MAGISTRADO PONENTE:
LEVIS IGNACIO ZERPA
EXP. Nº 15349
Mediante
escrito presentado ante esta Sala el 02 de diciembre de 1998, los abogados José
Gregorio Silva y Agustín Iglesias, inscritos en el Instituto de Previsión
Social del Abogado bajo los números 33.418 y 49.056 respectivamente, actuando
con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil INGECONSULT INSPECCIONES, C.A.,
interpusieron recurso contencioso-administrativo de nulidad conjuntamente con
solicitud cautelar de amparo constitucional, contra el acto administrativo
contenido en la resolución ministerial Nro. RI-1.248 del 26 de junio de 1998,
emanado del entonces MINISTRO DEL
AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES, ahora MINISTRO DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES; mediante el cual
se confirma el acto contenido en la planilla de liquidación fiscal Nro. 06 del
14-01-98.
Del
anterior escrito y sus anexos, se dio cuenta en Sala el 03 de diciembre de
1998. En la misma oportunidad se designó ponente a la Magistrada Hildegard
Rondón de Sanso, a los fines de decidir la solicitud de amparo interpuesta, la
cual fue admitida el 09 de noviembre de 1999.
Con
motivo de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, aprobada por referéndum del 15 de diciembre de 1999, se
constituyó la Sala Político-Administrativa el 10 de enero de 2000 y por auto de
fecha 18 de enero de 2000, se designó ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa.
El
25 de octubre de 2000, la Sala declaró improcedente la solicitud cautelar de
amparo constitucional.
En
fecha 03 de noviembre de 2000, se ordenó pasar los autos al Juzgado de
Sustanciación a los fines de la admisibilidad del recurso, siendo admitido éste
en fecha 23 de noviembre de ese mismo año.
Concluida
la sustanciación, el día 21 de junio de 2000 fue remitido el expediente a la
Sala.
En
virtud de la designación de los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Yolanda
Jaimes Guerrero, y la ratificación del Magistrado Levis Ignacio Zerpa, por la
Asamblea Nacional en sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, publicada en la
Gaceta Oficial Nro. 37.105 del día 22 del mismo mes y año, se reconstituyó la
Sala Político-Administrativa el 27 de diciembre de dicho año, y por auto de
fecha 28 de junio de 2001 se ratificó como ponente al Magistrado antes
indicado, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En la misma fecha, se fijó el quinto día de despacho para comenzar la
relación.
Siendo la oportunidad fijada para la consignación de los informes, las
partes acudieron y presentaron los escritos correspondientes.
En fecha 17 de octubre de 2001 terminó la relación y se dijo “Vistos”.
I
FUNDAMENTOS
DEL RECURSO DE NULIDAD
El
conflicto de autos se circunscribe a la impugnación efectuada por los
apoderados de la sociedad mercantil INGECONSULT INSPECCIONES, C.A., contra el
acto administrativo Nro. RI-1.248 del 26 de junio de 1998, emanado del Ministro
del Ambiente y de los Recursos Naturales, por el cual se confirmó la planilla
de liquidación fiscal Nro. 06 del 14-01-98, proveniente de la Dirección de
Finanzas, adscrita a la Dirección General Sectorial de Bienes y Servicios del
ente ministerial, por un monto de veintitrés millones trescientos noventa y un
mil trescientos quince bolívares con doce céntimos (Bs. 23.391.315,12), a ser
reintegrados por la mencionada empresa.
Al
respecto, los apoderados judiciales de la recurrente indicaron que su
representada celebró con el Ministerio del Ambiente y de los Recursos
Naturales, dos contratos de "continuación de inspección de obra", orientados
específicamente a la construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas
Residuales La Mariposa en Valencia, Estado Carabobo, en el año 1991. No
obstante, sostienen que el inicio de las referidas inspecciones tuvo lugar a
partir del 12 de enero de 1996.
Afirman
que en el mes de julio de 1997, la Contraloría General de la República practicó
una inspección fiscal en la Unidad Coordinadora del Proyecto desarrollado en el
Estado Carabobo, adscrita al Ministerio del Ambiente y de los Recursos
Naturales, constando los resultados de la citada inspección en el acta emitida
en fecha 15 de julio de 1997, suscrita por el órgano contralor.
La
referida acta concluyó señalando que el Ministerio del Ambiente y de los
Recursos Naturales canceló a la sociedad mercantil INGECONSULT INSPECCIONES,
C.A., las valuaciones 1 y 2 del contrato 96-39 y la valuación 1,
correspondiente al contrato 6431-4, en períodos durante los cuales la
construcción de la obra se encontraba paralizada, lo cual dio origen a la
planilla antes referida, mediante la cual se solicitó a la recurrente que
procediera a reintegrar la cantidad de veintitrés millones trescientos noventa
y un mil trescientos quince bolívares con doce céntimos (Bs. 23.391.315,12),
por concepto de pago indebido y con cargo a los contratos antes mencionados.
La
información expuesta ha sido negada por la representación legal de la
accionante, narrando que la información contenida en el acta referida no se
ajusta a la realidad, por cuanto, expresan, ...se
hicieron labores de inspección e igualmente administrativas, entre ellas, la
obtención de una rebaja por parte de la contratista en el presupuesto de la
obra, producto de la revisión del contrato y el resultado de tabulación, lo
cual comportó un ahorro al ente ministerial de más de ciento sesenta millones
de bolívares (Bs. 160.000.000,00)...(omissis).
Con base en lo señalado, acudieron a
esta instancia jurisdiccional a ejercer recurso contencioso-administrativo de
nulidad alegando los siguientes vicios:
1.-
Afirman que con el acto impugnado se violó el principio de legalidad, toda vez
que no se dio cumplimiento a lo que expresamente las normas legales imponen en
esta materia. Tal aseveración la realizan indicando que el procedimiento
correspondiente es el reparo, de conformidad con las previsiones contenidas en
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, lo cual no sólo fue
incumplido sino que, además, sostienen, debió ser aplicado por el funcionario
competente, y no por el Director de Finanzas del entonces Ministerio del
Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables.
2.-
Seguidamente hacen referencia al vicio de falso supuesto, enmarcado éste en la
afirmación que hiciere el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales,
según la cual durante el período que comprende los meses de enero a octubre de
1996, su representada no ejecutó labores de inspección, percibiendo, sin
embargo, el pago correspondiente a las valuaciones pactadas. Refuerzan el
planteamiento anterior, indicando que se distorsiona la realidad cuando se
pretende supeditar la actividad de la recurrente, ...no solamente destinada a labores de inspección, a la de la
empresa contratista de las obras, la cual no cumplió con la ejecución de los
proyectos estimados para el período antes acotado. En ese sentido, ratifican
que el acto emanado del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales configura un falso supuesto, al no
haberse estimado los hechos como realmente sucedieron.
3.-
De otra parte, la representación judicial de la empresa recurrente, alude a la
violación de los numerales 1 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, manifestando que el acto impugnado, tal como lo
prevé este artículo, se encuentra viciado de nulidad absoluta por así estar
expresamente determinado por una norma constitucional o legal. En ese sentido,
alega la violación de los derechos constitucionales mencionados en el capítulo
referido a la solicitud cautelar de amparo constitucional.
En
relación con el numeral 4 del artículo 19 antes comentado, afirman que el acto
en cuestión fue dictado por una autoridad manifiestamente incompetente, y
además, con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente
establecido. Insisten en señalar que el acto emanado de la Contraloría General de
la República no es un acto dirigido a la recurrente, sino que se trata de un informe, que no derivó de un
procedimiento administrativo expreso, por el cual se hace una serie de
recomendaciones al organismo ministerial.
Conforme a ello, sostienen
que, en todo caso, el órgano competente debió ser la Contraloría General de la
República y no el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, y el
procedimiento legal a aplicarse, aquél que se encuentra previsto en el capítulo
correspondiente a los reparos en la ley que rige las funciones del órgano
contralor.
4.- Además, los apoderados judiciales de la sociedad
mercantil accionante consideraron que el ente ministerial incurrió en
usurpación de funciones, al dictar un acto que debió emanar de la Contraloría
General de la República como órgano competente para efectuar el reparo. Sobre
esa base, estiman que el acto en cuestión constituye una vía de hecho de la
Administración, toda vez que, según expresan, la administración emitió una
planilla de liquidación fiscal sin que ésta derivara de texto legal expreso.
5.- Advierten finalmente que el acto adolece del vicio de
inmotivación, indicando que el Director de Finanzas del Ministerio del
Ambiente, emitió la indicada planilla a favor del fisco sin expresar los
motivos de hecho y de derecho que le sirvieron de fundamento, limitándose a
sustentarlo en el informe que contiene las recomendaciones del órgano
contralor. En ese particular, establecieron que no basta con que la Contraloría
General de la República haya recomendado liquidar el pago, antes bien,
manifiestan, que resulta necesaria la existencia de un acto administrativo
formal, como producto del procedimiento incoado a tal fin.
En los términos anteriormente expuestos, los apoderados
judiciales de la parte recurrente solicitaron de esta Sala, la procedencia del
recurso contencioso-administrativo de nulidad así ejercido.
II
ARGUMENTOS DE LA
PROCURADURÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA
La abogada Lila Castro
Ron, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro.
20.563, actuando en representación de la República Bolivariana de Venezuela en
la oportunidad fijada consignó su escrito de informes en los siguientes
términos:
En primer lugar, acotó que
el procedimiento incoado es consecuencia del incumplimiento por parte de la
empresa INGECONSULT INSPECCIONES, C.A., de los contratos suscritos con el
entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables,
alegando que la mencionada compañía de inspección, emitió valuaciones que fueron
canceladas por el órgano ministerial, aún cuando la obra se encontraba
paralizada.
Apoya su planteamiento,
acudiendo a lo dispuesto en el Decreto 1.821, por el cual se dictaron las
Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras, publicada en
Gaceta Oficial Nro. 34.797 de fecha 12 de septiembre de 1991, Título III,
Capítulo II, artículo 45, Literal I-A, el cual reza:
“ i).- ...Informar
mensualmente el avance técnico y administrativo de la obra y notificar de
inmediato, por escrito al Ente Contratante cualquier paralización o anormalidad
que observe en su ejecución...(omissis)”
En relación con el
argumento de la parte recurrente que alude a la emisión de la planilla de
liquidación fiscal sin procedimiento previo, sostiene que la mencionada
planilla constituye el acto administrativo emanado del órgano ministerial,
dictado con fundamento en las recomendaciones efectuadas por la Contraloría
General de la República, orientadas a la repetición de lo pagado indebidamente
por el Estado venezolano. Indica en ese sentido, que los órganos de la
Administración se encuentran obligados a resguardar los bienes y fondos
públicos que tienen bajo su administración.
Respecto del falso
supuesto, niega la existencia de este vicio argumentando que quedó claramente
demostrado que se hicieron pagos por avalúos y viáticos a la empresa
recurrente, cuando la obra se encontraba paralizada; lo cual, expone, hace
evidente la realidad de los hechos que sirvieron de fundamento al acto
administrativo.
Sobre la violación del
numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
afirma la representante de la Procuraduría General de la República, que la
Administración cumplió con el procedimiento establecido en la Ley, levantando
un acta en la cual se dejó constancia de las irregularidades presentes,
notificando del procedimiento a la empresa interesada, la cual tuvo la
oportunidad de defenderse. Manifiesta en tal sentido que quedó plenamente
comprobado que el Ministerio aludido actuó apegado a la ley, pues realizó todas
las actuaciones necesarias para que la recurrente ejerciera los recursos
atinentes a su defensa.
Con relación al vicio de
usurpación de funciones alegado por la parte recurrente, expone que la
resolución ministerial discutida fue emitida con base en lo establecido en el
artículo 104, numerales 7, 8 y 9 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública
Nacional, en concordancia con el artículo 33 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República.
Referente a la vía de
hecho expuesta por la accionante, refuta el planteamiento señalando que mal
puede asumirse como vía de hecho la situación presente, cuando se está
discutiendo la nulidad de un acto administrativo palpable. Considera así la
apoderada de la Procuraduría General de la República, que el alegato de la vía
de hecho resulta contradictorio con los hechos aquí planteados.
Finalmente con relación al
vicio de inmotivación, indica que para asumir como inmotivado el acto
cuestionado, sería necesario que de su texto no sea posible determinar las
razones de hecho y de derecho que tuvo la Administración para dictarlo, lo
cual, expresa, no ocurre en el caso de autos.
Por virtud de los alegatos
expuestos, la representante de la Procuraduría General de la República solicitó
de esta Sala, la declaratoria sin lugar del recurso contencioso-administrativo
interpuesto.
III
MOTIVACIÓN
Efectuada la lectura del
expediente y examinados los alegatos formulados por la parte recurrente así
como por la Procuraduría General de la República, pasa esta Sala a decidir el
recurso contencioso-administrativo de nulidad ejercido contra el acto
administrativo, en virtud del cual el entonces Ministro del Ambiente y de los
Recursos Naturales Renovables, confirmó el acto contenido en la planilla de
liquidación fiscal Nro. 06 del 14-01-98, emanada de la Dirección de Finanzas,
adscrita a la Dirección General Sectorial de Bienes y Servicios del ente
ministerial. A tal fin se observa:
1.- Los apoderados
judiciales de la recurrente afirmaron la violación del principio de legalidad
por la inaplicación del procedimiento de reparo previsto en la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República, el cual, exponen, otorga competencia
para sustanciar el procedimiento descrito, al ente contralor y no al órgano
ministerial.
Sin duda, constituye la
legalidad uno de los principios fundamentales que informan el Derecho
Administrativo. Se entiende con ello que la Administración está obligada a
someter todos sus actos a las prescripciones de la ley, a objeto de garantizar
la posición de los particulares frente a aquélla. En esa perspectiva,
encontramos que el sometimiento de la autoridad administrativa a la ley hoy
trasciende de ser sólo un principio, constatándose su consagración en texto
expreso. De allí que el artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos ordene la sujeción de todos los actos administrativos a las
formalidades y requisitos establecidos en la ley.
Dicho lo anterior y a fin
de verificar el argumento sostenido por la parte recurrente, es menester acudir
al artículo 33 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el
cual prescribe lo siguiente:
“Cuando en el examen de las cuentas de gastos se determinen pagos
indebidos, la Contraloría solicitará del organismo público competente que emita
la planilla de liquidación por concepto de reintegro, a los fines de que el
funcionario público o el particular que haya recibido el pago proceda a la
repetición del mismo. Si tales diligencias resultaren infructuosas, la
Contraloría formulará el reparo respectivo”.
Como bien puede apreciarse,
la propia Ley que rige las funciones del organismo contralor aclara la duda
existente, pues resulta explícita al señalar que el ente ministerial cuenta con
la competencia para expedir la planilla de liquidación fiscal en los casos en
que se requiera el reintegro de un pago indebido; lo cual se hace evidente en
el presente caso, donde el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales
requirió de la empresa INGECONSULT INSPECCIONES, C.A. la repetición de lo
pagado. De manera que, sobre esa base, no puede declararse procedente la
violación al principio de legalidad, dado que la Administración sujetó su
actuación a las prescripciones legales, en particular, a lo que le ordenaba
para tal caso la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, esto
es, la expedición de la planilla de liquidación por concepto de reintegro,
siendo únicamente necesario el procedimiento de reparo de la Contraloría
General de la República, cuando las gestiones por parte del organismo público
resultaran inútiles. Por tal motivo, se desestima el argumento así expuesto.
Así se decide.
2.- Previamente
a dilucidar si el acto administrativo impugnado se fundamentó en un falso
supuesto, es menester señalar que este último
ha sido entendido por la doctrina como un vicio que tiene lugar cuando
la Administración se fundamenta en hechos inexistentes, o que ocurrieron de
manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo; o
cuando la Administración se apoya en una norma que no resulta aplicable al caso
concreto. Se trata de un vicio que por afectar la causa del acto administrativo
acarrea su nulidad, por lo cual es necesario examinar si la configuración del
acto administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho probadas en el
expediente administrativo, de manera que guardaran la debida congruencia con el
supuesto previsto en la norma legal.
En el presente
caso se aprecia que la accionante aludió al falso supuesto, argumentando que el
Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales distorsionó la realidad
cuando pretendió supeditar su actividad a la de la empresa contratista de las
obras, la cual no cumplió con la ejecución de los proyectos estimados en el
período relacionado.
Sobre el
particular, es menester señalar que el organismo ministerial fundamentó su
decisión en el Decreto 1.821 de fecha 30 de agosto de 1991, publicado en Gaceta
Oficial Nro. 34.797 del 12 de septiembre de 1991, por el cual se dictan las
Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras, reformado en
fecha 16 de septiembre de 1996 por el Decreto 1.417. Ambos instrumentos
normativos previeron, en el artículo 45, literal I, relativo a las atribuciones
y obligaciones del Ingeniero Inspector,
lo siguiente:
“i.- informar mensualmente
el avance técnico y administrativo de la obra y notificar de inmediato, por
escrito, al Ente Contratante cualquier paralización o anormalidad que observe
en su ejecución”.
En
ese sentido, considera esta Sala que la Administración no incurrió en un falso
supuesto, como lo indicara la recurrente; toda vez que razonó su decisión sobre
la base de una norma que ordenaba a la compañía de inspección la notificación
inmediata de cualquier paralización o anormalidad que observara, durante el
desempeño de sus funciones dentro de la obra en ejecución. Por tal virtud, se
desestima el argumento indicado. Así se decide.
3.- En relación con el
alegato de violación del artículo 19, numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, relativo el primero de ellos a la nulidad del
acto al estar expresamente determinado por una norma constitucional o legal,
además, fundamentado en la violación presunta de los derechos constitucionales
que en la oportunidad de la solicitud cautelar de amparo hiciera la parte recurrente;
cabe señalar que resulta improcedente el argumento así expresado no sólo porque
no se trata de un acto de la administración, cuya nulidad haya sido
expresamente determinada por una norma de rango constitucional, tal como lo
refiere la norma procedimental señalada, sino porque además la
inconstitucionalidad aludida por los apoderados judiciales de la accionante en
razón del amparo constitucional incoado, únicamente puede ser declarada por el
tribunal competente, que en este caso es la Sala Político-Administrativa, la
cual en decisión de fecha 25-10-00 declaró improcedente la solicitud de amparo
cautelar. Por tal virtud, se desestima el planteamiento señalado. Así se
decide.
En cuanto a la violación del
numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
argüida sobre la base de una incompetencia manifiesta, y además, con
prescindencia total y absoluta del procedimiento; es importante destacar,
primeramente en cuanto a la competencia, que doctrinariamente ha sido definida
ésta como la capacidad legal de actuación de la Administración, es decir,
representa la medida de una potestad genérica que le ha sido conferida por Ley.
De allí, que la competencia no se presuma sino que debe constar expresamente
por imperativo de la norma legal.
Determinar la incompetencia
de un órgano de la Administración, supone
demostrar que ésta ha actuado a sabiendas de la inexistencia de un poder
jurídico previo que legitime su actuación, lo cual en aplicación de lo dispuesto
en el numeral 5 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, acarrearía la nulidad absoluta del acto administrativo
impugnado.
En tales términos, se
observa que el artículo 33 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República dispone que el organismo público competente, tiene la obligación de
expedir la planilla de liquidación por concepto de reintegro cuando el órgano
contralor así se lo solicite.
De esa manera, resulta indiscutible que el acto administrativo
impugnado emanó de una autoridad competente, a saber, el Ministerio del
Ambiente y de los Recursos Naturales, y además, procediendo con base a las
previsiones contenidas en la norma indicada, es decir, expidiendo la planilla
de liquidación fiscal ordenada, a fin de obtener el reintegro del monto
indebidamente pagado; lo cual se produjo como resultado del informe de
fiscalización presentado por la Dirección de Control de la Administración
Central y Descentralizada de la Contraloría General de la República. En ese
sentido, esta Sala constata que no existen los vicios de incompetencia
manifiesta y prescindencia total y absoluta del procedimiento, alegados por la
recurrente. Así se decide.
4.- En cuanto a la
usurpación de funciones expuesta, la doctrina de este Alto Tribunal ha sido
reiterada en afirmar que se incurre en este vicio cuando una autoridad legítima
dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a
otra rama del Poder Público, violentando de ese modo las disposiciones
contenidas en los artículos 136 y 137 del Texto Fundamental; en virtud de los
cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según
el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se
establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones
del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.
De manera que al invadirse
la esfera de atribuciones que es propia de otro órgano del Poder Público, se
estaría incurriendo en una incompetencia manifiesta, lo cual se traduce necesariamente
en la nulidad del acto administrativo.
Como
puede observarse, el vicio señalado apunta directamente a la competencia del
órgano que dictó el acto impugnado, lo cual quedó desestimado en el análisis
del vicio de incompetencia alegado por la parte recurrente, donde se determinó
que el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales es el órgano
competente para dictar el acto recurrido, por disposición de la propia Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República.
Sin menoscabo de lo anterior,
cabe incluso señalar que para sostener el vicio de usurpación de funciones
tendría que tratarse de una autoridad que invadiera otra rama del Poder Público, lo cual no se produce en el presente
caso, dado que los órganos que actuaron en el presente caso, pertenecen a la
Administración Pública Nacional Central, en el caso del Ministerio del Ambiente
y de los Recursos Naturales, y Descentralizada Funcionalmente, en el supuesto
de la Contraloría General de la República. Por tal motivo, no encuentra la Sala
consistencia en el planteamiento expresado. Así se decide.
5.- Finalmente, se hace
referencia a que el acto en cuestión adolece del vicio de inmotivación,
indicándose que la planilla emitida a favor del fisco no expresa los motivos de
hecho y de derecho que le sirvieron de fundamento.
Expresado el argumento anterior y con el objeto de aclarar la confusión
planteada por los apoderados judiciales de la recurrente, es necesario precisar
las particularidades que se presentan cuando se alegan en un mismo acto, la
inmotivación y el falso supuesto.
Sobre esta tema la Sala ha
sido constante en afirmar que al alegarse simultáneamente los vicios de
inmotivación y falso supuesto, se produce una incoherencia en la fundamentación
de los supuestos expresados que no permite constatar la existencia de uno u
otro, dado que se trata de conceptos mutuamente excluyentes. Tanto es así que
la inmotivación supone la omisión de los fundamentos de hecho y de derecho que
dieron lugar al acto, y el falso supuesto alude a la inexistencia de los
hechos, a la apreciación errada de las circunstancias presentes, o bien a la fundamentación en una
norma que no resulta aplicable al caso concreto.
Siendo ello así, cómo podría afirmarse que un mismo acto, por una parte, no
tenga motivación, y por otra, tenga una motivación errada en cuanto a los
hechos o el derecho.
Expresarse en los términos
indicados, sin duda, representa un preocupante desconocimiento de los elementos
que acompañan al acto administrativo y los efectos que se producen cuando adolecen
de los vicios indicados. En ese sentido, esta Sala desestima por excluyentes
los alegatos de inmotivación planteado. Así se decide.
Desestimados como han sido los vicios presuntamente invocados, pasa
esta Sala a examinar la legalidad del acto administrativo impugnado, a fin de
verificar si la resolución ministerial Nro. RI-1.248 del
26 de junio de 1998, emanada del entonces Ministro del Ambiente y de los
Recursos Naturales Renovables, mediante
la cual se exige a la sociedad mercantil INGECONSULT INSPECCIONES, C.A. el
reintegro de la cantidad de veintitrés millones trescientos noventa y un mil
trescientos quince bolívares con doce céntimos (Bs. 23.391.315,12), por
concepto de pago indebido, se encuentra ajustada a derecho.
El citado acto
administrativo se fundamentó en el informe técnico presentado por la
Contraloría General de la República, a partir de la inspección efectuada sobre
los contratos celebrados entre la empresa accionante y la República, por órgano
del entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables.
Dicho informe arrojó como resultado la presencia de irregularidades en los
pagos realizados, motivo por el cual advirtió el órgano contralor que procedía
la repetición de lo pagado, exhortando en consecuencia al Ministerio del
Ambiente y de los Recursos Naturales, a realizar las gestiones pertinentes a
fin de lograr el reintegro del monto indebidamente pagado.
De las actas que componen
el expediente se deduce que en fecha 27 de noviembre de 1997, la Contraloría
General de la República presentó una auditoría técnico-administrativa sobre la
contratación celebrada entre la sociedad mercantil INGECONSULT INSPECCIONES,
C.A. y el entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales
Renovables.
El informe referido determinó
que el ente ministerial canceló indebidamente a la empresa recurrente, el monto
de Bs. 23.391.315,12 con cargo a los contratos Nros. DGI-CA-96-39 y
DGI-CA-96-6431-4, por concepto de actividades de inspección en un período de
diez meses, en el cual no se ejecutó obra alguna por parte de la empresa
contratista ERPO-MIT, la cual tenía a su cargo la continuación de las obras de
la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales La Mariposa en el Estado Carabobo.
Asimismo, se determinó el pago por gastos de alimentación y hospedaje para un
representante de la empresa que no pertenecía a la nómina de campo.
La representación legal de
la sociedad mercantil recurrente expuso en su defensa que, si bien durante el período en cuestión no
realizó la inspección de la obra a desempeñarse por parte de la compañía
ERPO-MIT, dada la paralización de la obra, sí llevó adelante una serie de
funciones de índole administrativa que justificaron la cancelación de los
montos establecidos en las valuaciones presentadas. Así, destacaron que con
motivo de la ocupación ilegal del terreno, se delimitaron topográficamente las
áreas de construcción de la Planta de Tratamiento La Mariposa, con lo cual se
logró detener la invasión, y además, con ayuda de la Guardia Nacional, el
desalojo y demolición de los ranchos construidos.
Asimismo, expusieron que
como producto de la revisión que hicieron con el encargado de la Unidad
Ejecutora del Proyecto Lago de Valencia, obtuvieron una economía a favor de la
República por un monto de Bs. 162.609.128,67, en virtud de la rebaja propuesta
por ellos a la empresa contratista. Los aspectos señalados, a juicio de la
recurrente, revelan que la empresa INGECONSULT INSPECCIONES, C.A. cumplió con
diferentes funciones administrativas, durante el lapso comprendido del 12 de
enero de 1996 al 30 de noviembre de ese mismo año, a pesar de la paralización
de la obra de parte de la empresa encargada de la ejecución.
De las circunstancias
narradas, esta Sala aprecia los siguientes elementos:
Los contratos celebrados
por la sociedad mercantil recurrente, se circunscribieron a la inspección de la
ejecución de la obra realizada en la Planta de Tratamiento La Mariposa en el
Estado Carabobo por la empresa ERPO-MIT, durante el período comprendido entre
el 01 de enero de 1996 y el 01 de noviembre de 1996.
La referida contratación
se encontraba regida para el momento de la celebración del primer contrato, por
las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras,
contenidas en el Decreto 1.821 de fecha 30-08-91, siendo el segundo contrato
firmado bajo la vigencia del Decreto 1.417, el cual reformó el instrumento
normativo señalado.
En el caso que nos ocupa,
se observa que el Título III del referido Decreto dedica su contenido a la
inspección de los trabajos, acotando que el ente contratante ejercerá el
control y la fiscalización de los trabajos que realice el contratista para la
ejecución de la obra. Asimismo, el artículo 41 eiusdem dispone que el representante del Ente Contratante en la
obra será el Ingeniero Inspector.
Aún cuando la reforma del
Decreto efectuó algunas modificaciones, en su mayoría conservó el contenido del
artículo 45, relativo a las atribuciones y obligaciones del Ingeniero
Inspector. De la normativa indicada destaca fundamentalmente el literal i, el cual
reza de la siguiente manera:
“Artículo 45: Son atribuciones y obligaciones del Ingeniero Inspector:
i.- Informar al menos mensualmente el avance técnico y administrativo
de la obra y notificar de inmediato, por escrito, al Ente Contratante cualquier
paralización o anormalidad que observe en su ejecución”.
De acuerdo con la
disposición transcrita, la empresa inspectora tenía a su cargo no sólo el deber
de mantener información periódica con relación al avance de la obra, sino
además comunicar cualquier paralización de ésta.
Siendo ello así, resulta
evidente que no se dio cumplimiento a lo señalado, por cuanto se desprende que
en fecha 15-07-97, mediante acta levantada por la Contraloría General de la
República, suscrita por el Ingeniero Residente de la sociedad mercantil
INGECONSULT INSPECCIONES, C.A., el auditor enviado en representación del órgano
contralor y el coordinador por el Ministerio del Ambiente y de los Recursos
Naturales Renovables, con ocasión del análisis documental realizado en la
oficina de la Unidad Coordinadora del Proyecto Sistema de Tratamiento de Aguas
Residuales de la Cuenca del Lago de Valencia, se dejó constancia de que el
consorcio ERPO-MIT, beneficiario del contrato SARHCA- 94-7182, no ejecutó obra
alguna durante el período comprendido entre el 01-01-96 al 01-11-96.
De esa manera puede
constatarse que la empresa inspectora incumplió con una de las obligaciones
fundamentales que regían su labor de inspección. En ese orden de ideas, resulta
inconsecuente pretender justificar la omisión señalada con la realización de
actividades, que a juicio de la recurrente, representan funciones
administrativas, pues éstas además de no estar incluidas dentro de las
obligaciones inherentes a la inspección contratada, se desvían de la actividad
técnica que supone el ejercicio de su tarea de control y fiscalización de los
trabajos que efectúe el contratista para la ejecución de la obra, como representante que es del Ente
Contratante.
Las circunstancias
narradas denotan que ciertamente, el Estado venezolano pagó las valuaciones
presentadas de forma indebida, por cuanto de las actas se concluye la
inactividad operativa de parte de la compañía contratada para la inspección de
la obra en ejecución. Naturalmente que se deduce de lo expuesto, que al
encontrarse paralizada la obra no había ejecución que inspeccionar. Siendo esto
así, considera la Sala procedente el acto administrativo contenido en la
planilla de liquidación fiscal, emanada del entonces Ministerio del Ambiente y
de los Recursos Naturales Renovables, por el cual se impone a la sociedad
mercantil INGECONSULT INSPECCIONES, C.A., la cancelación de la cantidad de
veintitrés millones trescientos noventa y un mil trescientos quince con doce
céntimos (Bs. 23.391.315,12), por concepto de pago indebido. Así finalmente se
decide.
IV
DECISIÓN
Por lo expuesto, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA
SIN LUGAR el recurso contencioso-administrativo de nulidad,
interpuesto conjuntamente con solicitud cautelar de amparo constitucional, por
la sociedad mercantil INGECONSULT
INSPECCIONES, C.A., contra el acto administrativo
contenido en la resolución ministerial Nro. RI-1.248 del 26 de junio de 1998,
emanado del MINISTRO DEL AMBIENTE Y DE
LOS RECURSOS NATURALES, mediante el cual se confirma el acto contenido en
la planilla de liquidación fiscal Nro. 06 del 14-01-98.
Publíquese, regístrese y
comuníquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada, en el Salón de Despacho de la Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los
veintiun (21) días del mes de febrero de dos mil dos. Años 191º de la
Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente Ponente,
LEVIS IGNACIO ZERPA
El Vicepresidente
HADEL MOSTAFÁ
PAOLINI
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Magistrada
La Secretaria
ANAÍS MEJÍA CALZADILLA
EXP. 15349