSAS
		La Vicepresidenta EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Magistrada MÓNICA MISTICCHIO TORTORELLA
		El Magistrado EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
La Magistrada MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL Ponente
	La Secretaria, SOFÍA YAMILE GUZMÁN
	En  veintinueve (29) de enero del año dos mil catorce, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00109.
	La Secretaria, SOFÍA YAMILE GUZMÁN