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En fecha 8 de agosto de 2012, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.
Por auto del 22 de septiembre de 2012, el referido Juzgado revisó lo atinente a la caducidad de la acción, admitió la demanda en forma definitiva y ordenó las notificaciones correspondientes.
Mediante decisión Nro. 01310 del 6 de noviembre de 2012 esta Sala declaró improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada.
En fecha 19 de febrero de 2013, se acordó pasar las actuaciones a esta Sala, lo cual ocurrió el 22 del mismo mes y año.
El 26 de febrero de 2013, se fijó la oportunidad para la celebración de la Audiencia de Juicio, según lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 28 de febrero de 2013, se recibió diligencia presentada por el abogado Ronald Smith Díaz Torres, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 145.895, actuando con el carácter de sustituto de la entonces Procuradora General de la República, a través de la cual consignó Oficio poder que acredita su representación.
El 1° de marzo de 2013, se recibió Oficio Nro. 000079 de la misma fecha, suscrito por la Directora General de la Oficina de la Consultoría Jurídica del Ministerio del Poder Popular para el Comercio, mediante el cual se remitió el expediente administrativo, el cual fue agregado a los autos el 5 del mismo mes y año.
En fecha 14 de marzo de 2013, siendo la oportunidad para la celebración de la Audiencia de Juicio, se dejó constancia de la comparecencia de la representación judicial de la parte recurrente, de la República y del Ministerio Público. De igual manera, se hizo constar que la representación de la recurrente y de la República consignaron escritos de conclusiones y de pruebas. Asimismo, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, el cual fue recibido el 2 de abril de 2013.
Por auto de esa misma fecha (2 de abril de 2013), se fijó el lapso tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas, a partir de esa misma fecha, exclusive.
El 11 de abril de 2013, el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas promovidas por las partes.
Vencido el lapso probatorio, en fecha 11 de junio de 2013, se acordó pasar el expediente a la Sala, el cual fue recibido el 14 de igual mes y año.
El 18 de junio de 2013, se dio cuenta en Sala y se fijó el lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de los informes, de acuerdo a lo previsto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 25 de junio de 2013, se recibió escrito de informes presentado por el abogado Manuel Rodríguez Costa, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 65.822, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil Proseguros, S.A.
El 26 de junio de 2013, la abogada Marielba del Carmen Escobar Martínez, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 16.770, actuando con el carácter de Fiscal Provisorio de la Fiscalía Tercera del Ministerio Público, presentó escrito de opinión en representación de la aludida Institución.
En fecha 27 de junio de 2013, se recibió escrito de informes suscrito por la abogada Raysabel Gutiérrez, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 62.705, actuando con el carácter de sustituta de la entonces Procuradora General de la República.
Mediante diligencia del 11 de marzo de 2014, el abogado Oscar Armando Quilarte Godoy, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 135.850, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad de comercio Proseguros, S.A., solicitó se dicte sentencia.
En fecha 9 de octubre de 2014, el abogado Manuel Rodríguez Costa, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad de comercio Proseguros, S.A., solicitó el pronunciamiento correspondiente.
En fecha 29 de diciembre de 2014, se incorporaron a esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel, Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta, designados y juramentados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año. Se reasignó la ponencia al Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta.
Por diligencia del 10 de febrero de 2015, el apoderado judicial de la sociedad de comercio Proseguros, S.A., solicitó se dicte sentencia.
El 23 de diciembre de 2015, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el Magistrado Marco Antonio Medina Salas y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero, designados y juramentados por la Asamblea Nacional en esa misma fecha. La Sala quedó constituida, conforme a lo dispuesto en los artículos 8 y 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidenta, Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero; la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; y los Magistrados, Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y Marco Antonio Medina Salas.
Pasa la Sala a decidir, previas las siguientes consideraciones:
DEL ACTO ADMINISTRATIVO PRIMIGENIO
La representación judicial de la sociedad mercantil Proseguros, S.A. interpuso demanda de nulidad contra el acto denegatorio tácito en que incurrió el entonces Ministerio del Poder Popular para el Comercio, al no decidir el recurso jerárquico interpuesto por su mandante contra el acto administrativo de fecha 19 de septiembre de 2011, dictado por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), por el que se le impuso una multa por el equivalente a mil doscientas unidades tributarias (1.200 U.T.) con fundamento en lo dispuesto en los artículos 126, 128 y 135 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, y se ordenó indemnizar a un asegurado, por la cantidad de sesenta y un mil ochocientos treinta y un bolívares (Bs. 61.831,oo); ello en los términos siguientes:
“(…) Por otro lado este Despacho observó, que la empresa PROSEGUROS GENTE UTIL, se limitó a reconocer el pago de siniestro solo por la cantidad de Ciento Veintidós Mil Trescientos Veintinueve con Sesenta y Cinco (Bs. 122.329,65) de un total de Bs. 184.016,oo, aplicando una penalidad al denunciante por hechos que no fueron determinados en su momento por la autoridad competente.
Al respecto este Despacho considera importante destacar lo establecido en el artículo 8 numeral 17° de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios:
(…)
Del artículo antes transcrito se evidencia que en el caso de los servicios que ponen a disposición de las personas este debe ser en óptimas condiciones, suministrar la información suficiente, oportuna, veraz y prestar sus servicios en forma continua, regular, eficaz, eficiente e ininterrumpida.
Por otro lado, los artículos 18 y 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, la cual es la normativa que rige a este Instituto establecen lo siguiente: (…)
(…)
(…) del caso que nos compete se observa que la sociedad mercantil PROSEGUROS GENTE UTIL; no acató la regulación antes descrita, puesto que, incumplió su obligación de pagar en el plazo de los 30 días hábiles contados a partir de la fecha en que el denunciante entregó todos los requisitos ante la empresa denunciada, tal y como lo establece la cláusula 12 del condicionado de la póliza:
(…)
Ahora bien, por otro lado se observa que la empresa aseguradora denunciada, alega que hubo incumplimiento en las normas de circulación establecidas en la Ley de Tránsito y Transporte Terrestre o su Reglamento y hace referencia al artículo 10 del condicionado de la póliza, el cual establece una penalización en el siguiente supuesto:
‘Cuando al momento de producirse un siniestro cubierto por esta póliza, el asegurado o el conductor del vehículo autorizado por él, hubiese infringido las normas de circulación establecidas en el Decreto Ley de Tránsito y Transporte Terrestre o su Reglamento, el asegurador sólo pagará el setenta y cinco por ciento (75%) del monto de la indemnización, siempre que se hubiese dejado constancia de la infracción en las actuaciones de tránsito por parte de las autoridades competentes.’ (cursivas y resaltado del Instituto)
Por tal razón, éste Despacho pasa a desestimar las pruebas presentadas por la parte denunciada en el lapso probatorio correspondiente, en vista que en ellas, no se demuestra la veracidad de los hechos denunciados que libre de responsabilidad alguna a la empresa denunciada. El artículo in comento es muy claro, cuando indica que la penalización debe ser aplicada siempre que se hubiese dejado constancia de la infracción, cuestión que no ocurrió en el presente caso, por tanto mal puede la empresa aseguradora determinar la infracción o incumplimiento, puesto que además PROSEGUROS GENTE UTIL, no es la autoridad competente para ello.
(…)
Este Despacho considera, que en autos no hay evidencia que demuestre que se dan las condiciones mencionadas anteriormente, ya que en el informe de accidente de tránsito emitido por el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (I.N.T.T), no se deduce infracción alguna. Este Despacho se permite en mencionar que de conformidad con el artículo 17 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, establece lo siguiente:
(…)
De lo anteriormente expuesto, queda claro que este Instituto es competente para conocer de la materia que nos ocupa y que además tiene la obligación de defender los intereses legítimos, económicos y sociales de los usuarios en los términos establecidos en la ley.
Siendo todo esto así, es criterio de este Instituto, que está en manos del establecimiento denunciado y de su personal, dar toda la información necesaria a sus clientes, ya que estos acuden para obtener un servicio, por lo tanto es obligación del establecimiento denunciado dar toda la información oportuna y veraz con respecto al servicio ofrecido, y al momento que informe a sus clientes sobre la procedencia de las indemnizaciones de ha (sic) conocer y determine ciertamente los hechos, motivos y/o circunstancias que generen sus decisiones, sin lesionar el derecho de los asegurados, por consiguiente, la parte accionada no prestó su servicio de manera eficiente, regular y diligente al no ejecutar su conducta apegada a la ley, y procurar eximirse de responsabilidad al argumentar que el beneficiario del seguro infringió la normativa de tránsito sin demostrar la misma, negándose a indemnizar el 100% de los daños derivados del siniestro, sin demostrar violación alguna por parte del denunciante.
(…)
En este sentido al no existir elemento probatorio alguno que desvirtúe los hechos denunciados, concluye este Despacho tras examinar los antecedentes administrativos del caso que nos ocupa que en el establecimiento de autos, se transgredió lo dispuesto en los artículos 18 y 98 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
(…)
En consecuencia es un hecho propio e inherente a la prestación del servicio de seguro cumplir con las obligaciones necesarias para prestar un servicio continuo, regular y eficiente.
Sobre la base de lo narrado y plasmado en este escrito y del análisis de las actuaciones practicadas se evidencia que la parte denunciada se encuentra incurso en infracción de la Ley, ha transgredido la normativa jurídica que nos ocupa, lo que acarrea como consecuencia la imposición de la correspondiente sanción legal.
(…)
Una vez evaluadas las actuaciones que conforman el expediente, se evidenció que la empresa denunciada transgredió los artículos 8 numeral 17°, 18 y 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, en consecuencia este Instituto en uso de sus atribuciones legales ORDENA a la infractora PROSEGUROS GENTE UTIL, proceda de inmediato a reembolsar al ciudadano JESÚS RAFAEL CLARO IZARRA, la cantidad de Sesenta y Un Mil Ochocientos Treinta y Un Bolívares (Bs. 61.831,oo), por concepto de siniestro de vehículo de fecha 20-04-09 de un total de daños que ascienden a la cantidad de Ciento Ochenta y Cuatro Mil Dieciséis Bolívares (Bs. 184.016,oo).
Igualmente, este Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), de conformidad con lo establecido en los artículos 126, 128 y 135 ejusdem; decide SANCIONAR A LA EMPRESA PROSEGUROS GENTE UTIL, con multa de MIL DOSCIENTAS (1200) UNIDADES TRIBUTARIAS, equivalentes a la cantidad de Sesenta y Seis Mil Bolívares (bs. 66.000,oo), calculada la misma al valor de la Unidad Tributaria (…) vigente para el momento en que ocurrió el incumplimiento por parte del infractor. (…)” (Sic).
Mediante escrito presentado ante esta Sala Político-Administrativa, la abogada Nathalye Antonieta Iglesia Bello, antes identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial de la sociedad de comercio Proseguros, S.A. ejerció demanda de nulidad conjuntamente con amparo cautelar y solicitud de suspensión de efectos, en los términos siguientes:
De los hechos.
1. Indicó que en fecha 20 de abril de 2009, el ciudadano Jesús Rafael Claro Izarra (denunciante en sede administrativa) quien era titular de una póliza de seguro de la empresa demandante para el resguardo de su vehículo, tuvo un accidente de tránsito mientras conducía el mismo, realizando el reporte del siniestro el 21 del mismo mes y año.
2. Expuso que, luego de consignados todos los documentos pertinentes por parte del asegurado, su representada realizó el ajuste de los daños del siniestro ocurrido, resultando que el monto máximo a ser indemnizado era la cantidad de ciento sesenta y tres mil ciento seis bolívares con veinte céntimos (Bs. 163.106,20).
3. Adujo que, del análisis de los recaudos consignados, se verificó que el ciudadano Jesús Rafael Claro Izarra tenía el certificado médico vencido, por lo cual fue penalizado según lo dispuesto en la cláusula 10 del condicionado particular de la póliza de seguro de casco de vehículo terrestre.
4. Señaló que el asegurado denunció a su representada ante la Superintendencia de Seguros (actual Superintendencia de la Actividad Aseguradora) en fecha 16 de julio de 2009, siendo que en el acto conciliatorio celebrado su mandante le informó al denunciante que le reconocería la cantidad de ciento veintidós mil trescientos veintinueve bolívares con sesenta y cinco céntimos (Bs. 122.329,65), recibiendo la cantidad antes referida en fecha 22 de octubre de 2009, por lo que desistió de la denuncia.
Del derecho.
1. Vicio de incompetencia y de usurpación de funciones.
1.1 La apoderada judicial de la sociedad de comercio recurrente aseguró que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) era incompetente para conocer y decidir los procedimientos instaurados en contra de las empresas de seguros, ya que la Ley de la Actividad Aseguradora, posterior en el tiempo a la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, atribuyó expresamente a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora las competencias del Estado venezolano en el ámbito de la defensa de las personas en el acceso a los bienes y servicios en materia de seguros, por lo cual debe entenderse que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) perdió sus competencias en este ámbito, en virtud de lo cual debió cesar toda actuación en los procedimientos iniciados y remitir los expedientes al órgano competente, esto es, a la mencionada Superintendencia, solicitando la nulidad del acto impugnado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
1.2 Señaló igualmente, que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) incurrió en el vicio de usurpación de funciones, toda vez que la potestad para analizar los contratos y sus posibles incumplimientos, así como para establecer el monto de las indemnizaciones, corresponde constitucionalmente a los órganos del Poder Judicial y no al mencionado Instituto, más aun cuando la norma atribuye la competencia de manera limitada “sólo a aquellos contratos que no se encuentren regulados por otras leyes, y en el caso de contratos de seguros (…) los mismos se encuentran especialmente regulados por otra ley, como lo es la Ley del Contrato de Seguros”, solicitando se declare la nulidad del acto impugnado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
2. Violación del principio del non bis in idem.
Sostuvo la apoderada judicial de la sociedad anónima Proseguros, S.A., que en fecha 16 de julio de 2009, el ciudadano Jesús Rafael Claro Izarra, había interpuesto una denuncia contra la recurrente ante la Superintendencia de la Actividad Aseguradora por los mismos hechos denunciados ante el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), denuncia que fue decidida en fecha 14 de diciembre de 2009 y en la que se ordenó el archivo del expediente, dado que “no existían elementos de juicio que permitieran concluir que [su] representada incurrió en una conducta elusiva de sus obligaciones, en retardo o rechazo genérico”, la cual debió haber impedido la decisión hoy impugnada; pero que muy por el contrario el órgano sancionador omitió toda mención a las pruebas consignadas por su representada, en contradicción a lo previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que pide la nulidad del acto recurrido, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 19 numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. (Añadidos de la Sala).
3. Violación del derecho al debido proceso y a la defensa.
3.1. Denunció la apoderada judicial de la recurrente que operó la caducidad del procedimiento administrativo, al haber incumplimiento del lapso de decisión y notificación del acto por parte de la Administración, es decir, que transcurrió “más de un año después de vencido el lapso legal de decisión y notificación”.
Añadió que “Del artículo 53 de la LOPA se desprende claramente la obligación de la Administración de dar impulso al procedimiento administrativo, obligación ratificada en el caso particular del INDEPABIS en el artículo 108.2 de la LEDEPABIS, obligación que se acentúa en los casos en que –como en el presente- el procedimiento ha sido iniciado de oficio. (…) En estos supuestos la caducidad se verifica una vez que haya vencido el plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa. Comprobado el transcurso del plazo de decisión, sin haberse producido y notificado ésta, la caducidad debe declarase de plano, ya sea de oficio o instada por el administrado, dándose por terminado el procedimiento y se procede al archivo del expediente (…)” (sic). (Destacado de la cita).
3.2. Agregó que la Administración nunca señaló los hechos específicos que podían representar la supuesta violación a las normas contenidas en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, es decir, se le vulneró el derecho a ser informado de la acusación; solicitando se declare la nulidad del acto impugnado, de acuerdo con lo establecido en los artículos 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 115 y 116 de la Ley para la Defensa para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
4. Violación del principio de irretroactividad de la ley.
Asevera la representación judicial de la accionante que le fue aplicada una ley que no estaba vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos, ello debido a que el accidente de tránsito ocurrió el 20 de abril de 2009, por lo que correspondía la aplicación de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario del 4 de mayo de 2004, la cual no contemplaba sanción alguna para el pretendido incumplimiento de los artículos 6 numeral 3, 18, 47 y 92 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, ni preveía la posibilidad de que el Instituto para la Defensa y Protección al Consumidor y al Usuario (INDECU) ordenara al denunciante el pago de indemnización alguna, competencia que tampoco estaba contemplada en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios a favor del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), por lo que, en su criterio, debe concluirse que su representada no cometió ilícito administrativo alguno.
5. Falta de tipicidad de la sanción y, por ende, del elemento culpabilidad.
Adujo la demandante que para garantizar los derechos a la libertad y seguridad jurídica de los ciudadanos no sólo basta la exigencia de que la conducta se encuentre prevista en una ley previa sino que se requiere adicionalmente que dicha conducta sea descrita en la norma legal con los rasgos necesarios de precisión y certeza, con la finalidad de eliminar cualquier rasgo de discrecionalidad en la aplicación de la norma por parte de la Administración.
Agregó que “el hecho que un de cobertura de Casco de Vehículos Terrestres haya sido indemnizado o no, en aplicación de una disposición contractual, considerada como válida por cuanto su legalidad y equidad han sido valoradas por la SSA al aprobar los condicionados de la póliza, no puede ni debe entenderse como una prestación no continua, regular y eficiente del servicio asegurador, ya que esta conducta no está descrita dentro del tipo de ilícito” (sic).
Señala que “Tampoco puede imputarse que se hubiese puesto en peligro en su salud o en su seguridad al reclamante o que la empresa esté eludiendo el compromiso asumido por un empleado”.
Que las normas aplicadas no establecen “la supuesta conducta ilícita imputada a [su] representada, consistente en la indemnización parcial del siniestro sobre la base de cláusulas contractuales, perfectamente válidas entre las partes; conducta que no se encuentra descrita en sus elementos esenciales, en consecuencia no se encuentra satisfecha la exigencia constitucional de ley cierta que prevea la conducta ilícita (…) el INDEPABIS no especifica cuales actos o actuaciones de su representada afectan la salud o seguridad del denunciante o el compromiso o acto de algún dependiente de la empresa de seguro que le hubiere causado responsabilidad” (sic) (agregados de la Sala).
Aseguró que su representada dio cabal cumplimiento a las obligaciones derivadas del contrato de seguro suscrito, en forma continua, regular y eficiente, tramitando adecuadamente y dentro de los lapsos legales las reclamaciones presentadas por motivo de siniestro y que “la LEDEPABIS al extender la responsabilidad de las personas jurídicas a sus dependientes o auxiliares no elimina la carga de demostrar la culpa y la conexión entre éstos y su actividad con la empresa a la cual se pretende sancionar, lo cual en el presente caso no ha sido probado por la Administración”, solicitando la nulidad del acto impugnado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 49 numeral 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
6. Vicio de falso supuesto de hecho y de derecho.
6.1. Aseveró la representación judicial de la recurrente que se incurrió en el referido vicio, en la determinación de los hechos que configuran el supuesto ilícito, dado que su mandante actuó responsablemente al verificar que el conductor del vehículo asegurado no cumplió con mantener vigente los documentos que lo acreditaban y lo habilitaban para conducir un vehículo de transporte público, añadiendo que el asegurador responde a la víctima en los términos del contrato y tomando en consideración todos los conceptos manejados “en el condicionado”.
Señaló que “el INDEPABIS también desestimó la prueba presentada por [su] representada en el escrito de pruebas en fecha 6 de julio de 2010, negando con ello el valor probatorio [del] acto conciliatorio llevado a cabo ante la SAA el 20 de agosto de 2009, en presencia de un funcionario conciliador, acto en el cual el ciudadano Jesús Rafael Claro Izarra aceptó el pago ofrecido (…) como monto único y definitivo de indemnización, por lo que al ser ordenada por nuestra carta magna la conciliación como un auto de composición procesal, esta tiene efectos de cosa juzgada” (destacado de la cita) y que, por ello, el órgano sancionador desconoció el valor de la referida acta conciliatoria, constituyendo su actuación posterior en ilegal. (Agregados de la Sala).
De igual manera, indica que se determinó que su representada incurrió en un retardo al indemnizar al asegurado fuera del lapso de treinta (30) días previsto, sin tomar en consideración que el pago no se entregó en el lapso establecido en la Ley debido a que el asegurado se negaba a recibir el cheque.
Adicionalmente señaló la representación de la parte actora que “el denunciante no asistió al primer acto conciliatorio en el INDEPABIS celebrado en fecha 30 de septiembre de 2009, pero sí esperó a la entrega del cheque, la cual se hizo el 23 de octubre de 2009 donde no efectuó ninguna observación en cuanto al monto recibido. En consecuencia se comprueba una BURLA PARA LA ADMINISTRACIÓN, puesto que el [denunciante] y [su] representada pactaron un acuerdo y a su vez suscribió un finiquito donde recibió a cabal satisfacción la cantidad de Bs. 122.329,65, y en efecto retiró la denuncia interpuesta y renunció a toda acción incoada en contra de [su] representado” (sic), (mayúsculas de la cita y agregados de la Sala), aspectos que no fueron valorados por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS).
6.2. La representante judicial de la sociedad mercantil Proseguros, S.A. denunció el vicio de falso supuesto de derecho, por violación de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, ya que en el acto recurrido se determinó que su representada no prestó el servicio en forma continua, regular y eficiente, toda vez que “la empresa de seguros al momento de la notificación del siniestro abre la reserva, que constituye una posibilidad o no de pago, por la cantidad que pudiera verse obligada a pagar; esta reserva es ajustada al momento que se conocen los detalles de ocurrencia del siniestro, lo cual se produce cuando se consignan las actuaciones de tránsito (…) y se efectúa el avalúo de los daños por parte de los peritos contratados por la empresa. Es luego de esto que la empresa define el monto a pagar”.
7. Inmotivación y falta de proporcionalidad de la sanción.
Adujo la parte recurrente que el acto impugnado está inmotivado con relación al establecimiento del monto de la multa, pues no se desprenden del expediente administrativo ni del propio acto los elementos de juicio que le sirvieron de base a la Administración para fijar el monto de la multa en mil doscientas unidades tributarias (1200 UT) “lo que impide a [su] representada valorar la adecuación y proporcionalidad de la decisión al caso concreto, conforme a lo previsto en el artículo 12 de la LOPA”. (Agregados de la cita).
Solicitó amparo cautelar y, de manera subsidiaria, la suspensión de los efectos del acto recurrido.
III
ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
La sustituta del Procurador General de la República, presentó los siguientes argumentos:
Con relación al vicio de incompetencia, destacó que de acuerdo con lo previsto en el artículo 102 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios “resulta incoherente el alegato esgrimido por la parte accionante relacionado a la usurpación de funciones supuestamente incurrido por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) ya que éste de conformidad con artículo antes mencionado es el órgano competente para examinar la aplicabilidad de una cláusula contractual de una póliza de seguros, ya que para la fecha que se llevaba el procedimiento, era el único instituto garante de los derechos de las personas en materia de seguros”.
En lo atinente a la denuncia de violación al derecho a la defensa y al debido proceso, asevera que “la Administración notificó a la parte accionante, del inicio del procedimiento administrativo, motivo por el cual estuvo en conocimiento de los hechos que originaron su apertura, teniendo oportunidad para ejercer su defensa, consignando escrito de alegatos y pruebas (…) [y que se] fundamentó el acto tomando en consideración las circunstancias fácticas y jurídicas del caso concreto”. (Agregados de la Sala).
En cuanto a la notificación de la imputación de manera defectuosa, señala que “la notificación cumplió con el fin propuesto, la cual era comunicar a la empresa para que ejerciera los recursos pertinentes en su ejercicio al derecho a la defensa, garantizando con ello el debido proceso de presentar sus alegatos y defensas ante la Administración, y ese escenario jurídico se puede verificar en el expediente administrativo y judicial, que cursa en la causa N° 2012-0601”.
En relación con la denuncia de violación del principio del non bis in idem asegura que no hubo tal vulneración, toda vez que “la empresa fue sancionada solo por INDEPABIS de conformidad a lo establecido en los artículos 18 y 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, puesto que incumplió con su obligación de pagar en el plazo de 30 días hábiles contados a partir de que el denunciante entregó todos los requisitos, debido a que solo se limitó al pago del siniestro por la cantidad de Bs. 122.329,65, de un total de Bs. 184.016,00, y la Superintendencia de la Actividad Aseguradora constató el pago y la indemnización del siniestro de dicha empresa aseguradora al ciudadano Jesús Rafael Claro Izarra y procedió a dictar acto administrativo N° fss-7604296, mediante la cual declaró terminado el procedimiento instaurado entre el ciudadano y la empresa PROSEGURO, S.A., debido a que no existen méritos para la apertura de una averiguación a dicha empresa por la presunta infracción del artículo 175 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros”.
Con respecto al alegato de vulneración del principio de presunción de inocencia, indica que no se configura tal denuncia “por cuanto el accionante tuvo la oportunidad en todas las fases del proceso de defenderse, a tal punto que ejerció los recursos pertinentes y acudió ante este Honorable Tribunal a interponer [la correspondiente demanda] de Nulidad” (sic) (Agregado de la Sala).
En lo atinente al supuesto silencio de pruebas denunciado, expresa que “el accionante no presentó prueba alguna que demostrara a la Administración que el ciudadano Jesús Rafael Claro había incurrido en una penalidad por hechos que no fueron determinados en su momento por la autoridad competente, la cual se desprendió de la documentación recabada que se encuentra en autos, que la empresa accionante solo se limitó al pago del siniestro solo por la cantidad de ciento veintidós mil trescientos veintinueve con sesenta y cinco (Bs. 122.329,65) de un total de Bs. 184.016,00. Estos elementos fueron contundentes para que la Administración concluyera en que efectivamente la empresa accionante no acató la regulación establecida en los artículos 18 y 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, puesto que incumplió con la obligación de pagar en el plazo de 30 días hábiles contados a partir de que el denunciante entregó todos los requisitos”.
Con respecto a la denuncia de violación del principio de irretroactividad de la Ley afirma que “el acto administrativo no está incurso en el presente vicio denunciado debido a que cuando comenzó el procedimiento sancionatorio a la parte actora estaba vigente la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, y no la ley de la actividad aseguradora”.
En cuanto al vicio de inmotivación arguye que éste no se encuentra configurado, toda vez que “la Administración para dictar el acto administrativo que hoy se cuestiona, lo fundamentó en situaciones fácticas y jurídicas en razón de la materia”.
Por último, solicita se declare sin lugar la demanda incoada.
IV
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
La abogada Marielba del Carmen Escobar Martínez, actuando con el carácter de Fiscal del Ministerio Público ante este Tribunal Supremo de Justicia, expuso en nombre de la Institución que representa lo que sigue:
Aduce que para la fecha en que se produjo la denuncia de los hechos que dieron lugar a la controversia planteada se encontraba vigente el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de fecha 31 de julio de 2008, instrumento legal que establecía en sus artículos 1, 2 y 3 que la materia relacionada con la defensa de las personas en el acceso a los bienes y servicios tiene una preponderancia especial en la vigilancia especial que debía ejercer el Estado “mediante una actividad muchas veces coercitiva y sancionadora para la consecución de un objetivo fundamental como lo es el ser garante de derechos e intereses de las personas; de allí que prevalezca el orden público frente a las convenciones que pudieran surgir del acuerdo de voluntades privadas”.
Alega que “el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) es competente para aperturar el respectivo procedimiento y de ser procedente sancionar a la empresa aseguradora, en consecuencia debe ser desestimado tal alegato [de incompetencia]”. (Agregado de la Sala).
Con relación a la denuncia de violación del derecho al debido proceso, considera que “el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, cumplió con todas las etapas del procedimiento y en el mismo la empresa recurrente fue debidamente notificada, asimismo asistió a la audiencia y ejerció su derecho a la defensa y consignó sus alegatos y pruebas, en consecuencia se garantizó el derecho a la defensa y el debido proceso a la empresa recurrente en el mencionado procedimiento”.
En lo atinente a la caducidad del procedimiento sancionatorio estima que “el efecto extintivo de la caducidad deriva de la paralización de una causa imputable al administrado, ya que la inactividad de la administración no puede provocar la caducidad aunque dé lugar a otras consecuencias”.
Con respecto a la denuncia de violación del principio de irretroactividad de la Ley, señala que “las sanciones tipificada es este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del 2008 son iguales a las establecidas en la Ley de Reforma Parcial de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios publicada en la Gaceta Oficial N° 39.358 de fecha 1° de febrero de 2010, con la diferencia del número de articulado” (sic).
En relación con la denuncia de inexistencia de culpabilidad en el caso bajo examen, advierte que “el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, inició el debido procedimiento, notificando a las partes, se celebró la respectiva audiencia, las partes promovieron sus alegatos y pruebas y una vez finalizado el procedimiento procedió a declarar la responsabilidad del mismo”.
En lo que respecta a la denuncia de falso supuesto alega que “el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (…) estableció que el punto central del caso fue el rechazo de cubrir el 100% de los daños, por parte de la empresa aseguradora, en virtud de la aplicación de una penalidad del denunciante por los hechos que no fueron determinados en su momento por la autoridad competente (…) el Instituto (…) desestimó las pruebas presentadas por la parte denunciada (la empresa) en el lapso correspondiente, en vista que en ellas, no se demostraba la veracidad de los hechos denunciados que libre de responsabilidad alguna a la empresa denunciada. El artículo es muy claro, cuando indica que la penalización debe ser aplicada siempre que hubiese dejado constancia de la infracción, cuestión que no ocurrió en el presente caso, por tanto mal puede la empresa aseguradora determinar la infracción o incumplimiento, puesto que además PROSEGUROS GENTE UTIL, no es autoridad competente para ello” (sic).
De igual manera, asegura la representación del Ministerio Público que “el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios analizó los hechos y pruebas que se encontraban en el expediente, y sancionó a la empresa porque no prestó su servicio de manera eficiente, regular y diligente al argumentar que el beneficiario del seguro infringió la normativa de tránsito sin demostrar la misma, negándose a indemnizar el 100% de los daños derivados del siniestro, sin demostrar violación alguna por parte del denunciante, por lo que debe ser desestimado tal alegato”.
Añadió que “el Instituto dejó claro que desestimó las pruebas presentadas por la parte denunciada en el lapso probatorio correspondiente, en vista que en ellas, no se demuestra la veracidad de los hechos denunciados que libre de responsabilidad alguna a la empresa denunciada. El artículo in comento es muy claro, cuando indica que la penalización debe ser aplicada siempre que hubiese dejado constancia de la infracción, cuestión que no ocurrió en el presente caso, por tanto mal puede la empresa aseguradora determinar la infracción o incumplimiento, puesto que además PROSEGUROS GENTE UTIL, no es autoridad competente para ello [y] la empresa denunciada transgredió lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios” (sic) (Agregado de la Sala).
En cuanto a la inmotivación denunciada, señala que del acto impugnado se evidencian tanto los fundamentos de hecho como de derecho.
Finalmente, solicitó que se declare sin lugar la demanda interpuesta.
V
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala Político-Administrativa pronunciarse sobre la demanda de nulidad interpuesta por la representación judicial de la sociedad mercantil Proseguros, S.A., contra el acto denegatorio tácito en que incurrió el Ministro del Poder Popular para el Comercio, al no haber dado respuesta al recurso jerárquico ejercido en fecha 3 de noviembre de 2011, contra el acto administrativo dictado el 19 de septiembre de 2011, por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), y, al respecto, observa:
1. Vicio de incompetencia y de usurpación de funciones.
La demandante afirmó que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) era incompetente para conocer y decidir los procedimientos instaurados en contra de las empresas de seguros, ya que la Ley de la Actividad Aseguradora, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 5.990 Extraordinario del 29 de julio de 2010, atribuyó expresamente a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora las competencias del Estado venezolano en el ámbito de la defensa de las personas en el acceso a los bienes y servicios en materia de seguros, por lo cual debe entenderse que el referido Instituto perdió sus competencias en este ámbito, en virtud de lo cual debió cesar toda actuación en los procedimientos iniciados y remitir los expedientes al órgano competente, esto es, a la mencionada Superintendencia.
Respecto al vicio de incompetencia, ha precisado la Sala que se configura cuando la autoridad administrativa dicta un acto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar claro y evidente que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico. La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un determinado acto y debe estar prevista de manera expresa en la ley, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.
En cuanto a la competencia, tanto la doctrina como la jurisprudencia de este Máximo Tribunal, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades en el actuar administrativo, a saber: la usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones. La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes, según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias; y se establece, por otra parte, que sólo la Ley define las atribuciones del Poder Público, y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.
Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa. (Vid., sentencia N° 00348 del 5 de abril de 2016, caso: Seguros Caracas de Liberty Mutual, C.A.).
Así, observa esta Sala Político Administrativa que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) sancionó a la actora, con fundamento en los artículos 126, 128 y 135 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de 2010, aplicable en razón del tiempo (referidos a los derechos y defensa de las personas frente a la prestación de servicios de las aseguradoras y su responsabilidad como proveedora o proveedor) con ocasión del siniestro de vehículo ocurrido al ciudadano Jesús Rafael Claro Izarra, en fecha 20 de abril de 2009.
En este orden de ideas, esta Sala estima conveniente traer a colación los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de 2010, los cuales establecen el objeto, ámbito de aplicación y sujetos sometidos a dicho cuerpo normativo en los términos siguientes:
“Artículo 1: La presente Ley tiene por objeto la defensa, protección y salvaguarda de los derechos e intereses individuales y colectivos en el acceso de las personas a los bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades, estableciendo los ilícitos administrativos, sus procedimientos y sanciones; los delitos y su penalización, el resarcimiento de los daños sufridos, así como regular su aplicación por parte del Poder Público con la participación activa y protagónica de las comunidades, en resguardo de la paz social, la justicia, el derecho a la vida y la salud del pueblo.”
“Artículo 2: Las disposiciones de la presente Ley son de orden público e irrenunciable por las partes. Las operaciones económicas entre los sujetos definidos en la Presente Ley, que sean de su interés particular y en las que no se afecte el interés colectivo, podrán ser objeto de conciliaciones o arreglos amistosos”.
“Artículo 3. Quedan sujetos a las disposiciones de la presente Ley, todos los actos jurídicos celebrados entre proveedoras o proveedores de bienes y servicios, y las personas organizadas o no, así como entre éstas, relativos a la adquisición o arrendamiento de bienes, a la contratación de servicios prestados por entes públicos o privados, y cualquier otro negocio jurídico de interés económico, así como, los actos o conductas de acaparamiento, especulación, boicot y cualquier otra que afecte el acceso a los alimentos o bienes declarados o no de primera necesidad, por parte de cualquiera de los sujetos económicos de la cadena de distribución, producción y consumo de bienes y servicios, desde la importadora o el importador, la almacenadora o el almacenador, el transportista, la productora o el productor, fabricante, la distribuidora o el distribuidor y la comercializadora o el comercializador, mayorista y detallista”. (Destacado de la Sala).
“Artículo 4. Para los efectos de la presente Ley se considerará:
Personas: Toda persona natural o jurídica, de carácter público o privado, organizada o no, que adquiera, utilice o disfrute bienes y servicios de cualquier naturaleza como destinatario final.
Proveedora o Proveedor: Toda persona natural o jurídica, de carácter público o privado, que desarrolle actividades en la cadena de distribución, producción y consumo, sean estos importadora o importador, productoras o productores, fabricantes, distribuidoras o distribuidores, comercializadoras o comercializadores, mayoristas o detallistas de bienes o prestadora o prestador de servicios”.
Como ha puesto de relieve esta Sala Político-Administrativa (ver sentencia Nro. 00348 del 5 de abril de 2016, caso: Seguros Caracas de Liberty Mutual, C.A.) las normas supra transcritas aplicables al caso en razón del tiempo, otorgaban amplias potestades al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), con el objeto de aplicar los procedimientos administrativos necesarios para la protección de los derechos consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en todo lo relacionado con el derecho de los ciudadanos y ciudadanas a disponer de bienes y servicios de calidad [artículo 117 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela].
A mayor abundamiento los artículos 19 y 102 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de 2010, vigente para la fecha en que se dictó la Providencia Administrativa que dio lugar a la controversia bajo examen, señalan lo siguiente:
“Artículo 19. El Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios conocerá, tramitará, sustanciará y sancionará las trasgresiones a la presente Ley, relativas a la defensa de los ahorristas, asegurados o aseguradas y en general de las personas, usuarios o usuarias que utilicen los servicios prestados por los bancos, aseguradoras, las entidades de ahorro y préstamo, las operadoras de tarjetas de crédito y otros entes financieros y demás servicios, quienes están obligados a prestarlos en forma continua, regular y eficiente.
Artículo 102. Son competencias del Instituto para la Defensa de las Personas en el acceso a los Bienes y Servicios:
(…Omissis…)
3. Sustanciar, tramitar y decidir los procedimientos iniciados de oficio, por denuncia o por solicitud de parte, de conformidad con su competencia para determinar la comisión de hechos violatorios de la presente Ley o de las disposiciones dictadas en su ejecución y aplicar las sanciones administrativas que correspondan, así como las medidas correctivas y preventivas.
4. Coordinar con la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras o la Superintendencia de Seguros, según sea el caso, las acciones tendentes a hacer efectiva la defensa de los ahorristas, asegurados y usuarios de servicios prestados por la banca, las entidades de ahorro y préstamo, las empresas operadoras de tarjetas de crédito, los fondos de activos líquidos y otros entes financieros”. (Resaltado de la Sala).
De las normas transcritas se observa que le correspondía al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) conocer, tramitar, sustanciar y sancionar las transgresiones a dicha Ley por parte de las empresas aseguradoras, las cuales se encuentran obligadas a prestar el servicio en forma eficiente y responsable (Ver la referida sentencia N° 00348 dictada por esta Sala el 5 de abril de 2016).
En ese mismo contexto, indica la representación judicial de la demandante que la potestad para analizar los contratos y sus posibles incumplimientos, así como para establecer el monto de las indemnizaciones, corresponde constitucionalmente a los órganos del Poder Judicial y no al mencionado Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), más aun cuando la norma atribuye la competencia de manera limitada “sólo a aquellos contratos que no se encuentren regulados por otras leyes, y en el caso de contratos de seguros (…) los mismos se encuentran especialmente regulados por otra ley, como lo es la ley del Contrato de Seguros” (sic).
Con relación a ello, se advierte que de conformidad con el artículo 1 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) es el ente con competencia para ejercer “la defensa, protección y salvaguarda de los derechos e intereses individuales y colectivos en el acceso de las personas a los bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades, (...) el resarcimiento de los daños sufridos” con lo cual se debe destacar el carácter de orden público de esa Ley.
Conforme a lo antes expuesto, se desprende que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), tenía atribuidas competencias atinentes al resguardo de los derechos e intereses de las personas relacionados a los servicios que les son prestados, entre ellos, los ofrecidos por las empresas aseguradoras, siempre y cuando no se discutan interpretaciones relativas a las cláusulas del Contrato de Póliza. En consecuencia, esta Máxima Instancia, desestima el alegato de incompetencia alegado por la parte actora. Así se decide.
2. Violación del principio del non bis in idem.
Sostuvo la apoderada judicial de la sociedad anónima Proseguros, S.A. que en fecha 16 de julio de 2009, el ciudadano Jesús Rafael Claro Izarra, había interpuesto una denuncia contra la recurrente ante la Superintendencia de la Actividad Aseguradora por los mismos hechos denunciados ante el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), denuncia que fue decidida mediante el acto del 14 de diciembre de 2009 y en la que se ordenó el archivo del expediente, dado que no existían elementos de juicio que permitieran concluir que su representada incurrió en una conducta elusiva de sus obligaciones, en retardo o rechazo genérico, la cual debió haber impedido la decisión hoy impugnada.
Con respecto a la mencionada garantía denunciada como conculcada, consagrada en el numeral 7 del artículo 49 del Texto Fundamental, implica una prohibición por parte del Constituyente a no ser juzgado o juzgada dos veces por el mismo hecho, que en el ámbito de las actuaciones administrativas se traduce en no ser investigado o investigada –y sancionado o sancionada- administrativamente en más de una oportunidad por los mismos hechos en virtud de los cuales se juzgó: al mismo sujeto, por los idénticos hechos y con igual fundamento jurídico. (Vid. Sentencia N° 911 del 31 de julio de 2013, caso: COOPEJUNKO).
En el caso bajo análisis, se observa que la Providencia Nro. 004296 dictada el 14 de diciembre de 2014, por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, señaló lo siguiente: “PRIMERO: Declarar terminado el procedimiento instaurado entre el ciudadano JESÚS RAFAEL CLARO IZARRA, en fecha 16 de julio de 2009 con el N° 13416, y la empresa PROSEGUROS, S.A. SEGUNDO: Declarar que no existen méritos para la apertura de una averiguación administrativa a la empresa PROSEGUROS, S.A. Por la presunta infracción del artículo 175 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros. TERCERO: Ordenar el archivo del expediente instruido al respecto” (Mayúsculas y destacado del original).
De la cita realizada, se puede precisar que la Superintendencia de la Actividad Aseguradora dio por concluido el procedimiento administrativo iniciado con ocasión de la denuncia formulada ante ese organismo contra la demandante y ordenó el archivo del expediente, por cuanto no existieron méritos para la apertura de una averiguación administrativa; en razón de lo cual, el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) podía determinar la existencia de una infracción a una normativa diferente, cuya vigilancia y aplicación le incumbe y, con base en ella, imponer la sanción de multa impugnada; más aun cuando en la aludida Providencia la mencionada Superintendencia no emitió pronunciamiento alguno sobre el fondo de lo debatido. (Vid. entre otras, sentencias de esta Sala Nros. 00348 y 01243 de fechas 5 de abril de 2016 y 17 de noviembre del mismo año, respectivamente). Así se decide.
Con base en lo antes expuesto, esta Sala desestima el argumento relativo a la violación del principio non bis in idem.
3. Violación del derecho al debido proceso y a la defensa.
La apoderada judicial de la recurrente denunció que operó la caducidad del procedimiento administrativo, dado que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) incumplió el lapso de decisión y notificación del acto, es decir, que transcurrió “más de un año después de vencido el lapso legal de decisión y notificación”.
En lo atinente a la denuncia en cuestión, debe advertirse que esta Sala Político Administrativa ha establecido de manera reiterada, que los derechos a la defensa y al debido proceso, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, implican el derecho a ser oído u oída; el derecho a ser notificado o notificada de la decisión administrativa a los fines de que el imputado o la imputada pueda presentar al procedimiento los alegatos que estime pertinentes en su defensa; el derecho a tener acceso al expediente, con el propósito de examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen; así como el derecho a presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos esgrimidos por la Administración; el derecho a ser informado o informada de los recursos y medios de defensa; y, finalmente, el derecho a recibir oportuna respuesta a sus solicitudes. (Vid. entre otras, sentencias Nros. 69, del 30 de enero de 2013, caso: Ferreglobal, C.A.).
Para resolver el argumento esgrimido por la representación judicial de la empresa aseguradora es oportuno traer a colación el contenido de los artículos 60 y 61 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los cuales son del tenor siguiente:
“Artículo 60. La tramitación y resolución de los expedientes no podrá exceder de cuatro (4) meses, salvo que medien causas excepcionales, de cuya existencia se dejará constancia, con indicación de la prórroga que se acuerde.
La prórroga o prórrogas no podrán exceder, en su conjunto, de dos (2) meses”.
“Artículo 61. El término indicado en el artículo anterior correrá a partir del día siguiente del recibo de la solicitud o instancia del interesado o a la notificación a éste, cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio”.
De las normas transcritas se deriva que por regla general los procedimientos administrativos no podrán exceder de cuatro (4) meses, salvo que medien circunstancias excepcionales, es decir, a menos que el asunto concreto amerite un tiempo mayor, caso en el cual, la Administración mediante auto motivado, otorgará prórrogas que no podrán exceder de dos (2) meses.
No obstante lo anterior, esta Sala Político-Administrativa se ha pronunciado en relación al cumplimiento de los lapsos en el procedimiento administrativo a través de las sentencias Nros. 01505 y 000054 de fecha 18 de julio 2001 y ratificada el 21 de enero de 2009, caso: Depositaria Judicial Monay, C.A., en la cual se expresó lo siguiente:
“(…) esta actuación que se imputa a la Administración no constituye por sí sola, en principio, un vicio que afecte directamente la validez del acto administrativo y por tanto no implica la nulidad del mismo.
El retardo de la Administración en producir decisiones acarrea, en todo caso, la responsabilidad del funcionario llamado a resolver el asunto en cuestión, pues el mismo, ciertamente, transgrede el contenido del artículo 41 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, conforme al cual las autoridades y funcionarios competentes deben observar los términos y plazos legalmente establecidos, para el despacho de los asuntos sometidos a su consideración. Esta responsabilidad, tanto de los funcionarios como de las demás personas que presten servicios en la Administración Pública, se encuentra expresamente consagrada en los artículos 3 y 100 eiusdem.
Una denuncia como la que aquí se examina, sólo prosperaría en caso de que el retardo constituya un menoscabo a los derechos e intereses del particular, cuestión que no ha sido esgrimida en el caso de autos, resultando por tanto infundado el presente alegato. Así se declara. (…)”. (Destacado del original).
Atendiendo a lo anterior, considera este Alto Tribunal que el retardo en decidir el procedimiento administrativo no comportó la prescindencia total y absoluta del mismo, aunado al hecho de que tal retraso no vulneró el derecho a la defensa de la sociedad mercantil Proseguros, C.A., cuya representación judicial, fue debidamente notificada de la Providencia Administrativa, dándosele la oportunidad de ejercer los recursos administrativos y judiciales correspondientes, razón por la cual debe desestimarse la denuncia formulada en ese sentido. Así se declara.
De otra parte y con relación a la denuncia de violación al derecho al debido proceso y a la defensa, la representación judicial de la demandante señaló que la Administración nunca indicó los hechos específicos que podían representar la supuesta violación a las normas contenidas en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, es decir, se le vulneró el derecho a ser informado de la acusación.
Para resolver el argumento planteado se observa del acto administrativo impugnado lo siguiente:
1.- La representación de la sociedad mercantil Proseguros, S.A. estuvo presente en el acto de formulación de cargos.
2.- El 1° de septiembre de 2010, se celebró la audiencia de descargo, en la que se dejó constancia de la comparecencia “de la representante de la denunciada PROSEGUROS C.A la ciudadana TORRES MARQUEZ MILAGROS JOSEFINA (…) QUIEN EN ESTE ACTO EXPONE: CONSIGNO EN ESTE ACTO ESCRITO DE DESCARGO CONTENTIVO DE (2) FOLIOS UTILES, RESERVANDOME LA PRESENTACIÓN DE LAS PRUEBAS PARA LA OPORTUNIDAD LEGAL ESTABLECIDA”. (Mayúsculas de la cita), (sic).
3.- Asimismo, la parte accionante participó activamente en el lapso probatorio, al consignar en fecha 3 de septiembre de 2010, escrito de pruebas de treinta y nueve (39) folios.
Así las cosas, considera este Máximo Tribunal, que la representación judicial de la empresa aseguradora debía dirigir su defensa a convencer al órgano sancionador del correcto cumplimiento de las normas que regulan y protegen los derechos de las personas en el acceso a los bienes y servicios. De modo que establecer una posible responsabilidad basada en una norma u otra de las previstas en la ley (dentro del mismo espectro jurídico), no modifica los hechos que originaron la apertura del procedimiento y la posterior sanción, toda vez que, en el caso concreto, la empresa demandante tuvo conocimiento de los hechos que se le imputaron y la oportunidad de presentar las defensas que estimó convenientes, razón por la cual debe desestimarse la denuncia relativa a la violación del derecho a la información alegada (Vid. entre otras, sentencia número 00348 del 5 de abril de 2016). Así se decide.
4. Violación del principio de irretroactividad de la ley.
Denuncia la apoderada judicial de la parte actora la vulneración del principio de irretroactividad de la ley, previsto en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto le fue aplicada retroactivamente la Ley de Reforma Parcial de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de fecha 1° de febrero de 2010, cuando lo correcto era la aplicación de la ley vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos, es decir, la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, la cual no contemplaba sanción alguna para el pretendido incumplimiento de los artículos 6 numeral 3, 18, 47 y 92 de la primera ley mencionada, ni establecía la posibilidad del pago de indemnización alguna.
Respecto al principio de irretroactividad, se observa que el mismo está referido a la prohibición de aplicar una normativa nueva a situaciones de hecho nacidas con anterioridad a su vigencia, de forma que la disposición novedosa resulta ineficaz para regular situaciones fácticas consolidadas en el pasado, permitiéndose la retroactividad de la norma sólo en casos excepcionales.
En este sentido, el principio de irretroactividad de la ley se consagra en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de la siguiente manera:
“Artículo 24. Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o a la rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron.”
Del citado artículo se desprende que la irretroactividad de la ley constituye uno de los principios informadores del ordenamiento jurídico, relacionado con los principios de legalidad y de seguridad jurídica, cuyo objeto es garantizar que los derechos subjetivos legítimamente adquiridos bajo la vigencia de una norma, no sean afectados por lo dispuesto en una nueva disposición.
Ahora bien, para el momento en que se dictó el acto impugnado (19 de septiembre de 2011) ya había entrado en vigencia la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, por lo que declarar la nulidad del acto administrativo a pesar que la normativa vigente para ese momento preveía esa misma situación, representaría sacrificar la justicia; en otras palabras, implicaría asumir una postura formalista contraria a los postulados fundamentales que exige la Constitución y por los cuales se debe orientar e interpretar el resto del ordenamiento jurídico.
Situación diferente se presentaría si la normativa utilizada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) no previera los supuestos regulados por la Ley que se ha debido aplicar, lo cual no sucede en el asunto de autos; de manera que conforme a lo expuesto y en atención al principio de conservación de los actos administrativos, esta Sala desestima el argumento relativo a la irretroactividad alegada por la representación judicial de la empresa aseguradora (ver sentencia Nro. 01243 del 17 de noviembre de 2016 dictada por esta Sala Político Administrativa). Así se decide.
5. De la inexistencia de la tipicidad de la sanción y, por ende, del elemento de culpabilidad.
En relación a esta denuncia, sostiene la parte actora que las normas aplicadas no establecen la supuesta conducta ilícita imputada, consistente en la indemnización parcial del siniestro sobre la base de cláusulas contractuales, perfectamente válidas entre las partes; que no se encuentra satisfecha la exigencia constitucional de ley cierta que prevea la conducta ilícita, que “Tampoco puede imputarse que se hubiese puesto en peligro en su salud o en su seguridad al reclamante o que la empresa esté eludiendo el compromiso asumido por un empleado”.
Para resolver el argumento se observa que en el acto administrativo se señaló que era responsabilidad de Proseguros, S.A. garantizar la promoción y
protección de los intereses económicos de los asegurados, en reconocimiento de su condición de débil jurídico y que la mencionada empresa había incumplido con su obligación de pagar en el plazo de los 30 días hábiles contados a partir de la fecha en que el denunciante entregó todos los requisitos para el pago del siniestro ante la empresa denunciada.
En ese sentido, la Administración consideró infringido el artículo 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, el cual establece la responsabilidad del proveedor o proveedora de un servicio, -en este caso- en materia de seguros, por el hecho de haber incumplido con las condiciones que como prestador de servicio había garantizado al usuario o usuaria, quedando en evidencia la presencia del elemento culpabilidad en el caso concreto, razón por la cual se desecha la denuncia esgrimida por la demandante. Así se establece.
6. Falso supuesto de hecho y de derecho.
Esta denuncia la sustenta la representación judicial de la parte demandante en que su representada actuó responsablemente al verificar que el conductor del vehículo asegurado no cumplió con mantener vigente los documentos que lo acreditaban y lo habilitaban para conducir un vehículo de transporte público; que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) desestimó la prueba presentada en el escrito de pruebas en fecha 6 de julio de 2010, negando con ello el valor probatorio del acto conciliatorio llevado a cabo ante la Superintendencia de la Actividad Aseguradora el 20 de agosto de 2009; que no se tomó en consideración que el pago no se entregó en el lapso establecido en la Ley debido a que el asegurado se negaba a recibir el cheque.
De igual manera, la representación judicial de la parte actora indica que hubo violación de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, ya que en el acto recurrido se determinó que su representada no prestó el servicio en forma continua, regular y eficiente, siendo que “la empresa de seguros al momento de la notificación del siniestro abre la reserva, que constituye una posibilidad o no de pago, por la cantidad que pudiera verse obligada a pagar; esta reserva es ajustada al momento que se conocen los detalles de ocurrencia del siniestro, lo cual se produce cuando se consignan las actuaciones de tránsito (…) y se efectúa el avalúo de los daños por parte de los peritos contratados por la empresa. Es luego de esto que la empresa define el monto a pagar”.
6.1. Con relación a la denuncia de falso supuesto de hecho, se observa que la sociedad mercantil Proseguros, S.A. alegó que hubo incumplimiento de las normas de circulación establecidas en la Ley de Tránsito y Transporte Terrestre o en su Reglamento, motivo por el cual aplicó una penalización en el pago de la indemnización al asegurado, sin embargo, advierte esta Sala Político Administrativa que, ciertamente, como lo sostuvo el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), no consta en autos la certificación emitida por la autoridad administrativa competente acerca de la infracción cometida por el asegurado, muy por el contrario, se dejó constancia que no se observó infracción (folios 68 y 69 del expediente administrativo) y la empresa Proseguros S.A. carecía de competencia para su determinación.
Tampoco se evidencia de autos que el retardo en el pago del siniestro al asegurado se haya debido a su negativa.
En ese mismo contexto, esta instancia jurisdiccional observa que la Superintendencia de la Actividad Aseguradora dio por concluido el procedimiento administrativo iniciado con ocasión de la denuncia formulada ante ese organismo contra la demandante y ordenó el archivo del expediente, por cuanto no existieron méritos para la apertura de una averiguación administrativa; en razón de lo cual, el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) podía determinar la existencia de una infracción a una normativa diferente que le otorga competencia para actuar y, con base en ella, imponer la sanción de multa impugnada; más aun cuando en la aludida Providencia la mencionada Superintendencia no emitió pronunciamiento alguno sobre el fondo de lo debatido.
6.2. Con respecto la denuncia de falso supuesto de derecho, se advierte que el artículo 18 eiusdem dispone:
“Artículo 18. Todo proveedor o proveedora de bienes y servicios estará obligado a respetar los términos, plazos, fechas, condiciones, modalidades, garantías, reservas y demás circunstancias conforme a las cuales hayan sido ofrecidos, publicitados o convenidos con las personas para la entrega o la prestación del servicio (…)”
En el caso de autos, la sanción fue impuesta a la hoy accionante en virtud de que no acató el contenido de la norma citada, al incumplir con la obligación de pagar el siniestro ocurrido el 20 de abril de 2009 en el lapso de treinta (30) días contados a partir del momento en que el denunciante consignó los requisitos a la empresa denunciada (21 de ese mismo mes y año), según lo disponía el contrato suscrito entre las partes (Cláusula 12).
Siendo ello así, resulta forzoso desestimar el alegato del vicio de falso supuesto de hecho y de derecho. Así se decide.
7. De la inmotivación en cuanto al establecimiento del monto de la multa y la proporcionalidad de la sanción impuesta.
Manifestó la representación judicial de la parte actora que el acto impugnado está inmotivado con relación al establecimiento del monto de la multa, pues no se desprenden del expediente administrativo ni del propio acto los elementos de juicio que sirvieron de base a la Administración para fijarla en mil doscientas unidades tributarias (1.200 UT), lo que impide a su representada valorar la adecuación y proporcionalidad de la decisión al caso concreto, conforme a lo previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Al respecto la Sala ha expresado en distintas ocasiones que “cuando una disposición deje la determinación de una sanción a juicio de la autoridad competente, ésta deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada”. (Vid., entre otras, sentencia Nro. 00607 del 26 de mayo de 2015, caso: Alimentos Heinz, C.A.).
Por ello, cuando la Ley deja al criterio de la Administración la imposición de una sanción contemplada entre dos límites, el poder discrecional de aquella (condicionado siempre por el principio de legalidad), implica que la sanción podrá ser establecida dentro de un rango más o menos amplio. No obstante, el órgano o ente competente deberá: i) partir siempre del término medio de la pena, ii) analizar la existencia de circunstancias atenuantes y/o agravantes y, iii) acreditar en el supuesto específico la verificación de dichas circunstancias, a efectos de justificar la ponderación que ha llevado a cabo de la conducta típica, los elementos subjetivos relacionados con su comisión y los efectos de esta última. (Vid. sentencia de esta Sala Nro. 01243 del 17 de noviembre de 2016, caso: Seguros Caracas de Liberty Mutual, C.A.).
Destacado lo anterior, observa esta Sala que el acto impugnado establece una multa por la cantidad de mil doscientas Unidades Tributarias (1.200 U.T.), con fundamento en los artículos 126, 128 y 135 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios 2010, que expresan:
“Sanciones por incumplimiento a los derechos de las personas
Artículo 126. Quien viole o menoscabe los derechos establecidos en el artículo 7, de la presente Ley, será sancionado con multa de cien Unidades Tributarias (100 UT) a cinco mil Unidades Tributarias (5000 UT) y clausura temporal hasta por noventa días. Sanciones por incumplimiento a la protección de la salud
“Sanciones por incumplimiento a los derechos de las personas
Artículo 128. Quien incumpla las estipulaciones previstas en el Título II, Capítulo IV, artículos 23, 24, 25, 26, 27, 28, y 29, serán sancionados con multa de cien Unidades Tributarias (100 UT) a cinco mil Unidades Tributarias (5.000 UT), o clausura temporal por noventa (90) días.
Artículo 135. Quien esté incurso en los supuestos previstos en el Título II, Capítulo X en sus artículos 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86 y 87 serán sancionados con multa de cien Unidades Tributarias (100 UT) a cinco mil Unidades Tributarias (5.000 UT), o clausura temporal hasta por noventa días”.
Como se observa luego de verificados los términos en que fue aplicada la aludida sanción, debe concluirse que la Administración al establecer la multa lo hizo en un monto inferior al que hubiese resultado de aplicar a las transgresiones declaradas el término superior a que hace referencia la doctrina en materia de derecho administrativo sancionador, lo que evidencia el uso de las potestades discrecionales de las que es titular y con ello el resguardo de la debida razonabilidad, congruencia y proporcionalidad.
Ahora bien, establecido lo anterior, conviene realizar ciertas consideraciones acerca de la inmotivación de los actos administrativos, y en este sentido, en jurisprudencia reiterada de este Máximo Tribunal se ha sostenido que la nulidad de los actos administrativos se produce cuando su contenido no permite a los interesados conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyen las bases o motivos en que se apoyó la Administración para dictar la decisión; pero no así cuando a pesar de una sucinta argumentación, permite conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados por el funcionario.
Así, la motivación que supone toda resolución administrativa, no es necesariamente el hecho de contener dentro del texto que la concreta, una exposición minuciosa y detallada de los datos o razonamientos en que se funda de manera discriminada, pues un acto puede considerarse motivado cuando ha sido expedido con base en hechos, datos o cifras concretas y cuando éstos consten efectivamente y de manera explícita en el expediente. (Vid. Sentencia de esta Sala Núm. 00620 del 29 de abril de 2014, caso Inelectra S.A.).
Igualmente, ha sido criterio reiterado de esta Sala, que se da cumplimiento a tal requisito, cuando la argumentación está contenida en su contexto, es decir, que la motivación se encuentra dentro del expediente, considerado en forma íntegra y formado en virtud del acto de que se trate y sus antecedentes, siempre que el administrado haya tenido acceso a ellos y conocimiento oportuno de los mismos; siendo suficiente, en algunos casos, que sólo se cite la fundamentación jurídica, si ésta contiene un supuesto unívoco y simple. (Vid. Sentencia Núm. 01815 de fecha 3 de agosto de 2000, caso Asociación Cooperativa de Transporte Pasajeros Universidad; aspecto ratificado entre otras, en sentencias Nos. 00387, 00047 y 01654 de fechas 16 de febrero de 2006, 16 de enero de 2008 y 4 de diciembre de 2014, casos Valores e Inversiones, C.A., Elizabeth Patiño Cerón Vs. Defensor del Pueblo y Sucesión María de Lourdes Branger de Reverón, respectivamente).
Siendo así, circunscribiéndonos al caso bajo estudio, resulta pertinente recalcar que la sanción fue impuesta dentro de los términos legales, por debajo del límite superior establecido en la norma para cada infracción y es claro que se aplicaron criterios de razonabilidad sobre los hechos que determinaron la sanción administrativa, lo que excluye la existencia de medidas excesivas y descarta la violación al principio de proporcionalidad, así como de inmotivación por cuanto como se señaló ésta tiene su fundamento en los citados artículos 126, 128 y 135, lo cual se considera suficiente a los fines de su motivación (Vid. sentencia de esta Sala Nro. 01243 del 17 de noviembre de 2016, caso: Seguros Caracas de Liberty Mutual, C.A.). Así se declara.
Desestimados como han quedado los vicios denunciados, esta Sala Político-Administrativa declara sin lugar la demanda ejercida y firme el acto administrativo impugnado. Así se decide.
VI
DECISIÓN
2. En consecuencia, queda FIRME la Providencia Administrativa impugnada.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dos (02) días del mes de febrero del año dos mil diecisiete (2017). Años 206º de la Independencia y 157º de la Federación.
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La Presidenta MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL |
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La Vicepresidenta EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO |
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La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
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El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA Ponente
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El Magistrado MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
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La Secretaria, YRMA ROSENDO MONASTERIO
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En fecha dos (02) de febrero del año dos mil diecisiete, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00033. |
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La Secretaria, YRMA ROSENDO MONASTERIO |
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