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Mediante escrito presentado ante la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el 19 de junio de 2014, el abogado Manuel Rodríguez Costa, inscrito en el INPREABOGADO bajo el número 65.822, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil PROSEGUROS, S.A., cuya última reforma fue inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua el 14 de febrero de 2012, bajo el número 38, Tomo 16-A., interpuso demanda de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo constitucional y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del entonces MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL COMERCIO al no decidir el recurso jerárquico ejercido por su representada, contra la Providencia Administrativa identificada con el alfanumérico DEC-06-00378-2013 de fecha 28 de octubre de 2013 dictada por el Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos (SUNDDE), por la que se le impuso a la empresa demandante una multa por la cantidad de Cinco Mil Unidades Tributarias (5.000 U.T.), equivalentes a un monto de Trescientos Ochenta Mil Bolívares (Bs. 380.000,00), con fundamento en los artículos 126, 128 y 135 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, vigente para la época de los hechos y se ordenó indemnizar al ciudadano Lenin Alberto Peña Ovalles, cédula de identidad número V.-17.139.084, la cantidad de Ciento Noventa y Dos Mil Cincuenta Bolívares (Bs. 192.050,00), correspondientes a la suma asegurada aplicable para el momento del siniestro.
El 25 de junio de 2014 se dio cuenta en Sala y, por auto de la misma fecha, la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz fue designada ponente a los fines de decidir con relación a la admisibilidad de la demanda y el amparo cautelar.
Mediante sentencia número 01332 de fecha 9 de octubre de 2014, la Sala declaró su competencia para conocer la demanda de nulidad, la admitió provisionalmente y declaró improcedente el amparo cautelar requerido. Asimismo, ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines consiguientes. El 21 de ese mismo mes y año se pasaron las actuaciones al mencionado Órgano.
El 4 de febrero de 2015, el referido Juzgado admitió la demanda de nulidad, ordenó practicar las notificaciones de la Fiscal General de la República y de la Procuradora General de la República, del Vicepresidente del Consejo de Ministros Revolucionarios para el Área Económica, así como a la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos (SUNDDE), y al ciudadano Lenin Alberto Peña Ovalles, (denunciante en sede administrativa). Igualmente, acordó solicitar a la referida Superintendencia el expediente administrativo relacionado con la presente causa y abrir el cuaderno separado para tramitar la medida cautelar de suspensión de efectos peticionada.
Por auto del 10 de ese mismo mes y año el Juzgado de Sustanciación de esta Sala estimó prudente librar el oficio de notificación a la Vicepresidencia de la República.
El 7 de mayo de 2015 se ratificó el requerimiento del expediente administrativo a la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos (SUNDDE) y se acordó también solicitarlo al entonces Ministerio del Poder Popular para el Comercio.
En fecha 10 de junio de 2015 se remitieron las actuaciones a la Sala, a los fines de fijar la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio.
El 16 de junio de 2015, se dio cuenta en Sala y, en la misma oportunidad, la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz fue designada Ponente. Igualmente, se fijó para “el día jueves 23.07.2015 a las diez y veinte minutos de la mañana (10:20 a.m.)” la celebración de la audiencia de juicio, de acuerdo a lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Dicho acto fue diferido para 22 de octubre de 2015, en virtud de que se ordenó ratificar la solicitud del expediente administrativo al entonces Ministerio del Poder Popular para el Comercio.
El 27 de septiembre de 2015 mediante oficio identificado con el alfanumérico CJ/2015/N° 000140, la Directora General de la Oficina de Consultoría del mencionado Ministerio manifestó que en los archivos de dicho ente no reposa documentación alguna relacionada con la presente causa.
En fecha 22 de octubre de 2015 a solicitud de la representación de la República se suspendió la audiencia de juicio fijada para ese mismo día y se ordenó oficiar a la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos (SUNDDE), a los fines de ratificar la solicitud de remisión del expediente administrativo.
El 23 de diciembre de 2015 se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el Magistrado Marco Antonio Medina Salas y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero, designado y designada, así como juramentado y juramentada por la Asamblea Nacional en esa misma fecha.
El 25 de abril de 2017, se dejó constancia que el 24 de febrero de ese año se eligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal y se designó Ponente al Magistrado Marco Antonio Medina Salas.
El 18 de mayo de 2017 se fijó para “el día jueves 08.06.2017 a las nueve y cuarenta minutos de la mañana (09:40 a.m.)” la celebración de la audiencia de juicio, de acuerdo a lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En la oportunidad dispuesta para la celebración de la mencionada audiencia, se dejó constancia de la comparecencia de la representación judicial de la sociedad de comercio demandante y del Ministerio Público, quienes expusieron sus argumentos y opinión fiscal, respectivamente. Seguidamente la accionante consignó escrito de promoción de pruebas y conclusiones. De igual manera se ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación.
Mediante auto del 28 de junio de 2017, el aludido Juzgado admitió las pruebas promovidas por la representación judicial de la parte demandante.
El 10 de agosto de 2017 la abogada Roxana Orihuela Gonzatti, inscrita en el INPREABOGADO bajo el número 46.907, en su carácter de Fiscal Séptima del Ministerio Público designada para actuar en el Tribunal Supremo de Justica, consignó escrito contentivo del “informe de fondo”.
En fecha 18 de octubre de 2017, se dio cuenta en Sala y se fijó un lapso de cinco (5) días de despacho para que las partes presentasen sus informes escritos, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El 24 de ese mismo mes y año la parte accionante presentó escrito de informes.
La causa entró en estado de sentencia el 1° de noviembre de 2017, según lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fechas 15 de marzo y 30 de noviembre de 2018 la representación judicial de la demandante solicitó se dictara sentencia en la causa.
En sesión de Sala Plena del 30 de enero de 2019, de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se reeligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal, quedando integrada esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidente, Magistrado Marco Antonio Medina Salas, la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.
Realizado el estudio de las actas procesales, pasa la Sala a realizar las consideraciones siguientes:
I
ANTECEDENTES
El acto administrativo impugnado fue el resultado del procedimiento administrativo identificado con el alfanumérico DTC-DEN-010272-2011, iniciado contra la empresa demandante con ocasión de la denuncia formulada por el ciudadano Lenín Alberto Peña Ovalles, ya identificado, quien manifestó en su escrito que el 11 de marzo de 2011 le fue robada una camioneta de su propiedad “marca Toyota, modelo Land Cruiser Au, año 1998, color Azul, Placas MBX04U” la cual estaba asegurada por la empresa PROSEGUROS, S.A.
Afirma que la compañía aseguradora se negó a pagar el siniestro, alegando que “supuestamente los seriales de la camioneta no coinciden”.
II
DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
En fecha 28 de octubre de 2013 el Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), dictó la Providencia Administrativa identificada con el alfanumérico DEC-06-00378-2013 contra la empresa PROSEGUROS, S.A., la cual quedó confirmada por la denegatoria tácita derivada del silencio administrativo en que incurrió el entonces Ministro del Poder Popular para el Comercio al no dar respuesta al recurso jerárquico incoado por su representada contra dicha Providencia (folios 48 al 53 del expediente judicial).
El acto administrativo cuya nulidad se demanda indica en su motivación, que la empresa aseguradora no dio respuesta al siniestro identificado bajo el número 0102110000000530 declarado por el denunciante en fecha 15 de marzo de 2011, dentro del lapso establecido en la Ley de la Actividad Aseguradora.
Asimismo, sostiene el acto impugnado que la empresa accionante no ajustó el “Condicionado General de Póliza de Seguro de Casco de Vehículos Terrestres”, a lo previsto en la aludida Ley de la Actividad Aseguradora.
El Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), afirma que se constató que la compañía aseguradora incumplió lo establecido en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, por lo cual se hace acreedora de una sanción administrativa “además de resarcir el daño causado”.
En virtud de lo anterior, la Administración determinó que la empresa demandante transgredió los artículos 8.7, 16.1, 16.4, 19 y 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, relacionados con los derechos y defensa de las personas con ocasión a los servicios financieros prestados y la responsabilidad de la proveedora o proveedor.
III
DE LA DEMANDA DE NULIDAD
En su escrito el apoderado actor señala lo siguiente:
1.- De los hechos:
Que el 8 de octubre de 2010 el ciudadano Lenin Alberto Peña Ovalles, suscribió con su representada la “Póliza de Seguros de Casco de Automóvil N° 01140000035252,” con vigencia desde esa fecha hasta el 8 de octubre de 2011, a los fines de amparar un vehículo de su propiedad.
Expone que el referido ciudadano efectuó el reporte del siniestro, manifestando que el día 11 de marzo de 2011 “iba vía Santa Teresa, [se] par[ó] a orinar en la vía de pronto se paró una camioneta Eco Sport negra, se bajaron tres tipos desconocidos con pistolas, [lo] revisaron y [le] sacaron la llave del vehículo y un teléfono celular y [lo] hicieron que corriera en sentido contrario de la camioneta”. (Agregados de la Sala).
Señala que entre los días 15 y 18 de marzo de 2011, su representada solicitó al denunciante una ampliación de los detalles del siniestro. Indica, que de esta declaración complementaria, se pudo determinar, entre otros aspectos, que el perito independiente al momento de efectuar la inspección del vehículo asegurado, con anterioridad a la suscripción de la póliza, “no realizó la misma, ni tomó las fotos del vehículo”, situación evidentemente irregular que le impidió a su mandante evaluar la situación del riesgo, pero que -según aduce- resulta totalmente ajena a su voluntad, por tratarse de una actividad que debe desarrollar un profesional “independiente autorizado por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora”.
Manifiesta, que de las investigaciones suplementarias del siniestro, se logró establecer que el vehículo asegurado, se vio involucrado en el año 2004 en un hecho ilícito que fue conocido por el Tribunal Primero de Control del Circuito Judicial Penal del Estado Anzoátegui. Según las actuaciones llevadas a cabo en esa oportunidad, el propietario del vehículo era el ciudadano Jeison José López Rodríguez.
Sobre la base de lo anterior, su representada notificó al demandante en fecha 19 de septiembre de 2011 que el vehículo asegurado nunca fue sometido al proceso previo de inspección para la emisión de la póliza y que, adicionalmente, presentaba los seriales de identificación adulterados.
Que el 8 de noviembre de 2011 su mandante solicitó a la empresa ensambladora información respecto a la fecha de producción y registro del vehículo robado, datos que fueron remitidos a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora el 23 de noviembre del mismo año, indicando que “los seriales presentados por el vehículo asegurado no coinciden con ninguno de los vehículos ensamblados por ellos”.
Indica que el 21 de noviembre de 2011 el ciudadano Lenin Alberto Peña Ovalles, presentó denuncia formal ante el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y ante la Superintendencia de la Actividad Aseguradora.
Manifiesta que una vez concluido el procedimiento administrativo, en fecha 28 de octubre de 2013, el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) dictó el acto administrativo cuya nulidad se demanda.
Alega no haber obtenido respuesta del recurso jerárquico ejercido en fecha 14 de enero de 2014 ante el entonces Ministro del Poder Popular para el Comercio, en razón de lo cual operó el silencio administrativo negativo quedando confirmado el acto ahora impugnado ante la Sala.
2.- Del Derecho:
De la incompetencia del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) para conocer y decidir los procedimientos en contra de las empresas aseguradoras.
Expresa que para el momento de iniciarse el procedimiento administrativo instruido por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), ya se encontraba en vigencia la Ley de la Actividad Aseguradora, en la que se derogaron las competencias asignadas al referido organismo administrativo, en lo relacionado con la protección y defensa de los derechos de las personas en el acceso a los servicios prestados por el sector asegurador, otorgándolas ahora de manera expresa a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora.
Indica además que sostener que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) mantiene sus competencias relacionadas con el sector asegurador, es afirmar que el Estado venezolano tiene dos estructuras administrativas encargadas de cumplir exactamente las mismas funciones, con la posibilidad de emitir decisiones contradictorias.
Violación al derecho a la defensa y al debido proceso por la caducidad del procedimiento.
Afirma que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), no cumplió con el lapso legalmente establecido para tomar la decisión, toda vez que dictó el acto administrativo impugnado el 28 de octubre de 2013, esto es, fuera del lapso previsto para ello y, más grave aún, es que la notificación de su mandante se produjo el 20 de diciembre de ese año.
Vulneración al derecho a la defensa y al debido proceso por la violación al derecho a ser informado de la acusación.
Denuncia que la Administración no le informó a su representada los hechos considerados como violatorios de la normativa que protege a las personas en el acceso a los bienes y servicios, así como su precalificación y posibles sanciones, vulnerándole -a su decir- el derecho a la defensa.
En tal sentido, afirma que el acto administrativo impugnado fundamenta la sanción en presuntos ilícitos que nunca fueron notificados a su mandante en el auto de inicio de trámite del procedimiento seguido en su contra.
De la violación del non bis in idem.
Que en el caso bajo examen, la empresa Proseguros, S.A., también sometió en sede administrativa el conocimiento de la denuncia ante la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, la cual se pronunció sobre los mismos hechos, mediante la Providencia Administrativa número 001128 del 18 de abril de 2013, “sin aplicar sanción a [su] representada al considerar que tenía causa justificada para rechazar el siniestro”. (Agregado de la Sala).
En este sentido, aduce, su mandante fue sometida a dos procedimientos administrativos sancionatorios en los cuales existe identidad de sujeto, hechos y causa, lo cual resulta violatorio del numeral 7 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Del falso supuesto de hecho y de derecho.
Señala que la Administración consideró que su mandante incurrió en la violación de los artículos 8, 16, 19 y 78 de la Ley de Protección de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, al no haber indemnizado el siniestro ocurrido al vehículo asegurado, sin tomar en cuenta que dicho bien presentaba los seriales de identificación adulterados y nunca fue sometido a la inspección previa del seguro.
Asimismo, arguye que conforme al artículo 10 de la Ley del Contrato de Seguro, “el contrato de seguro puede cubrir toda clase de riesgos si existe interés asegurable, salvo prohibición expresa de la Ley”, razón por la cual debe concluirse que el vehículo robado es un bien fuera del comercio que no puede ser vendido o poseído legítimamente al presentar seriales adulterados, lo cual lo excluye de la posibilidad de ser objeto de un contrato de seguro.
Por otra parte, señala que la Administración desconoce la naturaleza de “buena fe” del contrato de seguro y en este sentido, afirma que el asegurado nunca manifestó a la empresa aseguradora la situación existente con los seriales del vehículo, lo que impidió a su mandante valorar adecuadamente el riesgo.
De la usurpación de funciones.
Esgrime que el acto administrativo impugnado ordena a su representada a indemnizar al denunciante el siniestro.
Afirma que la potestad para analizar los contratos y sus posibles incumplimientos, así como para ordenar el cumplimiento forzoso de las obligaciones en ellos pactadas, corresponde a los órganos del Poder Judicial y no al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) como ente administrativo.
De la inmotivación del acto en cuanto al establecimiento del monto de la multa y de la proporcionalidad de la sanción impuesta.
Denuncia que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), no señaló expresamente en el acto impugnado, ni tampoco se desprende del expediente administrativo, cuáles fueron los elementos de juicio en los que se basó para fijar el monto de la multa en Cinco Mil Unidades Tributarias (5.000 U.T.).
Asegura no conocer los criterios tomados por la Administración para fijar el quantum de la sanción, lo que le impide a su mandante valorar la adecuación y proporcionalidad de la sanción.
De la errónea aplicación del artículo 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y de la ausencia de culpabilidad.
Señala que el mencionado artículo 78 establece la responsabilidad solidaria y concurrente del prestador y prestadora de servicios, tanto por los hechos propios como por los de sus dependientes o auxiliares, circunstancia que no resulta aplicable al caso de autos.
Por otra parte, expone que la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios al extender la responsabilidad de las personas jurídicas a sus dependientes o auxiliares, no suprime la carga para la denunciante en la demostración de la culpa y la conexión entre éstos y su actividad con la empresa a la cual se pretende sancionar, lo que no fue probado -a su decir- en este caso.
Manifiesta que la Administración ni en el desarrollo del procedimiento administrativo ni en el acto administrativo impugnado logró establecer que su mandante obrara con dolo o culpa en los hechos que se le imputan; por el contrario, se evidenció que actuó conforme a los términos del contrato suscrito y con apego a los principios legales que rigen su conducta como empresa de seguros.
De la entrada en vigencia del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos.
Indica que mediante Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 40.340 del 23 de enero de 2014, fue publicado el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos, que en su Disposición Transitoria Segunda derogó expresamente la norma que creó al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS).
Adicionalmente, señala que en el artículo 2 eiusdem se exceptúan de la aplicación de dicha Ley, a todas aquellas personas naturales o jurídicas que por la naturaleza propia de la actividad que ejerzan se rijan por una normativa legal especial, como ocurre -a su decir- con las empresas de seguros cuya actividad económica se encuentra sometida al control del Estado por intermedio de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora.
Manifiesta, conforme a lo previsto en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo excepto cuando se imponga menor pena.
En este sentido, afirma que al no ser “considerados actualmente dichas conductas [supuestamente imputadas a su representada] como ilícito administrativo en el caso de las empresas de seguros, resulta más que evidente la aplicación preferente del Decreto Ley y en consecuencia la nulidad del acto recurrido”. (Agregado de la Sala).
IV
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
En fecha 20 de noviembre de 2014 la abogada la abogada Roxana Orihuela Gonzatti, ya identificada, consignó escrito contentivo del “informe de fondo” (folios 251 al 281 del expediente judicial), en el que expresa lo siguiente:
De la incompetencia del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) para conocer y decidir los procedimientos en contra de las empresas aseguradoras.
Que la “Ley de la Actividad Aseguradora, no se hace mención en sus Disposiciones Derogatorias a la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, es decir que no contiene una derogatoria expresa de la misma”.
Señala que de la mencionada ley “…se desprenda una derogatoria tácita, y antes por el contrario, lo que se observa es que la Ley de la Actividad Aseguradora constituye un complemento de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, específicamente en lo que atañe a la materia de seguros”.
De la caducidad del procedimiento
Alega que “…tal y como ha sido considerado en otros casos, el transcurso del tiempo, de ser el caso, no es un argumento suficiente para anular un acto administrativo, (…), no atañe al fondo del asunto, es decir, el transcurso del tiempo no borra o elimina un ilícito, ni con ello se pretende desconocer su comisión, en razón de lo cual, de aceptarse este argumento, se genera impunidad, pues se impide castigar un hecho u omisión, a pesar de ser ilícito, sólo porque ha - transcurrido un tiempo que supuestamente le otorga una especie de ‘patente de corso’ al infractor”.
“Derecho a ser informado de la acusación”
Indica que “…el derecho al debido proceso, el cual involucra el derecho a estar notificado e informado de las razones por las cuales se abre un procedimiento respecto de una persona natural o jurídica, tiene rango constitucional, precisamente por su importancia fundamental, y su defensa es la competencia primigenia del Ministerio Público, [esa] Representante se pronuncia en tal sentido, argumentando que (…), no se observa, ni se prueba en el caso de autos, un menoscabo o violación del ejercicio del derecho a la defensa de la recurrente producto del desconocimiento de los hechos que motivaron la aplicación de la sanción; muy por el contrario, la defensa desplegada por la recurrente y la propiedad que demuestra en el conocimiento de los hechos, revelan un ejercicio pleno y cabal de su derecho al debido proceso”. (Agregado de la Sala).
Non bis in idem
Recalca que como se explicó “…en el punto primero referido a la supuesta incompetencia del INDEPABIS, para conocer de las denuncias relacionadas con la materia de seguros, donde se dejó claro que la corresponsabilidad y el ejercicio de competencias concurrentes, se patentiza en el artículo 13 de la Ley de la Actividad Aseguradora, cuando consagra que los reclamos de las personas que consideren vulnerados sus derechos e intereses respecto a la actividad aseguradora, se formularán ante la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, los Consejos Comunales respectivos, asociaciones, organizaciones de participación popular y organizaciones comunitarias, las cuales investigarán lo ocurrido, levantarán un acta de los hechos, remitiéndolas a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, y ante los demás órganos o entes de la Administración Pública”.
Afirma que “…la Ley de la Actividad Aseguradora, establece claramente la posibilidad de que los reclamos de las personas que consideren vulnerados sus derechos e intereses respecto a la actividad aseguradora, pueden, aparte de acudir a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, hacerlo ante los demás entes de la Administración Pública, lo que se constituye en habilitación expresa del legislador para garantizar al administrado como débil jurídico, el ejercicio de sus derechos y garantías constitucionales”.
Vicio de falso supuesto de hecho y de derecho
Manifiesta que “…si el vehículo asegurado tenía los seriales adulterados, ello generaba un impedimento para que la compañía de seguros procediera a emitir la póliza, no obstante, PROGUROS, S.A., confiesa en el curso del procedimiento administrativo, que se omitió la realización de la experticia del vehículo, por lo que no pudo corroborar en su debida oportunidad, los seriales del mismo, con los documentos presentados, lo que constituye una grave irregularidad, que no puede ser alegada a los efectos de liberarse de responsabilidad y no cancelar un siniestro, por ser ésta su obligación y responsabilidad antes de la emisión de una póliza, y porque PROSEGUROS S.A., cobró la prima”.
De igual manera señala que “…se observa que contrario a lo alegado por el recurrente, se evidencia que PROSEGUROS, S.A., no emitió respuesta al siniestro declarado por el denunciante en fecha 15 de marzo de 2011, dentro del lapso establecido en el artículo 130 de la Ley de la Actividad Aseguradora, en cuyo caso debió notificar por escrito el rechazo del mismo dentro de los treinta (30) días continuos siguientes, a partir del momento en que se haya entregado el último recaudo, lo que lo hace un infractor de la Ley, y por ende acreedor de una sanción”. ´
De la Usurpación de funciones
Expresa que “…no tiene sentido haber sometido al administrado a un largo procedimiento, para al final no lograr su real deseo, cual es la indemnización, más en un Estado como el actual, que propugna en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ser de Derecho y de Justicia”.
Finamente solicita que la demanda sea declarada sin lugar.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto a la demanda de nulidad incoada por la representación judicial de la sociedad mercantil Proseguros, S.A., contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del entonces Ministro del Poder Popular para el Comercio al no decidir el recurso jerárquico ejercido por su representada, contra la Providencia Administrativa identificada con el alfanumérico DEC-06-00378-2013 de fecha 28 de octubre de 2013 dictada por el Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos (SUNDDE), por la que se le impuso a la empresa demandante una multa por la cantidad de Cinco Mil Unidades Tributarias (5.000 U.T.), equivalentes a un monto de Trescientos Ochenta Mil Bolívares (Bs. 380.000,00), con fundamento en los artículos 126, 128 y 135 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, vigente para la época de los hechos y se ordenó indemnizar al ciudadano Lenin Alberto Peña Ovalles, la cantidad de Ciento Noventa y Dos Mil Cincuenta Bolívares (Bs. 192.050,00), correspondientes a la suma asegurada aplicable para el momento del siniestro.
A tal fin, pasa este Máximo Tribunal a resolver los argumentos expuestos por la representación judicial de la compañía demandante y, a tal efecto, observa lo siguiente:
Punto previo.
No obstante, ello no releva a la parte actora de las cargas procesales indispensables para sustentar su pretensión, entre ellas el acompañar los documentos fundamentales que permitan verificar la legalidad o no de las actuaciones administrativas que alegue lesivas de su esfera de derechos.
Concluye la Sala entonces, que debe pronunciarse con base en los argumentos expuestos por las partes y las probanzas traídas al proceso por la demandante. Así se declara.
De la incompetencia del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) para conocer y decidir los procedimientos en contra de las empresas aseguradoras.
Que para el momento de iniciarse el procedimiento administrativo instruido por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), ya se encontraba en vigencia la Ley de la Actividad Aseguradora, en la que se derogaron las competencias asignadas al referido organismo administrativo, en lo relacionado con la protección y defensa de los derechos de las personas en el acceso a los servicios prestados por el sector asegurador, otorgándolas ahora de manera expresa a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora.
Indica además que sostener que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) mantiene sus competencias relacionadas con el sector asegurador, es afirmar que el Estado venezolano tiene dos estructuras administrativas encargadas de cumplir exactamente las mismas funciones, con la posibilidad de emitir decisiones contradictorias.
Respecto al vicio de incompetencia, ha precisado la Sala que se configura cuando la autoridad administrativa dicta un acto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico. La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.
Tanto la doctrina como la jurisprudencia de este Máximo Tribunal, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades en el actuar administrativo, a saber: la usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones. La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes, según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias; y se establece, por otra parte, que sólo la Ley define las atribuciones del Poder Público, y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.
Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa. (Vid., sentencia número 00982 del 1° de julio de 2009, caso: Delia Raquel Pérez Martín de Anzola Vs. Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia).
Así, observa la Sala que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) sancionó a la actora, con fundamento en los artículos 126, 128 y 135 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de 2010, aplicable en razón del tiempo (referidos a los derechos y defensa de las personas frente a la prestación de servicios de las empresas aseguradoras y su responsabilidad como proveedora o proveedor) con ocasión a la denuncia formulada por el ciudadano Lenín Alberto Peña Ovalles, quien manifestó en su escrito que el 11 de marzo de 2011 le fue robada una camioneta de su propiedad “marca Toyota, modelo Land Cruiser Au, año 1998, color Azul, Placas MBX04U” la cual estaba asegurada por la empresa Proseguros, S.A., con una “póliza de seguros de casco” vigente desde el 8 de octubre de 2010 al 8 de octubre de 2011, identificada con el número 01140000035252.
En este orden de ideas, esta Sala estima conveniente traer a colación los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de 2010, que regía su funcionamiento, y establecía el objeto, ámbito de aplicación y sujetos sometidos a dicho cuerpo normativo en los términos siguientes:
“Artículo 1: La presente Ley tiene por objeto la defensa, protección y salvaguarda de los derechos e intereses individuales y colectivos en el acceso de las personas a los bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades, estableciendo los ilícitos administrativos, sus procedimientos y sanciones; los delitos y su penalización, el resarcimiento de los daños sufridos, así como regular su aplicación por parte del Poder Público con la participación activa y protagónica de las comunidades, en resguardo de la paz social, la justicia, el derecho a la vida y la salud del pueblo.”
“Artículo 2: Las disposiciones de la presente Ley son de orden público e irrenunciable por las partes. Las operaciones económicas entre los sujetos definidos en la Presente Ley, que sean de su interés particular y en las que no se afecte el interés colectivo, podrán ser objeto de conciliaciones o arreglos amistosos”.
“Artículo 3. Quedan sujetos a las disposiciones de la presente Ley, todos los actos jurídicos celebrados entre proveedoras o proveedores de bienes y servicios, y las personas organizadas o no, así como entre éstas, relativos a la adquisición o arrendamiento de bienes, a la contratación de servicios prestados por entes públicos o privados, y cualquier otro negocio jurídico de interés económico, así como, los actos o conductas de acaparamiento, especulación, boicot y cualquier otra que afecte el acceso a los alimentos o bienes declarados o no de primera necesidad, por parte de cualquiera de los sujetos económicos de la cadena de distribución, producción y consumo de bienes y servicios, desde la importadora o el importador, la almacenadora o el almacenador, el transportista, la productora o el productor, fabricante, la distribuidora o el distribuidor y la comercializadora o el comercializador, mayorista y detallista”. (Destacado de la Sala).
“Artículo 4. Para los efectos de la presente Ley se considerará:
Personas: Toda persona natural o jurídica, de carácter público o privado, organizada o no, que adquiera, utilice o disfrute bienes y servicios de cualquier naturaleza como destinatario final.
Proveedora o Proveedor: Toda persona natural o jurídica, de carácter público o privado, que desarrolle actividades en la cadena de distribución, producción y consumo, sean estos importadora o importador, productoras o productores, fabricantes, distribuidoras o distribuidores, comercializadoras o comercializadores, mayoristas o detallistas de bienes o prestadora o prestador de servicios”.
Como ha puesto de manifiesto esta Sala Político-Administrativa anteriormente (ver sentencia número 153 del 1° de marzo de 2012, caso: Grupo Amazonia, C.A.), las normas supra transcritas aplicables al caso ratione temporis, otorgaban amplias potestades al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), con el objeto de materializar los mecanismos necesarios para la protección de los derechos consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el ámbito económico y, en concreto, los relacionados con el derecho de los ciudadanos y de las ciudadanas a disponer de bienes y servicios de calidad según el artículo 117 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, garantías estas que ahora se refuerzan con la aplicación de los mecanismos y disposiciones previstas en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos.
De ahí que se prevea en la Carta Fundamental y se desarrolle en los mencionados textos legislativos aquellos procedimientos dirigidos a la defensa del público consumidor, el resarcimiento de los daños ocasionados y las sanciones correspondientes por la vulneración de estos derechos, siendo importante recalcar que estas atribuciones deben ser ejercidas en consonancia con los objetivos y principios consagrados en el ordenamiento jurídico, ello a fin de evitar medidas arbitrarias.
A mayor abundamiento los artículos 19 y 102 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de 2010, vigente para la fecha en que se dictó la Providencia Administrativa impugnada, señalan lo siguiente:
“Artículo 19. El Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios conocerá, tramitará, sustanciará y sancionará las trasgresiones a la presente Ley, relativas a la defensa de los ahorristas, asegurados o aseguradas y en general de las personas, usuarios o usuarias que utilicen los servicios prestados por los bancos, aseguradoras, las entidades de ahorro y préstamo, las operadoras de tarjetas de crédito y otros entes financieros y demás servicios, quienes están obligados a prestarlos en forma continua, regular y eficiente.
Artículo 102. Son competencias del Instituto para la Defensa de las Personas en el acceso a los Bienes y Servicios:
(…Omissis…)
3. Sustanciar, tramitar y decidir los procedimientos iniciados de oficio, por denuncia o por solicitud de parte, de conformidad con su competencia para determinar la comisión de hechos violatorios de la presente Ley o de las disposiciones dictadas en su ejecución y aplicar las sanciones administrativas que correspondan, así como las medidas correctivas y preventivas.
4. Coordinar con la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras o la Superintendencia de Seguros, según sea el caso, las acciones tendentes a hacer efectiva la defensa de los ahorristas, asegurados y usuarios de servicios prestados por la banca, las entidades de ahorro y préstamo, las empresas operadoras de tarjetas de crédito, los fondos de activos líquidos y otros entes financieros”. (Resaltado de la Sala).
De las normas transcritas se observa que le correspondía al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) conocer, tramitar, sustanciar y sancionar las transgresiones a dicha Ley por parte de las empresas aseguradoras, las cuales se encuentran obligadas a prestar el servicio en forma eficiente y responsable.
Conforme a lo antes expuesto, se desprende que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), tenía atribuidas competencias atinentes al resguardo de los derechos e intereses de las personas relacionados a los servicios que les son prestados, entre ellos, los ofrecidos por las empresas aseguradoras, siempre y cuando no se discutan interpretaciones relativas a las cláusulas del Contrato de Póliza. En consecuencia, la Sala, desestima el alegato de incompetencia alegado por la parte recurrente. Así se decide.
Violación al derecho a la defensa y al debido proceso por la caducidad del procedimiento.
Afirma la empresa demandante que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), no cumplió con el lapso legalmente establecido para tomar la decisión, toda vez que dictó el acto administrativo impugnado el 28 de octubre de 2013, esto es, fuera del tiempo previsto para ello y, más grave aún, es que la notificación de su mandante se produjo el 20 de diciembre de ese año.
Respecto a la señalada denuncia, debe advertirse que esta Sala ha establecido de manera reiterada, que los derechos a la defensa y al debido proceso, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, implican el derecho a ser oído u oída; el derecho a ser notificado o notificada de la decisión administrativa a los fines de que el imputado o la imputada pueda presentar al procedimiento los alegatos que estime pertinentes en su defensa; el derecho a tener acceso al expediente, con el propósito de examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen; así como el derecho a presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos esgrimidos por la Administración; el derecho a ser informado o informada de los recursos y medios de defensa; y, finalmente, el derecho a recibir oportuna respuesta a sus solicitudes. (Vid. entre otras, Sentencias números 69, del 30 de enero de 2013, caso: Ferreglobal, C.A. Vs. Directora General del Servicio Nacional de Contrataciones).
Para resolver el argumento esgrimido por la representación judicial de la aseguradora es oportuno traer a colación el contenido de los artículos 60 y 61 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los cuales son del tenor siguiente:
“Artículo 60. La tramitación y resolución de los expedientes no podrá exceder de cuatro (4) meses, salvo que medien causas excepcionales, de cuya existencia se dejará constancia, con indicación de la prórroga que se acuerde.
La prórroga o prórrogas no podrán exceder, en su conjunto, de dos (2) meses”.
“Artículo 61. El término indicado en el artículo anterior correrá a partir del día siguiente del recibo de la solicitud o instancia del interesado o a la notificación a éste, cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio”.
De las normas transcritas se deriva que por regla general los procedimientos administrativos no podrán exceder de cuatro (4) meses, salvo que medien circunstancias excepcionales, es decir, a menos que el asunto concreto amerite un tiempo mayor, caso en el cual, la Administración mediante auto motivado, otorgará prórrogas que no podrán exceder de dos (2) meses.
No obstante lo anterior, esta Sala Político-Administrativa se ha pronunciado en relación al cumplimiento de los lapsos en el procedimiento administrativo a través de las sentencias números 01505 y 000054 de fecha 18 de julio 2001 y ratificada el 21 de enero de 2009, caso: Depositaria Judicial Monay, C.A., Vs. Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia|, en la cual se expresó lo siguiente:
“(…) esta actuación que se imputa a la Administración no constituye por sí sola, en principio, un vicio que afecte directamente la validez del acto administrativo y por tanto no implica la nulidad del mismo.
El retardo de la Administración en producir decisiones acarrea, en todo caso, la responsabilidad del funcionario llamado a resolver el asunto en cuestión, pues el mismo, ciertamente, transgrede el contenido del artículo 41 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, conforme al cual las autoridades y funcionarios competentes deben observar los términos y plazos legalmente establecidos, para el despacho de los asuntos sometidos a su consideración. Esta responsabilidad, tanto de los funcionarios como de las demás personas que presten servicios en la Administración Pública, se encuentra expresamente consagrada en los artículos 3 y 100 eiusdem.
Una denuncia como la que aquí se examina, sólo prosperaría en caso de que el retardo constituya un menoscabo a los derechos e intereses del particular, cuestión que no ha sido esgrimida en el caso de autos, resultando por tanto infundado el presente alegato. Así se declara. (…)”. (Destacado del original).
Atendiendo a lo anterior, considera este Alto Tribunal que en el presente caso, el retardo en decidir el procedimiento administrativo no comportó la prescindencia total y absoluta del procedimiento, aunado al hecho de que tal retraso no vulneró el derecho a la defensa de la sociedad mercantil Proseguros, S.A., cuya representación judicial, fue debidamente notificada de la Providencia Administrativa, dándosele la oportunidad de ejercer los recursos administrativos y judiciales correspondientes, razón por la cual debe desestimarse la denuncia formulada en ese sentido. Así se declara.
Vulneración al derecho a la defensa y al debido proceso por la violación al derecho a ser informado de la acusación.
Denuncia que la Administración no le informó a su representada los hechos considerados como violatorios de la normativa que protege a las personas en el acceso a los bienes y servicios, así como su precalificación y posibles sanciones, vulnerándole -a su decir- el derecho a la defensa.
En tal sentido, afirma que el acto administrativo impugnado fundamenta la sanción en presuntos ilícitos que nunca fueron notificados a su mandante en el auto de inicio de trámite del procedimiento seguido en su contra.
Para resolver el argumento planteado, del recurso jerárquico interpuesto el 14 de enero de 2014, por el abogado de la sociedad mercantil Proseguros S.A., ante el entonces Ministerio del Poder Popular para el Comercio, se evidencia de sus propios dichos lo siguiente:
1.- Que la mencionada empresa aseguradora fue “notificada el 3 de noviembre de 2011 de la celebración de un acto conciliatorio en el INDEPABIS, pautado para el 8 de noviembre de 2011, en cuya oportunidad se difirió el acto, celebrándose una nueva reunión de conciliación en fecha 16 de noviembre de 2011, no lográndose acuerdo entre las partes”. (Sic).
2.- El 18 de enero de 2012 señaló que fueron “…notificados del inicio del procedimiento de sustanciación, notificación que indicaba textualmente: “INCUMPLIMIENTO DE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS, INCUMPLIMIENTO DE CONDICIONES EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO, INCUMPLIMIENTO DE LA PROTECCIÓN DE LOS INTERESES ECONÓMICOS Y SOCIALES INCUMPLIMIENTO A LAS RESPONSABILIDADES DEL PROVEEDOR, en consecuencia de lo establecido en el (los) artículo (s): 8 numerales 2, 3, 6, 17 y 18; 16 numeral 4; 17, 18, 19, 24, 26 y 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el acceso a los Bienes y Servicios”. (Sic).
3.- En fecha 9 de febrero de 2012, indicaron los accionantes que “…tiene lugar el acto de formulación de cargos, oportunidad en la cual se dejó constancia en acta que ‘el funcionario competente le manifestó de manera verbal la formulación de cargos, ratificando lo señalado en el acta de inicio y en la notificación’”.
4.- Asimismo, manifestaron que 14 de febrero de 2012 se realizó “…el acto de descargos, dándose inicio al lapso probatorio, siendo que [su] representada presento escrito de pruebas el 17 de febrero de 2012, y una vez cumplido éste, se remit[ió] el expediente a la presidencia del INDEPABIS el 2 de marzo de 2012 a los fines de que se adoptara la decisión de fondo”. (Agregados de la Sala).
Así las cosas, considera este Máximo Tribunal, que la representación judicial de la empresa aseguradora debía dirigir su defensa a convencer al órgano sancionador del correcto cumplimiento de las normas que regulan y protegen los derechos de las personas en el acceso a los bienes y servicios. De modo que establecer una posible responsabilidad basada en una norma u otra de las previstas en la ley (dentro del mismo espectro jurídico), no modifica los hechos que originaron el inicio del procedimiento y la posterior sanción, toda vez que, en el caso concreto, la empresa demandante tuvo conocimiento de los hechos que se le imputaron y la oportunidad de presentar las defensas que estimó convenientes, razón por la cual debe desestimarse la denuncia relativa a la violación del derecho a la información alegada. (Vid. entre otras, Sentencia número 00348 del 5 de abril de 2016). Así se decide.
De la violación del non bis in idem.
La parte demandante manifestó que en el caso bajo examen, la empresa Proseguros, S.A., también sometió en sede administrativa el conocimiento de la denuncia ante la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, la cual se pronunció sobre los mismos hechos, mediante la Providencia Administrativa número 001128 del 18 de abril de 2013, “sin aplicar sanción a [su] representada al considerar que tenía causa justificada para rechazar el siniestro”. (Agregado de la Sala).
En este sentido, aduce que su mandante fue sometida a dos procedimientos administrativos sancionatorios en los cuales existe identidad de sujeto, hechos y causa, lo cual resulta violatorio del numeral 7 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ahora bien, respecto a la mencionada garantía, según el cual “ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgada anteriormente”, se ha indicado que su violación se produce cuando una persona es sometida dos veces a juicio, existiendo identidad en el supuesto de hecho y en el bien jurídico protegido por las normas cuya aplicación se pretenda.
Igualmente, se ha señalado que no puede la Administración ejercer dos veces su potestad sancionadora cuando exista identidad de sujetos y de supuesto de hecho en el bien jurídico protegido por las normas cuya aplicación se pretenda. De manera que el principio del non bis in idem, consagrado en nuestra Carta Magna, implica una prohibición por parte del y la Constituyente a no ser juzgado o juzgada dos veces por el mismo hecho, que en el ámbito de las actuaciones administrativas se traduce en no ser investigado o investigada -y sancionado o sancionada- administrativamente en más de una oportunidad por los mismos hechos, en virtud de los cuales se juzgó: al mismo sujeto, por los idénticos hechos y con igual fundamento jurídico. (Vid. Sentencia número 911, del 31 de julio de 2013, caso: Asociación Cooperativas de Servicios Multiples de Parceleros del Junko Country Club (COOPEJUNKO) contra el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios).
En el caso bajo análisis se observa que de la Providencia identificada con el alfanumérico FSAA-2-3 001128 dictada el 18 de abril de 2013 por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, se desprende:
Que dicho organismo “…procedió a citar a las partes del contrato de seguro a un acto conciliatorio…”.
Que es importante “…indicar que las facultades de [ese] Órgano de control se limitan a verificar que los administrados den cumplimiento a todas y cada una de sus obligaciones (…) pero en ningún momento puede la Administración obligarlas a pagar a los asegurados, toda vez que dicha función escapa de su esfera de competencia…”. (Agregado de la Sala).
Que acordó, “PRIMERO: Declarar que no existen motivos para la apertura de una averiguación administrativa a la empresa PROSEGUROS, S.A. SEGUNDO: Ordenar el archivo del expediente administrativo instruido al efecto”. (Mayúsculas y destacado del original).
De lo anterior se colige que la Superintendencia de la Actividad Aseguradora dio por concluido el procedimiento administrativo conciliatorio iniciado con ocasión de la denuncia formulada ante ese organismo contra la demandante y ordenó el archivo del expediente, por cuanto las partes no llegaron a un acuerdo; en razón de lo cual, el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) podía determinar la existencia de una infracción a una normativa diferente, cuya vigilancia y aplicación le incumbe y, con base en ella, imponer la sanción de multa impugnada; más aun cuando en la aludida Providencia la mencionada Superintendencia no emitió pronunciamiento alguno sobre el fondo de lo debatido. (Vid. entre otras, Sentencias de esta Sala números 01153 y 00348, del 16 de octubre de 2013 y 5 de abril de 2016, respectivamente). Así se decide.
Con base en lo antes expuesto, esta Sala desestima el argumento relativo a la violación del principio “non bis in idem”.
Del falso supuesto de hecho y de derecho.
Señala que la Administración consideró que su mandante incurrió en la violación de los artículos 8, 16, 19 y 78 de la Ley de Protección de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, al no haber indemnizado el siniestro ocurrido al vehículo asegurado, sin tomar en cuenta que dicho bien presentaba los seriales de identificación adulterados y nunca fue sometido a la inspección previa del seguro.
Asimismo, arguye que conforme al artículo 10 de la Ley del Contrato de Seguro, “el contrato de seguro puede cubrir toda clase de riesgos si existe interés asegurable, salvo prohibición expresa de la Ley”, razón por la cual debe concluirse que el vehículo hurtado es un bien fuera del comercio que no puede ser vendido o poseído legítimamente al presentar seriales adulterados, lo cual lo excluye de la posibilidad de ser objeto de un contrato de seguro.
Por otra parte, señala que la Administración desconoce la naturaleza de “buena fe” del contrato de seguro y en este sentido, afirma que el asegurado nunca manifestó a la empresa aseguradora la situación existente con los seriales del vehículo, lo que impidió a su mandante valorar adecuadamente el riesgo.
Respecto al mencionado vicio es conveniente reiterar que el falso supuesto se configura cuando la Administración al dictar un determinado acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo, verificándose de esta forma el denominado falso supuesto de hecho; igualmente, cuando los hechos que sirven de fundamento a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al emitir su pronunciamiento los subsume en una norma errónea o inexistente en el derecho positivo, se materializa el falso supuesto de derecho. Por tal virtud, dicho vicio -en sus dos (2) manifestaciones- afecta la causa de la decisión administrativa, acarrea en consecuencia su nulidad (Vid. sentencias de esta Sala Político-Administrativa números 230 y 154 del 18 de febrero de 2009 y 11 de febrero de 2010, casos: Empresa Cirmar, C.A. Vs. Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) e Inspectoría General de Tribunales Vs. Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial, respectivamente).
En relación con el falso supuesto de hecho alegado por la representación judicial de la empresa aseguradora esta Sala aprecia que el ciudadano Lenin Alberto Peña Ovalles, (denunciante en sede administrativa), contrató con Proseguros, S.A., una “Póliza de seguros de casco” con vigencia desde el 8 de octubre de 2010 al 8 de octubre de 2011, quedando identificada bajo el número 01140000035252.
El 11 de marzo de 2010 el referido ciudadano sufrió un siniestro el cual reportó a la empresa aseguradora manifestando “…que iba vía Santa Teresa, [se] par[ó] a orinar en la vía de pronto se paró una camioneta Eco Sport negra, se bajaron tres tipos desconocidos con pistolas, [lo] revisaron y [le] sacaron la llave del vehículo y un teléfono celular y [lo] hicieron que corriera en sentido contrario de la camioneta”. (Sic). (Agregados de la Sala).
Cabe destacar que del escrito libelar se desprende que en fechas 15 y 18 de marzo de 2011, la accionante señaló que “…solicitó EL DENUNCIANTE una declaración de siniestro donde ampliara los detalles del mismo. De [esa] declaración complementaria se pudo determinar, entre otros aspectos, que el perito independiente al momento de efectuar la inspección del vehículo asegurado, antes de la suscripción de la póliza, no realizó la misma, ni tomó las fotos del vehículo propiedad del DENUNCIANTE, situación evidentemente irregular que le impidió a [su] representada evaluar la situación del riesgo…”. (Agregados de la Sala y mayúsculas del original).
El 19 de septiembre de 2011 la sociedad mercantil aseguradora notificó al denunciante en sede administrativa “que el vehículo asegurado nunca fue sometido al proceso previo de inspección para la emisión de la póliza y que adicionalmente éste presentaba sus seriales de identificación adulterados”.
De los dichos de la parte demandante se puede apreciar que fue con posteridad al siniestro del robo que la empresa procedió a investigar si el vehículo asegurado cumplía o no con los requisitos para el otorgamiento de la póliza, es por ello que seis meses después del mencionado siniestro detectó las irregularidades arriba señaladas y procedió a notificar al denunciante que no procedía la indemnización de la suma asegurada, es decir, fuera de los treinta (30) días continuos que establece el artículo 130 de la Ley de la Actividad Aseguradora.
En ese mismo sentido, es importante destacar que el acto administrativo emitido por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), tomó en consideración que la sociedad mercantil Proseguros, S.A., “…no emitió respuesta al siniestro (…) declarado por el denunciante en fecha 15 marzo de 2011, dentro del lapso establecido…” en la norma supra citadas.
También manifestó en ella que el rechazo del siniestro por parte de la empresa aseguradora se debió “…por la presunta alteraciones de los seriales de la chapa identificativo del cortafuego, chasis y motor…”
En virtud de lo cual dejó sentado en dicha Providencia Administrativa que procedió a consultar “… el portal web (…) del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ), [del cual se] evidenci[ó] que en fecha 09 de septiembre de 2004, el Tribunal Primero de Primera Instancia en Funciones de Control de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui, Sede Barcelona, expediente número BP01-S-2004-003716, en decisión emitida por el Juez de Control número 01, Dr. José Luis Arriojas, acordó lo siguiente: ‘(…) consideró [ese] Juzgador que habiendo variado las Circunstancias que incidieron para decidir en su oportunidad la entrega del vehículo (…), MARCA: TOYOTA; MODELO: LAND CRUISER, TIPO: SPORT WAGON, AÑO 1999; COLOR AZUL; CLASE CAMIONETA; PLACA MBXO4U; SERIAL DE CARROCERÍA: 8X11UJ80X9016996; SERIAL DE MOTOR: 1F0457959; al ciudadano: JEISON JOSÉ LÓPEZ RODRÍGUEZ, C.I: 11.423.621. Notifíquese a las partes. Líbrese oficio al Estacionamiento Metropolitano de Barcelona y Devuélvase los Documentos Originales. Incluso Copia Certificada de esta Decisión…”. (Agregados de la Sala).
De conformidad con lo anterior se desprende de la Resolución impugnada que el referido Instituto sí consideró y evaluó las condiciones en que se encontraba el mencionado vehículo al momento de realizar la contratación de la póliza y pago de la prima, precisando que la conducta ilícita por parte de la aseguradora se configuró al omitir ofrecer la información y atención necesaria y adecuada al denunciante, así como al no haber dado respuesta en el tiempo legamente indicado de acuerdo a lo establecido en los artículos 8.7, 8.17, 16.1, 16.4, 19 y 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, en concordancia con el artículo 130 de la Ley de la Actividad Aseguradora, aplicables en razón del tiempo.
De igual manera considera importante la Sala indicar que la empresa demandante no fue diligente al momento de emitir la póliza, por omitir la realización de la experticia del vehículo a fin de verificar los desperfectos, alteraciones, daños o averías que pudo presentar el mismo, antes de la emisión y pago de la prima del seguro y no con posterioridad a la ocurrencia del siniestro.
Es por las consideraciones arriba indicadas que esta Sala reitera que la sociedad mercantil Proseguros, S.A, debió indemnizar al asegurado con el monto señalado en la Póliza de Seguros de Vehículos Terrestres, suscritas entre las partes el 8 de octubre de 2010 y “…por lo tanto, es acreedora de una sanción administrativa, además de resarcir el daño causado…”. Así se declara.
En cuanto al falso supuesto de derecho señaló que la Administración fundamentó su decisión en los artículos 8.7, 8.17, 16.1, 16.4, 19 y 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, los cuales establecen lo siguiente:
“Artículo 8. Son derechos de las personas en relación a los bienes y servicios:
(...)
7. La protección de los intereses individuales o colectivos en los términos que
establezca la presente Ley.
(...)
17. La disposición y disfrute de los bienes y servicios, de forma continua, regular,
eficaz, eficiente e ininterrumpida.
Artículo 16. Se prohíbe y se sancionará conforme a lo previsto en la presente Ley, todo acto o conducta ejecutada por las proveedoras o proveedores de bienes y por los prestadores de servicios, que impongan condiciones abusivas a las personas:
1. La aplicación injustificada de condiciones desiguales para proveer bienes o prestar un servicio, que pongan a las personas en situación de desventajas frente a otros.
(...)
4. La negativa injustificada de satisfacer la demanda de las personas.
Artículo
18. Todo proveedor o proveedora de bienes o prestador de servicios
estará obligado u obligada a respetar los términos, plazos, fechas,
condiciones, modalidades, garantías, reservas y demás circunstancias conforme a
las cuales hayan sido ofrecidos, publicitados o
convenidos con las personas para entrega del bien o la prestación del servicio.
Si el proveedor o proveedora incumpliere con las obligaciones antes
mencionadas, las personas tendrán el derecho de exigir el cumplimiento de lo
ofrecido o desistir de la compra o de la contratación del servicio,
quedando el proveedor o proveedora obligado u obligada a rembolsar el pago
recibido en los términos establecidos en esta Ley.
Artículo 19. El Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios conocerá,
tramitará, sustanciará y sancionará tas transgresiones a la presente Ley,
relativas a la defensa de los ahorristas, asegurados o aseguradas y en general de
las personas, usuarios o usuarias de que utilicen los servicios prestados por
los bancos, aseguradoras, las entidades de ahorro y préstamo, las operadoras de
tarjetas de crédito y otros entes financieros y demás servicios, quienes están obligados
a prestarlos en forma continua, regular y eficiente.
Artículo 78. Los proveedores de bienes o servicios, cualquiera sea su naturaleza jurídica, serán solidaria y concurrentemente responsables, tanto por los hechos propios como por los de sus dependientes o auxiliares, permanentes o circunstanciales, aun cuando no tengan con los mismos una relación laboral”.
De las normas transcritas se observa que le correspondía al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) conocer, tramitar, sustanciar y sancionar las transgresiones a dicha Ley por parte de las empresas aseguradoras, las cuales se encuentran obligadas a prestar el servicio en forma eficiente y responsable.
Al respecto es importante reiterar que de los elementos de autos no se desprende que la compañía aseguradora haya cumplido con el deber de reponer o resarcir el daño sufrido, sino más bien que pretendió evadir la responsabilidad adquirida una vez ocurrido el siniestro al afirmar que el bien asegurado no cumplía con los requisitos para la contratación de una póliza.
Cabe destacar, que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), al dictar el acto administrativo en el que señaló que la empresa aseguradora debía indemnizar la suma asegurada conforme a lo indicado en la póliza, a fin de pronunciarse en virtud de la denuncia no se apartó del contenido y alcance de las normas en referencia, pues el objetivo de la Resolución es establecer en forma expresa la o las obligaciones para la referida sociedad mercantil. Así se establece.
En virtud de lo antes expuesto, esta Sala desestima el argumento relativo al falso supuesto de hecho y derecho alegado por la representación judicial de la empresa aseguradora recurrente. Así se decide.
De la usurpación de funciones.
Esgrime la accionante que el acto administrativo impugnado ordena a su mandante indemnizar el siniestro al denunciante.
Sustenta que la potestad para analizar los contratos y sus posibles incumplimientos, así como para ordenar el cumplimiento forzoso de las obligaciones en ellos pactadas, corresponde a los órganos del Poder Judicial y no al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) como ente administrativo.
Ahora bien, el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela expresamente constituye a nuestro país en un Estado Democrático, Social de Derecho y de Justicia, estableciendo como valores superiores la justicia, la corresponsabilidad.
En este sentido de conformidad con el artículo 1 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios representa una competencia del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), “la defensa, protección y salvaguarda de los derechos e intereses individuales y colectivos en el acceso de las personas a los bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades, (...) el resarcimiento de los daños sufridos”; debiendo destacarse el carácter de orden público de esa Ley.
De tal modo que vista la función tuitiva del Estado y principalmente de ese Instituto, es por lo que el artículo 102 numeral 3 eiusdem le atribuye a este ente la competencia para dictar todo tipo de medidas tendientes a corregir la situación jurídica infringida a fin de restablecerle el acceso al servicio y los daños que se le hayan podido ocasionar.
Limitar la actuación del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), es obviar la nueva estructura constitucional, específicamente el artículo 2 de ese Texto, por lo que en aras de la protección de quienes se encuentren en situaciones de desventaja se debe interpretar que a dicho Instituto le está conferida tal competencia.
En virtud de lo antes expuesto, esta Sala desestima el argumento relativo a la usurpación de funciones alegada por la representación judicial de la empresa aseguradora. Así se decide.
De la errónea aplicación del artículo 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y de la ausencia de culpabilidad.
Señala que el mencionado artículo 78 establece la responsabilidad solidaria y concurrente del prestador de servicios, tanto por los hechos propios como por los de sus dependientes o auxiliares, circunstancia que no resulta aplicable al caso de autos.
Por otra parte, expone que la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios al extender la responsabilidad de las personas jurídicas a sus dependientes o auxiliares, no suprime la carga para la denunciante en la demostración de la culpa y la conexión entre éstos y su actividad con la empresa a la cual se pretende sancionar, lo que no fue probado -a su decir- en este caso.
Manifiesta que la Administración en el desarrollo del procedimiento administrativo ni en el acto administrativo recurrido logró establecer que su mandante obrara con dolo o culpa en los hechos que se le imputan; por el contrario, se evidenció que actuó conforme a los términos del contrato suscrito y con apego a los principios legales que rigen su conducta como empresa de seguros.
Para resolver el argumento se observa, tal y como se señaló en la Providencia Administrativa impugnada que, la empresa demandante es sujeto de derecho y que en su actividad como proveedora de servicios, se encuentra regulada en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, evidenciándose de ello, una relación proveedor o proveedora, usuario o usuaria (que encuadra en el ámbito de aplicación de la mencionada ley) entre la sociedad mercantil Proseguros, S.A., y el ciudadano Alberto Peña Ovalles, (denunciante en sede administrativa).
También es importante señalar que a los efectos de la imposición de la sanción administrativa, no privan elementos de carácter subjetivo, como la intención de causar daño alguno (dolo), pues en estos casos, nos encontramos ante responsabilidades objetivas, donde la culpabilidad no juega un papel determinante, sino que la condición sine qua non, está representada por la ocurrencia del hecho per se, valorándose desde un punto de vista objetivo. De esta manera basta que la Administración compruebe que el hecho ilícito ocurrió y que el mismo deriva de la conducta del sancionado, independientemente de las razones que privaron para su verificación.
Ello así, se tiene que la Administración consideró infringido el artículo 78 de la referida ley, el cual establece la responsabilidad del proveedor o proveedora de un servicio, -en este caso- en materia de seguros, siendo pues, que en el asunto bajo análisis la empresa demandante incumplió las obligaciones previstas en el contrato de seguro al infringir las condiciones que como prestador de servicio debió garantizar al usuario, quedando en evidencia el incumplimiento del accionante razón por la cual se desecha la denuncia esgrimida por el apoderado judicial de la demandante. Así se establece.
De la entrada en vigencia del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos.
Indicó la parte accionante que mediante Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 40.340 del 23 de enero de 2014, fue publicado el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos, que en su Disposición Transitoria Segunda derogó expresamente la norma que creó al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS).
Adicionalmente, señala que en el artículo 2 eiusdem se exceptúan de la aplicación de dicha Ley, a todas aquellas personas naturales o jurídicas que por la naturaleza propia de la actividad que ejerzan se rijan por una normativa legal especial, como ocurre -a su decir- con las empresas de seguros cuya actividad económica se encuentra sometida al control del Estado por intermedio de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora.
Manifiesta, conforme a lo previsto en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo excepto cuando se imponga menor pena.
En este sentido, afirma que al no ser “considerados actualmente dichas conductas [supuestamente imputadas a su representada] como ilícito administrativo en el caso de las empresas de seguros, resulta más que evidente la aplicación preferente del Decreto Ley y en consecuencia la nulidad del acto recurrido”.
Respecto al principio de irretroactividad, se observa que el mismo está referido a la prohibición de aplicar una normativa nueva a situaciones de hecho nacidas con anterioridad a su vigencia, de forma que la disposición novedosa resulta ineficaz para regular situaciones fácticas consolidadas en el pasado, permitiéndose la retroactividad de la norma sólo en casos excepcionales.
En virtud de ello, el principio de irretroactividad de la ley se consagra en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de la siguiente manera:
“Artículo 24. Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o a la rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron.”
Del transcrito artículo se desprende que la irretroactividad de la ley constituye uno de los principios informadores del ordenamiento jurídico, relacionado con los principios de legalidad y de seguridad jurídica, cuyo objeto es garantizar que los derechos subjetivos legítimamente adquiridos bajo la vigencia de una norma, no sean afectados por lo contemplado en una nueva disposición.
Ahora bien, en el presente caso la Providencia Administrativa identificada con el alfanumérico DEC-06-00378-2013 fue dictada por el Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) el 28 de octubre de 2013, es decir, antes de la entrada en vigencia del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos el cual fue publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 40.340 del 23 de enero de 2014, por lo que no podría pensarse que se aplique una normativa más favorable aprobada con posterioridad a la fecha de emisión del acto administrativo.
Cabe destacar, que dicho acto fue dictado con fundamento en la ley vigente para el momento en que sucedieron los hechos; de allí que debe esta Sala desestimar el argumento alegado por la representación judicial de la empresa aseguradora. Así se decide.
De la inmotivación del acto en cuanto al establecimiento del monto de la multa y de la proporcionalidad de la sanción impuesta.
Denuncia que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), no señaló expresamente en el acto recurrido ni tampoco se desprende del expediente administrativo, cuáles fueron los elementos de juicio en los que se basó para fijar el monto de la multa en Cinco Mil Unidades Tributarias (5.000 U.T.).
Asegura no conocer los criterios tomados por la Administración para fijar el monto de la sanción, lo que le impide a su mandante valorar la adecuación y proporcionalidad de la sanción.
Al respecto la Sala ha expresado en distintas ocasiones que “cuando una disposición deje la determinación de una sanción a juicio de la autoridad competente, ésta deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada”. (Vid. Sentencia número 1.666 del 29 de octubre de 2003, reiterada sucesivamente, y más recientemente mediante Sentencia número 00607 del 26 de mayo de 2015, caso: Alimentos Heinz, C.A.).
Por ello, cuando la Ley deja al criterio de la Administración la imposición de una pena contemplada entre dos límites, el poder discrecional de aquella (condicionado siempre por el principio de legalidad), implica que la sanción podrá ser establecida dentro de un rango más o menos amplio. No obstante, el órgano o ente competente deberá: i) partir siempre del término medio de la pena, ii) analizar la existencia de circunstancias atenuantes y/o agravantes y, iii) acreditar en el supuesto específico la verificación de dichas circunstancias, a efectos de justificar la ponderación que ha llevado a cabo de la conducta típica, los elementos subjetivos relacionados con su comisión y los efectos de esta última. (Vid. Sentencia de esta Sala número 54 del 22 de enero de 2014, caso: Rafael Enrique González Larreal Vs. la Contraloría General de la República).
Destacado lo anterior, observa esta Sala que el acto impugnado establece una multa por la cantidad de Cinco Mil Unidades Tributarias (5.000 U.T.) equivalentes a un monto de Trescientos Ochenta Mil Bolívares (Bs. 380.000,00), con fundamento en los artículos 126, 128 y 135 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios 2010, que expresan:
“De la aplicación
Artículo 125. Para la aplicación de las sanciones previstas en la presente Ley, El Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, tomará en consideración la gravedad de la infracción, pudiendo imponer según el caso, las siguientes sanciones:
(…Omissis…)
1. Imposición de multa. (…)”
Artículo 126. Quien viole o menoscabe los derechos establecidos en el artículo 7, de la presente Ley, será sancionado con multa de cien Unidades Tributarias (100 UT) a cinco mil Unidades Tributarias (5000 UT) y clausura temporal hasta por noventa días.
“Sanciones por incumplimiento a los derechos de las personas
Artículo 128. Quien incumpla las estipulaciones previstas en el Título II, Capítulo IV, artículos 23, 24, 25, 26, 27, 28, y 29, serán sancionados con multa de cien Unidades Tributarias (100 UT) a cinco mil Unidades Tributarias (5.000 UT), o clausura temporal por noventa (90) días.
Artículo 135. Quien esté incurso en los supuestos previstos en el Título II, Capítulo X en sus artículos 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86 y 87 serán sancionados con multa de cien Unidades Tributarias (100 UT) a cinco mil Unidades Tributarias (5.000 UT), o clausura temporal hasta por noventa días”.
Como se observa luego de verificada la revisión de los términos en que fue aplicada la aludida sanción, debe concluirse que Administración al establecer la multa lo hizo en el límite máximo a que hace referencia la doctrina en materia de derecho administrativo sancionador.
En relación al principio de proporcionalidad debe precisarse que dicho principio comporta uno de los límites de la Administración, previsto en el artículo 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, en virtud del cual la actividad de la Administración Pública debe desarrollarse con base en un conjunto de reglas o principios, como la proporcionalidad, la objetividad y la transparencia.
Asimismo, el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos prevé:
“Artículo 12.- Aún cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”.
La disposición supra reproducida consagra el principio de la proporcionalidad, conforme al cual las medidas adoptadas por los órganos y entes de la Administración Pública deben adecuarse tanto al supuesto de hecho de la norma que sirve de base legal a la voluntad por aquellos manifestada, como a los fines de la misma y, en general, de la competencia ejercida, y cobra especial relevancia en el ejercicio del poder sancionatorio de la Administración.
Como se señaló anteriormente, en virtud de dicho principio, la sanción debe ser adecuada, idónea, necesaria y razonable. Ello significa que:
a) Debe existir congruencia entre la sanción y la falta cometida, y entre el medio (el castigo impuesto) y el fin de la norma que le sirve de sustento, lo que exige, a su vez, una correcta interpretación de la ley aplicable.
b) El poder represivo del Estado debe ejercerse con el objeto de garantizar que al particular le resulte menos provechoso infringir la ley que acatarla, sin que por intermedio del mecanismo sancionatorio empleado se desborden los límites de la norma representados por la consecuencia jurídica en esta contemplada y la finalidad que la misma persigue.
c) En el ejercicio de la aludida potestad, la Administración debe estar en capacidad de justificar la solución adoptada en el caso concreto.
Por ello, cuando la Ley deja al criterio de la Administración la imposición de una pena contemplada entre dos límites, el poder discrecional de aquella (condicionado siempre por el principio de legalidad), implica que la sanción podrá ser establecida dentro de un rango más o menos amplio. No obstante, el órgano o ente competente deberá: i) partir siempre del término medio de la pena, ii) analizar la existencia de circunstancias atenuantes y/o agravantes y, iii) acreditar en el supuesto específico la verificación de dichas circunstancias, a efectos de justificar la ponderación que ha llevado a cabo de la conducta típica, los elementos subjetivos relacionados con su comisión y los efectos de esta última. (Vid. Sentencia de esta Sala número 54 del 22 de enero de 2014).
Destacado lo anterior, se impone precisar que de acuerdo con lo expuesto en el acto impugnado, la Administración impuso una multa de un cien por ciento (100%), es decir, en el límite máximo previsto en la ley aplicable.
Por otra parte, observa la Sala, tal como alegó la representación judicial de la demandante, que del acto impugnado no se aprecia la existencia de circunstancias atenuantes o agravantes.
De allí que, lo ajustado a derecho era la limitación del monto de la sanción al término medio previsto en la norma, la cual -como también se apuntó- preveía multa entre cien unidades tributarias (100 U.T.) y cinco mil unidades tributarias (5.000 U.T); siendo el término medio equivalente a dos mil quinientas cincuenta unidades tributarias (2.550 U.T.)
Por los motivos expresados, concluye esta Sala que la sanción impuesta a la demandante por Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), vulneró el principio de proporcionalidad y en consecuencia, es violatoria del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
Determinado como ha sido que el acto administrativo impugnado transgredió el principio de proporcionalidad, juzga la Sala procedente declarar parcialmente con lugar la demanda de nulidad, en los términos expuestos en el presente fallo.
Asimismo, debe ordenarse a la Administración, actualmente a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS SOCIO ECONÓMICOS (SUNDDE), la fijación de una nueva multa apegada a los criterios expuestos en el presente fallo, para lo cual deberá emitir nuevamente la “planilla de liquidación de multa”. De haber sido pagada la que fue impuesta, la Administración deberá realizar las actuaciones necesarias para que sea reintegrado a la demandante el monto pagado en exceso.
VI
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.- PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda de nulidad interpuesta por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil PROSEGUROS, S.A., contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del entonces MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL COMERCIO al no decidir el recurso jerárquico ejercido por su representada, contra la Providencia Administrativa identificada con el alfanumérico DEC-06-00378-2013 de fecha 28 de octubre de 2013 dictada por el Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos (SUNDDE).
2.- Se ANULA el monto de la multa, establecida en cinco mil unidades tributarias (5.000 U.T).
3.- FIRME el resto del acto impugnado.
4.- Se ORDENA a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS SOCIO ECONÓMICOS (SUNDDE), la determinación del monto de la multa, en atención a los criterios expuestos en el presente fallo, para lo cual deberá emitir nuevamente la “planilla de liquidación de multa”.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinte (20) días del mes de febrero del año dos mil diecinueve (2019). Años 208º de la Independencia y 160º de la Federación.
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La Presidenta, MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL |
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El Vicepresidente - Ponente, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
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La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
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El Magistrado, INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA |
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La Magistrada, EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD
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En fecha veintiuno (21) de febrero del año dos mil diecinueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00074. |
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD |
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