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En fecha 30 de mayo de 2005 el ciudadano ARMANDO CASAL CASAL, venezolano, mayor de edad, abogado, titular de la cédula de identidad N° 10.697.990, e inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 66.005, actuando en nombre propio, interpuso ante esta Sala recurso de interpretación sobre el alcance e inteligencia del artículo 86 de la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.568 de fecha 31 de diciembre de 2001.
El 1º de junio de 2005 se dio cuenta en Sala y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz a los fines de decidir el recurso de interpretación.
Mediante sentencia de fecha 29 de junio del mismo año esta Sala se declaró competente para conocer y decidir el recurso de interpretación ejercido; admitiéndolo cuanto ha lugar en derecho y, en consecuencia, ordenando la publicación de un cartel de emplazamiento a costa del solicitante, para que los interesados manifestaren por escrito lo que estimaran conveniente en la causa, dentro de los 30 días continuos contados a partir de la fecha de su publicación. Igualmente, se ordenó notificar a la Procuraduría General de la República, la Fiscalía General de la República, la Defensoría del Pueblo y a la Contraloría General de la República.
Practicadas las notificaciones ordenadas y librado el cartel al que hace referencia el fallo antes mencionado, en fecha 17 de noviembre de 2005, el abogado Armando Casal Casal, antes identificado, consignó la publicación en prensa del referido cartel.
En fecha 15 de diciembre de 2005 las abogadas Mónica Gioconda Misticchio Tortorella y Angélica Rocío Ramírez Sánchez, inscritas en el INPREABOGADO bajo los Nros. 47.196 y 62.956, respectivamente, actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la Contraloría General de la República, consignaron la opinión jurídica del órgano que representan acerca del recurso de interpretación ejercido.
En esa misma fecha el abogado Armando Blanco, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 76.279, actuando con el carácter de sustituto de la ciudadana Procuradora General de la República, presentó escrito de consideraciones relativas al recurso de autos.
Mediante escrito presentado en fecha 15 de diciembre de 2005 los abogados Rafael Badell Madrid y Álvaro Badell Madrid, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 22.748 y 26.361, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil Compañía Anónima Hidrológica de la Región Capital (HIDROCAPITAL), consignaron su respectivo escrito.
El 20 de diciembre de 2005 el abogado Armando Casal Casal, actuando en nombre propio, solicitó al Juzgado de Sustanciación la remisión del expediente a esta Sala a fin de que se fijase el acto de informes.
Por auto de fecha 17 de enero de 2006 se pasó el expediente a la Sala.
En fecha 25 de enero 2006 se fijó el día y la hora para la celebración del acto de informes.
En la oportunidad fijada para la celebración del acto de informes, se dejó constancia de la comparecencia de la parte recurrente, el sustituto de la ciudadana Procuradora General de la República, la representación judicial de la Contraloría General de la República, el apoderado judicial de la Compañía Anónima Hidrológica de la Región Capital y la representación judicial del Ministerio Público, quienes expusieron sus alegatos. Posteriormente, el representante de la República, la representación del Órgano Contralor y de la mencionada sociedad mercantil, consignaron por Secretaría sus conclusiones escritas.
Mediante diligencia de fecha 4 de mayo de 2006 el abogado Armando Casal Casal, solicitó se dictara sentencia en la causa bajo análisis.
El día 18 de ese mismo mes y año, la abogada Roxana Orihuela Gonzatti, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 46.907, actuando con el carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público, presentó su escrito de informes.
Pasa la Sala a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO DE INTERPRETACIÓN
Mediante escrito presentado ante esta Sala Político-Administrativa en fecha 30 de mayo de 2005, el ciudadano Armando Casal Casal, actuando en nombre propio, interpuso recurso de interpretación sobre el alcance e inteligencia del artículo 86 de la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.568 del 31 de diciembre de 2001. Fundamentó dicho recurso en lo siguiente:
Que, su principal motivación en esta solicitud “es [su] condición de suscriptor residencial y comercial del servicio de agua potable, siendo Hidrocapital la suplidora en ambas modalidades”.
Indica, que el contenido del artículo 86 de la referida Ley es el siguiente:
“La tarifa para la prestación de los servicios objeto de esta Ley estará compuesta por:
a. Cargo fijo, que refleja el costo eficiente de asegurar la disponibilidad de los servicios a los suscriptores, independientemente del consumo realizado. La Superintendencia Nacional de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento determinará el porcentaje máximo de los costos que puedan ser recuperados mediante el cargo fijo;
b. Un cargo variable, que refleje el costo eficiente de los volúmenes consumidos de agua potable, así como los volúmenes descargados y tratados, si ese fuese el caso, de aguas servidas.”.
Cuestiona el solicitante lo relativo a si “¿el contenido de la letra a, del artículo antes transcrito le da la facultad a las empresas suplidoras de agua (…) y la potestad de realizar el cobro por concepto de cargo fijos a pesar de la suspensión del servicio de agua potable, es decir, la ausencia de conexión y medición de los consumos?” (sic).
Asimismo, el recurrente plantea la interrogante siguiente: “¿pueden las empresas hidrológicas realizar cobros a pesar de no cumplirse los presupuestos que define el servicio de agua potable del artículo 6 de la citada Ley?”.
Finalmente, se pregunta si “¿quizo (sic) el legislador dentro del marco constitucional obligar a los suscriptores a realizar pagos mensuales a pesar del corte del servicio?”.
II
DE LA OPINIÓN DE LA
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Mediante escrito presentado en fecha 15 de diciembre de 2005, las abogadas Mónica Gioconda Misticchio Tortorella y Angélica Rocío Ramírez Sánchez, actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la Contraloría General de la República, presentaron escrito contentivo de la opinión jurídica del órgano que representan, en los siguientes términos:
Indican, que los servicios de agua potable y de saneamiento tienen características de monopolio natural, sin embargo, el Estado a través de la Superintendencia Nacional de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento, regula la prestación de ese servicio; que en el esquema de un prestador de servicios monopólico que no tiene regulación por parte de la autoridad estatal, deja el camino libre para trasladar las ineficiencias de la gestión productiva y administrativa a los precios o tarifas de los servicios.
Agregan, que es bajo ese contexto que se promulgó la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento, la cual tiene por objeto establecer las disposiciones que regirán los servicios de agua potable y de saneamiento en el territorio nacional, así como la actuación de los agentes que en ellos intervienen, en concordancia con la política sanitaria y ambiental que en esa materia dicte el Ejecutivo Nacional.
Manifiestan, que el régimen económico-financiero que establece el aludido texto normativo está orientado a crear las condiciones para garantizar, a largo plazo, la sustentabilidad económico-financiera de la prestación de los servicios de agua potable y de saneamiento en el país, evitando la creación de condiciones perniciosas de bajo equilibrio.
Igualmente, afirman, que en aras de garantizar el equilibrio económico de los prestadores de servicios, es que el legislador previó en el artículo 86 de la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento, que la tarifa para la prestación de los servicios objeto de la ley estará compuesta por un cargo fijo que refleje el costo eficiente de asegurar la disponibilidad de los servicios a los suscriptores, independientemente del consumo realizado; y un cargo variable, que refleje el costo eficiente de los volúmenes consumidos de agua potable, así como los volúmenes descargados y tratados, si fuere el caso, de aguas servidas.
Expresan, que del contenido del referido artículo se desprende que la tarifa para la prestación de servicios a que alude el Texto Normativo en referencia, comprende dos modalidades: i) una fija y ii) una variable; la primera tarifa alude al costo eficiente de asegurar la disponibilidad de los servicios a los suscriptores y su porcentaje máximo estará determinado por la Superintendencia Nacional de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento, fijada con el propósito de asegurarles a las empresas prestadoras de servicios la recuperación de su inversión en conexiones, tuberías y la disponibilidad de éstas; la segunda tarifa, guarda relación con los volúmenes consumidos de agua potable, así como de los volúmenes descargados y tratados de aguas servidas, en atención al “Régimen Tarifario para la Prestación de los Servicios de Acueductos y de Recolección, Tratamiento y Disposición de Aguas Residuales”.
En ese sentido, agregan, que constituye una obligación por parte del suscriptor pagar oportunamente el cargo fijo contemplado en el artículo 86 de la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento, como contraprestación del servicio prestado en condiciones de calidad y eficacia de conformidad con la referida Ley.
Finalmente señalan, que resulta evidente entender que la prestación del servicio de agua potable genera costos, los cuales deben ser recuperados por las empresas que han realizado la inversión, en pro de garantizar un suministro adecuado y constante del recurso vital.
III
DE LA OPINIÓN DE LA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Mediante escrito consignado ante esta Sala en fecha 15 de diciembre de 2005 el abogado Armando Blanco, actuando con el carácter de sustituto de la ciudadana Procuradora General de la República, manifestó la opinión jurídica del órgano que representa en relación al recurso de interpretación interpuesto, en los siguientes términos:
Señala, que el texto normativo cuya interpretación se solicita no contiene disposición expresa que permita o faculte el ser interpretado, razón por la cual prima facie sería inadmisible el recurso; sin embargo, a la luz de los criterios jurisprudenciales desarrollados por esta Sala, se observa que en algunos casos se han interpretado leyes que no prevén su interpretación, ya sea por su conexidad con otras leyes que sí prevean esa disposición o por la importancia del caso.
Indica, que bajo esas premisas correspondería a esta Sala declarar o no la inadmisibilidad del recurso interpuesto, considerando la importancia de la materia y el interés actual y legítimo del recurrente.
Expresa, con relación a la legitimidad del recurrente, que éste debe alegar alguna situación de hecho donde se haya suscitado la duda por la convergencia de distintas interpretaciones dadas al mismo precepto legal; duda esta que, a su vez, debe afectar el interés general a los fines de adjudicar un fin jurídico práctico y actual al recurso de interpretación de ley.
Argumenta, que este requisito de admisibilidad permite al sentenciador observar, en concreto, la duda existente que justifica la interpretación solicitada, toda vez que las interpretaciones realizadas por la Sala no pueden ser in abstracto, sino en observancia de una situación determinada, revistiendo singular importancia la ilustración que se haga al juez sobre la duda de la norma que se demanda en interpretación.
En cuanto al fondo del asunto planteado, observa la representación judicial de la República, que el artículo 1º de la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento, establece que las actividades correspondientes a dicho sector, constituyen un servicio público de carácter comercial, por tanto se encuentra bajo el régimen económico propio de las materias sometidas a la publicatio del sector industrial, como es el establecimiento de un sistema tarifario que se impone a los servicios como contraprestación por el beneficio aportado.
Agrega, que en virtud de lo anterior, la aplicación de tarifas supone un vínculo iuris que da lugar a la prestación de un servicio público y conforme al cual queda facultado el operador para reclamar como contraprestación de su actividad el correspondiente pago.
Que, el artículo 6 de la mencionada Ley, establece las condiciones para la prestación del servicio, de lo cual se puede deducir la posibilidad del cobro de tarifas cuando no exista conexión, pues el pago del servicio supone en los términos legalmente establecidos la existencia de una infraestructura de tuberías de las cuales se sirve el usuario, y cuyo goce lo coloca en el deber de pagarle al operador.
Con relación a la posibilidad de cobrar las tarifas a pesar del corte de la prestación, señala que el concepto de servicio público lleva implícita la noción de cargas de servicio que son impuestas sobre la base de los principios de universalidad, igualdad, eficiencia, solidaridad, integridad y continuidad, entre otros, de acuerdo a los cuales, el régimen tarifario adopta un costo mínimo de suscripción que coadyuva en la suficiencia financiera del sistema.
Dicho costo mínimo, en los términos del artículo cuya interpretación se solicita -a su decir- está conformado por un “cargo fijo” que viene a configurarse por el hecho de poner a disposición de los usuarios una infraestructura destinada a garantizar la disponibilidad del servicio, más allá de su goce efectivo.
Finalmente indica, que la exégesis de la norma bajo análisis, impone en el usuario el deber de pagar el “cargo fijo” correspondiente al servicio de agua potable y saneamiento, siempre que exista una conexión que lo coloque en disposición del servicio y, de igual modo, siempre que en caso de corte del servicio, el mismo se deba a una circunstancia imputable al usuario.
IV
DE LA OPINIÓN DE LA COMPAÑÍA ANÓNIMA
HIDROLÓGICA DE LA REGIÓN CAPITAL
Los abogados Rafael Badell Madrid y Alvaro Badell Madrid, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la Compañía Anónima Hidrológica de la Región Capital (HIDROCAPITAL), presentaron un escrito mediante el cual consignaron su opinión con relación al recurso de interpretación interpuesto. En su escrito expusieron lo siguiente:
Que, la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.568 Extraordinario del 31 de diciembre de 2001, tiene por finalidad regular la prestación de los servicios públicos de agua potable y de saneamiento; establecer el régimen de fiscalización, control y evaluación de tales servicios y promover su desarrollo en beneficio general de los ciudadanos, de la salud pública, la preservación de los recursos hídricos y la protección del ambiente, en concordancia con la política sanitaria y ambiental que en esa materia dicte el Ejecutivo Nacional.
Exponen, que la importancia de determinar si la contraprestación debida por los suscriptores es una tasa o un precio público, radica en el carácter coactivo o no que tendrá la factura por tales servicios. Si se tratare de una tasa, su pago tendría carácter tributario y coactivo en virtud de que la obligación derivaría directamente de la Ley; por el contrario, si se tratara de un precio público, su pago no sería coactivo pues la obligación derivaría de la relación contractual existente entre las partes.
Indican, que para determinar la naturaleza jurídica de la contraprestación que deben pagar los usuarios de un servicio público -agua potable y saneamiento- debe atenderse, primero, a si la obligación de pago deriva directamente de la voluntad de las partes -contrato- o de Ley y, segundo, si la obligación deriva de la prestación de un servicio público inherente a la soberanía estatal o no.
Consideran, que por ser el servicio de agua potable un servicio uti singuli, la contraprestación debida por los suscriptores es un servicio público, pues reúne las características que según la doctrina y la jurisprudencia lo individualizan; además, que tal contraprestación pagada por los usuarios no es inherente a la soberanía y naturaleza del Estado.
Agregan, que la prestación de los servicios de agua potable y de saneamiento constituye una actividad económica remunerada, de allí que las empresas privadas que gestionen los servicios a través de un régimen concesional, desarrollarán su actividad con el ánimo de procurarse beneficios económicos; es por lo que la Ley en comento desarrolla el régimen económico-financiero de esos servicios cuyo contenido abarca tanto en lo referente a la remuneración de los servicios como a los eventuales subsidios que podrá realizar la Administración.
Señalan, que de conformidad con la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento, los suscriptores del servicio de agua potable y de saneamiento, se encuentran obligados a pagar una tarifa cuya naturaleza jurídica es la de precio público, la cual debe incluir la totalidad de los costos en que incurra la empresa, constituidos por los costos de administración, operación y mantenimiento, más los costos relacionados con las inversiones hechas en rehabilitación, reposición, expansión del servicio y la remuneración del capital invertido.
V
DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
En fecha 18 de mayo de 2006 la abogada Roxana Orihuela Gonzatti, actuando con el carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público, presentó escrito de informes en el recurso de interpretación interpuesto, en el cual manifestó lo siguiente:
Afirma, que el recurso de interpretación de autos es admisible, tanto por las razones expuestas en la sentencia de admisión -las cuales hace suyas- como por la importancia de la materia desarrollada en la Ley que contiene el artículo cuya interpretación se solicita, pues está involucrado un interés general, que es el derecho ciudadano al goce del servicio de agua potable y saneamiento, constituyéndose en un asunto de salud pública que atañe no solo al solicitante sino al colectivo.
Expresa, que no comparte lo expuesto por la representación judicial de la Procuraduría G eneral de la República ni por el apoderado judicial de la Compañía Anónima Hidrológica de la Región Capital (HIDROCAPITAL), en la oportunidad fijada para la celebración del acto de informes, en el sentido de que se debe declarar la inadmisibilidad del recurso interpuesto, porque los artículos cuya interpretación se solicita están contenidos en una Ley que no prevé expresamente la posibilidad de ser interpretada.
Considera el Ministerio Público, que el ciudadano Armando Casal Casal, tiene interés jurídico actual y legitimación para solicitar la interpretación a que se refiere la causa y de esa manera obtener una declaración que le de certeza sobre el alcance e inteligencia de la norma; interés que le deviene de la situación jurídica concreta constituida por su condición de suscriptor del servicio de agua potable y saneamiento, circunstancias que -a su decir- ponen en evidencia que el recurso no constituye una mera revisión académica.
En cuanto al fondo del asunto, se extiende en el análisis de la norma, para concluir que:
En primer lugar, la facultad que le otorga el literal “a” del artículo 86 de la Ley objeto de interpretación a los prestadores de servicios de agua potable y saneamiento para realizar el cobro por concepto de cargo fijo, sólo opera siempre y cuando se esté en presencia de una suspensión temporal que no debe obedecer a la negligencia, impericia, imprudencia, o a la simple voluntad o capricho del prestador del servicio, sino a razones de necesidad, de caso fortuito, fuerza mayor, o a la falta de pago de la tarifa por parte del usuario; que se deba a su simple voluntad, impericia, imprudencia o negligencia. Que para el cobro del cargo fijo, no debe tratarse un caso de suspensión definitiva, la cual se evidenciaría por la ausencia de conexión y medición.
En segundo lugar, que las empresas prestadoras de servicios no pueden por ningún concepto realizar cobros cuando no están dados los presupuestos que definen el servicio público en el referido artículo, para lo cual se requiere la existencia de conexión y tuberías para la medición del consumo.
VI
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala pronunciarse acerca del recurso de interpretación solicitado por el ciudadano Armando Casal Casal, actuando en nombre propio, sobre el alcance e inteligencia del artículo 86 de la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento. A tal efecto, se observa:
Como punto previo al fondo del recurso ejercido, pasa la Sala a pronunciarse acerca de la inadmisibilidad alegada por el sustituto de la ciudadana Procuradora General de la República y por el apoderado judicial de la Compañía Hidrológica de la Región Capital (HIDROCAPITAL), en la audiencia oral celebrada con ocasión del acto de informes, en el sentido que esta Sala declare la inadmisibilidad del recurso interpuesto, porque el artículo cuya interpretación se solicita se encuentra contenido en una Ley que no contiene expresamente la posibilidad de ser interpretada.
Sobre el anterior particular, esta Sala, en sentencia N° 708 de fecha 22 de mayo de 2002, con el objeto de preservar la uniformidad de la interpretación de las leyes y la jurisprudencia, estableció una serie de requisitos concurrentes para la admisibilidad del referido recurso, entre los cuales se encuentra, “Que la interpretación solicitada verse sobre un texto legal, aun cuando el mismo no establezca expresamente la posibilidad de interpretación de sus normas”.
En esos términos, la jurisprudencia de esta Sala ha venido aceptando pacífica y reiteradamente la posibilidad de interpretar normas en cuyo texto no se establezca expresamente dicha posibilidad, ya sea por su conexidad con otra ley que sí prevea esa posibilidad, o por la importancia del asunto de que se trate.
En el caso de autos, el ciudadano Armando Casal Casal, en su condición de suscriptor residencial y comercial del servicio de agua potable, se le presenta la duda acerca de la facultad que tienen las empresas prestadoras del servicio de agua potable para realizar el cobro por concepto de cargos fijos (artículo 86 de la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento) a pesar de la suspensión del servicio, o la ausencia de conexión y medición en los consumos; pues el pago contemplado en dicha norma podría afectar directamente su patrimonio siendo un suscriptor residencial y comercial.
Atendiendo a lo antes expuesto, a pesar de que la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento no prevé la posibilidad de interpretación, estima la Sala que, en el caso de autos se encuentra involucrado el interés de la colectividad, dada la importancia de la materia que dicha Ley desarrolla.
En efecto, el servicio de agua potable y de saneamiento es un servicio público de vital importancia para toda la población, lo que hace necesario que esta Sala se pronunciarse respecto a la interpretación solicitada, razón por la cual debe declararse improcedente el alegato de inadmisibilidad formulado por el sustituto de la Procuradora General de la República y por la representación judicial de Hidrocapital.
Por otra parte, el sustituto de la ciudadana Procuradora General de la República alega, que el recurrente no tiene legitimidad para actuar por cuanto -a su decir- no alega ninguna situación de hecho donde se haya suscitado la duda por la convergencia de distintas interpretaciones que se hubiesen dado al mismo precepto legal; lo que permitiría al sentenciador observar, en concreto, la duda existente que justifica la interpretación solicitada. Sobre este particular, se observa:
En fecha 29 de junio de 2005, esta Sala se declaró competente y admitió el recurso de interpretación ejercido, y al referirse al requisito para la admisibilidad del recurso relativo a la legitimidad para actuar del ciudadano Armando Casal Casal, señaló lo siguiente:
“(…) El primero de los extremos exigidos se refiere a la legitimación para recurrir, y a la necesidad de que la petición o solicitud sea planteada frente a un caso concreto o específico al cual debe circunscribirse la labor interpretativa (…) Es decir, que se trate de una situación jurídica particular relevante al pronunciamiento que sobre el alcance y aplicación del dispositivo objeto del recurso emita el Alto Tribunal.
En el caso de autos observa la Sala, que el recurso de interpretación ha sido interpuesto por el ciudadano Armando Casal Casal, en su condición de suscriptor residencial y comercial del servicio de agua potable, al cual se le presenta la duda acerca de la facultad que tienen las empresas suplidoras de agua potable para realizar el cobro por concepto de cargos fijos (artículo 86 de la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento) a pesar de la suspensión del servicio, es decir, la ausencia de conexión y medición de los consumos.
Sobre el señalado particular, observa esta Sala, preliminarmente y sin prejuzgar sobre el mérito de la interpretación solicitada, en cuanto al primero de los requisitos, esto es, la legitimación para recurrir, que el mismo se considera satisfecho, pues ciertamente aprecia la Sala un interés personal y directo por parte del ciudadano Armando Casal Casal en obtener una interpretación del artículo 86 de la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento, pues el pago contemplado en dicho artículo podría afectarle directamente su patrimonio en su condición de suscriptor residencial y comercial.”.
En atención a lo antes transcrito, la Sala ratifica el contenido de su fallo del 29 de junio de 2005, por lo que declara improcedente el alegato de falta de legitimación para actuar del ciudadano Armando Casal Casal, formulada por el sustituto de la Procuradora General de la República.
Decidido lo anterior, pasa la Sala a pronunciarse acerca del fondo del recurso de interpretación interpuesto, respecto a lo cual, observa:
Indica el recurrente, que el motivo central de la solicitud de interpretación radica en la necesidad de aclarar en primer lugar, si el literal “a” del referido artículo faculta a las empresas suplidoras de agua para realizar el cobro por concepto de cargo fijo, a pesar de encontrarse suspendido el servicio de agua potable; es decir, en los casos de ausencia de conexión y medición de los consumos. En segundo lugar, que se determine si las empresas hidrológicas pueden realizar cobros a pesar de no cumplirse los presupuestos que definen el servicio de agua potable del artículo 6 de la referida Ley. Igualmente, el solicitante plantea la interrogante referente a si la intención del legislador dentro del marco constitucional fue obligar a los suscriptores a realizar pagos mensuales a pesar del corte del servicio.
Ahora bien, con el objeto de dilucidar las dudas planteadas por el solicitante, considera la Sala necesario referirse al artículo 86 de la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento, donde se establece lo siguiente:
“La tarifa para la prestación de los servicios objeto de esta Ley estará compuesta por:
a. Cargo fijo, que refleja el costo eficiente de asegurar la disponibilidad de los servicios a los suscriptores, independientemente del consumo realizado. La Superintendencia Nacional de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento determinará el porcentaje máximo de los costos que puedan ser recuperados mediante el cargo fijo;
b. Un cargo variable, que refleje el costo eficiente de los volúmenes consumidos de agua potable, así como los volúmenes descargados y tratados, si ese fuese el caso, de aguas servidas.”.
El referido artículo prevé los elementos que han de componer la tarifa a ser cobrada por los prestadores del servicio de agua potable y de saneamiento, la cual comprende dos cargos: uno fijo, relativo al aseguramiento de la disponibilidad de los servicios a los suscriptores, con independencia del consumo realizado; y, uno variable, relacionado con el consumo de agua efectuado por el suscriptor.
En atención a lo anterior, esta Sala estima pertinente realizar algunas precisiones terminológicas con carácter preliminar, en respeto al contenido del artículo 4 del Código Civil, según el cual “... A la ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión entre sí y la intención del legislador....”.
Ahora bien, conforme al Diccionario de la Lengua Española, la palabra tarifa significa “Tabla de precios, derechos o cuotas tributarias. Precio Unitario fijado por las autoridades para los servicios públicos realizados a su cargo”.
El vocablo cargo consiste en la “obligación de hacer o cumplir…” y, fijo, significa “…permanentemente establecido sobre reglas determinadas, y no expuesto a movimiento o alteración…”. Por otro lado, el término variable significa “… que varía o puede variar. Inestable, inconstante y mudable…”. (Diccionario de la Real Academia Española).
Aclarados los términos antes indicados, pasa la Sala a dilucidar la primera de las interrogantes que le surgen al recurrente, esto es, si el literal “a” del artículo cuya interpretación se solicita, faculta a las empresas suplidoras de agua para realizar el cobro por concepto de cargo fijo a pesar de encontrarse suspendido el servicio de agua potable.
En tal sentido, cabe destacar que los servicios de agua potable y de saneamiento, constituyen verdaderos servicios públicos, y como tales se encuentran dirigidos a satisfacer necesidades de interés general o colectivo.
Estos servicios públicos, pueden ser de dos tipos: i) “uti universi” o ii) “uti singuli”. En el primer caso, los gastos de organización y funcionamiento son cubiertos, en principio, mediante impuesto (vgr. servicios de seguridad y defensa de la nación, policía de seguridad, etc), pues dichos servicios se encuentran directamente vinculados a la vida misma del Estado, siendo la comunidad el verdadero beneficiario.
En el segundo de los casos, servicios “uti singuli”, excepcionalmente, dichos gastos son pagados a través del impuesto. Por lo general, son pagados por el usuario en su totalidad (gas, teléfono, agua, transporte, etc.) o en parte (correos y telégrafos); pues, de lo contrario tales gastos, mediante el impuesto, recaerían sobre la totalidad de los habitantes en perjuicio de quienes no utilizan dichos servicios. (Ver. Miguel Marienhoff. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II).
Ahora bien, en el caso de autos nos encontramos que el servicio público de agua potable y de saneamiento es “uti singuli”, es decir, que los gastos de organización y funcionamiento son cubiertos en su totalidad por los suscriptores del servicio.
En este contexto de relaciones se observa, que siendo la prestación de los servicios de agua potable y de saneamiento una actividad económica remunerada, las empresas privadas suplidoras del servicio desarrollarán su actividad con el ánimo de procurarse beneficios económicos, en virtud de lo cual el artículo 80 de la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento, prevé un régimen económico-financiero aplicable a la prestación de tales servicios, el cual comprende una serie de principios:
“a) Eficiencia económica, que impida el traslado de ineficiencias a los suscriptores y promueva un uso eficiente de los recursos necesarios para la prestación de los servicios;
b) equilibrio económico, que posibilite la recuperación del total de los costos de operación, mantenimiento, reposición y expansión, así como la obtención de una rentabilidad justa y razonable;
c) igualdad, que asegure a los suscriptores el derecho a tener el mismo tratamiento que cualquier otro suscriptor de la misma categoría;
d) solidaridad, a través de instrumentos que garanticen el acceso a los servicios de los suscriptores de menores ingresos o baja capacidad de pago;
e) equidad, que permita la redistribución de los costos, de modo tal que la tarifa y los subsidios tengan en cuenta la capacidad de pago de los suscriptores;
f. transparencia, que haga que el régimen económico financiero sea explícito y del conocimiento público para las partes involucradas en la prestación de los servicios;
g. simplicidad, que permita que el régimen tarifario se elabore de manera que sea de fácil comprensión, aplicación y control.”
En este mismo sentido, el Parágrafo Único del referido artículo 80, dispone:
“Los prestadores de los servicios tendrán derecho, en condiciones de operación eficiente de la prestación, a una rentabilidad justa y razonable por la actividad que realicen acorde con el riesgo de actividades similares en el país, y con la magnitud de los capitales propios destinados a inversión.”.
Esa rentabilidad justa y razonable, estará limitada en la práctica por el régimen tarifario previsto en la Ley, en el que se establece que las tarifas serán calculadas por los prestadores de los servicios aplicando el modelo tarifario definido por la Superintendencia Nacional de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento, las cuales se encontraran sometidas a la aprobación de las autoridades municipales.
Así, el artículo 85 de la Ley antes mencionada prevé que la determinación de las tarifas para la prestación de los servicios objeto de esa Ley, “deberá incluir la totalidad de los costos en que incurra la empresa, constituidos por los costos de administración, operación y mantenimiento, más los costos relacionados con las inversiones hechas en rehabilitación, reposición, expansión del servicio y la remuneración del capital invertido”.
De lo anteriormente expuesto se desprende, que la propia Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento concede a las empresas prestadoras del servicio de agua potable y de saneamiento, la facultad de realizar cobros por la prestación de tales servicios, con las limitaciones que la propia Ley establece, de lo cual se encargará la Superintendencia Nacional de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento.
Ahora bien, establecida como ha quedado la facultad que tienen las empresas prestadoras de los servicios de agua potable y de saneamiento para realizar, por medio de las tarifas previamente fijadas por los órganos competentes, el cobro correspondiente por la prestación de sus servicios, pasa la Sala a dilucidar la interrogante del ciudadano Armando Casal Casal, relativa a si dichas empresas pueden cobrar por concepto de cargo fijo a pesar de encontrarse suspendido el servicio de agua potable, o la ausencia de conexión y medición de los consumos.
Como antes se señaló, la tarifa a ser cobrada por las empresas suplidoras del servicio de agua potable estará compuesta por dos cargos: uno fijo y uno variable.
Refiriéndonos específicamente al cargo fijo, y sobre la base de las definiciones antes expuestas, tal concepto comprende el deber de cumplir con una obligación, la cual será de carácter permanente. En el caso de autos, sería el deber que recaería sobre los suscriptores de los servicios de agua potable y de saneamiento, de efectuar el pago por este concepto que –como la misma Ley lo señala- será el reflejo del “costo eficiente de asegurar la disponibilidad de los servicios a los suscriptores”; es decir, de garantizar tanto el suministro como la utilización por parte de los suscriptores o usuarios de esos servicios.
Este cobro garantiza a la empresa prestadora del servicio, la disponibilidad, recuperación y realización de inversiones que permitan su existencia y un adecuado nivel de calidad en el suministro.
Ahora, en cuanto a si las empresas suplidoras de tales servicios se encuentran facultadas para realizar el cobro de este cargo fijo a los suscriptores, a pesar de la suspensión del servicio, o la ausencia de conexión y medición de los consumos, la Sala observa:
En primer término, resulta indispensable definir el término “suscriptor”, el cual según el Diccionario de la Real Academia Española, se refiere a la “…Persona que suscribe o se suscribe…”. Igualmente, el artículo 69 de la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento lo que el concepto significa a los efectos de dicha Ley. En tal sentido, debe entenderse por suscriptor “toda persona natural o jurídica, titular de un contrato de servicio y en consecuencia debidamente registrada en el sistema de gestión comercial del prestador de servicios”.
Desde esta perspectiva, partiendo de la idea de que la relación existente entre los prestadores del servicio de agua potable y saneamiento y el usuario de dicho servicio es de naturaleza contractual, debe entenderse que suscriptor es aquel que se compromete por medio de un contrato al pago del servicio, a cambio de su prestación efectiva.
En este orden de ideas, se observa que el solicitante en su escrito alude a dos supuestos a partir de los cuales -a su decir- se genera la duda interpretativa en cuanto al cobro del cargo fijo a los suscriptores por parte de las empresas prestadoras del servicio de agua potable y de saneamiento. El primero de los supuestos, estaría referido a la suspensión temporal del servicio; y, el segundo, a la suspensión definitiva por ausencia de conexión y medición de los consumos.
En el primero de los casos, esto es, la suspensión temporal del suministro del servicio de agua potable y de saneamiento, se entiende que lo que existe es una interrupción por un período determinado, es decir, que no se ha revocado el contrato de prestación del servicio, ni se ha procedido a retirar la infraestructura necesaria que asegura al suscriptor una posterior reinstalación del servicio.
Esta interrupción puede ocurrir por varios motivos: en primer lugar, si la suspensión temporal del servicio se debe a causas imputables al suscriptor, que, por lo general, se debe a la falta de pago de las facturas; estima la Sala, que el cobro por concepto de cargo fijo resulta procedente, pues, como antes se señaló, dicho cargo asegura al suscriptor la disponibilidad del servicio, esto es, que al momento de su restitución cuente con las instalaciones necesarias para el correcto funcionamiento del servicio. Lo que no sería legal en estos casos, es cobrar por concepto de cargo variable, por cuanto el mismo corresponde al consumo y a la descarga de agua realizada.
En segundo lugar, si la suspensión temporal del servicio de agua se debe a causas imputables a la empresa suplidora, derivadas de su negligencia, imprudencia o incompetencia en la prestación del referido servicio; considera la Sala, que el pago del cargo fijo previsto en la norma bajo análisis no resulta procedente. Sin embargo, si la empresa no cumple correctamente con la prestación del servicio debido a un caso fortuito o de fuerza mayor, como sería la ruptura de una tubería o su mantenimiento dicho cargo sí resulta procedente.
Respecto a la suspensión definitiva por ausencia de conexión y medición de los consumos; estima la Sala que, en tales casos, no resulta procedente que las empresas suplidoras del servicio de agua potable realicen cobro alguno, pues para que surja la obligación de pago prevista en la norma bajo estudio, es necesario tener la condición de suscriptor, es decir, haberse comprometido con la prestadora del servicio por medio de un contrato, al pago del servicio, a cambio de su prestación efectiva, así como que se verifique el cumplimiento de los presupuestos establecidos en el artículo 6 de la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento, el cual dispone:
“A los efectos de esta Ley se entiende por servicio público de agua potable la entrega de agua a los suscriptores o usuarios mediante la utilización de tuberías de agua apta para el consumo humano, incluyendo su conexión y medición, así como los procesos asociados de captación, conducción, almacenamiento y potabilización; y se entiende por servicio público de saneamiento, la recolección por tuberías de las aguas servidas de los domicilios, incluyendo su conexión, así como los procesos asociados de conducción, tratamiento y disposición final de dichas aguas servidas.”.
Dilucidado lo anterior, pasa la Sala a resolver la segunda interrogante del ciudadano Armando Casal Casal, relativa a determinar si las empresas hidrológicas pueden realizar cobros, aunque no se cumplan los presupuestos que definen el servicio de agua potable del artículo 6 de la referida Ley.
Sobre el anterior particular, la Sala reproduce el análisis antes realizado según el cual se llega a la conclusión de que las empresas prestadoras del servicio de agua potable y de saneamiento, no se encuentran facultadas para realizar cobro alguno por concepto de cargo fijo ni variable, en los casos en que no se configuren los presupuestos previstos en el artículo 6 de la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento, toda vez que para que surja la obligación de pagar tales conceptos, debe existir un suscriptor que se haya comprometido al pago como contraprestación al servicio recibido por la respectiva compañía suplidora del servicio y la conexión necesaria para el suministro y medición del mismo.
Finalmente, como tercera interrogante, el solicitante plantea si la intención del legislador dentro del marco constitucional fue obligar a los suscriptores a realizar pagos mensuales a pesar del corte del servicio.
En cuanto a esta duda, resulta necesario indicar que el corte del servicio de agua potable y de saneamiento puede ser temporal o definitivo; en caso que el corte del servicio sea temporal, considera la Sala necesario reiterar lo analizado supra, en cuanto a que el pago del cargo fijo procede cuando se deba a causas imputables al suscriptor que, por lo general, se produce por la falta de pago de las facturas o cuando la empresa no cumple correctamente con la prestación del servicio, debido a un caso fortuito o de fuerza mayor.
Mientras que, en el caso del corte definitivo del servicio, debe entenderse que lo que sucedió es que quedó sin efecto el contrato por el cual el suscriptor se obligaba al pago de una tarifa como contraprestación por el servicio prestado, así como el retiro de la infraestructura requerida para el suministro; por tanto, en estos casos, cesa la obligación de pago por parte del suscriptor.
Con fundamento en las consideraciones precedentes, concluye esta Sala que el cobro del cargo fijo previsto en el literal “a” del artículo 86 de la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento, resulta procedente en los casos en que se trate de la suspensión temporal del servicio, siempre y cuando se deba a causas imputables al suscriptor y en aquellos casos en que la empresa no cumpla correctamente con la prestación del servicio debido a un caso fortuito o de fuerza mayor.
Así, en los términos antes expuestos, queda resuelto por esta Sala el recurso de interpretación solicitado por el ciudadano Armando Casal Casal, respecto del artículo 86 de la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento. Así se declara.
En virtud de las precedentes consideraciones, esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara PROCEDENTE el recurso de interpretación propuesto por el ciudadano Armando Casal Casal, sobre el alcance e inteligencia del artículo 86 de la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.568 de fecha 31 de diciembre de 2001. En consecuencia, queda interpretado el artículo 86 de la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento, como sigue:
El cobro del cargo fijo previsto en el literal “a” del artículo 86 de la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento, resulta procedente en los casos en que se trate de la suspensión temporal del servicio, siempre y cuando se deba a causas imputables al suscriptor y en aquellos casos en que la empresa no cumpla correctamente con la prestación del servicio debido a un caso fortuito o de fuerza mayor.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase copia certificada de esta decisión, a la Procuraduría General de la República, a la Fiscalía General de la República, a la Defensoría del Pueblo y a la Contraloría General de la República.
Publíquese el fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, cuyo sumario indicará: “Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia que interpreta el artículo 86 de la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento”.
Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los seis (06) días del mes de febrero del año dos mil siete (2007). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.
La Presidenta - Ponente
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
EMIRO GARCÍA ROSAS
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En siete (07) de febrero del año dos mil siete, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00224.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN