Sala Político Administrativa
Magistrado–Ponente:
CARLOS ESCARRA MALAVE
En
fecha 21 de julio de 1997 fue presentado por ante esta Sala
Político-Administrativa, escrito contentivo de la demanda de nulidad, por
razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, intentada por los abogados
Arquímedes Pens Torcat y Yulenys Medina Moya, inscritos en el Inpreabogado bajo
los números 4.865 y 58.494 respectivamente, en su carácter de apoderados
judiciales de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO
AUTÓNOMO VILLALBA DEL ESTADO NUEVA ESPARTA, contra el Decreto Nº 483 del 25
de mayo de 1997, emanado de la Gobernación del Estado Nueva Esparta, referido
al Plan de Ordenación del Territorio del Estado Nueva Esparta.
Solicitaron asimismo, de
conformidad con lo previsto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, la suspensión de los efectos del acto impugnado y, de
manera subsidiaria, medida cautelar innominada, conforme a lo dispuesto en el
artículo 588 del Código de Procedimiento Civil.
El 23 de julio de 1997, se
dio cuenta en Sala del referido escrito y los anexos acompañados y, por auto de
igual fecha, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los
efectos de su admisión y con sus resultas proveer sobre el pronunciamiento
previo, de conformidad con el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia y la medida cautelar, de conformidad con el artículo 588
del Código de Procedimiento Civil.
Mediante auto de fecha 26 de
mayo de 1998, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso cuanto ha lugar en
derecho y ordenó notificar a los ciudadanos Fiscal General de la República y
Procurador General del Estado Nueva Esparta, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y, una vez
que éstas constaren en autos, pasar el expediente a la Sala a los fines de
resolver la solicitud de pronunciamiento previo.
Practicadas las
notificaciones ordenadas, se remitió el expediente a esta Sala a los fines de
la decisión acerca del pronunciamiento previo y, por auto de fecha 22 de junio
de 1999, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Hermes
Harting.
Por cuanto la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en Gaceta Oficial Nº
36.680, de fecha 30 de diciembre de 1999, estableció un cambio en la estructura
y denominación de este Máximo Tribunal, y por cuanto mediante Decreto de fecha
22 de diciembre de 1999, la Asamblea Nacional Constituyente designó a los
Magistrados de este Tribunal Supremo de Justicia, y visto que en sesión de
fecha 10 de enero de 2000, se constituyó la Sala Político-Administrativa, ésta
ordenó la continuación de la presente causa, designándose ponente al Magistrado
que con tal carácter suscribe la presente decisión.
I
Para decidir, esta Sala
observa:
El artículo 136 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, establece la posibilidad de suspender
los efectos de un acto administrativo de efectos particulares de manera
provisional, por vía judicial, cuando dicha suspensión haya sido solicitada. Asimismo,
el precitado artículo prevé para la procedencia de la suspensión, que la misma
sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación
por la definitiva, por lo que en la concepción clásica de las cautelares en el
contencioso administrativo, se le
atribuye a esta suspensión un carácter excepcional.
Con base en los requisitos
anteriormente mencionados observa esta Sala que, en el caso de autos, los
apoderados judiciales de la Alcaldía del Municipio Autónomo Villalba del Estado
Nueva Esparta solicitaron la suspensión de los efectos del acto contenido en el
Decreto Nº 483, considerando a dicho acto como de efectos particulares, sin
embargo, revisado el mismo, se constata que es un acto de contenido normativo,
cuyos destinatarios son indeterminados y, por tanto, de efectos generales, por
lo que sería improcedente declarar la suspensión de los efectos del acto,
conforme a lo establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia y así se declara.
II
Determinada la improcedencia
de la suspensión de efectos solicitada por los apoderados de la actora, esta
Sala, con base en el poder cautelar derivado del derecho constitucional a la
tutela judicial efectiva, previsto en el artículo 26 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, pasa a decidir sobre la solicitud de la
medida cautelar innominada formulada por los mismos, de conformidad con el
artículo 588 del Código de Procedimiento Civil y al respecto observa:
Ha sido reiterada la
jurisprudencia de este Alto Tribunal en cuanto a la necesaria presencia de dos
condiciones fundamentales para la procedencia de las medidas cautelares, a
saber, fumus boni iuris y periculum in mora. Ambos requisitos se
encuentran previstos en el artículo 585 ejusdem
y están referidos, en primer lugar, a la apariencia de buen derecho que reclama
en el fondo del proceso el solicitante de la medida cautelar y, en segundo
lugar, a la existencia del riesgo manifiesto de que la ejecución del fallo
quede ilusoria. En este sentido, ha señalado este Tribunal, la necesidad que
tiene el recurrente de probar la irreparabilidad o dificultad de reparación de
los daños, para lo cual no son suficientes los simples alegatos genéricos, sino
que es necesaria, además, la presencia en el expediente de pruebas sumarias o
de una argumentación fáctico-jurídica consistente por parte del demandante.
De igual forma ha señalado esta Sala un requisito extra en materia de medidas cautelares en el contencioso-administrativo, cual es la ponderación de intereses, tomando en cuenta el efecto que la concesión de la medida cautelar innominada pueda tener sobre el interés público o de terceros, relacionando muchas veces esta ponderación de intereses con el periculum in mora. Asimismo, el parágrafo primero del artículo 588 del Código de Procedimiento Civil contiene una exigencia adicional para el otorgamiento de las medidas cautelares innominadas, y es que debe existir un fundado temor de que una de las partes pueda causar lesiones graves o de difícil reparación al derecho de la otra (periculum in mora específico).
Al respecto, ha señalado esta Sala en sentencia del 2 de abril de 1997, (caso Provecensa y otros) que el concepto de parte, en un sentido estricto, como exigencia para la existencia de una relación procesal previa, no puede ser aplicado en casos en los que el recurso de nulidad es de naturaleza objetiva, pues está dirigido contra un acto de efectos generales, cuyos destinatarios son un grupo indeterminado de sujetos, indicando que "en los recursos contra los actos de efectos generales, la medida cautelar opera en cualquier momento a partir de la fecha de su introducción, cuando esté patente el fundado temor de que el autor del acto impugnado o cualquiera de sus eventuales ejecutantes pueda proceder a su aplicación en perjuicio del recurrente".
De conformidad con lo anteriormente
expuesto, se hace imperativo para el juzgador verificar la coexistencia del fumus boni iuris y del periculum in mora, a los fines de que
sea acordada una medida preventiva, sea ésta nominada o innominada, recordando
que en el caso de las innominadas debe existir un fundado temor de que una de
las partes pueda causar un daño de difícil reparación al derecho de la otra (periculum in mora específico); todo ello
aunado al hecho de que, como ya se dijo anteriormente, en materia
contencioso-administrativa debe hacerse una ponderación de intereses entre el
bien jurídico tutelado con la providencia cautelar y los intereses públicos o
colectivos, de tal forma que éstos últimos no resulten afectados de manera
relevante.
Una vez determinados los requisitos
fundamentales para decretar una medida cautelar innominada esta Sala observa
que, en el caso de autos, la solicitante señaló que el Decreto N° 483, emanado
de la Gobernación del Estado Nueva Esparta, es violatorio de disposiciones
constitucionales y legales, configurándose entre otros vicios -a su juicio- el
de usurpación de funciones del Poder Nacional y Municipal, por cuanto el
Gobernador está invadiendo competencias en materia urbanística que no le
corresponden, ya que la Gobernación no puede fijar normas "que son de la exclusividad y competencia de poderes
diferentes", las cuales están determinadas expresamente en la
Constitución Nacional. Agregó la recurrente, que el Decreto Nº 483 faculta al
Gobernador del Estado Nueva Esparta a decidir sobre la ejecución de actividades
por parte de los particulares y entidades privadas, que conlleven acciones de
ocupación del territorio, permitiéndole aprobar o negar dicha ocupación, lo
cual es violatorio de la autonomía municipal e irrespetuoso de su gobierno y de
sus ordenanzas sobre la materia.
Señaló también la recurrente, que el Decreto
Nº 483 contiene normas que promueven la creación de una Oficina Estatal de
Catastro Urbano-Rural, lo que configura una invasión en la competencia que
tienen los Municipios sobre la materia de catastro. De igual forma indicó una
serie de vicios referidos a la promoción del turismo, a la determinación de los
usos correspondientes a las Áreas Marinas y Costeras, y a la regulación de las
Grandes Obras de Infraestructura, contenidos en el Decreto Nº 483.
Conforme a lo anterior esta Sala observa que,
en cuanto al fumus boni iuris o
apariencia del buen derecho reclamado, el mismo se desprende de la presunta titularidad
de los derechos legítimos tutelables que ostenta la Alcaldía del Municipio
Autónomo Villalba del Estado Nueva Esparta, derivados de las competencias
constitucionalmente determinadas para los Municipios, así como de las
establecidas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal y en la Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística.
Con respecto al periculum in mora, no es posible para esta Sala determinar la
presencia de dicho requisito, por cuanto la recurrente no aportó alguna prueba
sumaria que permitiera apreciar la irreparabilidad de los daños o la dificultad
de la reparación en la definitiva, pues se limitó a exponer en forma genérica
los vicios que consideró presentes en el Decreto objeto de impugnación, lo cual
no permite establecer la presencia de un riesgo manifiesto de que la ejecución
del fallo quede ilusoria. En este sentido, esta Sala entiende innecesaria la
necesidad de continuar evaluando los requisitos de procedencia de la medida
cautelar innominada, por cuanto ya ha sido determinada la inexistencia de uno
de ellos, en virtud de lo cual considera improcedente la concesión de una
medida cautelar innominada y así se declara.
III
Por todas las anteriores consideraciones,
esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara:
1.- IMPROCEDENTE
la suspensión de efectos solicitada por la Alcaldía del Municipio Autónomo
Villalba del Estado Nueva Esparta, de conformidad con el artículo 136 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
2.- IMPROCEDENTE
la medida cautelar innominada solicitada, de conformidad con el artículo
588 del Código de Procedimiento Civil.
Publíquese, regístrese y comuníquese.
Devuélvase el expediente al Juzgado de Sustanciación para que continúe el
procedimiento de Ley. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 17
días del mes de febrero de dos mil. Años: 189º de la Independencia y
140º de la Federación.
El Presidente-Ponente,
CARLOS ESCARRÁ MALAVÉ
El Vicepresidente,
JOSÉ
RAFAEL TINOCO
LEVIS IGNACIO ZERPA
Magistrado
La Secretaria,
ANAÍS MEJÍA CALZADILLA
Exp. 13884
CEM/am
En diecisiete de febrero del año dos
mil, siendo las once y cuarenta y cinco de la mañana se publicó y registró la
anterior sentencia bajo el Nº 155.
La
Secretaria,