MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ

EXP. Nº 2012-1298

Por escrito presentado ante esta Sala Político Administrativa el 14 de agosto de 2012, la abogada María Fátima Da Costa, inscrita en el INPREABOGADO bajo el No. 64.504, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana MARÍA TERESA RANGEL, titular de la cédula de identidad No. 5.960.020, interpuso el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Núm. 08-01-PADR-003-2012 dictada el 14 de marzo de 2012, dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales, actuando por delegación de la ciudadana CONTRALORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, mediante la cual declaró la responsabilidad civil y administrativa de la recurrente y se le impuso una multa por la cantidad de Doce Mil Ochocientos Cincuenta y Dos Bolívares con Cincuenta Céntimos (Bs. 12.852,50), por hechos irregulares en los que incurrió durante su desempeño como Consultora Jurídica y Coordinadora de Procesos Administrativos y Financieros de la empresa Puertos del Litoral Central, PLC, S.A.

El 18 de septiembre de 2012 se dio cuenta en Sala y se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación, donde por auto del 9 de octubre de 2012 fue admitido el recurso interpuesto, se ordenó la notificación de la Fiscalía General de la República, de la Procuraduría General de la República y de la Contraloría General de la República; a este último organismo se solicitó la remisión de los antecedentes administrativos. Asimismo, fue ordenada la apertura y remisión a la Sala del cuaderno separado para decidir la medida de suspensión de efectos solicitada.

Por Oficio Núm. 08-01-1875 del 22 de noviembre de 2012, la Contraloría General de la República remitió el expediente administrativo correspondiente a la causa.

El 12 de diciembre de 2012 la Sala dictó la sentencia Núm. 001496, mediante la cual fue declarada improcedente la medida de suspensión de efectos del acto impugnado.

            En fecha 14 de enero de 2013 se incorporó a esta Sala, previa convocatoria, el Magistrado Suplente Emilio Ramos González.

El 26 de febrero de 2013 se pasó el expediente a la Sala y, en la misma fecha, fue designada ponente la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz y se fijó la oportunidad para que tuviera lugar la Audiencia de Juicio, conforme a lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En fecha 23 de mayo de 2013 se celebró la Audiencia de Juicio con la comparecencia de la parte recurrente y de las representaciones de la Contraloría General de la República y del Ministerio Público, oportunidad en la cual tanto la parte demandante como la representación del Control Fiscal presentaron sus conclusiones quedando constancia en autos.

En la misma fecha, la abogada Marielba del Carmen Escobar Martínez, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Núm. 16.770, actuando con el carácter de Fiscal Tercera del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia en Salas Plena, Constitucional, Político-Administrativa y Electoral, presentó el escrito de opinión del órgano que representa.

El 28 de mayo de 2013 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación, siendo admitidas las pruebas promovidas por la parte accionante, mediante auto del 6 de junio del mismo año.

En fecha 17 de julio de 2013, por encontrarse concluida la sustanciación de la causa, el expediente pasó a la Sala y, el 23 del mismo mes y año, se fijó la oportunidad para la presentación de los informes, conforme a lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

El 30 de julio de 2013 la parte recurrente consignó su escrito de informes.

En fecha 6 de agosto de 2013 los abogados Linda Carolina Aguirre Andrade, Eli Ernesto Torres Castro, Ricardo Isaac Márquez Sánchez y José Luis Crespo Álvarez, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Núm. 56.641, 124.423, 144.262 y 131.740, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la Contraloría General de la República, presentaron el escrito de informes.

Por auto del 13 de agosto de 2013 la causa entró en estado de sentencia, según lo previsto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

            En fecha 14 de enero de 2014 se dejó constancia de la incorporación a la Sala de la Tercera Suplente Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel, a fin de suplir temporalmente la falta absoluta de la Magistrada Trina Omaira Zurita. La Sala quedó integrada de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Magistrada Suplente, Mónica Misticchio Tortorella; Magistrado Suplente Emilio Ramos González y Magistrada Suplente María Carolina Ameliach Villarroel.

Mediante diligencias del 20 de febrero y 30 de julio de 2014 la representación judicial de la parte actora solicitó a la Sala dictar sentencia y posteriormente así mismo lo hizo la representación judicial de la Contraloría General de la República el 15 de octubre de 2014.

         En fecha 29 de diciembre de 2014 se incorporaron a esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel, Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta, designados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año. La Sala quedó integrada por cinco Magistrados, conforme a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a saber: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel y Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta.

Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, pasa la Sala a pronunciarse con fundamento en las siguientes consideraciones:

I

DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

En el caso bajo examen se ha ejercido un recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Núm. 08-01-PADR-003-2012 dictada el 14 de marzo de 2012, por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales, actuando por delegación de la ciudadana Contralora General de la República (E), mediante la cual fue declarada la responsabilidad civil y administrativa de la recurrente y se le impuso una multa por la cantidad de Doce Mil Ochocientos Cincuenta y Dos Bolívares con Cincuenta Céntimos (Bs. 12.852,50), por los hechos irregulares cometidos en su desempeño como Consultora Jurídica y Coordinadora de Procesos Administrativos y Financieros de la empresa Puertos del Litoral Central, PLC, S.A.

El acto administrativo recurrido determinó que la accionante actuó impudentemente en la preservación y salvaguarda de los bienes del patrimonio público de la empresa Puertos del Litoral Central P.L.C., S.A., toda vez que suscribió de manera indebida el Acta Convenio de fecha 27 de febrero de 2003 y dos alcances de la misma, en fechas 1° de abril y 1° de julio de 2003, en los que se aprobó el otorgamiento de bonificaciones sin incidencia salarial, lo cual era competencia única y exclusiva de la Asamblea de dicha empresa, por ser la suprema autoridad en cuanto a la dirección y administración.

Asimismo, observó la Contraloría General de la República que la recurrente ordenó pagos indebidos a su nombre y a favor de los ciudadanos Omar Rodríguez Mota, Helen Michele Meza, Jesús Ramón Aveledo, Teresa Assaf, Franklin Jiménez y Elías Alvarado, titulares de las cédulas de identidad Nos. 1.425.526, 11.920.833, 1.869.217, 3.144.448, 9.998.049, 11.063.234, respectivamente, por la cantidad total de Veintiséis Mil Doscientos Cincuenta Bolívares (Bs. 26.250,00).

En razón de lo anterior, además de la imposición de la multa a la recurrente, se le formuló un reparo por la cantidad de Veintiún Mil Ciento Ochenta y Siete Bolívares con Cincuenta Céntimos (Bs. 21.187,50).

II

DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

Por escrito del 14 de agosto de 2012 la apoderada judicial de la ciudadana María Teresa Rangel, antes identificada, expuso lo siguiente:

1. De los hechos.

            1.1 Señala que su mandante prestó servicios en la empresa Puertos del Litoral Central P.L.C., S.A., desempeñando los cargos de Abogada, Consultora Jurídica y Coordinadora de Procesos Administrativos y Financieros, en el periodo comprendido entre el 19 de agosto de 1996 al 1° de julio de 2004.

            1.2. Indica que el 30 de noviembre de 2005, la Dirección de Control del Sector Servicios de la Dirección General de Control de la Administración Nacional Descentralizada de la Contraloría General de la República, practicó en la mencionada empresa “una actuación” con el objeto de evaluar su organización y funcionamiento y verificar su apego a la normativa legal en cuanto a la estructura organizativa, procesos de planificación y procesos presupuestarios durante los años 2003 y 2004, cuyos resultados dieron origen a la formación del expediente administrativo.

            1.3. Manifiesta que mediante auto del 28 de octubre de 2011, la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República inició el procedimiento administrativo contra su representada y a otro grupo de trabajadores “de confianza”, a quienes se les concedió un beneficio laboral a los fines de compensarles en su remuneración, toda vez que se encontraban excluidos de la aplicación de la Convención Colectiva suscrita para el periodo 2001-2003.

 

2. Del derecho.

Denuncia la recurrente que el acto impugnado adolece de los siguientes vicios:

2.1. Falso supuesto de derecho por aplicar al caso normas relativas a los “funcionarios públicos”.

Que el Ente Contralor obvió el hecho de que su representada y los demás ciudadanos sujetos a la sanción administrativa, laboraban para una sociedad mercantil que aun cuando perteneciente al Estado venezolano, se encontraba regulada por normas de derecho privado en su aspecto administrativo, operacional y legal.

Denuncia el vicio de nulidad del acto, pues la Contraloría General de la República calificó erradamente a su mandante como funcionario público sancionándola como tal, al tiempo que analiza aspectos y beneficios estrictamente laborales como si se tratara de pagos u órdenes de pago administrativas, cuando lo cierto es que a la recurrente no puede atribuírsele esa calificación por encontrarse regida por la Ley Orgánica del Trabajo.

Agrega que por la naturaleza de las funciones desempeñadas como personal de confianza, su mandante fue excluida de la contratación colectiva suscrita por la empresa Puertos del Litoral Central, P.L.C., S.A., lo cual originó que el Presidente de la mencionada empresa otorgase a dicha categoría de empleados, unos bonos de naturaleza no salarial con el fin de subvertir la desigualdad generada.

Indica que al tratarse de una sociedad mercantil conformada por “trabajadores” regidos por normas de derecho común, no resultan aplicables las exigencias, los trámites, ni las calificaciones que pretende el Ente Contralor, todo lo cual implica que han sido aplicadas normas jurídicas y previsiones administrativas que no regulan la actividad desarrollada por la actora.

2.2. Falso supuesto de derecho al haber analizado de forma errónea los Estatutos Sociales de la compañía Puertos del Litoral Central, P.L.C., S.A.

Denuncia que el acto recurrido interpretó erróneamente los estatutos de de la aludida empresa, sobre todo en lo que se refiere a la facultad concedida al Presidente de la compañía para decidir sobre “el ingreso y remuneración del personal”.

En este orden de ideas, afirma que el Presidente de la aludida sociedad mercantil estaba plenamente facultado para decidir sobre la remuneración del personal de la empresa, razón por la cual resulta claro -a su juicio-, que el acto que acordó un bono para el personal gerencial (coordinadores) es un acto lícito.

Arguye que pretender que el Presidente de la empresa sometiera a la aprobación de la Asamblea de Accionistas el otorgamiento de bonos y beneficios a sus trabajadores, constituye un “invento” del acto impugnado.

3. Falso supuesto de hecho al considerar que la accionante actuó fuera del ámbito de sus competencias.

Denuncia la equivocación del órgano contralor, al considerar que la recurrente suscribió el Acta Convenio de fecha 27 de febrero de 2003 actuando fuera de sus competencias, cuando lo cierto es que ella aceptó con su patrono, como “trabajadora” y no como “funcionario público”, el pago de un bono sin incidencia laboral de acuerdo con lo establecido en el artículo 133 de la entonces vigente Ley Orgánica del Trabajo.

En atención a lo expuesto, solicita a la Sala declarar la nulidad del acto administrativo impugnado.

III

DEL ESCRITO PRESENTADO POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

            Mediante escrito consignado el 6 de agosto de 2013, la representación judicial de la Contraloría General de la República presentó los informes en los siguientes términos:

1. Falso supuesto de derecho por aplicar al caso normas relativas a los “funcionarios públicos”.

Respecto a este vicio indica, conforme a lo establecido en el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, que las sociedades de cualquier naturaleza en las cuales los órganos y entes que integran las ramas del Poder Público tengan participación, están sometidos al control, vigilancia y fiscalización de la Contraloría General de la República.

Destaca, que dichas potestades no sólo se circunscriben al órgano o ente como sujetos abstractos, sino que abarca el ámbito individual y concreto de los funcionarios, empleados y obreros a quienes, en virtud del cargo, les ha sido confiado la administración, manejo o custodia de bienes o fondos públicos, lo cual conduce a que sean susceptibles de responder no sólo penal y civilmente, sino también en el ámbito administrativo, por los actos, hechos u omisiones contrarios a las normas legales aplicables.

En este orden de ideas, resalta que la ciudadana María Teresa Rangel se desempeñaba como Consultora Jurídica y Coordinadora de Procesos Administrativos y Financieros de la empresa Puertos del Litoral Central, P.L.C, S.A., por lo que tenía a su cargo la administración, el manejo y la custodia de bienes y fondos públicos, respecto a cuya salvaguarda actuó de manera imprudente, razón por la cual solicitan se deseche este alegato de la recurrente.

2. Falso supuesto de derecho al haber analizado de forma errónea los Estatutos Sociales de la compañía Puertos del Litoral Central, P.L.C., S.A.

Señala la representación del Órgano Contralor que los estatutos sociales de la empresa del año 1997, a diferencia de los del año 1992, si bien confieren expresamente al Presidente la potestad de decidir todo lo relativo al ingreso y remoción del personal de la sociedad y su remuneración, no es menos cierto que dicha potestad estaba supeditada a la aplicación de las políticas aprobadas por la Junta Directiva, órgano que no se encontraba constituido en el momento cuando ocurrieron los hechos por cuanto sus directores principales habían renunciado.

Indica que la autoridad competente para otorgar bonificaciones o cualquier otro beneficio remunerativo a los empleados de la empresa, no era el presidente.

Señala que en el auto impugnado su representada reconoció que equivocó la mención a los estatutos de la empresa del año 1992 siendo los vigentes los del año 1997; sin embargo, el Órgano Contralor analizó el contenido de ambos instrumentos pudiendo verificar que ambos coinciden en la misma regulación jurídica.

3. Falso supuesto de hecho al considerar que la accionante actuó fuera del ámbito de sus competencias.

            Afirma la representación del Órgano Contralor, que la recurrente actuó fuera del ámbito de sus competencias al aprobar el otorgamiento de bonificaciones sin incidencia salarial, siendo esta facultad propia de la Asamblea de Accionistas de la sociedad mercantil como máxima autoridad.

            Alegan que la ciudadana María Teresa Rangel, ordenó pagos indebidos a otros trabajadores de la empresa Puertos del Litoral Central P.L.C., S.A., por un monto de Veintiséis Millones Doscientos Cincuenta Mil Bolívares (Bs. 26.250,000,00).

            En orden a lo expuesto, solicitan que el recurso contencioso administrativo de nulidad sea declarado sin lugar.

IV

DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

La Fiscal Tercera del Ministerio Público mediante escrito del 23 de mayo de 2013, presentó la opinión del órgano que representa, en los siguientes términos:

1. Falso supuesto de derecho por aplicar al caso normas relativas a los “funcionarios públicos”.

Que si bien es cierto que la recurrente prestaba sus servicios para una empresa del Estado regida por normas de derecho privado (Ley Orgánica del Trabajo), tal hecho no tiene nada que ver con la imposición de la sanción por la Contraloría General de la República, toda vez que aquella no deviene de su situación laboral sino de la atribución del órgano de control fiscal para el ejercicio inspectivo y fiscalizador sobre las personas jurídicas del sector público, del cual pueden derivar averiguaciones, dictando medidas, imponiendo reparos y aplicando las sanciones administrativas correspondientes.

 

2. Falso supuesto de derecho al haber analizado de forma errónea los Estatutos Sociales de la compañía Puertos del Litoral Central, P.L.C., S.A.

En este punto, señala la representación del Ministerio Público que aun cuando los estatutos sociales de la compañía de los años 1992 y 1997 no son idénticos, ambos instrumentos coinciden en el hecho de que el Presidente de la empresa no tiene atribución para aprobar bonificaciones o remuneración al personal, por cuanto ésta corresponde exclusivamente a la Asamblea.

3. Falso supuesto de hecho al considerar que la accionante actuó fuera del ámbito de sus competencias.

Que si bien la recurrente aduce que firmó el Acta Convenio y sus alcances en su cualidad de trabajadora y no como funcionaria, no es menos cierto que ésta en su condición de Consultora Jurídica de la empresa Puertos del Litoral Central P.L.C., S.A., era la garante del cumplimiento de los extremos legales necesarios para la suscripción de los acuerdos firmados, razón por la cual no debió firmarlos pues no se encontraban ajustados a la normativa estatutaria.

En virtud de lo expuesto, solicita que el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado sea declarado sin lugar en la sentencia definitiva.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En la oportunidad para decidir, pasa la Sala a emitir su pronunciamiento con relación al recurso contencioso administrativo de nulidad de autos. A tal efecto, se observa lo siguiente:

1. Falso supuesto de derecho por aplicar al caso normas relativas a los “funcionarios públicos”.

Respecto al vicio denunciado, ha señalado esta Sala Político Administrativa que el falso supuesto de derecho se configura cuando la Administración fundamenta su actuación en una norma que no es aplicable al caso concreto, o cuando el intérprete le da un sentido que ésta no tiene. Se trata de un vicio que por afectar la causa del acto administrativo acarrea su nulidad,  por  lo  cual  es  necesario  examinar  si  el  acto  administrativo impugnado guarda la debida congruencia con el supuesto previsto en la norma legal que fundamenta la manifestación de voluntad en él contenida. (Vid., entre otras, sentencias Nos. 476, 623 y 772 de fechas 21 de marzo de 2007, 30 de junio y 28 de julio de 2010, respectivamente).

En el caso bajo análisis, la parte actora denuncia que el acto impugnado está viciado de nulidad pues la Contraloría General de la República calificó erradamente a su mandante como funcionario público y, como tal, la sancionó al tiempo que analizó aspectos y beneficios estrictamente laborales como si se tratara de pagos u órdenes de pago administrativas, cuando lo cierto es que a la recurrente por encontrarse regida por la Ley Orgánica del Trabajo, no puede atribuírsele dicha calificación.

En este orden de ideas, resulta oportuno traer a colación el contenido del artículo 2 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (Gaceta Oficial No. 37.347 del 17 de diciembre de 2001, reproducido en iguales términos en la reforma de dicha Ley del año 2010), aplicable ratione temporis, el cual dispone que corresponde a la Contraloría General de la República el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos, así como de las operaciones relativas a los mismos, actuaciones que se cumplen a través de auditorías, inspecciones y cualquier otro tipo de revisiones fiscales en los organismos y entidades sujetos a su control.

Por otra parte, el artículo 9 eiusdem, expresamente señala cuáles son los órganos y entes sujetos al control, vigilancia y fiscalización de la Contraloría General de la República, en los siguientes términos:

“1. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público Nacional.

2. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público Estadal.

3. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público en los Distritos y Distritos Metropolitanos.

4. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público Municipal y en las demás entidades locales.

5. Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público en los Territorios Federales y Dependencias Federales.

6. Los institutos autónomos nacionales, estadales, distritales y municipales.

7. El Banco Central de Venezuela.

8. Las universidades públicas.

9. Las demás personas de Derecho Público nacionales, estadales, distritales y municipales.

10. Las sociedades de cualquier naturaleza en las cuales las personas a que se refieren los numerales anteriores tengan participación en su capital social, así como las que se constituyan con la participación de aquéllas.

11. Las fundaciones y asociaciones civiles y demás instituciones creadas con fondos públicos, o que sean dirigidas por las personas a que se refieren los numerales anteriores o en las cuales tales personas designen sus autoridades o cuando los aportes presupuestarios o contribuciones efectuados en un ejercicio presupuestario por una o varias de las personas a que se refieren los numerales anteriores representen el cincuenta por ciento (50 %) o más de su presupuesto.

12. Las personas naturales o jurídicas que sean contribuyentes o responsables, de conformidad con lo previsto en el Código Orgánico Tributario, o que en cualquier forma contraten, negocien o celebren operaciones con cualesquiera de los organismos o entidades mencionadas en los numerales anteriores o que reciban aportes, subsidios, otras transferencias o incentivos fiscales o que en cualquier forma intervengan en la administración, manejo o custodia de recursos públicos.”

De la misma manera, el artículo 82 del aludido cuerpo normativo establece que los funcionarios, empleados y obreros que presten servicios en los entes señalados en el artículo 9, numerales 1 al 11, responden penal, civil y administrativamente de los actos, hechos u omisiones contrarios a norma expresa en que incurran con ocasión del desempeño de sus funciones.

Así, de las normas antes comentadas se evidencia que no sólo están sujetos al control, vigilancia y fiscalización de la Contraloría General de la República las entidades y órganos de carácter público, sino que también lo están los funcionarios, empleados y obreros que presten servicios para los sujetos sometidos a dicho régimen de control, entre los cuales se encuentran las sociedades de cualquier naturaleza en las cuales las personas a que se refieren los numerales 1 al 9 del artículo 9 eiusdem tengan participación en su capital social, así como las que se constituyan con la participación de aquéllas.

En este sentido, debe indicarse que la recurrente prestó servicios desde el 19 de agosto de 1996 hasta el 1° de julio de 2004 en la empresa Puertos del Litoral Central, P.L.C., S.A., la cual era una sociedad mercantil propiedad del Fondo de Inversiones de Venezuela, ente que luego se transformaría en el Banco de Desarrollo Económico y Social de Venezuela (BANDES), instituto autónomo adscrito al Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, según Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 37.194 del 10 de mayo de 2001.

De lo anterior, concluye la Sala que la ciudadana María Teresa Rangel en su carácter de trabajadora de la empresa Puertos del Litoral Central, P.L.C., S.A, se encontraba sometida al control, vigilancia y fiscalización de la Contraloría General de la República, conforme a lo establecido en los artículos 9 y 82 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en virtud de lo cual se desecha el alegato de falso supuesto de hecho denunciado. Así se declara.

2. Falso supuesto de hecho al considerar que la accionante actuó fuera del ámbito de sus competencias y falso supuesto de derecho al haber analizado de forma errónea los Estatutos Sociales de la compañía Puertos del Litoral Central, P.L.C., S.A.

Denuncia la parte actora que el Órgano Contralor se equivocó al apreciar que la recurrente  había suscrito el Acta Convenio de fecha 27 de febrero de 2003 actuando fuera de sus competencias, cuando lo cierto es que aceptó con su patrono, en su cualidad de “trabajadora” y no como “funcionario público”, el pago de un bono sin incidencia laboral, de acuerdo con lo establecido en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo aplicable en razón del tiempo.

En este orden de ideas, considera oportuno la Sala traer a colación el contenido del Acta Convenio de fecha 27 de febrero de 2003 (folios 38 al 40 de la pieza No. 1 del expediente administrativo) y sus dos alcances de fechas 1° de abril y 1° de julio de 2003 (folios 41 al 44 de la pieza No. 1 del expediente administrativo), respectivamente, los cuales son del siguiente tenor:

a. Acta Convenio del 27 de febrero de 2003:

En este documento se acuerda que “no existiendo impedimento legal o estatutario para el otorgamiento de un bono trimestral sin carácter salarial (…) se otorgue bonos trimestrales sin carácter salarial por la suma de Dos Millones Doscientos Cincuenta Mil Bolívares (2.250.000,00) a los ciudadanos que a continuación se mencionan: (…) Dra. María Teresa Rangel, (…). El primero de ellos será entregado en la primera semana de marzo y los sucesivos serán entregados a principio de cada trimestre.”

b. Alcance al Acta Convenio suscrita el 27 de febrero de 2003, de fecha 1° de abril de 2003:

En este instrumento se incorporan nuevos beneficiarios a la bonificación otorgada en el Acta Convenio original, y se extiende su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2003; se establece que “todos los trabajadores beneficiarios del bono, aceptan y reconocen que dicho bono no forma parte de sus salarios; por el contrario se trata de una compensación, tal como se encuentra previsto en el Parágrafo Primero del artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo en concordancia con el artículo 74 del respectivo Reglamento de la Ley”.

c. Alcance al Acta Convenio suscrita el 27 de febrero de 2003, de fecha 1° de julio de 2003:

A través de este alcance se incluye como nuevo beneficiario del  otorgamiento del bono compensatorio al ciudadano Franklin Jiménez, Coordinador de Procesos de Operaciones Portuarias de la empresa Puertos del Litoral Central, P.L.C., S.A.

Los anteriores documentos se encuentran firmados por el ciudadano Omar Rodríguez Mota, en su condición de Presidente de la sociedad mercantil Puertos del Litoral Central, P.L.C., S.A., y por los beneficiarios de la bonificación aprobada, entre los cuales se encuentra la recurrente María Teresa Rangel.

Ahora bien, considera la Sala que la firma del Acta Convenio por parte de los trabajadores se verificó en cumplimiento de lo establecido en el artículo 74 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo (Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.292, Extraordinario, del 25 de enero de 1999), aplicable ratione temporis, el cual en su Parágrafo Primero dispone que en los supuestos de trabajadores excluidos, conforme con la Ley Orgánica del Trabajo, del ámbito de validez de la convención colectiva del trabajo, podrán pactarse salarios de eficacia atípica mediante acuerdos colectivos o contratos individuales de trabajo.

Aunado a lo anterior, cabe traer a colación la decisión No. 2243 del 6 de noviembre de 2007 dictada por la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, con ocasión del recurso de control de la legalidad interpuesto por la recurrente y por la empresa Puertos del Litoral Central, P.L.C., S.A., contra la sentencia emanada del Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Vargas que declaró sin lugar la apelación de las dos partes y confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Primero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la misma Circunscripción Judicial, que declaró con lugar la demanda incoada por la ciudadana María Teresa Rangel contra la aludida empresa por cobro de diferencia de prestaciones sociales.

En la mencionada decisión se determinó la naturaleza del cargo ejercido por la ciudadana María Teresa Rangel, en los siguientes términos:

“De conformidad con el establecimiento de la carga de la prueba y el análisis concatenado de los aportes probatorios antes señalados, concluye la Sala que la actora no es funcionario público, de conformidad con el Informe de la Oficina Central de Personal y los Estatutos de la empresa; que la empresa es dirigida por el Presidente y la Junta Directiva, de conformidad con los estatutos de la empresa; la actora era la Consultora Jurídica de la empresa y que sus funciones eran planificar, dirigir, coordinar y controlar, de conformidad con políticas, normas jurídicas y regulaciones técnicas, las actividades de asesoría en materia jurídica de la empresa y las relativas a su representación en procedimientos administrativos y jurisdiccionales en los que sea parte la empresa, como se desprende del manual de cargos consignado por la demandada; que la actora tenía firma autorizada tipo “B” en la cuenta de la empresa en el Banco Exterior, según carta dirigida al Banco Exterior; que tenía poder especial de la empresa para, otorgar finiquitos de fianzas, en su representación, según el poder consignado por la demandada; y, que en fecha 27 de febrero de 2003, reunidos el Presidente, la Consultora Jurídica, los Coordinadores de Procesos y la Auditora Interna, acordaron el pago, de un bono trimestral sin carácter salarial por la suma de Bs. 2.250.000,00 a los titulares de los cargos de Coordinadores de Proceso, el Presidente, la Consultora Jurídica y la Auditora Interna de la empresa; y no a los Coordinadores de Unidad ni los encargados o suplentes, como se desprende del Acta Convenio de fecha 27 de febrero de 2003 y sus Alcances posteriores.

En primer lugar se resolverá lo referido a si la actora es un trabajador de dirección.

(…)

De los artículos trascrito [42 y 47 de la Ley Orgánica del Trabajo de 1997] se observa que imperará el principio de primacía de la realidad y no la denominación del cargo; y, que hay tres condiciones a examinar para establecer que un trabajador es un empleado de confianza, a saber, que intervenga en las decisiones u orientaciones de la empresa; o que tenga el carácter de representante del patrono ante otros trabajadores o terceros; o que pueda sustituir, en todo o en parte, al patrono.

 (:..)

En el caso concreto, respecto a la intervención en la toma de decisiones u orientaciones de la empresa, quedó demostrado que la actora desempeñaba el cargo de Consultora Jurídica, que su función era coordinar la actividad de asesoría jurídica de la empresa y la relacionada con la representación en procedimientos administrativos y jurisdiccionales en los que sea parte la empresa; y, que las decisiones eran tomadas por el Presidente y la Junta Directiva; por lo cual considera la Sala que aunque se probó que la actora era firma autorizada tipo “B” en la cuenta del patrono en el Banco Exterior, esto no desvirtúa que las decisiones sobre el rumbo de la empresa eran tomadas por el Presidente y la Junta Directiva; y, que la Consultora Jurídica cumplía funciones de asesoría en materia legal, razón por la cual, no está cumplido este requisito.

Respecto a la representación del patrono frente a otros trabajadores o terceros, quedó demostrado que la actora tenía un poder especial para otorgar finiquitos de fianzas en representación de la empresa y que tenía firma autorizada tipo “B” en la cuenta del patrono en el Banco Exterior, pero ello no es suficiente para establecer que los trabajadores o terceros la consideraban una representante del patrono, razón por la cual tampoco se cumple con este requisito.

En relación con la sustitución total o parcial del patrono en sus funciones, no quedó demostrado que las actividades de la actora intervinieran en forma decisiva en el resultado económico de la empresa o en el cumplimiento de su fines de producción, que por su profunda vinculación con la figura del empleador, pudiera llegar a confundirse con él o a sustituirlo en la expresión de su voluntad, razón por la cual, tampoco se cumple con este requisito.

Por las razones anteriores, concluye la Sala que la actora no puede ser considerada como un empleado de dirección, pues su actuación es principalmente de asesoría en materia legal, por lo cual no toma decisiones de administración ni de disposición; no representa ni sustituye al patrono; pero no cabe duda de que se trata de un trabajador de confianza que conoce todos los secretos industriales y comerciales de la empresa.”.

De la sentencia parcialmente transcrita, se desprende que la ciudadana María Teresa Rangel no era una “empleada de dirección” de la empresa Puertos del Litoral Central, P.L.C., S.A., con capacidad de intervenir en las decisiones de la empresa e influir en sus resultados económicos o en el cumplimiento de sus fines productivos, así como tampoco tenía injerencia en las decisiones de administración o dirección de la misma.

En este sentido, debe advertirse que la participación de la recurrente en la firma del “Acta Convenio” del 27 de febrero de 2003 y sus respectivos alcances, por medio de las cuales se pactó el otorgamiento de unos bonos sin incidencia salarial, a los fines de compensar los desequilibrios salariales presentados en la empresa “en virtud de haberse otorgado un aumento salarial equivalente al 15 % a todos los trabajadores fijos de P.L.C., S.A., con excepción de los Coordinadores de Procesos”, se efectuó en su carácter de “trabajadora” de la referida sociedad mercantil y no como “patrono”, conforme a lo establecido en el artículo 74 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo.

De esta manera, debe concluirse que la Contraloría General de la República incurrió en un falso supuesto, al estimar que la recurrente actuó fuera el ámbito de sus competencias al “aprobar” un bono sin incidencia salarial, para ella y otros Coordinadores de Procesos de la empresa Puertos del Literal Central, P.L.C., toda vez que conforme a lo expuesto la ciudadana María Teresa Rangel actuó como trabajadora beneficiaria del bono compensatorio sin incidencia salarial otorgado por el Presidente de la compañía.

No obstante lo anterior, esta Sala estima que esa circunstancia por sí sola no exime de responsabilidad a la recurrente, toda vez que en su condición de Consultora Jurídica y Coordinadora de Procesos Administrativos y Financieros se encontraba en la obligación de advertir a las autoridades de la empresa (Presidente, Junta Directiva, Asamblea de Accionistas) de las irregularidades que observase en la ejecución de alguna orden que le fuera impartida, en este caso, de la orden de pago de las bonificaciones sin incidencia salarial.

En efecto, el numeral 14 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal aplicable ratione temporis, dispone que constituye un supuesto generador de responsabilidad administrativa el pago, uso o disposición ilegal de los fondos u otros bienes de que sean responsables el particular o funcionario respectivo, salvo que éstos comprueben haber procedido en cumplimiento de orden de funcionario competente y haber advertido por escrito la ilegalidad de la orden recibida, sin perjuicio de la responsabilidad de quien impartió la orden.

Así, en el caso bajo análisis debe precisarse si la orden impartida por el Presidente de la empresa Puertos del Litoral Central, P.L.C., S.A., conforme a los estatutos de la aludida sociedad mercantil era legal y, en caso contrario, si la recurrente advirtió oportunamente y por escrito la contrariedad al derecho de la orden.

En este sentido, observa la Sala a los folios 962 al 973 de la pieza N° 3 del expediente administrativo, la copia certificada de los Estatutos Sociales de la empresa Puertos del Litoral Central, P.L.C., S.A. del año 1997, de los cuales se desprende que el Presidente de dicha sociedad mercantil tenía las siguientes atribuciones (Cláusula Vigésimo Novena):

1. Convocar y presidir la Junta Directiva.

2. Suscribir la convocatoria de las Asambleas tanto ordinarias como Extraordinarias.

3. Ejercer la representación de la sociedad.

4. Constituir apoderados judiciales o extrajudiciales y factores mercantiles fijando sus facultades en el poder que les confiera.

5. Previa autorización de la Junta Directiva, suscribir contratos relativos a las operaciones de la sociedad.

6. Previa autorización de la Junta Directiva, dar y tomar dinero en préstamo, así como abrir, movilizar y cerrar cuentas corrientes, de crédito y depósito en Bancos Nacionales y/o Extranjeros, y cualesquiera otra clase de operaciones financieras y bancarias previstas en la Legislación Nacional.

7. Decidir todo lo relativo al ingreso y remoción del personal de la Sociedad y su remuneración, de acuerdo a la política aprobada por la Junta Directiva. (Destacado de esta decisión)

8. Ejecutar o hacer que se ejecuten las decisiones de la Asamblea y de la Junta Directiva.

9. Ejecutar cualquiera otra actividad de Administración o de disposición encomendada previamente por la Junta Directiva.

10. Resolver todo asunto que no esté reservado expresamente a la Asamblea o a la Junta Directiva, debiendo informar a ésta en su próxima reunión.

De lo anterior se evidencia que el Presidente de la aludida sociedad mercantil, tenía a su cargo la decisión de todo lo relativo al ingreso y remoción del personal de la Sociedad y su remuneración, de acuerdo a la política aprobada por la Junta Directiva.

Cabe destacar que a diferencia de las facultades establecidas en los numerales 5 y 6 de la Cláusula Vigésima Novena arriba indicada, la competencia relativa al manejo del personal y su remuneración no está supeditada a la “previa aprobación de la Junta Directiva”, sino sometida a la conformidad con las “políticas” de dicho cuerpo colegiado.

Corresponde entonces precisar si el otorgamiento de bonificaciones sin incidencia salarial para los trabajadores que ocupasen cargos de confianza era una política aplicada por la Junta Directiva de la empresa Puertos del Litoral Central P.L.C., S.A. Sobre este particular, se observa:

1. Cursa a los folios 801 al 804 de la pieza No. 3 del expediente administrativo, copia del Acta de Junta Directiva No. JD-175/99 del 22 de octubre de 1999, donde se aprobó el pago de un “bono único no salarial a los Coordinadores de Procesos de la Empresa (…) dejando a consideración el Presidente Ejecutivo la aplicación del mismo”.

2. A los folios 805 al 807 de la pieza No. 3 del expediente administrativo, cursa copia del Acta de Junta Directiva No. JD-182/2000 del 1° de febrero de 2000 en la cual se aprueban los niveles de remuneración para el personal gerencial y de coordinación.

3. A los folios 808 al 810 de la pieza No. 3 del expediente, cursa copia del Acta de Junta Directiva No. JD-189/2000 del 23 de junio de 2000, en la que se aprueba un aumento del 10% del salario de los trabajadores amparados por la Convención Colectiva.

4. Cursa al folio 811 de la pieza No. 3 del expediente administrativo, copia del Acta de Junta Directiva No. JD-204/2001 del 30 de abril de 2001 mediante la cual se aprueba un incremento salarial para los trabajadores de la empresa amparados por la Convención Colectiva.

De lo expuesto se evidencia que la Junta Directiva de la empresa Puertos del Litoral Central, P.L.C., S.A., establecía periódicamente los lineamientos con relación a la remuneración del personal, aprobando el otorgamiento de bonos sin incidencia salarial para los “Coordinadores de Procesos”, quedando a consideración del Presidente de la sociedad mercantil la aplicación de los mismos.

En razón de lo anterior, esta Sala concluye que aun cuando el bono sin incidencia salarial otorgado a la recurrente y a otros trabajadores de la empresa Puertos del Litoral Central, P.L.C., S.A., no fue expresamente autorizado por su Junta Directiva, en anteriores oportunidades dicho órgano colegiado estableció su pertinencia ante supuestos de hecho similares, delegando en el Presidente la aplicación de los mismos. De allí que pueda considerarse que este proceder era “política” de esa instancia en procura del mejoramiento en la retribución de los “trabajadores de confianza” al servicio del ente público; aunado al hecho de que dicha autorización previa no estaba contemplada como un requisito de validez ni por los estatutos sociales de la empresa ni por ley alguna.

Así, concluye la Sala que la Contraloría General de la República incurrió en un falso supuesto de hecho al estimar que la recurrente había actuado fuera del ámbito de su competencia al suscribir el Acta Convenio del 27 de febrero de 2003 y sus alcances, pues como quedó demostrado lo hizo en su condición de trabajadora. Asimismo, incurrió el órgano de control fiscal en un falso supuesto de derecho al estimar necesaria una “autorización previa” de la Junta Directiva de la empresa Puertos del Litoral Central, P.L.C., S.A., para el otorgamiento de bonos sin incidencia salarial, cuando de acuerdo a la normativa estatutaria ya mencionada, la facultad de decisión con relación al personal y su remuneración debía hacerse conforme a las políticas aprobadas por la Junta Directiva de la empresa, tal y como se verificó en el análisis realizado.

En virtud de lo expuesto, esta Sala declara con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad de autos y, en consecuencia, nula la Resolución Núm. 08-01-PADR-003-2012 dictada el 14 de marzo del 2012, por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales, actuando por delegación de la ciudadana Contralora General de la República, en lo que respecta a la ciudadana María Teresa Rangel. Así se declara.

Finalmente, observa la Sala por notoriedad judicial los expedientes Nos. 2012-1299, 2012-1279 y 2013-1351, que cursan ante esta Máxima Instancia correspondientes a los recursos contenciosos administrativos de nulidad incoados por los ciudadanos Teressa Assaf, Carmen Parra Guerra y Elías Alvarado González, respectivamente, contra el mismo acto administrativo impugnado en el caso bajo examen. Ahora bien, visto que el expediente administrativo que cursa en autos guarda relación con los aludidos procesos, esta Sala en aras de evitar dilaciones indebidas, ordena que las seis (6) piezas que lo conforman se mantengan en la Sala. Así se decide.

VI

DECISIÓN

Conforme a los razonamientos expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por la ciudadana MARÍA TERESA RANGEL, antes identificada, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Núm. 08-01-PADR-003-2012 dictada el 14 de marzo del 2012, por la Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales, actuando por delegación de la ciudadana CONTRALORA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

En consecuencia, se ANULA el acto impugnado en lo que respecta a la ciudadana recurrente.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Manténgase el expediente administrativo en la Sala. Archívese el judicial. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinte (20) días del mes de enero del año dos mil quince (2015). Años 204º de la Independencia y 155º de la Federación.

El Presidente EMIRO GARCÍA ROSAS
		La Vicepresidenta - Ponente EVELYN MARRERO ORTÍZ
MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL	Las Magistradas,
		BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
	La Secretaria, YRMA ROSENDO MONASTERIO
	En  veintiuno (21) de enero del año dos mil quince, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00010.
	La Secretaria, YRMA ROSENDO MONASTERIO