Magistrada Ponente BÁRBARA GABRIELA CESAR SIERO

Exp. N° 2011-0523

Mediante escrito presentado ante esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 9 de mayo de 2011, la ciudadana NILDE XIOMARA SILVA, titular de la cédula de identidad N° 4.721.156, representada por el abogado Wilmer Alberto Pérez García, inscrito el INPREABOGADO bajo el N° 54.787, interpuso demanda de nulidad conjuntamente con medida de suspensión de efectos, contra la Resolución N° 01-00-000483 de fecha 23 de diciembre de 2010, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, en la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la actora y en consecuencia ratificó la Resolución N° 01-00-000217 del 16 de agosto de 2010, también emanada de la referida autoridad contralora, en la que se le impuso a la recurrente sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de seis (06) años, al haber sido declarada su responsabilidad administrativa en su condición de Presidenta del Instituto Municipal de Cultura y Arte de la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara.

El 11 de mayo de 2011, se dio cuenta en Sala y por auto de igual fecha se ordenó pasar las presentes actuaciones al Juzgado de Sustanciación a los efectos de su admisión.

Por decisión del 24 de mayo de 2011, se admitió la demanda incoada y se ordenaron las notificaciones de las ciudadanas Fiscal General de la República, a las entonces Procuradora General de la República y Contralora General de la República, de igual modo estableció que una vez que constaran en autos las notificaciones ordenadas, se remitiría a esta Sala el expediente a fin de fijar la oportunidad de celebración de audiencia de juicio. Asimismo, respecto a la medida cautelar solicitada, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se acordó abrir el respectivo cuaderno separado.

El 20 de julio de 2011, una vez cumplidas las notificaciones ordenadas en el fallo antes referido, se acordó remitir la presente causa a esta Sala a los fines de fijar oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio.

En fecha 26 de julio de 2011, se dio cuenta en Sala, se designó ponente a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero y se fijó la citada audiencia para el día 11 de agosto de 2011, de conformidad con lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

El 2 de agosto de 2011, el ciudadano Ricardo Isaac Márquez Sánchez, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 144.262, actuando en su carácter de representante de la Contraloría General de la República, consignó copia certificada de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.702 de fecha 23 de junio de 2011, en la cual aparece publicada la Resolución N° 01-00-000136 de la misma fecha, dictada por la entonces Contralora General de la República en la cual se designan a los abogados que en ella se indican para que actúen en representación del Organismo Contralor, a los efectos de que sea agregada a los autos y surta sus efectos legales.

Por decisión N° 01032 de fecha 28 de julio de 2011, esta Máxima Instancia declaró improcedente la medida cautelar referida a la suspensión de efectos del acto impugnado.

El 11 de agosto de 2011, se celebró la audiencia de juicio y se dejó constancia de la comparecencia de las partes. En esa oportunidad, el apoderado judicial de la parte recurrente promovió pruebas y los representantes judiciales de la Contraloría General de la República consignaron escrito de conclusiones.

En fecha 29 de septiembre de 2011, la representación judicial de la Contraloría General de la República, se opuso a la admisión de las pruebas promovidas por la parte actora.

En fecha 19 de octubre de 2011, el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas promovidas por la recurrente y en virtud de ello acordó oficiar a la Contraloría del Municipio Iribarren del Estado Lara a fin de que en un lapso de cinco (5) días de despacho contados a partir del recibo del correspondiente oficio, remitiera a este Tribunal lo relacionado con la solicitud de la actora, para lo cual se concedió como término de distancia cuatro (4) días para la ida y cuatro (4) para la vuelta. Asimismo, se ordenó la notificación de las partes, así como también de la ciudadana Fiscal General de la República, y del ciudadano Procurador General de la República.

El 17 de abril de 2012 se acordó comisionar al Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, a los fines de practicar la notificación de la demandante.

En fecha 3 de julio de 2012, el Ministerio Público consignó su escrito de informes.

El 11 de julio de 2013 se ordenó remitir las actuaciones a esta Sala toda vez que se encontraba concluida la sustanciación de la causa.

Por auto de fecha 16 de julio de 2013, se dejó constancia que el 8 de mayo del mismo año fue electa la Junta Directiva de este Tribunal, quedando la Sala integrada de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Magistrada Trina Omaira Zurita; Magistrada Suplente Mónica Misticchio Tortorella y el Magistrado Suplente Emilio Ramos González.

En esa misma fecha, se dio cuenta en Sala, se reasignó como ponente al Magistrado Emilio Ramos González y se fijó un lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de informes, de conformidad con lo establecido en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

La representación judicial de la Contraloría General de la República consignó en fecha 30 de julio de 2013, el escrito de informes respectivo.

En fecha 14 de enero de 2014, reunidos los Magistrados y Magistradas de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, se dejó constancia de la incorporación de la Tercera Suplente Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel, a fin de suplir temporalmente la falta absoluta de la Magistrada Trina Omaira Zurita. La Sala quedó integrada de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Magistrada Suplente, Mónica Misticchio Tortorella; Magistrado Suplente Emilio Ramos González y Magistrada Suplente María Carolina Ameliach Villarroel.

Por diligencia del 15 de octubre de 2014, la abogada Eridanis Coromoto Liendo Coa, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 152.272, actuando en su carácter de representante de la Contraloría General de la República, consignó copia de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 40.449 de fecha 8 de julio de 2014, en la cual aparece publicada la Resolución N° 01-00-000091 del día 30 de junio de ese mismo año, dictada por la entonces Contralora General de la República en la cual se designan a los abogados que en ella se indican para que actúen en representación del Organismo Contralor.

En fecha 29 de diciembre de 2014, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel, Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta, designados y juramentados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año.

Mediante diligencia del 16 de julio de 2015, la abogada Nathaly Rojas, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 216.543, actuando como representante del órgano contralor, solicitó se dicte sentencia.

Por auto del 21 de julio de 2015 se dejó constancia que en fecha 11 de febrero de 2015 fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; las Magistradas Evelyn Marrero Ortíz y Bárbara Gabriela César Siero, y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta. Asimismo, se ordenó la continuación de la causa y se reasignó la Ponencia a la Magistrada BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO.

Por diligencia del 16 de diciembre de 2015, la abogada Chary Parada Muñoz, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 145.920, actuando con el carácter de apoderada judicial del órgano recurrido, consignó copia del acto del cual emana su representación y solicitó se dicte sentencia.

El 23 de diciembre de 2015, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el Magistrado Marco Antonio Medina Salas y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero, designados y juramentados por la Asamblea Nacional en esa misma fecha. La Sala quedó integrada por cinco Magistrados, conforme a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, a saber: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidenta, Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero; la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero, y los Magistrados Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y Marco Antonio Medina Salas.

Realizado el estudio de las actas del expediente, pasa la Sala a pronunciarse con fundamento en las siguientes consideraciones:

I

ANTECEDENTES

Mediante auto decisorio de fecha 15 de julio de 2008, el Contralor del Municipio Iribarren del Estado Lara, declaró la responsabilidad administrativa de la demandante en su condición de Presidenta del Instituto Municipal de Cultura y Arte de la citada entidad territorial, por los hechos irregulares detectados en las actuaciones practicadas en fechas 3 y 17 de febrero de 2006, de igual forma le sancionó con multa por doscientas cincuenta unidades tributarias (250 UT) y ordenó la remisión de las actuaciones al ciudadano Contralor General de la República.

Posteriormente, y a través de la Resolución N° 01-00-000217 de fecha 16 de agosto de 2010 la máxima autoridad contralora le impuso a la recurrente, sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el período de seis (6) años, con fundamento en lo siguiente:

“…PRIMERO: Por haber suscrito contrato de servicio, para la presentación de carteleras artísticas de la feria navideña del 2005, por la cantidad de Doscientos Cincuenta Millones Ochocientos Mil Bolívares (Bs. 250.800.000,00) actuales Doscientos Cincuenta Mil Ochocientos Bolívares Fuertes con Cero Céntimos (BsF. 250.800,00), sin garantías suficientes, visto que la (…) presentada por el contratista no fue emitida por empresa aseguradora [y es de] fecha posterior a la firma de dicho documento, contrariando lo dispuesto en la cláusula segunda del contrato de servicio. Conducta esta generadora de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo establecido en el numeral 3 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

SEGUNDO: Por haber suscrito contrato de servicios con MDC Cooperativa Mercadística 6574 RL, para la venta e instalación del Sistema Administrativo IMCA, por un monto de Ciento Cincuenta Millones de Bolívares (Bs. 150.000.000,00) actuales Ciento Cincuenta Mil Bolívares Fuertes Con Cero Céntimos (BsF. 150.000,00), sin que existiera disponibilidad presupuestaria para ello. Conducta ésta generadora de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo establecido en el numeral 12 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control  Fiscal.

TERCERO: Por haber intervenido en la ordenación de pago de las órdenes Nos. 0165, 0190, 0237, 0256, 0937, 0959, 1017, 1062, 1076, 114 y 1148, por un monto de Ciento Treinta y Nueve Millones Veintisiete Mil Bolívares (Bs. 139.027.000,00) actuales Ciento Treinta y Nueve Mil Veintisiete Bolívares Fuertes con Cero Céntimos (BsF. 139.027,00), las cuales fueron causadas y pagadas sin la debida suscripción de los contratos necesarios para respaldar las transacciones efectuadas por el instituto ni en el respectivo expediente se pudo comprobar la existencia de los contratos requeridos. Conducta esta generadora de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo establecido en los numerales 7 y 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

CUARTO: Por haber intervenido en la ordenación de pago de las ordenes Nos. 0177, 0173, 0181, 0172, 0178, 0185, 0281, 0170, 0283, 0192, 1023, 0114, 1060 y 1138, sin haber efectuado las respectivas retenciones del Impuesto Sobre la Renta (I.S.L.R.) y del Impuesto de Valor Agregado (I.V.A.); igualmente efectuó pago mediante las órdenes Nos. 0177, 0172, 0178, 0185, 0281, 0170, 0283, 0192, 1023, 0114, 1060 y 1138, sin retener el impuesto sobre Actividades Económicas de Industria y Comercio. Conducta ésta generadora de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo establecido en el numeral 29 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal…”.

 

En fecha 15 de octubre de 2010 la recurrente ejerció recurso de reconsideración contra el acto antes citado, el cual fue declarado sin lugar por el Contralor General de la República mediante Resolución N° 01-00-000483 de fecha 23 de diciembre de 2010, confirmando en consecuencia la sanción de inhabilitación.

II

DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

Mediante Resolución N° 01-00-000483 de fecha 23 de diciembre de 2010, el Contralor General de la República declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución 01-00-000217 del 16 de agosto de 2010, en la cual le fue impuesta a la recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de seis (6) años, en los términos siguientes:

“(…) se observa, en relación con la defensa presentada por la recurrente, que la misma está constituida por dos tipos de argumentaciones, a saber: i) las dirigidas a obtener la revisión por parte de esta Autoridad de la declaratoria de responsabilidad administrativa que le fuera atribuida; y ii) las destinadas a desvirtuar la sanción de inhabilitación impuesta por este Despacho.

Con relación al primer tipo de alegatos, quien suscribe estima oportuno destacar que, la recurrente pretende que opere en esta sede una revisión del Auto Decisorio de fecha 15 de julio de 2008, dictado por el Contralor del Municipio Iribarren del Estado Lara, que declaró su responsabilidad administrativa; lo que a todas luces, es jurídicamente improcedente, pues esta fase recursiva no se encuentra prevista legalmente, máxime cuando se trata de un acto que adquirió firmeza en sede administrativa, luego de que transcurriera de manera pacífica el lapso para la interposición del respectivo recurso de reconsideración (…).

(…)

Ciertamente, pese a que en su escrito recursivo la ciudadana NILDE XIOMARA SILVA SÁNCHEZ, denuncia la presunta vulneración de los derechos al debido proceso y a la defensa, así como la garantía de inocencia y la prohibición de declarar en contra de si mismo que le asisten, tales acusaciones están dirigidas a cuestionar la legalidad de un acto administrativo distinto a la Resolución N° 01-00-000217 de fecha 16 de agosto de 2010, mediante la cual esta Autoridad resolvió imponerle la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un periodo de seis (06) años.

En este contexto, no puede este Despacho proceder a analizar en esta etapa, las consideraciones y argumentaciones de la prenombrada ciudadana vinculadas con la supuesta nulidad absoluta del Auto Decisorio del 15 de julio de 2008, que declaró su responsabilidad administrativa. Así se declara.

Por otra parte, en lo que respecta al resto de los alegatos de la recurrente, relativos a que la Resolución impugnada vulneró el principio de proporcionalidad, toda vez que quien suscribe, según sus dichos, al momento de imponerle la sanción de inhabilitación, no tomó en cuenta la inexistencia de circunstancias agravantes, así como el hecho de que el supuesto daño fue reparado en su totalidad, se estima necesario señalar que esta Autoridad, al analizar la documentación remitida por la Contraloría Municipal de Iribarren, Estado Lara, de conformidad con el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, realizó una ponderación de la gravedad del ilícito por el cual se declaró la responsabilidad administrativa de la impugnante; a la luz de las circunstancias previstas en el artículo 112 del Reglamento de la Ley que regula las funciones y competencias del Máximo Organismo Contralor. Lo que implicó un proceso intelectivo, previo análisis, evaluación y apreciación de la magnitud de la conducta llevada a cabo por la recurrente, en su condición de la Presidenta del Instituto Municipal de Cultura y Arte (IMCA), al: i) haber suscrito contrato de servicios sin garantía suficiente, además de la presentación de la garantía en fecha posterior a la firma de dicho documento; ii) haber suscrito contrato de servicios sin que existiera disponibilidad presupuestaria para ello; iii) haber intervenido en la ordenación de [pagos] (…) causad[os] (…) sin la debida suscripción de los contratos necesarios para respaldar las transacciones efectuadas por el Instituto ni en el respectivo expediente se pudo comprobar la existencia de los contratos requeridos; y, iv) haber intervenido en la ordenación de [pagos] (…) sin haber efectuado las respectivas retenciones del Impuesto sobre la Renta (I.S.L.R.) y del Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.); igualmente, por haber efectuado pagos de órdenes sin retener el Impuesto sobre Actividades Económicas de la Industria y Comercio, tal como se precisó en la decisión que declaró su responsabilidad administrativa.

En este orden se observa, que la sanción que nos atañe se aplicó por seis (06) años, es decir, por un lapso inferior al término de quince (15) años que fija la norma, lo que obviamente derivó de su graduación, a la luz de las condiciones particulares del caso y de las circunstancias atenuantes y agravantes del mismo.

De ahí que en la oportunidad que le aplicó a la recurrente la sanción objeto de impugnación, sencillamente se le impuso una sanción proporcional a la gravedad de la irregularidad por ella cometida, luego de considerar todas las circunstancias del caso, razón por la cual se desestima el alegato bajo análisis. Así se declara.

Asimismo, se debe aclarar que, contrario a lo alegado por la recurrente, la cancelación de la multa impuesta no constituye una reparación de daño, máxime, cuando en casos como el de marras, no se determina la ocurrencia de un daño al patrimonio público y, en consecuencia, no se declara la responsabilidad civil del administrado, sino que, conforme a lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, dicha sanción pecuniaria es una consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa, la cual es aplicada por el mismo órgano que declara dicha responsabilidad, razón por la cual se desestima el alegato de que este Organismo Contralor, al momento de imponerle a la impugnante la sanción de inhabilitación, no consideró el hecho de que había reparado en su totalidad el daño ocasionado. Así se declara.

Finalmente, en relación con la solicitud de la ciudadana NILDE XIOMARA SILVA SÁNCHEZ, de que se tome en consideración que actualmente cuenta con cincuenta y tres (53) años de edad y de ser inhabilitada por seis (6) años, se estaría limitando su vida útil laboral, con lo que se le causaría un grave perjuicio a ella y a su grupo familiar, este Despacho estima imperativo destacar que para la procedencia de las medidas interdictivas previstas en el artículo 106 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, sólo se requieren como únicos y exclusivos presupuestos la verificación de dos extremos, a saber: a) la declaratoria de responsabilidad administrativa y b) que ésta haya quedado firme en sede administrativa.

Así, para la aplicación de las sanciones interdictivas de suspensión en el ejercicio del cargo sin goce de sueldo, destitución e inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, quien suscribe, debe atender a los presupuestos antes referidos y, para su graduación esta Autoridad está obligada, como se mencionó en líneas anteriores, a efectuar un proceso intelectivo, en el que efectúa un análisis, evaluación y apreciación de la entidad y/o gravedad del hecho irregular cometido, a la luz de los parámetros establecidos en el artículo 112 del Reglamento de la Ley que regula las funciones y competencias del Máximo Organismo Contralor, por lo que quedan al margen de las circunstancias personales como lo son las repercusiones que la medida adoptada por este Despacho tendrán en la esfera patrimonial, personal, política y social del declarado responsable, razón por la cual se debe desestimar el presente alegato. Así se declara.

(…)

Por las razones precedentemente expuestas, se declara SIN LUGAR el recurso de reconsideración interpuesto por la ciudadana NILDE XIOMARA SILVA SÁNCHEZ, asistida por el abogado WILMER ALBERTO PÉREZ GARCÍA, antes identificados y, en consecuencia, SE CONFIRMA el acto administrativo contenido en la Resolución N° 01-00-000217 de fecha 16 de agosto de 2010, mediante el cual, quien suscribe, acordó imponerle la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de seis (06) años, contado a partir de la fecha de ejecución de la presente Resolución (…) (sic) (mayúsculas y destacado del original)”.

III

DE LA DEMANDA DE NULIDAD

En el escrito contentivo de la demanda de nulidad, la representación de la parte actora señala lo siguiente:

Que en fecha 4 de febrero de 2011, su mandante fue notificada de la Resolución N° 01-00-000483, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración y confirmó la Resolución N° 01-00-000217 del 16 de agosto de 2010, que le impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de seis (6) años, al haber sido declarada su responsabilidad administrativa con base en los ordinales 3, 7, 9, 12 y 29 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

Denunció que la Resolución impugnada viola el principio de proporcionalidad, por cuanto entre las máximas que existen para determinar lo racional o proporcional que resulta de una sanción y que a su decir, no fueron evaluados, se encuentran “…1. La debida adecuación que debe existir entre la gravedad del hecho perseguido y la sanción; 2. La idea de que la comisión de las infracciones no debe resultar para el infractor más beneficiosa que el incumplimiento de las normas infringidas; 3. La existencia de intencionalidad o reiteración; 4. En razón del perjuicio causado con la infracción. 5. No estándole permitido a la Administración imponer sanciones no proporcionales a los hechos o sencillamente limitarse a imponerlas en su término medio, sino que debe en cada caso aplicar el principio de racionabilidad…” (sic).

Indicó que en el caso concreto, “(…) al momento de decidir el presente caso se debió valorar: 1. El expediente administrativo intachable de [su] representada, 2. El cumplimiento reiterado de jornada, funciones y éxitos en la gestión, 3. NO hubo intencionalidad en causar perjuicio, 4. JAMÁS ha evadido sus responsabilidades, sus deberes ni las leyes y reglamentos, (…) 5. NO ha sido desleal ni mintió en sus argumentos, los ha sostenido pese a las inconstitucionales entrevistas de [las cuales] nada puede afectarla o incriminarla pues están viciadas y deben desecharse, 6. Desea seguir prestando la función pública con la ética y constancia que le han caracterizado, 7. No se generaron daños al patrimonio público, en efecto, cualquier daño fue reparado conforme a FINIQUITO DE DEUDA…” (sic) (Mayúsculas del original y corchetes de esta Sala).

Adujo, que en el presente caso “…no hubo un daño al patrimonio público, no hubo trascendencia de consecuencias económicas, sociales o de cualquier otra naturaleza derivadas de la conducta que se imputa, no existió ningún beneficio obtenido por [su] mandante (…) y finalmente el supuesto daño considerado por la Contraloría Municipal de Iribarren fue reparado por [su] patrocinada en su totalidad tal como se evidencia del ‘FINIQUITO DE DEUDA’ expedido por la Gerencia General del Servicio Municipal de Administración Tributaria en fecha 06 de mayo de 2010, por un monto de Once Mil Quinientos Bolívares Fuertes (Bs. 11.500,00)…” (sic) (Agregados de este fallo).

Destacó, que “…se trata de una persona que actualmente cuenta con 53 años de edad y de ser suspendida 6 años del ejercicio de la función pública, se estaría limitando [su] vida útil laboral, 55 años según el artículo 27 de la Ley del Seguro Social, con lo cual se le causaría un grave perjuicio al igual que a su grupo familiar el cual depende de ella…” (sic).

Señaló que el acto cuya nulidad demanda quebranta el derecho a la defensa y debido proceso de su representada, por no haber iniciado “(…) una averiguación sino que maliciosamente se tomara entrevistas sin las menores formalidades para proteger la defensa, afecta los intereses, derechos y garantía constitucionales de [su] representada (…)”. (Corchetes de estas Sala).

En ese sentido, resaltó que “…el debido procedimiento constituye una manifestación del derecho a la defensa que tiene todo ciudadano a no ser afectado en sus derechos e intereses, sin haber tenido la oportunidad formal de defensa, en la cual sean oídos sus alegatos, en tal sentido, la convicción unilateral de hechos por parte de la Administración, vulnera claramente el derecho a la defensa y al procedimiento administrativo previo, al diagnosticar por una vía de hecho, un acto administrativo que no fue controlado por el afectado…”, situación ésta que es concretada por “…el Director de Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría Municipal de Iribarren, en la Audiencia Oral y Pública (…) celebrada en la fecha 08 de julio de 2008 (…) y posteriormente (…) en la Resolución dictada en la fecha 15 de julio de 2008 y por ser consecuencia de dichos actos ocurrió lo mismo con la Resolución Administrativa N° 01-00-000217, de fecha 16 de agosto de 2010, emanada de ese Despacho…” (sic).

Afirmó que “…fue transgredida la garantía de inocencia y la prohibición de no declarar contra sí mismo y con ello el debido procedimiento administrativo, por cuanto en la audiencia oral y pública, el Director de Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría Municipal de Iribarren se excedió en el límite de sus competencias establecidas en el artículo 101 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República del Sistema Nacional de Control Fiscal, convirtiendo la audiencia en un interrogatorio de la parte (sin juramentación), cuando procedió a interrogar al Abogado León Saldivia Carrero (…) a quien [la recurrente] designó como representante ante ese Órgano Contralor para indagar, revisar y asesorar de lo que ocurría en el expediente. En [ese] interrogatorio, este abogado contestó como [su] cliente, consiguiendo -a juicio del decisor- una confesión extrajudicial mediante erráticas y graves manifestaciones que NO eran ni fueron nunca instrucciones de [su] cliente…”. (Mayúsculas del original y corchetes de esta Sala).

Manifestó que “…la administración sin leer los derechos e imponer de las garantías constitucionales, es decir, sin [cumplir el] debido proceso, instauró una serie de entrevistas improvisadas y arma una investigación de la nada, siendo que adicionalmente, de esas mal llevadas entrevistas, sin apertura formal previa de investigación con denuncia, tampoco se demuestra responsabilidad de [la accionante], ya que se patentiza que cualquier situación administrativa fue corregida y reparada, siendo evidente además, que la administración fuerza interpretaciones y conclusiones distintas a los hechos que en autos constan sino que derivan de ‘confesiones’ inconstitucionales así como de entrevistas igualmente inconstitucionales que deben desecharse y con las que a final de cuentas, aplicaron una injusta decisión, con lo cual se perfecciona además el vicio de ABUSO DE PODER, que incide sobre la causa del acto (…)”. (Mayúsculas del escrito, agregados de la Sala).

Alegó la parte demandante que el acto recurrido viola el principio de la carga probatoria de la administración en materia disciplinaria, toda vez que le correspondía a ésta última “…probar (y no simplemente alegar) la existencia de hechos que (…) comprometan la responsabilidad de [su] poderdante…”. (Corchetes de esta decisión).

Indicó que “…tal como se denuncia previamente, el Director de Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría Municipal, procedió a interrogar al Abogado León Saldivia Carrero (…) quien era un simple mandatario designado con fines de la respectiva revisión del expediente, siendo que le instalaron una entrevista en la que este hablaba en nombre de Nilde Silva y donde realizó una serie de falsas afirmaciones supuestamente señaladas por [su] representada, las cuales posteriormente fueron valoradas como confesión, sin que dicho abogado estuviere facultado para ello…”. (Corchetes de esta Sala).

Destacó que en el presente caso “…NO hay pruebas suficientes de responsabilidad; todo está construido sobre la base de entrevistas inconstitucionales (…) y sobre la idea de una confesión producto de una vergonzosa actuación (…) y en tanto y en cuanto, no logra la administración su cometido de probar responsabilidades, a lo sumo, hechos que puedan haber sido objeto o no de reparos, más nunca logró atribuir hechos a personas, menos a [su] representada…” (sic) (Corchetes de este fallo).

A su vez sostuvo que la resolución impugnada incurre en el vicio de falso supuesto de hecho y de derecho, toda vez que “…no se logró demostrar que hechos en concreto, sean responsabilidad de [su] representada. En todo caso, la investigación tomo una ‘confesión’ efectuada por un tercero en nombre de [su] representada…”. (Agregados de esta Sala).

Expresó en ese sentido que “…no existe un nexo causal entre un supuesto ilícito que no queda probado y el funcionario, dado que nada une al supuesto previsto en la norma con el funcionario investigado. (…) Tampoco se configura la culpabilidad. (…) Sin estos elementos del hecho ilícito (…) sencillamente no hay la verificación fáctica de tal conducta ilegal tipificada en la ley por parte del funcionario, la investigación entonces, arroja que no existió ilícito, por lo cual, la decisión ha debido revelar toda responsabilidad a [la recurrente]; por lo que el recurrido acto que confirma los actos sancionatorios, se basa en hechos inexistentes (…)”.

Señaló que hubo un “…error en la interpretación sobre las normas que (…) sirven de fundamento, lo cual ha producido una distorsionada y perversa actividad intelectiva de la administración traducida en una falsa suposición de derecho decantada en que el actuar del órgano emisor, se hizo conforme a competencias que NO tiene atribuidas: el Director de Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría Municipal de Iribarren se excedió en el límite de sus competencias establecidas en el artículo 101 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, convirtiendo la audiencia en un interrogatorio sin juramentación en tanto la norma señalada no lo faculta para interrogar a la parte y menos aun para que posteriormente ese interrogatorio sea tomado en contra como ‘admisión de los hechos’ por parte del Contralor del Municipio Iribarren y con ellos sancionar a [su] cliente (…)”. (Destacado del original y corchetes de esta Sala).

Finalmente, denunció que la resolución impugnada constituye un acto administrativo de ilegal ejecución, por cuanto “…estando el acto administrativo viciado de nulidad por así disponerlo una norma constitucional violentando el principio de debido proceso (…) el derecho a la defensa, el derecho a ser oído, el derecho a aportar y controlar las pruebas así como por estar viciado en su elemento causal siendo que parte de falsos supuestos de hecho, (…) está viciado de nulidad absoluta, y por tanto dichos vicios ocasionan la ilegal ejecución de éste, ya que no podría considerarse legal la ejecución de un acto cuya base es nula de nulidad absoluta…”(Subrayado del escrito. Agregados de esta decisión).

En razón de los argumentos anteriormente expuestos, la representación de la parte recurrente solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución N° 01-00-000483 emitida en fecha 23 de diciembre de 2010, así como la inexistencia de responsabilidad funcionarial meritoria de sanción.

IV

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

A través de escrito presentado en fecha 3 de julio de 2012, la abogada Marielba del Carmen Escobar Martínez, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 16.770, en su carácter de Fiscal Provisorio de la Fiscalía Tercera del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia, solicitó que el presente recurso de nulidad fuera declarado sin lugar por lo siguiente:

Sobre la alegada violación del principio de proporcionalidad, señaló que “…la medida de inhabilitación a que se refiere el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, faculta al Contralor General de la República de manera exclusiva y excluyente, de acuerdo a la entidad o gravedad del asunto [para que] imponga las sanciones accesorias de inhabilitación hasta por un máximo de quince (15) años, para el ejercicio de funciones públicas [a] aquellas personas que, como la accionante, fueron declaradas responsables administrativamente en virtud de un procedimiento, siendo que en el presente caso se sancionó con una inhabilitación de seis (6) años, período menor al término medio establecido en la norma señalada, por lo que el Ministerio Público, considera que no se violó el principio de Proporcionalidad y en consecuencia debe ser desestimado tal alegato…” (Corchetes de este fallo).

Respecto al quebrantamiento de los derechos a la defensa, al debido proceso y al vicio de abuso de poder aducido por la actora, observó el Ministerio Público que “…tales acusaciones alegadas por la accionante, están dirigidas a cuestionar la legalidad de un acto administrativo distinto a la Resolución N° 01-00-000217 de fecha 16 de agosto de 2010, mediante la cual la Contraloría General de la República resolvió imponerle la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de seis (06) años (…)”.

Que “…en cuanto a la violación antes expuesta, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 00854 de fecha 23 de julio de 2008, estableció la imposibilidad de revisar jurisdiccionalmente el acto mediante el cual se estableció la responsabilidad administrativa…”.

Resaltó que la recurrente “…impugna el acto emanado de la Contraloría del Municipio Iribarren del Estado Lara, por la supuesta violación al debido proceso y al derecho a la defensa en el Auto Decisorio del 15 de julio de 2008, (…). [sin que se evidencie que hubiera ejercido] recurso de reconsideración quedando en consecuencia firme en vía administrativa la responsabilidad de la prenombrada ciudadana y, por ende, la sanción de multa que le fuera impuesta (…)”. (Corchetes de esta Sala).

En cuanto al vicio de falso supuesto de hecho y de derecho aducido por la demandante, manifestó que “…de acuerdo a lo observado en el expediente administrativo, se evidencia que los hechos no son inexistentes o falsos, además que la Contraloría General de la República, de acuerdo al artículo 105 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, tiene atribuida la competencia de acuerdo a la gravedad de la irregularidad cometida, una vez declarada la responsabilidad administrativa imponer la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, por lo tanto considera el Ministerio Público que el argumento de la parte accionante sobre el referido vicio, debe ser desestimado…”.

En virtud de tales razonamientos, la representación del Ministerio Público solicitó se declare sin lugar la demanda de nulidad.

V

ALEGATOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

A través de escrito consignado el 30 de julio de 2013, los abogados Carlos Luis Mendoza Guyón y Ricardo Isaac Márquez Sánchez, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 101.960 y 144.262, respectivamente, actuando como representantes del órgano contralor, manifestaron que la presente acción de nulidad debe ser declarada sin lugar conforme a los argumentos siguientes:

Destacaron, que “… el apoderado judicial de la accionante en su escrito de nulidad, por una parte, indicó que el objeto de su acción versa sobre la nulidad de la ‘RESOLUCIÓN N° 01-00-483 emitida en fecha 23/12/2010 (…) que ratifica la Resolución N° 01-00-000217 del 16/08/2010 y Auto Decisorio de fecha 15/07/2008; suscritas por el Contralor General de la República…’ y, por la otra, pretende que esta Sala Político Administrativa, analice los fundamentos jurídicos y fácticos de la Resolución que declaró la responsabilidad administrativa atribuida a su mandante (…)” (sic) (Negrillas del original).

Señalan que en ese sentido, se debe aclarar que “…el mencionado Auto Decisorio de fecha 15 de julio de 2008, fue dictado por la Contraloría del Municipio Iribarren del Estado Lara, quien declaró la responsabilidad administrativa de [la actora], y no por [su] representada como erradamente lo afirma el apoderado judicial [accionante]…”, asimismo, destacan que “…del expediente administrativo se evidencia que el aludido Auto Decisorio quedó firme en sede administrativa, por no haber ejercido contra él, medio impugnatorio alguno…”.

En razón de lo expuesto “…resulta improcedente que en esta instancia (…), [se] pretenda [impugnar] la legalidad de otro acto respecto del cual ya transcurrió pacíficamente el lapso (…) para su impugnación en vía judicial y, por tanto, produjo plenos efectos dada la vigencia de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad; razón por la cual resulta inviable que esta Sala analice tales alegatos…” (sic) (Corchetes de esta Sala).

Que “…en el supuesto negado que esta Autoridad Jurisdiccional, decida analizar las denuncias efectuadas por la parte accionante en su escrito de nulidad, esta representación pasa de seguidas a demostrar la legalidad del acto objeto de impugnación en los términos siguientes: En primer término se observa, que la accionante alega, por una parte, la supuesta violación del principio de proporcionalidad y de los derechos a la defensa y al debido proceso y, por la otra, los vicios de falso supuesto de derecho y abuso de poder, sin embargo no explica de qué forma el entonces Contralor General de la República, al aplicar la sanción contenida en el artículo 105 de la Ley Orgánica de Contraloría General de la República del Sistema Nacional de Control Fiscal, conculcó tales derechos e incurrió en esos vicios, pues su fundamentación se circunscribe únicamente y exclusivamente al procedimiento de responsabilidad administrativa sustanciado por la Contraloría del Municipio Iribarren del Estado Lara, lo cual resulta improcedente a la luz de lo expuesto en líneas anteriores…”.

En tal sentido, señalan que la resolución impugnada “…no vulneró los derechos alegados por la parte actora y mucho menos se evidencia que [su] representada haya asumido una conducta abusiva en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, por cuanto en todo momento ciñó su actuación al principio de legalidad (…), y respetó los derechos fundamentales contenidos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, razón por la cual, [solicitan] que la presente acción de nulidad, sea declarada sin lugar…”.

De otra parte, en lo que atañe a que la máxima autoridad contralora “…incurrió en falso supuesto de hecho y de derecho, se reitera que este argumento versa sobre la declaratoria de responsabilidad administrativa, sin embargo, resulta menester indicar que la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa ha calificado el falso supuesto como un vicio que tiene lugar cuando la Administración se fundamenta en hechos inexistentes, o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo (…) o cuando la Administración se fundamenta en una norma que no es aplicable al hecho concreto (…). Se trata de un vicio que por afectar la causa del acto administrativo acarrea su nulidad, por lo cual es necesario examinar si la configuración del acto administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho probadas en el expediente administrativo, de manera que guardaran la debida congruencia con el supuesto previsto en la norma…”.

Insisten los representantes del órgano contralor, que “…el acto administrativo impugnado fue dictado por el entonces Contralor General de la República, en uso de la competencia que de manera exclusiva y excluyente, le confiere el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, para imponer las sanciones interdictivas previstas en él, entre las que se encuentra la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años, para lo cual únicamente se quiere que exista una decisión que declare la responsabilidad administrativa del funcionario que se trate, y que la misma haya quedado firme en sede administrativa, tal como lo establece el artículo 11 del Reglamento de dicho marco normativo, correspondiendo al Titular del máximo organismo contralor la ponderación conforme a lo previsto en el artículo 112 eiusdem de los hechos que dieron causa a la aludida responsabilidad administrativa a fin de determinar la sanción accesoria a imponer, así como el quantum de la misma de ser el caso…”.

Que, conforme a lo anterior “…resulta forzoso concluir que contrario a lo denunciado por el representante legal de la accionante, [su] representada, al imponer la sanción de (…) conformidad con lo previsto en los mencionados artículos, se fundamentó en hechos previamente comprobados en un procedimiento previo y aplicó correctamente las normas que le otorgan la competencia para tal fin, no incurriendo de esta forma en el vicio de falso supuesto de hecho ni de derecho formulado (…)”. (Corchetes de esta Sala).

En lo atinente a la violación del principio de proporcionalidad, señalaron que “…dicha sanción fue impuesta por un período de seis (6) años, lo que atiende, a la ponderación de la falta cometida, pues fue impuesta por debajo del límite máximo, esto es 15 años…”.

Destacan que la máxima autoridad contralora “…le impuso a la accionante la sanción de inhabilitación (…), actuando dentro de los límites de competencia que le confiere la Ley que regula sus funciones y, ponderando la gravedad de la irregularidad por la cual se declaró [la responsabilidad administrativa de la demandante], a la luz de las circunstancias previstas en el artículo 112 del Reglamento de Ley en comentario, lo que implicó el ejercicio de un proceso intelectivo, previo (…) análisis, evaluación y apreciación de la magnitud de la conducta desplegada [por la actora], en su condición de Presidenta del Instituto Municipal de Cultura y Arte (I.M.C.A), el haber incurrido en las conductas irregulares descritas ut supra…” (sic) (Agregados de la Sala).

Por otra parte, respecto a lo alegado por el apoderado judicial de la accionante “…en cuanto a la cancelación de la multa impuesta, es de advertir que tal situación no constituye una reparación del daño, máxime cuando en casos como el de marras, no se determina la ocurrencia de un daño al patrimonio público y, en consecuencia, no se declara la responsabilidad civil del particular, sino que conforme a lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, dicha sanción pecuniaria es una consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa, la cual es aplicada por el mismo órgano que la declara…” (sic).

En cuanto a la solicitud formulada por la representación judicial de la parte accionante, referida a que se tome en consideración su edad, pues de ser inhabilitada por el período de seis (6) años, se estaría limitando su vida útil laboral, estimaron los apoderados del órgano contralor que “…para la procedencia de las medidas interdictivas previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, sólo se requieren como únicos y exclusivos presupuestos la verificación de dos extremos, a saber: a) la declaratoria de responsabilidad administrativa y, b) que ésta haya quedado firme en sede administrativa (…)”, supuestos que se configuraron en el presente caso.

Finalmente, de los argumentos anteriormente expuestos solicitaron se declare sin lugar la acción de nulidad ejercida.

VI

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Máxima Instancia pronunciarse sobre la demanda de nulidad ejercida por la representación judicial de la ciudadana NILDE XIOMARA SILVA SÁNCHEZ contra la Resolución N° 01-00-000483 del 23 de diciembre de 2010, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración y confirmó la Resolución N° 01-00-000217 del 16 de agosto de 2010, a través de la cual le fue impuesta la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el período de seis (6) años. Al respecto este órgano jurisdiccional pasa a decidir conforme a las siguientes consideraciones:

Punto Previo

Del escrito contentivo de la demanda de nulidad interpuesta puede apreciar esta Sala, que entre los alegatos efectuados por la accionante se encuentran algunos cuya finalidad está claramente dirigida a enervar la legalidad del auto decisorio de fecha 15 de julio de 2008, dictado por el Contralor del Municipio Iribarren del Estado Lara a través del cual se declaró la responsabilidad administrativa de la actora por las irregularidades detectadas durante su gestión como Presidenta del Instituto Municipal de Cultura y Arte (IMCA) del señalado municipio y le impuso sanción de multa por doscientas cincuenta unidades tributarias (250 UT).

En efecto, de un examen de las denuncias planteadas en el caso por el apoderado judicial de la parte actora, el auto decisorio antes descrito quebranta su derecho a la defensa y al debido proceso, incurrió también en errónea interpretación del principio de la carga probatoria, en el vicio de falso supuesto de hecho y de derecho y es un acto de ilegal ejecución.

Al respecto conviene precisar lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.347 del 17 de diciembre de 2001, reimpresa por reforma parcial en la Gaceta Oficial N° 6.013 Extraordinario de fecha 23 de diciembre de 2010), cuyo tenor es el que sigue:

“Artículo 108. Contra las decisiones del Contralor General de la República o sus delegatarios, señalados en los artículos 103 y 107 de esta Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación.

En el caso de las decisiones dictadas por los demás órganos de control fiscal se podrá interponer, dentro del mismo lapso contemplado en este artículo, recurso de nulidad por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo” (subrayado de la Sala).

 

La norma transcrita establece que a las Cortes de lo Contencioso Administrativo les compete el conocimiento de los recursos de nulidad ejercidos contra los actos administrativos sancionatorios emitidos por las unidades de auditoría interna.

En el caso de autos se determina, con fundamento en la normativa antes citada, que si la recurrente pretendía impugnar la declaratoria de responsabilidad administrativa emitida por el Contralor del Municipio Iribarren del Estado Lara, debió oportunamente haber acudido a la jurisdicción contencioso-administrativa, específicamente a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, para interponer recurso de nulidad, lo cual no consta que hubiese ocurrido y en razón de ello, dicha actuación administrativa se encuentra firme.

En este orden de consideraciones, resulta oportuno destacar que ante situaciones similares esta Sala ha establecido que no puede serle atribuido al acto mediante el cual se impone la sanción de inhabilitación los mismos vicios que a la declaratoria de responsabilidad administrativa, sino que la impugnación de la inhabilitación debe ser realizada en virtud de estar presentes vicios que le sean propios, ya que se trata de dos actos distintos. En tal caso, pudieran invocarse contra el acto administrativo que impone la inhabilitación -o de las otras sanciones accesorias del artículo 105 eiusdem-, que la declaratoria de responsabilidad no estuviere firme en sede administrativa, falta de proporcionalidad, entre otros; pero de ninguna manera alegando la existencia de vicios dirigidos a atacar la validez del acto que estableció la declaratoria de responsabilidad (Vid. sentencia de esta Sala N° 00461 del 29 de abril de 2015).

La anterior conclusión se desprende de la naturaleza misma del acto por el cual el máximo jerarca de la Contraloría General de la República impone la sanción de inhabilitación, toda vez que opera de pleno derecho, como consecuencia jurídica derivada de la declaratoria de responsabilidad administrativa que haya quedado firme en sede administrativa, lo que no lo excluye del control jurisdiccional, solo que la impugnación de dicho acto debe ser realizada sobre la base de la presunta presencia de vicios que le sean propios y no por aquellos que pudieran afectar el acto principal.

Atendiendo a lo expuesto, visto que las denuncias sobre la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, así como también la referida a la errónea interpretación del principio de la carga probatoria y al vicio de falso supuesto de hecho y de derecho antes referidas, están dirigidas a objetar la legalidad de la declaratoria de responsabilidad administrativa emitida por el Contralor del Municipio Iribarren del Estado Lara, cuyo control judicial le compete a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, y por ello se concluye en la improcedencia de las mismas (ver, entre otras, sentencias números 1.588 del 24 de noviembre de 2011 y 958 del 18 de junio de 2014).

Precisado lo anterior, esta Máxima instancia pasa a analizar las denuncias que la accionante interpuso respecto al acto por el cual la Contralora General de la República (E) declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido por la actora, esto es las referidas a la violación del principio de proporcionalidad, que ya había reparado el daño causado y que se le estaría limitando su vida útil laboral. Así se declara.

Establecido lo anterior, pasa este órgano jurisdiccional a resolver las mencionadas denuncias, con base en las siguientes razones:

1) De la violación al principio de proporcionalidad

Alegó el apoderado judicial de la recurrente que al aplicarse la sanción de inhabilitación recurrida se quebrantó el principio de proporcionalidad, por cuanto “(…) al momento de decidir el presente caso se debió valorar: 1. El expediente administrativo intachable de [su] representada, 2. El cumplimiento reiterado de jornada, funciones y éxitos en la gestión, 3. NO hubo intencionalidad en causar perjuicio, 4. JAMÁS ha evadido sus responsabilidades, sus deberes ni las leyes y reglamentos, (…) 5. NO ha sido desleal ni mintió en sus argumentos, los ha sostenido pese a las inconstitucionales entrevistas de [las cuales] nada puede afectarla o incriminarla pues están viciadas y deben desecharse, 6. Desea seguir prestando la función pública con la ética y constancia que le han caracterizado, 7. No se generaron daños al patrimonio público, en efecto, cualquier daño fue reparado conforme a FINIQUITO DE DEUDA [expedido por la Gerencia General del Servicio Municipal de Administración Tributaria en la fecha 6 de mayo de 2010, por un monto de once mil quinientos bolívares (Bs. 11.500,00)]…” (sic) (Mayúsculas de la cita, agregados de la Sala).

Al respecto establece el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 2.818 Extraordinario del 1 de julio de 1981), contentivo del principio de proporcionalidad, lo siguiente:

“Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”.

 

De acuerdo a la referida norma, cuando la autoridad competente esté facultada para imponer una sanción, debe hacerlo guardando una debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción a ser aplicada (Vid. Sentencias Nos. 1.666 del 29 de octubre de 2003, 1.158 del 10 de mayo de 2006, 977 del 1° de julio de 2009 y 18 del 18 de enero de 2012, entre otras).

Por lo tanto, el principio de proporcionalidad implica que la pena o castigo impuesto debe ser adecuado, idóneo, necesario y razonable, lo que significa que exista congruencia entre la sanción y la falta cometida, y entre el medio (el castigo impuesto) y el fin de la norma que le sirve de sustento.

Así las cosas, en el ámbito de la responsabilidad administrativa, las sanciones que de su declaratoria puedan derivarse -contempladas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal- deben imponerse de acuerdo con “la relevancia del hecho cometido, el grado de responsabilidad y la afectación al patrimonio público”, considerando las circunstancias atenuantes y agravantes que puedan apreciarse en cada caso. (Vid. en ese sentido decisión de la Sala Constitucional N° 1266 del 6 de agosto de 2008).

Cabe destacar, con relación al artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal lo establecido por la Sala Constitucional en diversas oportunidades que “no es exacta la relación de dependencia entre la multa y la suspensión, la destitución o la inhabilitación (…) sino que esa relación de dependencia existe entre la declaratoria de responsabilidad administrativa y la multiplicidad de sanciones; que (…) son propiamente consecuencias principales todas ellas de la declaratoria de responsabilidad”; de modo que “no existe una relación de dependencia entre los límites cuantitativos entre una sanción y otra, por lo que mal podría determinarse la proporcionalidad de la (…) inhabilitación con fundamento en el análisis estandarizado de una multa de naturaleza económica”. (Vid. Sentencias de la Sala Constitucional Nos. 1266, 329 y 778 de fechas 6 de agosto de 2008, 19 de marzo de 2012 y 20 de junio de 2013) (negrillas de esta Sala).

En el caso bajo examen, se aprecia del texto del acto impugnado que el Contralor General de la República impuso al accionante la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas prevista en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, actuando conforme a la competencia que le atribuyó la Ley que regula sus funciones, como se indicó anteriormente, y con base en los hechos generadores de la sanción, como bien lo hizo el Contralor del Municipio Iribarren del Estado Lara, en la declaratoria de responsabilidad administrativa.

En efecto, la máxima Autoridad Contralora tomó en cuenta en su decisión las irregularidades cometidas por la recurrente y que resultaron generadoras de responsabilidad administrativa, a saber:

i) Por haber suscrito contrato de servicio, para la presentación de carteleras artísticas de la feria navideña del 2005, por la cantidad de doscientos cincuenta millones ochocientos mil bolívares (Bs. 250.800.000,00), actualmente doscientos cincuenta mil ochocientos bolívares (Bs. 250.800,00), sin garantías suficientes, visto que la presentada por el contratista no fue emitida por una empresa aseguradora y es de fecha posterior a la firma de dicho documento, contrariando lo dispuesto en la cláusula segunda del contrato de servicio.

ii) Por haber suscrito contrato de servicios con “…MDC Cooperativa Mercadística 6574 RL…”, para la venta e instalación del “…Sistema Administrativo IMCA…”, por un monto de ciento cincuenta millones de bolívares (Bs. 150.000.000,00), hoy expresados en la suma de ciento cincuenta mil bolívares (Bs. 150.000,00), sin que existiera disponibilidad presupuestaria para ello.

iii) Por haber intervenido en el pago de las órdenes Nos. 0165, 0190, 0237, 0256, 0937, 0959, 1017, 1062, 1076, 114 y 1148, por un monto de ciento treinta y nueve millones veintisiete mil bolívares (Bs. 139.027.000,00), actualmente ciento treinta y nueve mil veintisiete bolívares (Bs. 139.027,00), las cuales fueron causadas sin la debida suscripción de los contratos necesarios para respaldar las transacciones efectuadas por el instituto.

iv) Por haber intervenido en el pago de las ordenes Nos. 0177, 0173, 0181, 0172, 0178, 0185, 0281, 0170, 0283, 0192, 1023, 0114, 1060 y 1138, sin haber efectuado las respectivas retenciones del Impuesto Sobre la Renta (I.S.L.R.) y del Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.); así como haber efectuado el pago de las órdenes Nos. 0177, 0172, 0178, 0185, 0281, 0170, 0283, 0192, 1023, 0114, 1060 y 1138, sin retener el impuesto sobre Actividades Económicas de Industria y Comercio.

Conductas éstas generadoras de responsabilidad administrativa, de acuerdo con lo dispuesto en los numerales 3, 7, 9, 12 y 29 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

Por otra parte, se observa que la sanción de inhabilitación fue aplicada por el período de seis (6) años, de los quince (15) máximos establecidos en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

Este tratamiento mesurado, evidencia la ponderación que hiciese en el caso concreto el Órgano Contralor de las faltas cometidas y por las cuales se determinó la responsabilidad administrativa de la ciudadana Nilde Xiomara Silva Sánchez. En virtud de ello, debe desecharse la denuncia efectuada. Así se decide.

2) Aduce la recurrente, que en el presente caso “…no hubo un daño al patrimonio público, no hubo trascendencia de consecuencias económicas, sociales o de cualquier otra naturaleza derivadas de la conducta que se imputa, no existió ningún beneficio obtenido por [su] mandante (…) y finalmente el supuesto daño considerado por la Contraloría Municipal de Iribarren fue reparado por [su] patrocinada en su totalidad tal como se evidencia del ‘FINIQUITO DE DEUDA’ expedido por la Gerencia General del Servicio Municipal de Administración Tributaria  en la fecha 06 de mayo de 2010, por un monto de Once Mil Quinientos Bolívares Fuertes (Bs. 11.500,00)…” (sic) (Agregados de este fallo).

Al respecto, de la revisión del expediente administrativo se observa el “INFORME PARA DETERMINACIÓN DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA CASOS AUDITORÍA ADMINISTRATIVA FINANCIERA INSTITUTO MUNICIPAL DE CULTURA Y ARTE PRIMER TRIMESTRE 2006”, elaborado por la Contraloría del Municipio Iribarren del Estado Lara (folios 22 al 35), del cual se desprenden las cantidades que el referido instituto dejó de retener por concepto de impuesto al valor agregado (IVA), impuesto sobre la renta (ISLR) e impuesto a las actividades económicas, que ascienden a la suma de cincuenta y un millones ochocientos cuarenta y siete mil ochocientos ochenta y un bolívares con setenta y cinco céntimos (Bs. 51.847.881,75), hoy expresados en cincuenta y un mil ochocientos cuarenta y siete bolívares con ochenta y nueve céntimos (Bs. 51.847,89).

De lo anterior se desprende que, contrario a lo señalado por la representación judicial de la demandante, efectivamente sí se produjo un perjuicio al patrimonio público toda vez que en virtud de las irregularidades administrativas cometidas, la suma antes referida no fue enterada al tesoro nacional. Siendo pertinente agregar que el finiquito de deuda emitido por el Servicio Municipal de Administración Tributaria de la entidad territorial ya mencionada en fecha 6 de mayo de 2010 (folio 319 del expediente administrativo), al que hizo alusión la parte actora, atiende a la sanción de multa por doscientas cincuenta unidades tributarias (250 UT) que le fue impuesta en el auto decisorio de fecha 15 de julio de 2008, por el cual se declaró su responsabilidad administrativa.

Por tanto, debe la Sala desechar el alegato efectuado por la parte accionante, referido a que en el caso bajo análisis “…no hubo un daño al patrimonio público…”. Así se declara.

3) Finalmente aduce la actora, que el acto recurrido lesiona su derecho al trabajo, pues “…se trata de una persona que actualmente cuenta con 53 años de edad y de ser suspendida 6 años del ejercicio de la función pública, se estaría limitando [su] vida útil laboral, 55 años según el artículo 27 de la Ley del Seguro Social, con lo cual se le causaría un grave perjuicio al igual que a su grupo familiar el cual depende de ella…” (sic).

Con relación a dicho alegato, juzga la Sala que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de las funciones públicas por un período de seis (6) años impuesta a la recurrente, no es más que el efecto de aplicar una previsión legal vigente en nuestro ordenamiento jurídico por la autoridad competente, en virtud de la gravedad de la irregularidad cometida, luego de declarada su responsabilidad administrativa (Vid. fallo de esta Sala N° 00599 del 11 de mayo de 2011).

Asimismo debe destacarse que la decisión proferida por la Máxima Autoridad Contralora en modo alguno cercena el derecho de la recurrente de desempeñar su carrera en otros sectores de la economía y aún en un futuro en el mismo sector público, toda vez que la sanción de inhabilitación tiene una limitada vigencia en el tiempo y una vez fenecida la misma, podrá nuevamente optar para el ejercicio de funciones públicas (Vid. decisión de esta Sala N° 00831 del 9 de julio de 2015).

Por otro lado, esta Máxima Instancia considera necesario destacar, que el derecho al trabajo no es absoluto y se encuentra supeditado a las limitaciones que establece la Ley, por lo que el funcionario o funcionaria puede ser removido (a), destituido (a) o suspendido (a) de conformidad con las previsiones contenidas en el ordenamiento jurídico, casos en los cuáles no puede hablarse de violación a este derecho. En el caso de autos, a la recurrente se le abrió una averiguación administrativa, mediante la cual se comprobó su responsabilidad administrativa al haber incurrido en los supuestos establecidos en los ordinales 3, 7, 9, 12 y 29 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por lo cual se concluye que no se le cercenó su derecho al trabajo y por ello debe desestimarse el alegato efectuado por la accionante en ese sentido. Así se decide.

En consideración a todo lo expuesto, al ser desvirtuadas las denuncias y los alegatos formulados por la parte recurrente, esta Sala debe declarar sin lugar la demanda de nulidad y firme al acto administrativo impugnado. Así se declara.

VII

DECISIÓN

En virtud de los razonamientos que anteceden, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con medida de suspensión de efectos, por la ciudadana NILDE XIOMARA SILVA, contra la Resolución N° 01-00-000483 emitida en fecha 23 de diciembre de 2010, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA. En consecuencia, se declara FIRME el referido acto administrativo.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiséis (26) días del mes de enero del año dos mil dieciséis  (2016). Años 205º de la Independencia y 156º de la Federación.

 

La Presidenta MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
		La Vicepresidenta EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO                                               Ponente
		El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
El Magistrado MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
	La Secretaria, YRMA ROSENDO MONASTERIO
	En veintisiete (27) de enero del año dos mil dieciséis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00073.
	La Secretaria, YRMA ROSENDO MONASTERIO