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En fecha 2 de junio de 2005, el abogado Gustavo Adolfo Martínez Morales, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 72.089, actuando con el carácter de representante judicial del INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA, representación que se desprende de documento poder autenticado en la Notaría Pública Tercera del Estado Vargas, en fecha 17 de marzo de 2005, anotado bajo el Nº 14, Tomo 15 de los Libros de Autenticaciones llevados por esa Notaría, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de fecha 1° de junio de 2005, dictada por el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, mediante la cual se admitió el recurso contencioso tributario interpuesto conjuntamente con solicitud de amparo constitucional, por los abogados Carmelo de Grazia Suárez, Edwin Genie Loreto y Horacio de Grazia Suárez, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 62.667, 64.994 y 84.032, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA, S.A., inscrita en el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 14 de noviembre de 1996, anotada bajo el Nº 53, Tomo 73-A-Qto, representación que se desprende de documento poder autenticado en la Notaría Undécima del Municipio Libertador del Distrito Capital, en fecha 6 de septiembre de 2004, anotado bajo el Nº 21, Tomo 216 de los Libros de Autenticaciones llevados por esa Notaría; contra “(…) los actos de liquidación de tasas aeroportuarias por concepto de aterrizaje, estacionamiento y otros servicios conexos (…) emitidos por el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía”, por la cantidad total de cuatrocientos noventa y cinco millones novecientos setenta y seis mil trescientos noventa bolívares sin céntimos (Bs. 495.976.390,00).
El 10 de agosto de 2006, el prenombrado Juzgado Superior oyó en el solo efecto devolutivo la apelación interpuesta y por oficio N° 49/2007 de fecha 28 de febrero de 2007, ordenó la remisión de las copias certificadas del expediente a esta Sala Político-Administrativa, siendo recibido el 13 de abril de ese mismo año.
Por auto del 16 de abril de 2007, se dio cuenta en Sala. Asimismo, se designó Ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini y se fijó un lapso de quince (15) días de despacho para que las partes presentaran sus alegatos.
En fecha 23 de mayo de 2007, la representación judicial del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, presentó escrito de alegatos. Posteriormente, el día 24 del mismo mes y año, la sociedad mercantil Aeropostal Alas de Venezuela, C.A., consignó “(…) los alegatos de Ley”.
Realizado el estudio del expediente, pasa esta Sala a decidir con fundamento en las siguientes consideraciones.
I
ANTECEDENTES
Mediante escrito presentado en fecha 11 de abril de 2005, ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario del Área Metropolitana de Caracas, los apoderados judiciales de la sociedad mercantil AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA, C.A., interpusieron recurso contencioso tributario conjuntamente con solicitud de amparo constitucional contra “los actos de liquidación de tasas aeroportuarias”, emanados del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, por la cantidad total de cuatrocientos noventa y cinco millones novecientos setenta y seis mil trescientos noventa bolívares sin céntimos (Bs. 495.976.390,00).
Por decisión del 1° de junio de 2005, el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, a quien correspondió el conocimiento de la presente causa previa distribución, admitió el recurso interpuesto y declaró abierta la causa a pruebas a partir del primer (1°) día de despacho siguiente, por encontrarse satisfechos los extremos previstos en los artículos 259, 260, 261, 262 y 266 del Código Orgánico Tributario y en razón de no constar en autos oposición alguna a dicho recurso.
Asimismo, por auto de esa misma fecha (1° de junio de 2005), el tribunal de la causa dejó constancia de la recepción del escrito de oposición al recurso contencioso tributario interpuesto.
El 2 de junio de 2005, el representante del referido Instituto apeló del referido fallo.
Por sentencia de fecha 9 de junio de 2005, el Tribunal de la causa señaló lo siguiente:
“En el presente caso, para el momento en que los Apoderados Judiciales del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (IAAIM), se opusieron a la admisión del Recurso Contencioso Tributario interpuesto por la contribuyente ‘AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA, S.A.’, ya el Tribunal había emitido su pronunciamiento admitiendo el recurso, ello se puede evidenciar del Sistema de Gestión, Decisión y Documentación Juris 2000, de una revisión al Libro Diario de Actuaciones de este Órgano Jurisdiccional, en el cual aparece bajo el asiento número ocho (8) como hora de inicio de la actuación correspondiente a la admisión las dos y quince minutos de la tarde (2:15 p.m.) y hora de culminación de la misma las dos y diecinueve minutos, once segundos de las tarde (2:19:11 p.m.), y a continuación en el asiento número nueve (9), correspondiente a la oposición planteada, la misma aparece que fue interpuesta a las tres y diecinueve minutos de la tarde (3:19 p.m.), culminando el asiento a las tres y veintidós minutos diez segundos de la tarde (3:22:10 p.m.), siendo por consiguiente extemporánea. Así se declara.
Ahora bien, declarada como ha sido la extemporaneidad de la oposición a la admisión, presentada por los Apoderados Judiciales del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (IAAIM), y siendo un requisito indispensable para la apelación de la admisión, el que la parte apelante se haya opuesto oportunamente, en consecuencia es forzoso para este Tribunal de conformidad con lo previsto en el parágrafo único del artículo 267 del Código Orgánico Tributario, negar oír la apelación interpuesta. Así se declara”.
Posteriormente, en fecha 29 de junio de 2005, la representación judicial del mencionado instituto, interpuso ante el Tribunal a quo recurso de hecho, de conformidad con lo establecido en el aparte 23 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
Mediante sentencia Nº 00713, de fecha 22 de marzo de 2006, esta Sala Político-Administrativa, declaró:
“(…) Con lugar el recurso de hecho interpuesto por (…) el apoderado judicial del INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA. En consecuencia:
PRIMERO: REVOCA la decisión dictada por el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas en fecha 9 de junio de 2005, mediante la cual se negó oír la apelación interpuesta por el apoderado judicial del mencionado Instituto contra la sentencia dictada por ese mismo Tribunal en fecha 1° de marzo de 2005.
SEGUNDO: ORDENA al tribunal a quo oír en el sólo efecto devolutivo la apelación incoada por la representación del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, contra la decisión supra indicada y remitir en forma inmediata a esta alzada copias certificadas del expediente del juicio a los fines de dictar el pronunciamiento respectivo, de conformidad con lo previsto en el aparte 26 artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela”.
II
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, mediante sentencia de fecha 1° de junio de 2005, admitió el recurso contencioso tributario ejercido conjuntamente con solicitud de amparo cautelar por los representantes judiciales de la contribuyente, en los términos siguientes:
“(…) estando las partes a derecho y siendo la oportunidad procesal correspondiente para admitir o no el presente Recurso Contencioso Tributario, el Tribunal observa que se encuentran llenos los requisitos establecidos en el Código Orgánico Tributario vigente en sus artículos 259, 260, 261, 262 y 266, a saber, se trata de actos administrativos recurribles en la vía jurisdiccional impugnados por ante la autoridad competente dentro del lapso legal, mediante escrito en el cual se funda y consta la cualidad y el interés del recurrente, así como también queda demostrada la legitimidad de la persona que se presenta como representante del contribuyente y no consta en autos oposición alguna, este Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario ADMITE dicho Recurso Contencioso Tributario, en cuanto a lugar en derecho, salvo su apreciación en la definitiva, procédase a su tramitación y sustanciación de conformidad con los artículos 267 y siguientes del Código Orgánico Tributario vigente, abriéndose la causa a pruebas a partir del primer (1°) día de Despacho siguiente al de hoy, visto que no hubo oposición alguna por parte de la Administración Tributaria”.
III
Argumentos deL Instituto autÓnomo Aeropuerto internacional de MAiquetía
La representación judicial del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, expuso sus argumentos señalando lo siguiente:
“La sentencia in comento (sic) decide que nuestra representada no presentó temporáneamente el escrito de oposición, a que tenía derecho y por lo tanto no valoró su contenido aunque el mismo riela en el expediente y hoy (sic) damos aquí por reproducido, a los fines de que sea valorado.
En el escrito de oposición se hace un amplio análisis respecto a la naturaleza no tributaria de los derechos que debe cobrar nuestra representada, por los servicios prestados a los usuarios y este análisis no es valorado en la sentencia recurrida.
(…)
Con la finalidad de precisar la naturaleza jurídica de las tarifas cobradas por los servicios aeroportuarios prestados por el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, se debe entrar a analizar las normas qué prescriben tales servicios y así poder entender porque en diferentes oportunidades se ha planteado la discrepancia en el concepto de las tarifas cobradas por los servicios de la administración pública, y en particular los que son facturados por concepto de Dosa, (es decir aquéllos que comprenden los Derechos de Aterrizaje, Derechos de Estacionamiento, Derechos por la Utilización de Puentes Móviles).
En fecha 22-09-1997, el Seniat como consecuencia de la inspección efectuada a la Administración del IAAIM, genera un Acta (que será promovida en la oportunidad procesal pertinente) donde deja constancia de los hechos determinados en la fiscalización efectuada en materia de Impuesto al Consumo Suntuario y a las Ventas al Mayor, donde califica de manera expresa que el objeto principal de este Instituto es la prestación de servicios públicos en estricto cumplimiento de lo estipulado en la Ley de Creación del presente Instituto, evidenciándose con esto que los derechos, de que en la práctica se conoce como Dosa, no son producto de una imposición fiscal sino del pago de un precio o canon por parte de los administrados para la prestación de un servicio.
(…)
En el caso de marras estamos tratando tarifas vinculadas a Precios Públicos por los Servicios Públicos prestados.
En el concepto de Precio Público vemos como característica principal que su solicitud o recepción sea voluntaria por los administrados, vale decir que no se origine por una disposición legal o reglamentaria, y que el servicio sea imprescindible para la vida privada y social del solicitante.
El establecimiento de los precios públicos se realiza mediante dispositiva del ente administrador. Es así como se fijan estos como derechos en una Resolución emanada del Ministerio de Infraestructura, ente al cual se encuentra adscrito el IAAIM, el cual a su vez tiene asignada para su patrimonio, la recaudación y percepción de dichas tarifas, en su condición de ente encargado de la conservación, administración y aprovechamiento de un aeródromo público de uso público, como lo es el Aeropuerto Internacional Simón Bolívar de Maiquetía, a tenor del Decreto N° 1.684, de fecha 22 de febrero de 2002, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.400, del 8-03-2002, cuando entró en vigencia. Ratificado en el artículo 55 de la prenombrada Ley de Aeronáutica Civil vigente.
Por lo que podemos afirmar que en todos los requisitos exigidos por la definición de Precios Públicos se subsumen las tarifas aplicadas (recaudadas y percibidas) por el Instituto.
Vale decir, el estacionamiento y aterrizaje de aeronaves, no son Servicios Públicos inherentes a la Soberanía, por lo tanto no son Tasas, por lo que no tienen un carácter Tributario. Son Servicios Públicos prestados por un ente descentralizado, cuyo Precio Público, si bien constituye un ingreso público, no tiene el carácter tributario, y no estará regido por el principio de legalidad de los tributos.
A lo que nos lleva este completo análisis que de manera sustentada y en estricto apego a las normas que rigen la materia, que la naturaleza jurídica de las tarifas de los servicios prestados por el IAAIM, se encuentren enmarcadas dentro de lo que la doctrina denomina precio público.
(…)
Es así que consideremos que los abogados representantes de la empresa Aeropostal Alas de Venezuela, S.A., introducen un recurso contencioso tributario por ante este tribunal, sobre la premisas falsas de que se le pretende cobrar tasas por servicios prestados en el aeropuerto a las aeronaves tipo DC9 identificado con las siglas YV18C propiedad de la referida empresa (como ya hemos establecido no son tasas, lo que se señala, sino Derechos por los servicios prestados). Por lo que solicitamos se declarara inadmisible el precitado recurso toda vez que los instrumentos que acompañan al libelo del recurso no se enmarcan dentro de la definición de instrumentos de contenido tributario, y se declinara la competencia subsidiariamente ‘solo en el supuesto de que no sea declarada procedente nuestra pretensión de Inadmisibilidad pues consideramos que los instrumentos precitados, al no poseer cualidad tributaria alguna, aún cuando no son actos administrativos formales, por el criterio orgánico si pueden definirse como actuaciones de contenido aeronáutico específico, en atención a servicios propios de dicha actividad, emanadas de un ente descentralizado de la Administración Pública Nacional, como lo es nuestro representado; en consecuencia, la presente causa debe ser conocida por la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
(…)
Vistos los hechos aquí narrados y demostrados solicitamos que esta Sala declare los documentos fundamentales del recurso como instrumentos de cobro de derechos aeronáuticos y no acto (sic) administrativo (sic) de contenido tributario”.
IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN
Los representantes judiciales de la sociedad mercantil Aeropostal Alas de Venezuela, C.A., en la oportunidad de presentar escrito de alegatos contra la apelación, expusieron lo siguiente:
“Nuestra representada, AEROPOSTAL, es una empresa dedicada en forma publica y notoria al transporte nacional e internacional de pasajeros, carga y correo.
En ejercicio de esa actividad, nuestra representada requiere utilizar las instalaciones que conforman el aeropuerto ‘Arturo Michelena’, que sirve a la ciudad de Valencia, cuya administración y explotación la realiza LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA AEROPORTUARIA.
Ahora bien, ciudadano Juez, es el caso que desde el 9 de noviembre de 2001, se encuentra vigente el Decreto-Ley de Aviación Civil N° 1946 (publicado en la Gaceta Oficial N° 37.293, de fecha 9 de noviembre de 2001).
El referido instrumento legal, en estricto apego a la doctrina y jurisprudencia dominante, reconoce expresamente el carácter esencialmente tributario de las tasas aeroportuarias (por aterrizaje, estacionamiento y servicios conexos). En este sentido, los artículos 164 y 168 de la referida Ley disponen lo siguiente:
(…)
Estas disposiciones son aplicables a aquellos Estados que explotan o administran aeropuertos y así se encarga de precisarlo el único aparte del artículo 7 de la Ley de Aviación Civil, (…)
Es necesario destacar ciudadanos Magistrados, que antes de la entrada en vigor de la nueva Ley de Aviación Civil, la naturaleza tributaria de las tasas aeroportuarias había sido reconocida en diversas decisiones tanto por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, como por la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia.
(…)
Pues bien, como antes se indicó, la nueva Ley de Aviación Civil recoge estas enseñanzas jurisprudenciales y, en tal virtud, reconoce que los llamados ‘derechos de aterrizaje y estacionamiento’ que se arbitran bajo la figura jurídica de una tasa y así expresamente son denominados dichos ingresos por la Ley.
No cabe duda entonces ciudadanos Magistrados que, en la actualidad, no solo la jurisprudencia, sino también la Ley reconoce expresamente que la contraprestación que obtiene el Estado por el uso de aeropuertos son verdaderas tasas de naturaleza tributaria.
Y ello no podría ser de otra manera, ya que las tasas aeroportuarias encajan perfectamente en el concepto de esta especie tributaria.
(…)
Ahora bien, las razones esgrimidas como fundamento de esa conclusión sirven mutatis mutandi, para explicar la naturaleza tributaria (verdaderas tasas) de los pagos que hacen los explotadores de aeronaves por el uso, efectivo o potencial, de las instalaciones, equipos y personal de los aeropuertos, es por ello que insistimos, que dada la naturaleza tributaria de los referidos pagos, es efectivamente procedente que la causa se haya planteado ante la Jurisdicción Contencioso Tributaria, tal como lo establecen los artículos 242 y 259, numeral 1, del Código Orgánico Tributario.
(…)
Esta precisión, ciudadanos Magistrados aunque parezca innecesaria, resulta útil hacerla en el presente caso, ya que, en el ámbito de la Administración aeroportuaria existe una costumbre contra legem que consiste en desconocer el carácter tributario de las tasas aeroportuarias (de aterrizaje, estacionamiento y actividades conexas), de modo que, en la práctica, los actos de liquidación de dichos tributos carecen de las formalidades exigidas en el Código Orgánico Tributario y se producen mediante simples ‘facturas’ como si se tratara de actos de cobros de un servicio comercial y no de actos administrativos mediante los cuales se determina un tributo, que es su verdadera naturaleza jurídica.
A pesar de esa práctica contraria a la ley, ninguna duda cabe en la actualidad, que el verdadero carácter o naturaleza de tales actos es –y siempre ha sido- el de una verdadera liquidación tributaria: se trata, efectivamente, de actos de liquidación de ‘tasas’, expresamente calificados así por la Ley especial que rige la materia por lo que –repetimos- los mismos se encuentran sujetos al control de la jurisdicción contencioso tributaria, tal como lo establecen los artículos 242 y 259, numeral 1, del Código Orgánico Tributario”.
V
CONSIDERACIONES para Decidir
Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto de la apelación interpuesta por la representación judicial del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, contra la sentencia de fecha 1° de junio de 2005, dictada por el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, por medio de la cual se admitió el recurso contencioso tributario ejercido conjuntamente con solicitud de amparo constitucional por la sociedad mercantil Aeropostal Alas de Venezuela, S.A.
Al efecto, esta Alzada aprecia con vista a los alegatos esgrimidos por las partes, que la controversia se circunscribe a decidir sobre la admisibilidad o no del recurso contencioso tributario interpuesto por la mencionada sociedad mercantil, con fundamento en lo establecido en el artículo 259 del Código Orgánico Tributario vigente. Ahora bien, el pronunciamiento anterior corresponderá efectuarlo a esta Sala una vez verificada la naturaleza de la actuación impugnada.
Planteada así la litis, debe precisarse que en el caso bajo estudio el recurso contencioso tributario admitido por el tribunal a quo fue, incoado contra “los actos de liquidación de tasas aeroportuarias por concepto de aterrizaje, estacionamiento y otros servicios conexos (…) emitidos por el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía”.
A tal efecto, los artículos 242 y 259 del Código Orgánico Tributario, disponen lo siguiente:
“Artículo 242.- Los actos de la Administración Tributaria de efectos particulares, que determinen tributos, apliquen sanciones o afecten en cualquier forma los derechos de los administrados podrán ser impugnados por quien tenga interés legítimo, personal y directo, mediante la interposición del recurso jerárquico regulado en este Capítulo”.
“Artículo 259.- El recurso contencioso tributario procederá:
1. Contra los mismos actos de efectos particulares que pueden ser objeto de impugnación mediante el recurso jerárquico, sin necesidad del previo ejercicio de dicho recurso.
2. Contra los mismos actos a que se refiere el numeral anterior, cuando habiendo mediado recurso éste hubiere sido denegado tácitamente conforme al artículo 255 de este Código.
3. Contra las resoluciones en las cuales se deniegue total o parcialmente el recurso jerárquico, en los casos de actos de efectos particulares”.
De las normas anteriormente transcritas, se desprenden cuáles son los actos que se encuentran sometidos a control jurisdiccional mediante la interposición del recurso contencioso tributario, a saber, que se trate de actos administrativos de contenido tributario, es decir, que determinen tributos (impuestos, tasas o contribuciones especiales), apliquen sanciones o que afecten en cualquier forma los derechos de los administrados, cuyo conocimiento corresponderá a la jurisdicción contencioso-tributaria.
En tal sentido, señaló la representación judicial del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía que “(…) el estacionamiento y aterrizaje de aeronaves, no son Servicios Públicos inherentes a la Soberanía, por lo tanto no son Tasas, por lo que no tienen un carácter Tributario. Son Servicios Públicos prestados por un ente descentralizado, cuyo Precio Público, si bien constituye un ingreso público, no tiene el carácter tributario, y no estará regido por el principio de legalidad de los tributos”.
Por su parte, indicaron los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Aeropostal Alas de Venezuela, S.A., que “(…) la nueva Ley de Aviación Civil (…), reconoce que los llamados ‘derechos de aterrizaje y estacionamiento’ se arbitran bajo la figura jurídica de una tasa y así expresamente son denominados dichos ingresos por la Ley”.
Así las cosas, debe comenzar esta Sala su análisis señalando que los tributos dentro del campo de las finanzas públicas, representan un medio de obtención de ingresos exigidos por el Estado en uso de su poder de imperio, conforme a la Ley para satisfacer las cargas públicas. Ello así, debe destacarse que el término tributo es una acepción genérica, que incluye tres especies o categorías, a saber: impuestos, tasas y contribuciones especiales.
En este sentido, se define como tasas aquellos tributos establecidos en la Ley, cuyo hecho imponible consiste en la prestación de servicios o en la realización de actividades en un régimen de Derecho Público que afecten o beneficien a los sujetos pasivos cuando concurran las siguientes circunstancias: i) que sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados y, ii) que no puedan prestarse o realizarse por el sector privado, en tanto impliquen la intervención o el ejercicio de autoridad, o porque con relación a dichos servicios esté establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente. En definitiva, la tasa origina el derecho de los particulares a una contraprestación que equivale a la obtención de un servicio por parte del Estado.
En armonía con lo expresado, observa esta Alzada que la controversia de autos surgió con ocasión a la exigencia de la liquidación de las tasas por la prestación de servicios por concepto de aterrizaje y estacionamiento, establecidos como ingresos integrantes del patrimonio del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía en el artículo 4 de la Ley del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, publicada en Gaceta Oficial Nº 25.585, de fecha 16 de agosto de 1971, y en la actualidad en el artículo 164, Disposición Derogatoria Segunda y Disposición Transitoria Cuarta del Decreto con Fuerza de Ley de Aviación Civil de 2001, razón por la cual debe esta Sala analizar la naturaleza jurídica de los aludidos conceptos exigidos por el referido Instituto con el fin de determinar si su conocimiento le compete a la Jurisdicción Contencioso-Tributaria, y si el recurso contencioso tributario empleado como medio procesal resulta admisible.
Al respecto, dispone el referido artículo 4, lo siguiente:
Ley del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía
“Artículo 4.-El patrimonio del Instituto estará integrado por los siguientes bienes:
(…)
2) Las cantidades percibidas por concepto de tasas, cánones, derechos de aterrizaje, estacionamiento, abrigaderos, uso de instalaciones o utillaje, tránsito por las aerovías, ayudas y demás ingresos derivados de cualesquiera otros servicios o compensaciones que se presten con motivo de la navegación aérea”.(Destacado de la Sala).
De la norma, anteriormente señalada, se observa que el patrimonio del mencionado ente, se encuentra conformado por un conjunto de ingresos unos de carácter tributario (como las tasas), y otros referidos a cánones o derechos, por la prestación de servicios aeroportuarios tales como aterrizaje, estacionamiento, abrigaderos, uso de instalaciones o utillaje, los cuales fueron establecidos bajo la figura genérica de derechos y especialmente dentro de una tarifa o precio, de conformidad con la Resolución 175 del entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones, publicada en Gaceta Oficial N° 35.743 de fecha 29 de junio de 1995, mediante la cual se fijan los derechos por servicios prestados que deberán pagar los explotadores de aeronaves por el uso de las instalaciones y servicios aeroportuarios, en todos aquellos aeropuertos, nacionales e internacionales, administrados por el Ministerio de Transporte y Comunicaciones.
Ahora bien, dispone el Decreto con Fuerza de Ley de Aviación Civil del año 2001, en su artículo 164 lo siguiente:
“Artículo 164.- El Ejecutivo Nacional mediante decreto podrá asignar a los entes encargados de la conservación, administración y aprovechamiento de los aeródromos públicos de uso público y la recaudación y percepción, total o parcial, para sus respectivos patrimonios de las tasas aeronáuticas que se establecen a continuación:
1. Tasa de aterrizaje: hasta cuatro décimas de Unidad Tributaria (0.4 U.T.), por cada tonelada o fracción de tonelada de la aeronave.
2. Tasa de Estacionamiento: después de transcurridos ciento veinte (120) minutos de haberse efectuado el aterrizaje pagaran por cada hora o fracción, hasta seis centésimas de Unidad Tributaria (0,06 U.T.) por cada tonelada o fracción de tonelada del peso de la aeronave.
El Instituto Nacional de Aviación Civil discriminará el monto de las tasas aplicables para cada una de las modalidades dentro de los límites de este artículo”.
“Disposición Derogatoria Segunda. Queda parcialmente derogado el numeral 2 del artículo 4 de la Ley del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía publicada en la Gaceta Oficial N° 29.585 del 16 de agosto de 1971, en lo que se refiere a la percepción por parte del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía de las tasas, concepto de aterrizaje, estacionamiento, tránsito por las aerovías, ayudas y demás ingresos derivados de cualesquiera otro servicios o compensaciones que se presten con motivo de la navegación aérea”.
“Disposición Transitoria Cuarta. Se transfieren al patrimonio del Instituto Nacional de Aviación Civil las instalaciones y equipos para la ayuda a la navegación aérea y demás dispositivos que sirven de soporte para garantizar la navegación aérea civil, la operación y el control sobre los mismos así como de los espacios donde se encuentren estos sistemas, independientemente del lugar en que estén ubicados. En todo caso, el Instituto Nacional de Aviación Civil se subrogará en los derechos que en la actualidad tenga la República o cualquier otro ente nacional sobre tales bienes.
A partir del 01 de enero de 2002, los recursos económicos provenientes de la utilización de los servicios de control y apoyo a la navegación aérea, formaran parte del patrimonio del Instituto Nacional de Aviación Civil y serán recaudados, administrados e invertidos por el mismo. Mientras tanto, tales recursos económicos seguirán siendo recaudados y percibidos por el Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía, sin embargo, durante este período su inversión se ajustará a los parámetros que al efecto establezca el Ministerio de Infraestructura.
Hasta tanto las tasas aeronáuticas a las que se refiere el artículo 164 no sean asignadas en su totalidad a los entes encargados de la conservación, administración y aprovechamiento de los aeródromos públicos de uso público las mismas serán recaudadas y percibidas por el Instituto Nacional de Aviación Civil, asimismo, cuando dicha asignación se realice en forma parcial”. (Destacado de la Sala).
Asimismo, señala el artículo 1 del Decreto N° 1.684 de fecha 22 de febrero de 2002, publicado en Gaceta Oficial N° 37.400 de fecha 8 de marzo de 2002, lo siguiente:
“Artículo 1.- Quedan asignadas a los entes encargados de la conservación, administración y aprovechamiento de los aeródromos públicos de uso público la total recaudación y percepción, para sus respectivos patrimonios, de las tasas aeronáuticas de aterrizaje y de estacionamiento establecidas en el artículo 164 del Decreto con fuerza de Ley de Aviación Civil”. (Destacado de la Sala).
De las normas anteriormente transcritas, se observa que la contraprestación por servicios de aterrizaje y de estacionamiento, fue establecida en principio como derechos aeronáuticos, en especial dentro de la categoría de tarifa o precio público, tal como puede ser observado de la Resolución N° 175 del entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones, publicada en Gaceta Oficial N° 35.743 de fecha 29 de junio de 1995. Sin embargo, con la entrada en vigencia del Decreto con Fuerza de Ley de Aviación Civil en el año 2001, dicha contraprestación fue expresamente denominada como una tasa.
A tal efecto, para buscar una diferenciación entre la tasa como tributo y el precio público, la Sala en sentencia N° 01002 de fecha 5 de agosto de 2004 (Caso: DHL Fletes Aéreos, C.A.), señaló lo siguiente:
“La doctrina diferencia en torno al pago que hacen los particulares a quien preste un servicio público no inherente a la soberanía del Estado –como lo sería el de correo, por ser éste susceptible de ser concedido a particulares-, entre las figuras del precio público y el precio privado, para diferenciarlo de la tasa o contribución que se paga por el servicio prestado directamente por el Estado en virtud de su potestad tributaria. En este mismo sentido se pronuncia el profesor Peña Solís al señalar que ‘En general se admite que la tarifa carece de naturaleza tributaria, motivo por el cual no puede ser conceptuada ni como un impuesto, ni como una tasa, sino como un precio, que generalmente es denominado público, atendiendo a los mecanismos de su fijación’.
Así, estima esta Sala Político Administrativa Accidental que las prestaciones que realizan los particulares en retribución de un servicio tienen siempre la naturaleza jurídica de un precio, ya sea que el servicio se preste por un particular o por el Estado en régimen de libre competencia. Lo que el Estado percibe como contraprestación del bien que suministra en su calidad de prestador de un servicio no puede tener jurídicamente otra naturaleza que la del precio, idéntica a la de los precios que el consumidor paga a un productor de servicios privado.
Este criterio ayuda a distinguir y distanciar los conceptos de tasa y precio. (…) Así, tasa vendría a ser el tributo cuyo presupuesto de hecho o generador se caracteriza por una actividad jurídica específica del Estado hacia el contribuyente y cuyo resultado se destina a las necesidades del servicio correspondiente, determinadas de acuerdo a los fines perseguidos con su establecimiento. Las tasas corresponden a aquellos servicios inherentes al Estado que no se conciben prestados por los particulares, dada su íntima vinculación con la noción de soberanía que rige en cada lugar y tiempo. Sin embargo, no es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicio no inherente al Estado. Es decir, no se considera tasa la obligación de pagar el porte postal en la distribución de correspondencia por empresas privadas en las que no hay ninguna prestación estatal.
En el caso de autos, la pretendida denominación que esgrimen las recurrentes al atribuirle carácter de tributo, específicamente de tasa, a las tarifas de los servicios públicos de tributos, es indebida. En los servicios públicos inherentes al Estado siempre se está frente a servicios de naturaleza jurídica, inseparables del Estado y por lo tanto en principio gratuitos, salvo que una ley los grave con un tributo. En cambio, en estos otros servicios de carácter económico, en los que rige el principio de la onerosidad, su remuneración puede ser fijada por un acto administrativo. En efecto, la Administración Pública tiene la competencia de determinar la tarifa de la prestación de un servicio público.
(…)
En efecto, cuando la actividad es prestada directamente por la propia Administración y se trata de servicios públicos inherentes a la soberanía estatal se está frente a tasas, es decir, obligaciones pecuniarias de conformidad con la ley, en virtud de la prestación de un servicio público individualizado en el contribuyente. Así, se estaría frente a un ingreso público tributario, regido por las normas que regulan la materia en la Constitución y el Código Orgánico Tributario por lo que esas tasas, como todo tributo, deben regirse por el principio de la legalidad tributaria. Pero se insiste, esto se configura ante la prestación de servicios públicos inherentes a la soberanía estatal.
Ahora bien, cuando se trata de un servicio no esencial a la soberanía misma del Estado pero que es prestado directamente por éste, se está frente a un “precio público”, el cual a pesar de constituir un ingreso público no tiene carácter tributario y en consecuencia no estaría regido por el principio de la legalidad tributaria. Luego, si el servicio público es prestado por un concesionario mediante cualquier forma de gestión indirecta se está en presencia de una tarifa o “precio privado”, el cual es el pago realizado por el usuario del servicio público al concesionario por la utilización y prestación de dicho servicio.
Así expresamente lo ha determinado la Sala Político Administrativa, mediante sentencia N° 01219 del 26 de junio de 2001:
‘...siendo la concesión un mecanismo por el cual la autoridad pública otorga a una concesionaria, entre otras, la misión de gestionar un servicio público, el cumplimiento de esta función tiene lugar a cambio de una remuneración que en la mayoría de los casos consiste en la tarifa que el concesionario percibirá de los usuarios del servicio’. (Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de 26 de junio de 2001, número 01291. Ponente magistrado Levis Ignacio Zerpa). (Énfasis añadido).
Estos tipos de precios, públicos y privados, no pueden entenderse como tributos, ya que simplemente son pagos por el servicio que se está prestando y nunca una obligación tributaria.
En este sentido, se ha señalado que ‘las tarifas (o precios) de los servicios públicos no son un medio indiscriminado de obtención de ingresos sino justamente lo contrario, el mecanismo de proporcionar al prestador del servicio la adecuada retribución, lo que implica una inevitable correlación entre servicio y tarifa’.
En conclusión, la tasa es una especie de contribución y el precio viene a ser el quantum o tope para dicho pago del servicio público, diferenciándose de forma determinante la figura de la tasa con la de los precios de los servicios públicos.
Ahora bien, por lo que se refiere al precio privado acude al régimen jurídico de las prestaciones, porque si el servicio es gestionado en forma privada el precio no puede tener la consideración de ingreso de Derecho público. Tal consideración puede y debe hacerse también en cuanto al caso del precio público, en razón de que ese precio está relacionado con la categoría de servicios públicos ‘industriales o comerciales’ y la Administración cobra el precio como retribución por el servicio prestado, cuestión que no es de la finalidad ni de la naturaleza de los tributos.
Sin embargo, es claro para esta Sala Político Administrativa Accidental que la tasa difiere de la figura de la tarifa, por lo que mal podría señalarse que la tarifa y los precios tienen naturaleza jurídica tributaria”.
Ahora bien, a los fines de determinar si los conceptos exigidos por el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, constituyen unas verdaderas tasas o por el contrario una tarifa o precio público, es necesario examinar los elementos establecidos en el Decreto con Fuerza y Rango de Ley de Aviación Civil del año 2001.
Así observa esta Alzada, que los artículos 1, 4, 5, 45, 46, 48 y 55 del mencionado texto legal, establecen lo siguiente:
“Artículo 1.- El presente Decreto-Ley tiene por objeto regular la aviación civil, que comprende el conjunto de actividades dirigidas a la prestación de servicios de transporte aéreo de pasajeros, equipaje, carga y correo, así como el uso de aeronaves civiles para fines científicos, de exhibición, propaganda, trabajos industriales, agrícolas, sanitarios, deportivos, de instrucción y turismo; y todo lo relativo a las obras de funcionamiento de la infraestructura aeronáutica, rutas, servicios y demás actividades inherente a la industria del transporte aéreo”.
“Artículo 4.- El espacio aéreo de la República es el establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y esta sujeto a la soberanía plena y exclusiva del Estado Venezolano”.
“Artículo 5.- Toda aeronave que se encuentre en el territorio venezolano o vuele en su espacio aéreo, la tripulación, pasajeros y efectos transportados, quedan sujetos a la ley y a la jurisdicción venezolana. Quedan igualmente sometidos a la ley y jurisdicción venezolana, los hechos y actos jurídicos que ocurran a bordo de aeronaves civiles venezolanas, cuando vuelen fuera del espacio aéreo de la República, exceptuando los que por su naturaleza atenten contra la seguridad o el orden publico del estado extranjero subyacente; así como también quedan sometidos a la ley y jurisdicción nacional, los actos delictivos cometidos a bordo de aeronaves, cualesquiera sea su nacionalidad, cuando volando en el espacio aéreo extranjero, produzcan efectos en el territorio venezolano o se pretenda que lo tengan en éste; y los actos jurídicos. La prestación del servicio de transporte aéreo de pasajeros, equipaje, carga y correo tiene el carácter de servicio público, para cuyo ejercicio se requiere la concesión correspondiente otorgada por el Instituto Nacional de Aviación Civil, en los casos y condiciones establecidos en este Decreto-Ley. Las demás actividades o servicios de aviación civil remunerados o no requerirán la correspondiente habilitación administrativa otorgada por el Instituto Nacional de Aviación Civil, salvo en los caso expresamente exceptuado por este Decreto-Ley”.
“Artículo 45.- La infraestructura aeroportuaria comprende todas las instalaciones y servicios destinados a permitir, facilitar y asegurar todas las operaciones aeronáuticas, cualquiera sea el lugar en donde se hallen ubicados, incluidos por extensión los servicios originados en el espacio exterior, que cumplan con tales finalidades”.
“Artículo 46.- Aeródromo civil es toda área definida de tierra o agua con inclusión de sus edificaciones, instalaciones y equipos, destinados total o parcialmente a la llegada, salida y al movimiento de aeronaves en su superficie.
Aeropuerto es todo aeródromo de uso público en el que existan de manera permanente los servicios indispensables para el desarrollo de transporte aéreo público de pasajeros, equipaje, carga y correo.
Los aeropuertos se clasificaran según las categorías que establezca el Instituto Nacional de Aviación Civil. Las tasas por los servicios que en ellos se presten se fijaran en atención a dichas categorías, dentro de los parámetros establecidos en este Decreto-Ley.
Helipuertos es toda área definida de conformidad con las normas que dicte el Instituto Nacional de Aviación Civil para ser utilizada, total o parcialmente, para la llegada, la salida o el movimiento de superficie de los helicópteros”.
“Artículo 48.- La construcción, mantenimiento, mejoramiento, y ensanche de aeródromos civiles de uso público, así como las de sus instalaciones y servicios, y la adquisición de los elementos para llevar a efecto esas obras se consideran de utilidad pública. Se consideran asimismo de utilidad publica, las señales e instalaciones de cualquier especie destinadas a asegurar el funcionamiento de la navegación aérea.
“Artículo 55.- Los entes públicos encargados de la conservación, administración y aprovechamiento de los aeropuertos de uso comercial, tendrán derecho a percibir:
1. Los ingresos derivados de la operación comercial del aeropuerto, tales como concesiones de uso, publicidad, arrendamientos de áreas cubiertas o descubiertas, servicios aeroportuarios a aeronaves, entre otros, siempre que tales actividades no interfieran o sean incompatibles con las actividades aeronáuticas y aeroportuarias y se realicen de conformidad con las normas técnicas y de seguridad que dicte el Instituto Nacional de Aviación Civil.
2. Las tasas que le correspondan percibir de conformidad con este Decreto Ley”.
Sobre la base de lo anteriormente señalado, esta Sala circunscribiendo el análisis al caso concreto, observa que de conformidad con los elementos establecidos en el Decreto con Fuerza y Rango de Ley de Aviación Civil del año 2001, los servicios de aterrizaje y de estacionamiento gozan de las siguientes características:
1) El Decreto con Fuerza y Rango de Ley de Aviación Civil, estableció como presupuesto de hecho a los fines del pago de las tasas aeronáuticas, la prestación de los servicios de aterrizaje y de estacionamiento, por el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía en su artículo 164.
2) Se trata de servicios prestados en un régimen de Derecho Público, pues los mismos se encuentran expresamente establecidos en favor del sector público, por un ente descentralizado funcionalmente con forma de derecho público y no de derecho privado, como lo es el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, según se desprende de la Ley del mencionado Instituto, publicada en la Gaceta Oficial N° 25.585 de fecha 16 de agosto de 1971. Asimismo, se observa de la regulación legal anteriormente señalada, que la recepción de los servicios de aterrizaje y estacionamiento es obligatorio por parte de los prestadores del servicio público de transporte aéreo.
De acuerdo a lo anterior, considera esta Sala que la contraprestación que se debe pagar con motivo de la prestación de los servicios de aterrizaje y estacionamiento, constituyen una verdadera figura tributaria, tal como lo son las tasas, ante la presencia de elementos objetivos, subjetivos, temporales, espaciales y cuantitativos, integrantes del aludido tributo, tal como lo impone el principio de legalidad tributaria desarrollado en el artículo 317 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ello así, cabe señalar, que en el caso de autos los conceptos exigidos por el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, a la contribuyente Aeropostal Alas de Venezuela, S.A., durante el año 2005, tal como se desprende de las planillas de “Pre-permiso de Aterrizaje y Despegue” constante en autos en los folios 28 al 34 corresponden a tasas por la prestación de los servicios de aterrizaje y de estacionamiento, denominados “dosa”.
En consecuencia, al verificarse en el caso de autos el carácter tributario de los conceptos exigidos por el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, el control de las actuaciones llevadas a cabo por dicho Instituto a los fines de la exigibilidad de las tasas por la prestación de los servicios de aterrizaje y estacionamiento, forma parte de las competencias atribuidas a los tribunales que integran la Jurisdicción Contencioso-Tributaria, y en consecuencia, resultan competentes para conocer del presente asunto. Así se declara.
Con fundamento en las consideraciones antes expuestas, debe esta Sala declarar sin lugar la apelación interpuesta por el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, contra la sentencia de fecha 1° de junio de 2005, dictada por el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, por lo que se confirma la sentencia apelada. Así finalmente se decide.
VI
DECISIÓN
En virtud de las razones precedentemente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político-Administrativa, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por el INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA, contra la sentencia dictada en fecha 1 de junio de 2005, por el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, mediante la cual se admitió el recurso contencioso tributario ejercido conjuntamente con solicitud de amparo cautelar por la contribuyente AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA, S.A., contra “(…) los actos de liquidación de tasas aeroportuarias por concepto de aterrizaje, estacionamiento y otros servicios conexos (…) emitidos por el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía”, por la cantidad total de cuatrocientos noventa y cinco millones novecientos setenta y seis mil trescientos noventa bolívares sin céntimos (Bs. 495.976.390,00), expresado ahora en cuatrocientos noventa y cinco mil novecientos setenta y seis bolívares con treinta y nueve céntimos (Bs. 495.976,39), la cual se CONFIRMA.
Se exime del pago de costas procesales al Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, conforme a lo previsto en el artículo 327, Parágrafo Único del Código Orgánico Tributario, por haber tenido motivos racionales para litigar, en virtud de las diversas interpretaciones del ordenamiento jurídico aplicable para la determinación del carácter tributario de los conceptos exigidos por dicho Instituto.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los diecinueve (19) días del mes de febrero del año dos mil ocho (2008). Años 197º de la Independencia y 148º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
Ponente
EMIRO GARCÍA ROSAS
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En veinte (20) de febrero del año dos mil ocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00214.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN