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Magistrada Ponente: YOLANDA JAIMES GUERRERO
EXP. 2004-0428
El ciudadano ARNALDO CERTAIN GALLARDO, portador de
la cédula de identidad Nº 4.120.421, asistido por el abogado Cristóbal Rondón,
inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 15.267, mediante escrito presentado en
fecha 12 de mayo de 2004 ante esta Sala Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad
conjuntamente con amparo constitucional y subsidiariamente solicitud de
suspensión de efectos del acto impugnado, contra la Resolución Nº 01-00-015 de
fecha 23 de enero de 2004, dictada por el Contralor General de la República, a
través de la cual se confirmó el acto administrativo contenido en la Resolución
Nº 01-00-042 de fecha 25 de junio de 2003, que acordó destituirlo del cargo de
Director General Sectorial de Seguridad y Orden Público de la Gobernación del
Estado Lara y lo inhabilitó para el ejercicio de funciones públicas por el
período de tres (3) años.
Del
anterior escrito y sus anexos se dio cuenta en Sala el 18 de mayo de 2004 y por
auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada YOLANDA JAIMES GUERRERO, a los fines de
decidir sobre la admisibilidad del recurso de nulidad y la acción de amparo.
En fecha 3 de junio de 2004, el abogado Guillermo
Antonio Palacios Castillo, portador de la cédula de identidad Nº 2.595.716,
actuando con el carácter de Diputado principal a la Asamblea Nacional por el
estado Lara se adhirió a la presente causa como tercero coadyuvante en los intereses
de la Contraloría General de la República.
Al
respecto, advirtió que: "estamos en
presencia de un evidente FRAUDE PROCESAL, además de la incompetencia procesal
de la presente Sala, en donde se pretende sorprender o engañar a los
Magistrados de la misma. La Resolución contra la cual se recurre en esta
oportunidad contiene la misma materia de la que se recurre en reconsideración y
que por no haber ejercido la acción natural, como es la de nulidad, obviamente
que la misma, es decir, la que origina este último recurso (Resolución Nº
01-00-042 del 25 de junio de 2003), se encuentra evidentemente firme, no sólo
en sede administrativa, sino de manera jurisdiccional, habida cuenta que en su
contra se ejerció, como dijimos antes, el correspondiente recurso de
reconsideración, mas nunca se intentó el de nulidad, sino que se interpuso en
su contra un amparo constitucional por ante la Sala Constitucional, con las
resultas señaladas en los antecedentes de este escrito, es decir, se declaro
(sic) INADMISIBLE por las razones allí anotadas (...) en mi condición de
tercero coadyuvante, pido a esta Sala Político Administrativa que declare la
INADMISIBILIDAD del presente recurso en primer lugar por la incompetencia para
conocer; luego, a que los supuestos derechos violados son los mismos a los
cuales se refieren en la acción de amparo señalada supra, y que ya fue
decidida, por lo que en atención al mismo supuesto se cumplen los extremos del
numeral 4 del artículo 6 de la Ley de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales. En cuyo caso, igualmente resulta inadmisible por cuanto se
trata de los mismos hechos contenidos en la Resolución firme de fecha 25 de
junio de 2003 (Nº 01-00-042) contra la cual no se ejerció el debido proceso de
nulidad el cual precluyó (...) esta acción no es otra cosa que un engañó, para
pretender ocultar la torpeza jurídica del accionante al haber precluido su
derecho, y en cuyo caso la misma se convierte en un verdadero fraude procesal,
con el ruego de que, una vez declarada la inadmisibilidad, se denuncie ante la
Fiscalía General de la República el pretendido engaño procesal en que ha
incurrido el sedicente accionante...".
I
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE
NULIDAD
Acude
el impugnante a esta instancia jurisdiccional a interponer recurso contencioso
administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional y
subsidiariamente medida de suspensión de efectos contra la Resolución Nº
01-00-015 de fecha 23 de enero de 2004, dictada por el Contralor General de la
República.
En
primer lugar el recurrente hizo referencia a la Decisión Nº AA-01-002 emanada
de la Contraloría Interna del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de
Maiquetía, publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.626 de fecha 28 de enero de
2003, mediante la cual se determinó lo siguiente:
"Examinados como han
sido los documentos y actuaciones relacionados precedentemente, se observa que
durante el mes de mayo y junio del 2002, el Instituto Autónomo Aeropuerto
Internacional de Maiquetía IAAIM, efectuó pagos a un grupo de dieciocho (18 )
militares en situación de retiro, (quienes prestaron o aun prestan servicios
para el IAAIM), por concepto de prestación de antigüedad al 18-06-97 y
compensación con transferencia al 31-12-96, amparándose en un dictamen emitido
por la consultoría Jurídica (sic) de IAAIM (...)
Por
tal actuación, "se incurrió en el
hecho generador de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 11 del
artículo 113 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República (...) y contemplado en la actualidad en el numeral 7 del artículo 91
de la nueva Ley Orgánica de Contraloría General de la República y del Sistema
Nacional de Control Fiscal (...) el indiciado (refiriéndose a mi persona)
durante su gestión como Director General del Instituto Autónomo Aeropuerto
Internacional de Maiquetía, participó en la ordenación y cancelación de dichos
pagos y la administración del IAAIM los canceló; otorgándoles el mismo
tratamiento legal que se les dio a los empleados del IAAIM en el año 1998,
cuando por decisión del ejecutivo Nacional se procedió a cancelarles sus
pasivos laborales por efecto de la entrada en vigencia del nuevo régimen de
prestaciones sociales, consagrado en la Ley del Trabajo del año 1997,
asemejando la condición de funcionarios al servicios (sic) del Estado, a la de
funcionario de carrera, pero omitiendo el hecho que éstas personas estaban
exceptuadas de la carrera administrativa por ser algunos contratados y otros de
libre nombramiento y remoción. Así como también participó (...) en el proceso
que originó la ordenación y cancelación de pagos por concepto de liquidación de
prestaciones sociales por un tiempo adicional de dos (2) años durante los
cuales los beneficiarios no eran funcionarios del Estado sino estudiantes de
las Escuelas de Formación de Oficiales y Sub Oficiales de Carrera de las
Fuerzas Armadas Nacionales, fundamentándose tales pagos en la antigüedad que
los beneficiarios tenían en la Nación por haber sido unos oficiales y otros sub
oficiales profesionales de carrera de las Fuerzas armadas, pero no cumpliendo
éstos con el requisito establecido en el artículo 22 de la ley de seguridad
social de las Fuerzas Armadas Nacionales (...) ocasionándose en el período
investigado un pago indebido, por un monto total de DOSCIENTOS TREINTA Y SEIS
MILLONES NOVECIENTOS TRECE MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y SEIS BOLÍVARES (BS.
236.913.846); todo en contravención a lo dispuesto en el artículo 146 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (...) artículo 22 de la
Ley de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas Nacionales (...) y literal B del
artículo 666 de la Ley Orgánica del Trabajo (...)
Vistos los razonamientos
expuestos, el suscrito Contralor Interno, actuando como titular del Órgano de Control Fiscal Interno del
Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía y autoridad competente
para declarar la Responsabilidad Administrativa a que haya lugar, de
conformidad con los artículos 103, 106, y 117 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de control
Fiscal(...) resuelve:
"...Omissis"
TERCERO: Declarar RESPONSABLE EN LO ADMINISTRATIVO al
ciudadano ARNALDO CERTAIN, titular
de la cédula de identidad número 4.120.421, venezolano, mayor de edad, de
estado civil casado, de profesión Militar(...) por el hecho que se le imputa en
el acta de formulación de cargos de fecha 22-11-2001, cursante en la pieza 3,
folios 43 al 46 del presente expediente, mientras ejerció sus funciones como
Director General del IAAIM; y en consecuencia IMPONERLE MULTA por la cantidad
de UN MILLON NOVECIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL OCHOCIENTOS BOLIVARES CON 00/100
(Bs.1. 948.800,00).
Con base en lo antes transcrito, el recurrente
procedió a interponer recurso de reconsideración, el cual según explica le fue
negado ejerciendo contra esa decisión recurso de nulidad ante la Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo, el cual fue admitido y signado bajo el Nº
633-03.
En
este sentido argumentó: "Este caso
aún se encuentra pendiente en la sala de sustanciación (sic), pero lo más grave
aun es que este Organismo Jurisdiccional, no tiene actividad, y a pesar que
solicité ante esa Corte la suspensión de
los EFECTOS DEL REFERIDO ACTO ADMINISTRATIVO, de conformidad con lo
establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, porque la sanción pecuniaria impuesta,(sic) me ocasionaría un
gravamen irreparable, hasta la presente fecha no hay pronunciamiento.
Esta situación de
incertidumbre jurídica producida por la inactividad
de la Corte Primera en lo (sic) Contencioso Administrativo, han conducido a
la trágica consecuencia de que hasta la fecha no se ha producido la decisión
tendente a la SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS
DEL PRIMER ACTO ADMINISTRATIVO, por lo cual se corría el riego de que la
mencionada resolución de destitución e inhabilitación fuese confirmada por el
Órgano Contralor, a pesar de haberse exigido la nulidad de la misma, esto me
coloca en una situación de absoluta y total indefensión; que se traduce en una
ausencia de Administración de Justicia (...)
Ante la imposibilidad de recurrir ante los
organismos Jurisdiccionales (sic) y ejercer los derechos y recursos consagrados
en la Ley y la Constitución, se me transgrede los Derechos Constitucionales
contenidos en los artículos 2,7,26,27 y 257 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela.".
En el mismo escrito, se refiere a lo que llama "Acto Administrativo Sobrevenido", contenido en la
Resolución Nº 01-00-042 dictado por la Contraloría General de la República en
fecha 25 de junio de 2003 y el cual tiene como antecedente el acto
administrativo Nº AA-01-002 dictado por la Contraloría Interna del Instituto
Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía.
Respecto a la Resolución Nº 01-00-042, el recurrente
transcribió lo siguiente:
"...CONSIDERANDO. Que mediante auto decisorio de fecha 10 de
septiembre de 2002, suscrito por el ciudadano: FREDDY J. PIÑA R.; en su
condición de Contralor Interno del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional
de Maiquetía (I.A.A.I.M) se declaró la responsabilidad administrativa del
ciudadano: ARNALDO CERTAIN GALLARDO, TITULAR DE LA CÉDULA DE IDENTIDAD Nº
4.120.421, "por su participación e intervención
directa en el proceso de ordenación de pago durante su gestión como Director
General I.A.A.I.M.; presuntamente indebido por un total de DOSCIENTOS
VEINTITRÉS MILLONES CIENTO SETENTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS TREINTA Y SEIS
BOLÍVARES (Bs. 223.174.536, 00), correspondientes a las Ordenes de pago
identificadas con los nros.: 2973, 2938, 2802, 2805, 2936, 2800, 2839, 2801,
2971, 2972, 3083, 2807, 2804, 2808, 3085, 2803, 2806, 2937, 3084 y 3086;
mediante las cuales el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de
Maiquetía, con fundamento en lo estipulado en los artículos 26 y 53 de la Ley
de Carrera Administrativa, ordenó el pago en algunos casos por concepto de
Prestación de Antigüedad y Compensación por transferencia, así como en otros
casos ordenó el pago de Prestaciones Sociales correspondientes al Servicio
Militar Obligatorio, a un grupo de
militares en situación de retiro, que prestó o aún presta sus servicios en el
Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, en contravención con
lo estipulado en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela; irregularidad ésta subsumida en el supuesto generador de
responsabilidad administrativa previsto en el numeral 11 del artículo 113 de la
derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, cuyo carácter
irregular se mantiene en el artículo 91, numeral 7 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
...RESUELVE: De conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional
de Control Fiscal, vigente a partir del 1º de Enero del 2002, en concordancia
con lo previsto en el artículo 122 de la Derogada (sic) Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, imponer al ciudadano: ARNALDO CERTAIN
GALLARDO, titular de la cédula de identidad Nº 4.120.421, las sanciones de
destitución del cargo de Director General Sectorial de Seguridad y Orden
Público de la Gobernación del Estado Lara, e
inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el período de
tres (3) años, contados a partir de la fecha de notificación de la presente
Resolución. Notifiquese al interesado. Clodosbaldo Russian. Contralor General
de la República.".
Contra la citada Resolución, el recurrente ejerció
recurso de reconsideración el cual le fue declarado sin lugar a través de la
Resolución Nº 01-00-015 de fecha 23 de enero de 2004, confirmándose las
sanciones establecidas en la resolución transcrita supra.
Señala el recurrente, que los actos administrativos
anteriormente transcritos están vinculados entre sí, ya que ambos tratan sobre
el supuesto pago indebido efectuado a militares en situación de retiro no
pensionados.
En tal sentido, expresó que ante la expectativa de
ser declarada con lugar la acción de nulidad por él intentada ante la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo, la ejecución del segundo acto
administrativo dictado por el Contralor General de la República le ocasionaría
un gravamen irreparable en el ámbito
económico, moral, político, y otros; los cuales no podrían ser reparados
ni aún con el restablecimiento de la situación jurídica infringida.
Según su criterio, la Contraloría General de la
República debió ponderar la emisión de la segunda la Resolución Nº 01-00-015 y
esperar el pronunciamiento jurisdiccional de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, sobre la validez o no de la primera Resolución Nº 01-00-042 por
él impugnada, para luego previo procedimiento emitir con certeza la referida
Resolución Nº 01-00-015.
Posteriormente, señaló que es "un hecho jurídico y notorio que la Corte primera en lo (sic)
Contencioso Administrativo, se encuentra en absoluta y total inactividad, y por
tal razón no se ha podido producir el fallo que decida el Recurso de Nulidad
interpuesto contra el acto administrativo que me sancionó pecuniariamente. Igualmente
esta pendiente por decidir incidentalmente la suspensión de sus efectos que fue
solicitada a tenor de lo establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de
la Corte Suprema de Justicia.".
Fundamentándose en la inactividad de la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo, el recurrente denunció la infracción
del derecho a la defensa, a ser oído y a ser juzgado por su juez natural.
Con relación al acto administrativo objeto del
presente recurso, contenido en la Resolución Nº 01-00-015 de fecha 23 de enero
de 2004, argumentó:
"Este acto lesiona el
Derecho a la Defensa y al Debido Proceso, contenido en el artículo 49 de (sic)
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 78 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos, ya que ambas disposiciones, una de carácter
Constitucional (sic) y la otra de carácter legal, presuponen que para emitir
una decisión jurisdiccional o administrativa, debe haberse aperturado y
tramitado con todos los requisitos y formalidades necesarias para su validez y
eficacia, un procedimiento previo, donde se agoten preclusivamente todas las
fases, plazos y lapsos procedimentales correspondientes. De tal manera, que al
haberse obviado tal procedimiento, y no haberse cumplido con las etapas del
mismo (notificación, derecho a ser oído, lapso probatorio, etc), se me cercenó
el Derecho a la Defensa y al Debido Proceso, por lo que no tuve la oportunidad
de alegar y probar a mi favor los abundantes elementos de convicción que poseo,
para desvirtuar los hechos, que sin duda alguna al ser tomados en
consideración, el rumbo del segundo acto administrativo sería distinto al
producido. De esta manera no se me permitió demostrar al Órgano Contralor la
pre-existencia del Recurso de Nulidad por mi intentado ante la Corte Primera en
lo (sic) Contencioso Administrativo y las razones de la impugnación.".
Seguidamente, alegó vicios en la causa por falso
supuesto y en tal sentido, expresó:
"El Órgano Contralor al
emitir el Acto Administrativo de destitución e inhabilitación toma en cuenta
los presupuestos contenidos en el artículo 122 de la derogada Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República, más (sic) no aplica la sanción
contenida en el mismo, por el contrario hace eco al contenido sancionatorio
establecido en el artículo 105 de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y Sistema de Control Fiscal en contravención con los
artículos 24 de la Constitución vigente y el 11 de la Ley Orgánica de
Procedimientos administrativos, los cuales consagran el PRINCIPIO DE LA
RETROACTIVIDAD DE LA LEY Y DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SEGÚN LOS CUALES SE
DEBE APLICAR AQUELLO QUE SEA MAS FAVORABLE A LOS ADMINISTRADOS.".
Igualmente,
afirmó que la resolución impugnada "Incurre en falso supuesto,
debido a que aplicando (conforme al tiempo en que sucedieron los hechos) el
presupuesto contenido en el artículo 122 de la derogada ley, la potestad
sancionatoria de destitución (la cual no se corresponde con mi cargo) le
atribuye al máximo Jerarca la facultad de imponerla y ejecutarla, y en mi caso,
la remoción, así como la destitución de cualquier funcionario de carrera del
Estado Lara, es atribución del Gobernador. Al respecto, quiero destacar que el
cargo que ejerzo es de DIRECTOR GENERAL
SECTORIAL DE SEGURIDAD Y ORDEN PUBLICO DEL ESTADO LARA, cargo éste que es
de libre nombramiento y remoción, tal como lo pauta el artículo 146 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y el mismo por argumento
en contrario no es un cargo de carrera, encuadrado dentro del régimen
estatutario de la función pública, que sí menciona en su contexto "LA
FIGURA DE LA DESTITUCIÓN". Por tales razones, es improcedente la sanción
impuesta en mi contra.".
Posteriormente, denunció la violación de la garantía
constitucional referida a que nadie será juzgado y sancionado dos veces por los
mismos hechos.
Al respecto señaló: "En efecto, tal como se desprende del acto administrativo emanado
de la Contraloría Interna del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de
Maiquetía, se me sanciono (sic) de manera pecuniaria, y en ese pronunciamiento,
no se mencionó de manera alguna lo relacionado a mi Destitución e
inhabilitación para ejercer cargos públicos, es mas, como se desprende de dicho
acto, el mismo quedó definitivamente en sede administrativa, por lo que al
reaperturarlo (sic) nuevamente y sancionarme con la destitución e
inhabilitación, el Contralor General de la República violentó el debido
proceso, contenido en el artículo 49 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, ya que sin procedimiento previo se me sanciono (sic)
nuevamente. En este mismo orden de ideas, tenemos que el acto administrativo en
comento, traduce un nuevo juzgamiento por los mismos hechos, lo cual violenta
los numerales 1,3 y 7 del artículo 49 antes reseñado.".
Seguidamente, indicó que la resolución impugnada adolece
del vicio de inmotivación debido a que se le sanciona sin expresar si la falta
es grave, ligera, leve o levísima, para así poder destituirle o inhabilitarle.
Continuó
explicando que, "...el dispositivo
contenido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, menciona "...De acuerdo con la gravedad de la falta
y el monto de los perjuicios que se hubieren causado" se procederá a sancionar al administrado, de
allí que deba interpretarse que deben concurrir dos supuestos concurrentes; en
primer lugar, la gravedad de la falta, y en segundo lugar, el monto de los
perjuicios que se hubieren causado.".
Asimismo, se refirió a la desproporcionalidad del acto
impugnado y al respecto expresó:
"...existe una ausencia de motivación del acto, lo que se
corresponde con los límites de la discrecionalidad que debe observar quien
emite el mismo. En efecto, el acto impugnado me sanciona con la destitución y
la inhabilitación por tres (3) años para el ejercicio de cargos públicos, lo
cual sin duda alguna es desproporcionado, y de esta manera violenta el contexto
del artículo 12 de la ya referida Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
(...) tal como lo he afirmado, se me ha violentado la garantía constitucional
del debido proceso, aplicable tanto en procesos judiciales como
administrativos, tal como lo prevee (sic) el artículo 49, numeral 1º, en
concordancia con lo establecido en el artículo 19, numeral 4º de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto la Contraloría General
de la República, omitió por completo el procedimiento que el legislador
estableció, a los fines de establecer un contradictorio donde se me garantizara
como administrado mi derecho a la defensa...".
II
DE LAS MEDIDAS CAUTELARES
SOLICITADAS
Por todo lo anterior, el recurrente solicitó amparo
constitucional ya que en su criterio queda evidenciado "la necesidad impostergable de que se acuerde una medida cautelar
que impida la continuación de los daños que el acto recurrido está causándome,
y que con el avance del tiempo podrían tornarse irreparables...".
En tal sentido, explicó que en el presente caso se
cumplen los supuestos del fomus bonis
(sic) iuris y periculum in mora a
los fines de suspender los efectos del acto administrativo impugnado, hasta la
resolución definitiva de la controversia y en consecuencia se restablezca la
situación jurídica infringida.
En
criterio del recurrente, "...el
fomus bonis Iuris se evidencia con la sola constatación de que la sanción de
destitución e inhabilitación a mí (sic) impuesta, deviene de la reapertura de
un proceso que se encontraba definitivamente firme en sede administrativa,
proceso este que fue impugnado ante la Corte Primera en lo (sic) Contencioso
Administrativo. Así mismo, el acto impugnado afecta mis derechos
constitucionales, toda vez que la Contraloría General de la República en ningún
momento me notificó de la apertura del procedimiento sancionatorio que conllevó
mi destitución e inhabilitación para ejercer cargos públicos por un lapso de
tres (3) años, y ser destituido con deshonra del cargo que vengo
ocupando.".
Asimismo, en forma subsidiaria solicitó la suspensión de los efectos
del acto impugnado conforme a lo establecido en el artículo 136 de la derogada
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En
tal sentido expresó que, "la
presunción de buen derecho (Fumus Bonis Iuris), se encuentra presente, toda vez
que es evidente la violación de los derechos y garantías constitucionales que
he manifestado, avidá (sic) cuenta que para el caso de unas faltas
supuestamente cometidas por mí, la Contraloría general de la República, además
de omitir el debido proceso, negar el derecho a la defensa, no aplicó las
normas contenidas en Leyes que estaban en vigencia para el momento del hecho,
por una parte y por la otra, reaperturó un proceso que se encontraba
definitivamente firme en sede administrativa, violentando el debido proceso,
sancionándome dos veces por el mismo hecho, y negándome el derecho a la
defensa...".
III
Antes de realizar cualquier otra consideración, es menester destacar que por sentencia de fecha 15 de marzo de 2001, publicada el día 20 de marzo del mismo año, en el caso Marvin Enrique Sierra, esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le había venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, ocurre que el procedimiento seguido al efecto se ha mostrado incompatible con la intención del constituyente de 1999, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.
Por ello se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hace posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.
Atendiendo a tales consideraciones y al poder cautelar del juez contencioso-administrativo, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la trasgresión de un derecho de naturaleza constitucional, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en dicha ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo.
En su lugar, acordó una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que, una vez admitida la causa principal por la Sala, debe emitirse al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Afirmó la Sala en el fallo citado, que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno, violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición, una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el artículo 102 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, hoy primer aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, procediendo entonces este Máximo Tribunal, previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo constitucional.
Concluye así la
Sala, que cuando se proponga la solicitud de amparo conjuntamente con la acción
de nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal, deberá resolverse
de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y en caso de ser
acordada, se abrirá cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición
respectiva, remitiéndose éste seguidamente al Juzgado de Sustanciación
conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad, a fin
de que se continúe la tramitación correspondiente.
Conforme al criterio
jurisprudencial antes referido, debe la Sala pronunciarse previamente sobre su
competencia para conocer del presente asunto y a tal efecto, se observa que se
ha intentado un recurso de nulidad conjuntamente con amparo constitucional y
subsidiariamente medida de suspensión de efectos del acto administrativo
impugnado. Por tanto, como quiera que esta acción así ejercida reviste un
carácter accesorio y cautelar, cuya finalidad es garantizar la inviolabilidad
de derechos constitucionales a los particulares mientras dure el juicio, la
competencia estará determinada por las reglas aplicables a la acción principal.
Se
interpone en este caso, recurso contencioso administrativo de nulidad
conjuntamente con amparo constitucional y subsidiariamente medida de suspensión
de efectos, contra la Resolución Nº 01-00-015 de fecha 23 de enero de 2004,
dictada por el Contralor General de la República, a través de la cual se
confirmó el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 01-00-042 de
fecha 25 de junio de 2003, mediante la cual el máximo órgano contralor acordó
destituir al recurrente del cargo de Director General Sectorial de Seguridad y
Orden Público de la Gobernación del Estado Lara y lo inhabilitó para el
ejercicio de funciones públicas por el período de tres (3) años.
Al
respecto, dispone el numeral 31 del artículo 5 de la
novísima Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República
Bolivariana de Venezuela, lo siguiente:
"Artículo 5. Es de la competencia del
Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:
...omissis...
31. Declarar la nulidad, cuando sea
procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos
administrativos generales o individuales de los órganos que ejerzan el Poder
Público de rango Nacional;
...omissis...
El Tribunal conocerá en Sala Plena los
asuntos a que se refiere este artículo en sus numerales 1 al 2. ...”(...)”...
En Sala Político Administrativa los asuntos previstos en los numerales 24 al
37...”.
Asimismo, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control Fiscal prevé en su Artículo 108 lo
siguiente:
"Contra las decisiones del Contralor General de
la República o sus delegatarios, señaladas en los artículos 103 y 107 de esta
Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de
Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a
su notificación. (...)".
En consecuencia, por tratarse de un recurso de nulidad contra un acto administrativo de efectos particulares emanado de la Contraloría General de la República, y por aplicación de la normativa antes transcrita, la competencia para conocer del presente caso corresponde a esta Sala. Así se declara.
V
ADMISIÓN DEL RECURSO DE NULIDAD
De conformidad con lo antes expuesto, y determinada como ha
sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente causa, pasa a
decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la acción principal, a los
solos fines de examinar la petición cautelar de amparo constitucional.
A tal efecto, en primer lugar, se observa que el ciudadano Guillermo Antonio Palacios Castillo, se presenta al proceso con el carácter de Diputado a la Asamblea Nacional por el Estado Lara, como un tercero coadyuvante de la Contraloría General de la República solicitando que la acción ejercida sea declarada inadmisible, ya que contra el acto impugnado se intentó acción de amparo constitucional la cual fue decidida, e igualmente aduce la caducidad de la acción.
El precitado ciudadano se califica como un tercero coadyuvante, pues no persigue un provecho personal o propio, sino más bien sustenta su actuación en la defensa de los intereses de la República.
En tal sentido, el ordinal 3° del artículo 370 del Código de Procedimiento Civil, el cual resulta aplicable al caso por virtud de la ausencia de regulación expresa de la intervención de terceros en los procedimientos contencioso administrativos de nulidad, dispone lo siguiente:
“Los terceros podrán intervenir, o ser
llamados a la causa pendiente entre otras personas, en los casos siguientes:
(...)
3º Cuando el tercero tenga un interés
jurídico actual en sostener las razones de alguna de las partes y pretende
ayudarla a vencer en el proceso.
(...)”. (Subrayado de la Sala).
Asimismo, el artículo 379 del referido Código, prevé que:
“La intervención del tercero a que se refiere el ordinal 3° del artículo 370, se realizará mediante diligencia o escrito, en cualquier estado y grado del proceso, aun con ocasión de la interposición de algún recurso. Junto con la diligencia o el escrito, el tercero deberá acompañar prueba fehaciente que demuestre el interés que tenga en el asunto, sin lo cual no será admitida su intervención” (Negrillas nuestras)
Bajo tales premisas, al analizar los alegatos del tercero interviniente observa la Sala que, tal como afirmó el ciudadano Guillermo Antonio Palacios Castillo, la Sala Constitucional, según se evidencia del recaudo consignado, resolvió la acción de amparo ejercida por el actor contra el acto del Contralor General de la República N° 01-00-043 de fecha 25 de junio de 2003. Se desprende de dicha decisión, que la acción de amparo fue declarada inadmisible, en los propios términos del coadyuvante, “primero porque el órgano jurisdiccional para recurrir sobre la nulidad es precisamente esta Sala y durante el tiempo señalado en la ley (seis meses), y por otra parte transcurrió el lapso de caducidad que da origen a la inadmisibilidad.”. De lo expuesto se desprende que el acto impugnado ante la Sala Constitucional de este Alto Tribunal, es el primer acto dictado por el Contralor General de la República y contra el cual se ejerció el recurso de reconsideración, por lo que si bien guarda estrecha relación con el acto recurrido en autos no es el mismo.
Por otra parte, el referido ciudadano alega la caducidad de la acción interpuesta; al respecto, advierte la Sala que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el Juez debe abstenerse de revisar la caducidad cuando se intente conjuntamente con la acción de nulidad una acción de amparo cautelar.
Resuelto
lo anterior pasa la Sala a examinar las causales de
inadmisibilidad de los recursos de nulidad, previstas en el apartado quinto del
artículo 19 de la recién sancionada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia de la República Bolivariana de Venezuela que rige las funciones de
este Máximo Tribunal.
El referido artículo 19 aparte quinto de la mencionada Ley
prevé como causales de inadmisibilidad lo siguiente:
"...Se
declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la
ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si
fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o
cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos
procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos
indispensables para verificar si la acción o recurso es admisible; o cuando no
se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o
recurso es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo
previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o
irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su
tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad
que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa
juzgada...".
Ahora bien, observa la Sala que la presente solicitud no
incurre en las causales de inadmisibilidad previstas en la citada norma, por
tanto, se admite el presente recurso de nulidad a los solos efectos de su
trámite y verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala, de lo
atinente a la caducidad de la acción, todo ello en aplicación del artículo 5 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
VI
Con el propósito de evitar una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto recurrido, pudiendo ello constituir un atentado al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva; pasa esta Sala a revisar los requisitos de procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional solicitada.
En tal sentido, debe analizarse el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenaza de violación del derecho o derechos constitucionales alegados por la parte quejosa, para lo cual es necesario no un simple alegato de perjuicio, sino la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de violación a los derechos constitucionales del accionante. En cuanto al periculum in mora, se reitera que en estos casos es determinable por la sola verificación del extremo anterior, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional o su limitación fuera de los parámetros permitidos en el Texto Fundamental, conduce a la convicción de que por la naturaleza de los intereses debatidos debe preservarse in límine su ejercicio pleno, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.
En el presente caso, el recurrente invoca como fundamento de la acción de amparo constitucional, que el acto recurrido le vulneró los siguientes derechos constitucionales: derecho a la defensa, a ser oído y el derecho a ser juzgado por los jueces naturales, todos ellos contenidos en el artículo 49 (debido proceso) de la Constitución vigente; solicitando que se restablezca la situación jurídica infringida.
Ahora bien, se desprende de la aplicación de los razonamientos antes
expuestos y del análisis de los alegatos del recurrente, que éste sustentó su
pretensión cautelar en un supuesto que le causaba perjuicios irreparables o de
difícil reparación, en este sentido alegó, que la destitución del cargo que
venía ocupando y la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por
un período de tres años se ejecutó conculcándole el derecho al debido proceso,
en consecuencia "...el acto
impugnado afecta mis derechos constitucionales, toda vez que la Contraloría
General de la República en ningún momento me notificó de la apertura del
procedimiento sancionatorio que conllevó mi destitución e inhabilitación para
ejercer cargos públicos por el lapso de tres (3) años. No pude conocer las
razones por las cuales se me aplicaría dicha sanción y no pude esgrimir cada
uno de mis alegatos...".
En este sentido, debe esta Sala señalar que a los fines de obtener la requerida protección cautelar ha debido el recurrente sustentar en un hecho cierto y comprobable la irreparabilidad o difícil reparación de los alegados daños, de manera de dejar en el ánimo del sentenciador la certeza de su producción para el caso de no suspenderse los efectos del acto cuestionado, lo cual no hizo, en tanto que resulta insuficiente fundamentar la solicitud en un gravamen irreparable sino se demuestra de alguna forma en qué consiste dicho gravamen, ni se explicitan y se hacen denotar los concretos daños que se ocasionarían con la ejecución del acto administrativo impugnado.
En todo caso, debe agregarse que en el supuesto de prosperar el recurso de nulidad serían reparados por la definitiva los daños que pudiera causar el cuestionado acto, dado que la Administración estaría obligada a reincorporar al recurrente en el ejercicio del cargo y acordar el pago de los sueldos dejados de percibir, de acuerdo con los términos del fallo que al respecto se emita.
Resulta conveniente advertir en el marco de lo
alegado por el recurrente, que este Alto Tribunal es del criterio que el
artículo 105 de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, a través del cual el
Contralor General de la República sancionó disciplinariamente al recurrente con
destitución del cargo de Director General Sectorial de Seguridad y Orden
Público de la Gobernación del Estado Lara, y lo inhabilitó para el ejercicio de
funciones públicas por el período de tres (3) años, no vulnera en principio los
derechos constitucionales señalados por él, esto es: derecho a la defensa,
derecho a ser oído y el derecho a ser juzgado por los jueces naturales,
previstos en el artículo 49, numerales 1,3 y 4 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela.
En este orden de ideas, observamos que el artículo
105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema
Nacional de Control Fiscal de fecha 27 de noviembre de 2001, publicada en la
Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.347 del 17 de
diciembre de 2001, vigente a partir del 1º de enero de 2002, establece:
Artículo 105: "La declaratoria de responsabilidad administrativa,
de conformidad con lo previsto en los artículos 91 y 92 de esta Ley, será
sancionada con la multa prevista en el artículo 94, de acuerdo con la gravedad
de la falta y el monto de los perjuicios que se hubieren causado. Corresponderá
al Contralor General de la República de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento,
acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del
ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro
(24) meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a
cargó de la máxima autoridad; e imponer, atendiendo la gravedad de la
irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones
públicas hasta por un máximo de quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir
la información pertinente a la dependencia responsable de la administración de
los recursos humanos, del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos para
que realice los trámites pertinentes.
En aquellos casos en que sea declarada la responsabilidad
administrativa de la máxima autoridad, la sanción será ejecutada por el órgano
encargado de su designación, remoción o destitución.
Las máximas autoridades de los organismos y entidades previstas en los
numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta ley, antes de proceder a la designación
de cualquier funcionario público, están obligados a consultar el registro de
inhabilitados que a tal efecto creará y llevará la Contraloría General de la
República. Toda designación realizada al margen de esta norma será nula". (Negrillas de la Sala).
Al respecto esta Sala observa, que la imposición de
las sanciones disciplinarias a que se refiere la nombrada disposición, requiere
como único presupuesto la declaratoria de responsabilidad administrativa. Es
decir, dichas sanciones, aparte de la pecuniaria, son consecuencias jurídicas
que, según la Ley, derivan de la declaratoria de responsabilidad
administrativa, "sin que medie
ningún otro procedimiento", porque se erigen como actos-consecuencias,
que resultan de un procedimiento o iter
previo, preparatorio y necesario para su aplicación, el de la determinación de
la responsabilidad administrativa, que es en el que se comprueba el ilícito
administrativo y se determina dicha responsabilidad.
Así que, iniciar un nuevo procedimiento
administrativo para la imposición de las sanciones que nos ocupan sería un
contrasentido, pues además de que se iniciaría con base en los mismos hechos,
se desnaturalizaría el tratamiento de la sanción como consecuencia de la
declaratoria de responsabilidad.
En tal sentido, las medidas de suspensión sin goce
de sueldo, destitución e inhabilitación a que se refiere el artículo 105 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional
de Control Fiscal, viene precedida de un procedimiento previo, por lo que es
dable afirmar que la relación entre la decisión de responsabilidad
administrativa y las medidas disciplinarias en cuestión es de causa y efecto;
de allí que el procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa
es el procedimiento que motiva las sanciones disciplinarias previstas en el
artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal.
Finalmente, esta Sala considera que las sanciones
referidas supra son consecuencia de
las determinaciones de responsabilidad administrativa que se hagan dentro del
marco del procedimiento administrativo para la determinación de las
responsabilidades previsto hoy en los artículos 95 al 111 de la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal, y que antes preveía de forma similar el artículo 122 de la derogada Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995.
De la revisión de la Gaceta Oficial
de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.626 Extraordinario de fecha 28 de
enero de 2003 (consignada en el expediente por el recurrente), se desprende que
éste participo en calidad de indiciado en el procedimiento de averiguación
administrativa iniciado por la Contraloría Interna del Instituto Autónomo
Aeropuerto Internacional de Maiquetía (IAAIM) durante su gestión como Director
General del mencionado instituto.
De dicho procedimiento se evidencia en las páginas 1
a la 14 de la referida Gaceta Oficial, que en principio se cumplió con los
derechos y garantías constitucionales denunciados por el accionante como
violentados, esto es: derecho a la defensa, a ser oído y a ser juzgado por los
jueces naturales, todos ellos previstos en el artículo 49 (debido proceso) de
la Constitución vigente, así como lo pautado en cuanto a procedimientos
administrativos en la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República (articulo 112 y siguientes) publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.017
Extraordinario de fecha 13 de diciembre de 1995) vigente para el momento en que
ocurrieron los hechos.
Es por ello, que carece de sentido para esta Sala,
el hecho que con posterioridad al comentado procedimiento administrativo
(apertura del procedimiento, notificación a los interesados, promoción de
pruebas, audiencia pública, formulación de alegatos, declaratoria de
responsabilidad, interposición y resolución de recursos y confirmatoria de la
declaratoria), el Contralor General de la República deba iniciar otro
procedimiento administrativo para probar nuevamente la certeza de unos hechos
que ya fueron demostrados en un procedimiento previo y entonces decidir sobre
la sanción disciplinaria que va aplicar en un determinado caso.
De manera que, al haberse sancionado administrativamente al recurrente, no puede considerarse per se que la medida de destitución del cargo de Director General Sectorial de Seguridad y Orden Público de la Gobernación del Estado Lara, e inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el período de tres (3) años constituye una presunción de violación grave a los derechos que se invocan, toda vez que ello pudo estar ajustado a la facultad asignada a la Administración Contralora, ejercida a los fines de mantener la vigilancia, control y fiscalización en los organismos y entidades sujetos a su control, tal es el caso de la actuación de la Contraloría General de la República sobre el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (IAAIM).
Atendiendo a lo expuesto, y analizados el contenido del expediente y los alegatos del actor, concluye esta Sala que en el presente caso no se evidencia elemento alguno que lleve a afirmar, con meridiana convicción, que exista fumus boni iuris o presunción grave de los derechos constitucionales invocados por el recurrente, motivo por el cual declara improcedente la solicitud de amparo constitucional incoada. Así se decide.
Respecto a la solicitud de pronunciamiento previo de conformidad con los
términos expuestos en el artículo 136 de la entonces vigente Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia, la Sala proveerá lo conducente, una vez que el
Juzgado de Sustanciación ordene la apertura del correspondiente cuaderno
separado. Así se decide.
VII
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
PRIMERO: SU COMPETENCIA para conocer del recurso de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional y subsidiariamente solicitud de suspensión de efectos del acto impugnado.
SEGUNDO: ADMITE, a los solos efectos de su trámite y verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala, en lo atinente a la caducidad de la acción, el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional y subsidiariamente solicitud de suspensión de efectos del acto por el ciudadano ARNALDO CERTAIN GALLARDO, asistido por el abogado Cristobal Rondón, ambos identificados, contra la Resolución Nº 01-00-015 de fecha 23 de enero de 2004, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, a través de la cual se confirmó el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 01-00-042 de fecha 25 de junio de 2003, mediante la cual el máximo órgano contralor acordó destituirlo del cargo de Director General Sectorial de Seguridad y Orden Público de la Gobernación del Estado Lara e inhabilitarlo para el ejercicio de funciones públicas por el período de tres (3) años.
TERCERO: IMPROCEDENTE la medida de amparo constitucional
solicitada por el recurrente contra la Resolución Nº 01-00-015 de fecha 23 de
enero de 2004, dictada por el Contralor General de la República.
El Juzgado de Sustanciación abrirá cuaderno separado a los fines de
decidir sobre la medida de suspensión de efectos solicitada, de resultar
admisible el presente recurso.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada, en el Salón de Despacho de la Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas,
a los veinte días del mes de julio del año dos mil cuatro. Años 194° de la Independencia y 145° de la Federación.-
El Presidente,
LEVIS IGNACIO ZERPA
El
Vicepresidente,
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
La Magistrada–Ponente,
YOLANDA JAIMES GUERRERO
La Secretaria,
ANAIS
MEJÍA CALZADILLA
YJG
Exp.
2004-0428
En veintiuno (21) de julio del año dos mil cuatro, se publicó y
registró la anterior sentencia bajo el Nº 00868.
La Secretaria,
ANAIS MEJÍA CALZADILLA