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Mediante Oficio Nº 2013-1602 de fecha 12 de marzo de 2013 se recibió en la Sala el expediente contentivo del recurso de nulidad interpuesto por la abogada Vanessa del Valle González Guzmán, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 85.169, actuando (según se evidencia de la copia de la sustitución de poder que cursa en autos a los folios 26 al 28), como apoderado de la sociedad mercantil BANESCO BANCO UNIVERSAL, C.A., originalmente inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia el día 13 de junio de 1977, bajo el Nº 1, Tomo 16-A, cuya transformación en Banco Universal consta de documento inscrito en la citada Oficina de Registro en fecha 4 de septiembre de 1997, bajo el Nº 63, Tomo 70-A, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 379-6 de fecha 19 de julio de 2006, dictada por el SUPERINTENDENTE DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (actualmente Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario), a través del cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido el 20 de marzo de 2006 contra la decisión contenida en el Oficio N° SBIF-DSB-GGCJ-GLO-03971 de fecha 6 de marzo de ese mismo año, por el que la aludida Superintendencia consideró que el Banco debía modificar su apreciación sobre el reclamo ejercido por el ciudadano Juan Carlos Gámez Pastells “ya que podría presumirse que se trata de un fraude electrónico”.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación formulada el 30 de enero de 2013, por la mencionada abogada, actuando en representación de la sociedad mercantil Banesco Banco Universal C.A., contra la sentencia Nº 2012-1963 dictada el 22 de noviembre de 2012 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
En fecha 20 de marzo de 2013, se dio cuenta en la Sala y se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se designó ponente a la Magistrada Mónica Misticchio Tortorella, y se fijó un lapso de diez (10) días de despacho para fundamentar la apelación.
El 18 de abril de 2013, la prenombrada abogada realizó la fundamentación de la apelación.
Por escrito consignado el 2 de mayo de ese mismo año, el abogado Alí Daniels, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 46.143, actuando como apoderado judicial de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (según se desprende de la copia del poder que corre inserto a los folios 307 al 309) contestó la fundamentación de la apelación.
En fecha 8 de mayo de 2013, de conformidad con el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y vencido el lapso para la contestación de la apelación, la causa entró en estado de sentencia.
Para decidir, la Sala observa:
I
DE LA SENTENCIA APELADA
La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo mediante sentencia Nº 2012-1963 de fecha 22 de noviembre de 2012, declaró sin lugar el recurso de nulidad interpuesto por la representación judicial de la sociedad mercantil Banesco Banco Universal, C.A. contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 379.06 de fecha 19 de julio de 2006, dictada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (actualmente Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario), mediante la cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto el 20 de marzo de 2006 contra la decisión contenida en el Oficio N° GGCJ-GLO-03971 de fecha 6 de marzo de 2006, con base en el razonamiento que se resume a continuación:
Precisó el a quo que la parte recurrente denunció que el proveimiento impugnado incurría en los siguientes vicios de nulidad: “i) Incompetencia por usurpación de funciones ii) Ausencia de base legal, iii) Violación al derecho a la defensa y debido proceso, derivado de la infracción al derecho de la presunción de inocencia iv) Falso supuesto de derecho y v) De la imposible ejecución del acto administrativo”. (Sic).
i. Usurpación de funciones. Respecto al vicio enunciado, determinó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que la orden impartida a la institución bancaria recurrente de “modificar su apreciación sobre el reclamo formulado” por el ciudadano Juan Carlos Gámez Pastells, no constituía una sanción, sino que se trató de una medida dirigida a impedir la existencia de un perjuicio a los derechos del prenombrado ciudadano como usuario de la actividad bancaria, y en consecuencia brindarle una protección apropiada.
Señaló el a quo que “con la entrada en vigencia del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.555 Extraordinario de fecha 13 de noviembre de 2001, se atribuyó a la Superintendencia en el numeral 29 del artículo 235 del citado Decreto la facultad de recibir, tramitar y resolver las reclamaciones y denuncias presentadas por los consumidores de los servicios bancarios, a los fines de atender al usuario bancario, quien es débil jurídico en esta relación mercantil.”
En esa línea argumentativa, la Corte
Primera de lo Contencioso precisó que “la Superintendencia investiga todas
las denuncias presentadas contra los bancos, arrendadoras financieras, fondos
de mercado monetario, entidades de ahorro y préstamo, grupos financieros,
operadores cambiarios fronterizos y empresas emisoras y operadoras de tarjetas
de crédito y demás empresas sometidas a su control de acuerdo con el artículo 2
del referido Decreto Ley; siempre y cuando se trate de reclamos que involucren
a los servicios financieros, entre los cuales es oportuno citar los siguientes:
retiros no reconocidos en cuentas con tarjetas de débito, cargos no reconocidos
en tarjetas de crédito, revisión de créditos de vehículos e hipotecarios, pago
indebido de cheques, retiros no reconocidos con libretas, etc.”.
Continuó el juzgador de instancia, haciendo referencia al
contenido del artículo 238 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones
Financieras, extrayendo del mismo que la entonces Superintendencia de Bancos y
Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), en el marco de sus facultades como
organismo fiscalizador de las instituciones bancarias y demás entidades
financieras tuteladas por el Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley
General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, podía prescribir las
instrucciones que estimara conducentes para garantizar el sometimiento de la
actividad bancaria a la Ley, y el desacato a dichos mandatos podía acarrear la
adopción de las medidas preventivas necesarias para encauzar la situación, sin
que ello implicara la aplicación de las sanciones que pudieren corresponder
ante la actitud contumaz de la institución fiscalizada.
Asimismo, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo precisó que la norma en referencia facultaba a la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras para establecer obligaciones de hacer, dirigidas a las Instituciones Bancarias, en este caso, la de ordenar al Banco modificar su apreciación sobre el reclamo formulado por el ciudadano Juan Carlos Gamez Pastells.
Seguidamente el a quo efectuó en su decisión una relación de las circunstancias que precedieron la emisión del proveimiento administrativo impugnado, así como de las pruebas documentales que cursaban en autos. concluyendo que:
“Del estudio realizado a las documentales precedentes, debe esta Corte señalar lo siguiente:
Que, en fecha 21 de julio noviembre de 2004, la sociedad mercantil Banesco Banco Universal, C.A. autorizó el pago indebido de los cheques Nros 34903904, 27903905, 32903906, el 22 de julio de 2004, autorizó el pago indebido de los cheques Nros 15903907, 16903908, 15903909, el 23 de julio de 2004, autorizó el pago indebido de los cheques Nros 45903910, 30903911, 23903912, el 26 de julio autorizó el pago indebido de los cheques Nros 36903913, 44903915, 45903916, 29903918, 42903919 y 49903932, correspondiente a la cuenta corriente Nº 0134-0385-68-3853028109, cuya titularidad pertenece al ciudadano Juan Carlos Gamez.” (Sic).
“Asimismo, aprecia esta Corte que desde el 20 de julio de 2004 hasta el 27 de
julio de 2004, el ciudadano Juan Carlos Gámez, fue objeto de varios retiros de
la referida cuenta corriente a través de su tarjeta de debito.
Visto lo anterior esta Corte observa que el referido ciudadano alegó en la
denuncia efectuada ante el organismo recurrido y ante la sociedad mercantil
recurrente que para las fechas en que los cheques fueron cobrados este se
encontraba de viaje en el exterior del país, aunado al hecho que alegó que
nunca tuvo en su poder los referidos cheques, así como también en su poder su
tarjeta de debito, por lo que esos retiros de su cuenta corriente no pudieron
ser efectuados por él, toda vez que la tarjeta no fue extraviada, ni sustraída ni
hurtada al titular.
Ante tales circunstancias, esta Corte comparte el criterio emitido por la
Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) en el
caso bajo análisis, pues del acervo probatorio se desprende que la Sociedad
Mercantil recurrente no actuó como ‘Un Buen padre de familia’, toda vez que tal
situación aplicando las normas de seguridad adecuadas pudo ser evitada por la
Institución Financiera, pues es al banco a quien le incumbe una obligación de
resguardar el dinero de sus clientes, una vez estando bloqueada una tarjeta de
debito por presunto fraude previa verificación que el ciudadano Juan Carlos Gámez
se encontraba fuera del país, no haber bloqueado la cuenta corriente.
En este punto, esta Corte considera oportuno enfatizar la importancia de la instrucción de cambio de apreciación acordada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, cuya finalidad es la de evitar la existencia de una posible lesión a los derechos del usuario de la actividad bancaria, y en consecuencia brindarle una protección adecuada, en consonancia con el marco que la Ley le otorga sobre este tema.
De la misma forma, se debe resaltar la labor que debe cumplir la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras en el resguardado de los derechos de los consumidores bancarios, en casos como estos, pues la institución financiera debe actuar con suma diligencia en la custodia de las cantidades de dinero que le han sido colocadas bajo su guarda.”
Como corolario de lo expuesto la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo culminó su análisis de la denuncia de usurpación de funciones concluyendo que la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) poseía dentro de sus atribuciones, la facultad para supervisar, controlar, vigilar y fiscalizar a los bancos y las demás instituciones de crédito regidas por el Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, y que “bajo ese propósito se encontraba habilitada para realizar todo lo necesario a los fines de asegurar el apropiado funcionamiento de los bancos y garantizar a sus usuarios el resguardo de sus intereses involucrados en las operaciones bancarias.”, por lo que la orden de modificación de la posición sobre el reclamo emitida por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) no poseía naturaleza sancionatoria, pues su finalidad era evitar un perjuicio a los derechos del ciudadano Juan Carlos Gámez, como usuario de la actividad bancaria.
ii Ausencia de base legal. Sobre la denuncia de falta de base legal la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo indicó que el acto administrativo impugnado en la demanda de nulidad a que se contrae la presente causa fue sustentado por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) en el artículo 238 de la entonces vigente Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, que regulaba las amplias facultades de control y de requerimiento de información que podía ejercer el organismo de supervisión bancaria para cumplir sus objetivos de protección al orden público económico, y particularmente, de saneamiento a la actividad bancaria ejercida por las instituciones financieras correspondientes.
En ese sentido determinó el a quo que el acto administrativo impugnado, fue dictado en observancia de las amplias potestades legales que ostentaba el organismo de supervisión bancaria, materializando los fundamentos básicos del Estado Social de Derecho, que debe proteger los bienes y derechos de los venezolanos (Arts. 2 y 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
iii) De la violación al derecho a la defensa y debido proceso, derivado de la infracción al derecho de la presunción de inocencia.
Para analizar la denuncia de violación al derecho a la defensa y al debido proceso la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo expuso lo siguiente:
“…de acuerdo con el acto administrativo primigenio, el ciudadano Juan
Carlos Gamez, en su denuncia, adujo que –supuestamente– le fue sustraído de su
cuenta corriente mediante su tarjeta de debito y a través de cheques, la
cantidad de ciento treinta y cinco millones seiscientos cuatro mil bolívares
(Bs. 135.604.000,00).
En consecuencia, el referido órgano administrativo en fecha 17 de enero de
2005, procedió a iniciar las averiguaciones administrativas a los efectos de
determinar si existía algún incumplimiento al Decreto con Fuerza de Ley de
Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras a tenor
de lo previsto en el numeral 29 del artículo 235 eiusdem, iniciándose así el
procedimiento administrativo previo.
Posteriormente, en fecha 17 de enero de 2005, el organismo recurrido solicitó a
la Sociedad Mercantil Banesco información correspondiente a la denuncia
referida, la cual fue remitida al organismo recurrido en fecha 31 de enero de
2005, solicitando así la ampliación de la misma, siendo consignada en fecha 14
de noviembre de 2005, por la referida sociedad mercantil.
Así pues, visto lo anterior, se aprecia del acto administrativo
recurrido que el referido organismo, luego de realizar el procedimiento
administrativo legalmente establecido, determinó que la Sociedad Mercantil
recurrente debía “modificar su apreciación sobre el reclamo ya que podría
presumirse que se trata de un fraude electrónico”.
Es decir, el organismo recurrido efectuó un procedimiento a los fines de
verificar la responsabilidad de la parte actora, por lo que habría que concluir
que no existió un prejuicio de culpabilidad desde el inicio del procedimiento
hacia la entidad bancaria recurrente.”
Expuesto lo anterior el a quo desestimó la denuncia de violación a la presunción de inocencia precisando que no existían pruebas en el expediente de que la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras tratara como responsable de los hechos a la sociedad mercantil denunciada desde el inicio del procedimiento administrativo.
iv) Del falso supuesto de derecho.
Para analizar este alegato la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo indicó que la denuncia efectuada por la representación judicial de la recurrente se refería a que no se había demostrado en el expediente administrativo la infracción, por parte de su representado, de normas legales, reglamentarias, administrativas o técnicas determinantes de la calidad y eficiencia de los servicios prestados por la sociedad mercantil Banesco Banco Universal, C.A. y que tampoco se había evidenciado, que los sistemas de seguridad del mencionado Banco no cumplieran con las exigencias técnicas requeridas para evitar la comisión de hechos punibles.
Al respecto indicó el a quo que la orden impartida por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) a la recurrente, de “modificar su posición sobre el reclamo efectuado por el ciudadano Juan Carlos Gámez”, no poseía naturaleza sancionatoria, pues era un mandato dirigido a evitar un perjuicio a los usuarios de la actividad bancaria a través de la protección de su patrimonio, procurando así velar por la transparencia y rectitud del sistema financiero.
En este sentido la Corte resaltó los hechos denunciados en el procedimiento que originó el acto administrativo recurrido, expresando al efecto que: “i) los débitos fueron efectuados mediante el uso de su tarjeta de débito y con pleno conocimiento de su clave secreta, encontrándose el ciudadano Juan Carlos Gámez fuera de territorio nacional toda vez que con la sociedad mercantil recurrente se comunicó con la esposa del referido ciudadano y esta alegó que se encontraba fuera del país teniendo este en su poder dicha tarjeta ii) la sociedad mercantil procedió a efectuar el bloqueo de la tarjeta de débito al percatarse de la situación anterior pero no de la cuenta corriente de dicho ciudadano y iii) igualmente para recibir las chequeras de donde le fueron cobrados los cheques al ciudadano Juan Carlos Gámez se necesitaba la tarjeta de débito entregada por el Banco, así como también la clave secreta.”
Continuó el a quo destacando que la orden impartida se justificaba “en el equilibrio de los intereses que debe existir entre las empresas bancarias y los usuarios, pues es allí, precisamente, donde radica el régimen especial de protección hacia los consumidores y usuarios, los cuales no pueden ser tratados en igualdad de condiciones con respecto a las instituciones bancarias, dado que estas últimas, a diferencia de los usuarios, cuentan con medios especiales para manejar los montos en ellos depositados, de los cuales carece el usuario”.
Prosiguió su análisis la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, indicando que la actividad bancaria entraña riesgos naturales que deben ser asumidos por quien la ejerce profesionalmente, esto es, quien de manera reiterada, pública y masiva, se beneficia con los resultados de la misma. Si el banco tiene como negocio manejar los dineros ajenos, si como consecuencia de los depósitos constituidos surge un crédito a favor del titular de la cuenta y si, finalmente, la obligación primaria de la institución crediticia es reembolsar a ese titular los dineros en la forma en que lo indique y a favor de quien él establezca, es evidente que el riesgo derivado de una eventual suplantación de un cheque, etc.; no puede perjudicar a ese titular, sino que debe ser asumida por el banco, por ser este quien tiene los medios para implementar las medidas necesarias para resguardar el dinero del depositante”.
De esta forma, concluyó el juzgador de instancia que no resultaba procedente la denuncia esgrimida por la parte recurrente al afirmar que la Administración no había demostrado la comisión de ninguna infracción, por cuanto la orden de “modificar su posición sobre el reclamo efectuado” por el ciudadano Juan Carlos Gámez, no poseía naturaleza sancionatoria.
v) De la imposible ejecución del acto administrativo. Respecto a la denuncia de que el acto impugnado era de imposible ejecución para la sociedad mercantil Banesco Banco Universal, C.A., toda vez que dicha institución bancaria no tenía razones de hecho ni de derecho para fundamentar un cambio en la apreciación que se había formado sobre los hechos suscitados, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo consideró que la instrucción impartida por la Administración Sectorial no constituía una orden de hacer de imposible o ilegal ejecución, por cuanto de una lectura al acto recurrido no se advertía ningún obstáculo que impidiera su realización o que esa materialización atentara contra las normas establecidas en el ordenamiento jurídico positivo, razón por la cual desestimó el alegato en cuestión.
II
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
La abogada Vanessa del Valle González Guzmán, antes identificada, actuando en representación de la sociedad mercantil Banesco Banco Universal C.A., fundamentó la apelación interpuesta esgrimiendo los alegatos siguientes:
1. Error de juzgamiento por haber declarado improcedente el vicio de usurpación de funciones denunciado.
Para sustentar esta denuncia, la parte apelante alega que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones (SUDEBAN) en el acto administrativo identificado con las siglas SBIF-DSB-GGCJ-GLO-03971 de fecha 6 de marzo de 2005, que constituye el proveimiento administrativo de primer grado que fue originalmente recurrido, consideró que Banesco Banco Universal, C.A. debía modificar su apreciación sobre el reclamo, “ya que podría presumirse que se trataba de un fraude electrónico”.
Explica que en la Resolución N° 379-06 de fecha 19 de julio de 2006 (acto de segundo grado que causó estado en sede administrativa), la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), presumió la comisión del delito de fraude electrónico, usurpando así la función jurisdiccional que corresponde a los tribunales.
Aduce que la referida Superintendencia se comportó como un juez penal, considerando el reclamo realizado como una “…´acusación’ en virtud de la cual el perjudicado pudo demostrar la ´culpabilidad´ de nuestro representado. Cuando lo cierto es que la potestad atribuida a la SUDEBAN por el artículo 235 numeral 29 del DLRLGBIF, se encuentra limitada por el propio texto de la norma cuando señala que para resolver controversias por reclamos ejercidos por los administrados, la SUDEBAN debe constatar, si efectivamente los sujetos sometidos al régimen establecido [en la normativa aplicable] han cumplido o no con una cualquiera de las obligaciones que le impone dicho texto, o cualquier otra norma”.
Concatenado con lo anterior arguye que para ejercer conforme a derecho la facultad establecida en el numeral 29 del artículo 235 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) debía demostrar no la culpabilidad de Banesco Banco Universal, C.A. en los hechos suscitados, ni la presunta comisión del delito de fraude electrónico, sino el incumplimiento de una obligación legalmente establecida en cualquier norma reguladora de la actividad de intermediación financiera.
Con base en lo anterior expuso que la sentencia recurrida incurrió en un evidente error de juzgamiento, al haber desestimado la denuncia del vicio de usurpación de funciones, toda vez que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) no tenía, a su decir, competencia legal para resolver un conflicto entre particulares en el que se pretende establecer la responsabilidad civil o penal de su representado, lo cual aduce, quedó en evidencia porque no se materializó “el supuesto de hecho habilitante de competencia previsto en el artículo 235, ordinal 29 de la norma que nos ocupa, porque ni en el acto administrativo recurrido ni en el que dio origen al recurso de reconsideración, se estableció que el recurrente haya violado alguno de los artículos de la Ley de bancos u otra norma que regule el funcionamiento de las Instituciones Financieras”.
Por último con relación a la denuncia en referencia, la parte apelante señaló que el acto cuya nulidad solicita es inconstitucional por violar los artículos 136, 137 y 253 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “por haberse pronunciado en materia, responsabilidad civil o penal entre partes, cuyo eventual establecimiento es competencia del Poder Público Nacional, específicamente de los tribunales competentes que conforman el Poder Judicial, por lo que solicitamos a esta Corte decrete su nulidad absoluta”.
2. Error de juzgamiento por falsa o errónea aplicación del artículo 235 numeral 29 del entonces vigente Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
Alega la representación de la parte apelante, que la potestad atribuida a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) en el artículo 235 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras se encontraba limitada “por el propio texto de la norma cuando señala que para resolver controversias por reclamos ejercidos por los administrados, la SUDEBAN debe constatar, si efectivamente los bancos han cumplido o no con una cualquiera de las obligaciones que le impone la Ley de bancos u otras normas reguladoras de la actividad de intermediación”.
Concluyó así la parte recurrente lo siguiente:
“Por lo tanto, siendo que la sentencia recurrida no tomó en cuenta que cuando la Administración Pública lleva a cabo la función judicial, lo hace mediante actos administrativos, y por lo tanto, esos actos deben satisfacer todos los extremos legales contemplados en el ordenamiento jurídico, incurrió en un evidente error de juzgamiento al aplicar el artículo 235 numeral 29 de la Ley de Bancos que nos ocupa, por no haber reconocido que la competencia atribuida a la Sudeban de resolver las reclamaciones que interpongan los usuarios de los servicios bancarios , se encuentra supeditada a la previa comprobación de la violación de alguna normativa contemplada, bien en la Ley de Bancos, o bien, en cualquier otra que regule la actividad de intermediación financiera. Y así solicito sea declarado en la sentencia definitiva”.
3. Del vicio del falso supuesto de hecho.
La representación judicial de la parte apelante alega que la sentencia recurrida y el acto administrativo impugnado, incurrieron en un evidente falso supuesto de hecho, al haber establecido erradamente que su representado no poseía los sistemas de seguridad adecuados para evitar retiros que afectaran los depósitos del público, sin prueba de tal circunstancia.
A lo anterior agrega que:
“…la pretendida e inadmisible prueba de que los sistemas de seguridad de nuestro representado no son lo suficientemente seguros, no puede derivarse del hecho de que el titular de la cuenta haya estado fuera del país, y que durante ese período se hayan suscitados una serie de débitos en su cuenta corriente. Es apenas obvio, por conocido, que en el estado de los sistemas financieros modernos, la presencia de usuarios en sus respectivos países, no impide el acceso a sus respectivas cuentas bancarias ni la ejecución de movimientos en dichas cuentas. Por otra parte, el hecho de que el denunciante haya estado fuera del país, no quiere decir que haya habido un buen resguardo de su clave secreta y que su tarjeta de débito siempre haya permanecido con él. Tal como lo demostró nuestro representado en la respuesta enviada a la SUDEBAN el 31 de enero de 2006, las chequeras fueron retiradas ante la máquina dispensadora de la agencia de Los Palos Grandes el día 20 de julio de 2004, fecha en la cual el ciudadano el Sr. JUAN CARLOS GAMEZ PASTELLS, todavía se encontraba en el país, ya que fue el día 21 de julio de ese año, cuando el denunciante viajó al exterior. Circunstancia ésta que ni el órgano administrativo que dictó el acto recurrido ni el órgano jurisdiccional tomó en cuenta para dictar las decisiones a que hubiere lugar. Item más, el hecho de que el denunciante haya estado en el exterior, no puede servir de fundamento para presumir que los cheques librados contra su cuenta y los débitos realizados mediante su tarjeta, fueron hechos de forma fraudulenta. Tal como lo expusimos en el recurso Contencioso Administrativo de Nulidad, es posible que, el denunciante haya dejado los cheques firmados o los haya remitido desde el exterior, o, haya dejado a algún familiar o persona de confianza la tarjeta de débito, poniéndola en conocimiento de su clave secreta”.
En ilación con lo expuesto aduce que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) ha debido en cumplimiento de sus funciones, realizar todas las actividades necesarias a fin de comprobar o desmentir lo alegado por el denunciante.
Finalmente, la representación de la parte apelante reiteró que la sentencia recurrida incurrió en el vicio de falso supuesto por haber considerado que los sistemas de seguridad del aludido Banco tenían severas fallas, a pesar de no quedar en ningún momento demostrado el incumplimiento por parte de la sociedad mercantil Banesco Banco Universal, C.A. de normativa alguna.
CONTESTACIÓN DE LA APELACIÓN
El abogado Alí Daniels antes identificado, actuando en representación de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, contestó la fundamentación de la apelación esgrimiendo los alegatos siguientes:
1. De la inexistencia del vicio de usurpación de funciones.
Como primer alegato señala el representante de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, que el acto impugnado: no declara en ningún momento de forma expresa que hubo la comisión de un delito; no declara la responsabilidad penal de alguno de los empleados del Banco recurrente o de sus accionistas o representantes, y mucho menos impone una sanción o condena penal.
Alega que en consecuencia, no se trata de un acto con carácter jurisdiccional, sino que es sólo una decisión emitida por la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) en ejercicio de las potestades que legalmente tenía atribuidas.
2. De la inexistencia del vicio de falso supuesto de derecho.
Con relación a la denuncia de falso supuesto de derecho esgrimida por la parte apelante por cuanto a su decir no se incumplió ninguna regulación atinente al servicio de intermediación financiera, el representante de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, luego de citar el numeral 29 del artículo 235 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Bancarias, alegó que la actividad de la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) se limitó a lo previsto en dicha norma, puesto que ante el reclamo recibido y en atención a lo alegado y probado durante el procedimiento, consideró que había suficientes elementos de prueba para ordenarle al banco que cambiase su decisión.
Agregó a lo anterior que en el acto impugnado se indicaron deficiencias en el servicio “que permitieron una merma en el patrimonio del [denunciante] a pesar de no encontrarse en el país, cuestión esta última que nunca ha sido rebatida por la contraparte”.
3. De la inexistencia del vicio de falso supuesto de hecho.
Respecto a la denuncia de falso supuesto de hecho, sustentada en el alegato de que era falso que la sociedad mercantil Banesco Banco Universal, C.A. no contara con los sistemas de seguridad adecuados para evitar retiros que afecten los depósitos del público, el representante de la Superintendencia de Instituciones del Sector Bancario indicó que era contradictorio que la Institución Bancaria recurrente adujera que había una “presunción de culpabilidad” en su contra, y al mismo tiempo hiciera “una serie de señalamientos y acusaciones contra el ciudadano reclamante sin [mostrar] evidencia alguna” de sus denuncias.
Continuó concluyendo que “una vez demostrado que no era posible que el reclamante hubiese retirado los montos de dinero de sus cuentas objeto del reclamo por cuanto no se encontraba en el país, debía concluir que los supuestos medios de seguridad que debe tener el banco apelante no funcionaron o no fueron suficientes, por cuanto todo terminó con una merma injustificada en el patrimonio del denunciante y sin que pudiera evidenciar que ello fue consecuencia de un accionar achacable al mismo, y por tal razón no puede endilgarle ni al acto administrativo cuestionado ni a la sentencia apelada el vicio de falso supuesto de hecho”.
IV
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Efectuada la lectura del expediente y analizados los alegatos formulados por la parte recurrente y por la representación de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario en contra y a favor de la sentencia apelada respectivamente, corresponde a la Sala pronunciarse sobre el recurso de apelación ejercido contra la sentencia Nº 2012-1963 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 22 de noviembre de 2012 que declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por la sociedad mercantil Banesco Banco Universal, C.A., contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 379.06 de fecha 19 de julio de 2006, dictada por el entonces Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto administrativo identificado con el Nº GGCJ-GLO-03971 de fecha 6 de marzo de ese mismo año, mediante el cual la aludida Superintendencia consideró que el mencionado banco debía modificar su apreciación sobre el reclamo ejercido por el ciudadano Juan Carlos Gámez Pastells.
1. Alega la parte apelante que el a quo incurrió en un error de juzgamiento por haber declarado improcedente la denuncia del vicio de usurpación de funciones denunciado por la parte recurrente.
Al respecto, observa la Sala lo siguiente:
La denuncia de usurpación de funciones realizada por la parte accionante en el recurso contencioso administrativo de nulidad, se refería a la supuesta transgresión de las reglas de competencia por parte de la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) al presumir, en el acto impugnado, la comisión del delito de fraude electrónico, usurpando funciones propias del poder judicial, y por no establecer la inobservancia de alguna de las obligaciones que correspondían a la institución bancaria recurrente en el ejercicio de su actividad de intermediación financiera.
Con relación al vicio de usurpación de funciones esta Sala ha establecido en reiteradas oportunidades que se produce cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes y, por la otra, el principio de legalidad (ver, entre otras, sentencias Nos. 292 del 26 de febrero de 2014, 905 del 18 de junio de 2003 y 1.211 del 11 de mayo de 2006).
Para el correcto análisis del alegato en cuestión, la Sala considera pertinente transcribir parcialmente el acto originalmente impugnado contenido en el Oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GLO-03971 de fecha 6 de marzo de 2005, emitido por el entonces Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), con la finalidad de determinar la denunciada usurpación de funciones.
En este sentido, se advierte que en el referido proveimiento se indicó lo siguiente:
“Tengo a bien dirigirme a usted en atención a la comunicación consignada en esta Superintendencia el 14 de noviembre de 2005, en la cual da respuesta al oficio N° SBIF-DSB-GGCJ-GLO-18100 del 13 de octubre del 2005, relacionada con el escrito interpuesto ante este Organismo por el ciudadano Juan Carlos Gámez Pastells, (…) donde expone la situación que confronta con la Institución Bancaria que usted preside, en virtud de varios débitos efectuados en su cuenta corriente (…), a través de la tarjeta de débito, los cuales desconoce haber efectuado, así como también la entrega de chequeras a través de dispensador de chequeras.
Visto lo anterior, este Ente Supervisor procede a hacer las siguientes consideraciones:
En fecha 2 de diciembre de 2004, el referido ciudadano, presentó ante este Organismo una denuncia en la cual señala que los débitos que objeta, efectuados en su cuenta antes identificada, se realizaron después del 20 de julio de 2004, toda vez que las últimas transacciones efectuadas por él son del día 19 de julio de 2004, dado que a partir del 21 de julio de ese mismo año se encontraba fuera del país.
Por otra parte, manifiesta el referido ciudadano que los ejecutivos del Banco se comunicaron a su residencia donde se encontraba su esposa y le informaron que la tarjeta de débito había sido clonada, ‘ella le dijo que yo me encontraba fuera del país y que era imposible que yo estuviera haciendo algún tipo de movimientos con mi tarjeta de débito. Posterior a esta situación la Institución Financiera procedió a suspender la tarjeta de débito (…) pero no bloqueó la cuenta corriente.
De lo anterior se desprende que el banco estuvo en conocimiento de la situación irregular, y aún cuando procedió a bloquear la tarjeta de débito cuestionada, no hizo lo propio con la respectiva cuenta corriente, por lo que puede presumirse que la referida Institución Financiera, no actuó en este caso como ‘Un buen padre de familia’.
Esa Institución Financiera expone que las operaciones se efectuaron con la tarjeta de débito distinguida con el N° (…) la cual le fue asignada por el Banco al referido ciudadano; así mismo, indica el Banco en la respuesta emitida (…) que las operaciones se efectuaron con el número de tarjeta que le fue asignado y conocimiento de la clave secreta.
Afirma el Banco que de conformidad con las condiciones Generales específicamente en las cláusulas Octava y Novena, ‘La guarda y custodia de las tarjetas de débito y de la clave secreta son de la exclusiva responsabilidad del cliente’. Como lo establecen las cláusulas ocho y nueve, a saber:
Octava: ‘El cliente acepta que las claves son personales, confidenciales e intransferibles…’
Novena ‘El cliente se obliga a custodiar la Tarjeta de Débito, por lo que será el único responsables de los daños que sufra en caso de hurto, robo o pérdida de la misma y/o sus claves…’
Sin embargo, del caso bajo análisis se desprende que la tarjeta en cuestión no fue extraviada, hurtada ni sustraída al titular, toda vez que la misma se encontraba en su poder bajo su guarda y custodia, esta Superintendencia luego de analizar el contenido de dicha comunicación y en virtud que la misma no aporta nuevos elementos que contraríen los hechos denunciados ya que se limita a hacer responsable al denunciante de los débitos efectuado sin indicar con soportes que las operaciones fueron hechas por el ciudadano Juan Carlos Gámez Pastells, y tomando en cuenta que los retiros objetados fueron detectados inicialmente por la operadora de la Institución Financiera la cual procedió a bloquear la tarjeta de débito, sin hacerlo con la cuenta corriente, situación ésta que aplicando normas de seguridad adecuadas pudo ser evitada por la Institución Financiera; considera que el Banco debe modificar su apreciación sobre el reclamo ya que podría presumirse que se trata de un fraude electrónico.
Lo anterior fundamentado en la disposición contenida en el artículo 43 del Decreto con Fuerza de Ley de reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras en el sentido que los Bancos, deben mantener sistemas de seguridad adecuados a fin de evitar la comisión de delitos que afecten los depósitos del público. Así como también, se ve reforzado con lo previsto en el Decreto Con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, que en su artículo 235 numeral 29 consagra como una de las atribuciones de esa Superintendencia ‘recibir, tramitar y resolver las reclamaciones y denuncias que presenten los consumidores de los servicios bancarios…’, quedando evidenciada de esta forma la competencia de este Organismo para avocarse al conocimiento del caso”. (Sic). (Subrayado del original, resaltado de la Sala).
Decisión esta que fue confirmada en el acto de respuesta al recurso de reconsideración que se ejerció contra el proveimiento antes citado, y posteriormente por la sentencia apelada ante esta instancia jurisdiccional.
De la lectura del acto impugnado advierte la Sala, que la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) luego de evaluar las circunstancias que rodeaban el caso consideró que era posible que se hubiera efectuado un fraude electrónico en virtud de lo cual recomendó, a la Institución Bancaria recurrente, que modificara su apreciación sobre el reclamo efectuado por el ciudadano Juan Carlos Gámez Pastells.
Ahora bien, la mencionada Superintendencia no declaró la existencia de ilícito alguno pues de las expresiones por ella utilizadas se observa que se limitó a señalar la posibilidad de que se hubiera concretado una actividad ilegal, sin que por esa inferencia impusiera sanción alguna o estableciera con carácter definitivo la ocurrencia del ilícito al que alude.
Así, el mencionado organismo indicó que “podría presumirse” la existencia de un fraude electrónico, sin que tal mención pueda considerarse como una intromisión de la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), en las competencias que legalmente corresponden a los tribunales penales de la República Bolivariana de Venezuela.
Importa advertir que de conformidad con lo previsto en los numerales 12 y 29 del artículo 235 del entonces vigente Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (publicado en la Gaceta Oficial N° 5.555 Extraordinario, de fecha 13 de noviembre de 2001), a la mencionada Superintendencia correspondía no sólo la inspección, supervisión y vigilancia de los bancos, entidades de ahorro y préstamo y otras instituciones financieras, sino también la recepción, tramitación y resolución de las denuncias realizadas por los consumidores, en particular prevén dichos numerales lo siguiente:
“Artículo 35. Corresponde a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras:
(…)
12. La inspección, supervisión y vigilancia de los bancos, entidades de ahorro y préstamo y otras instituciones financieras, de los grupos financieros, casas de cambio, operadores cambiarios fronterizos, empresas emisoras y operadoras de tarjeta de crédito, y de las demás personas a que se refiere el artículo 216 de este Decreto Ley. Estas inspecciones podrán ser generales o especiales, in situ o extra situ, cada vez que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras lo juzgue necesario.
(…)
29. Recibir, tramitar y resolver las reclamaciones y denuncias que presenten los consumidores de los servicios bancarios, cuando los bancos, entidades de ahorro y préstamo y demás instituciones financieras, quebranten las disposiciones de el presente Decreto Ley y las demás normas que rijan la actividad de las personas reguladas por este texto legal”.
Precisamente las facultades atribuidas en los numerales citados del artículo 235, fueron las que ejercitó la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras cuando, con base en las circunstancias probadas en el expediente administrativo, consideró que existían elementos fácticos que probablemente se relacionaban con la ocurrencia de un “fraude electrónico” por lo que en atención a los deberes concernientes a las Instituciones Bancarias, expresamente establecidos en el artículo 43 eiusdem y relacionados con la obligación de mantener sistemas de seguridad adecuados a fin de evitar la comisión de delitos que afectaran los depósitos del público, recomendó a la sociedad mercantil Banesco Banco Universal, C.A. la modificación de su posición respecto a la denuncia realizada por el ciudadano antes identificado.
En concatenación con lo expuesto, advierte la Sala que de la revisión de las actas que conforman el expediente, y en particular de instrumentos relacionados con la denuncia que motivó la emisión del acto recurrido, se observa un documento suscrito por el Consultor Jurídico de la sociedad mercantil Banesco Banco Universal, C.A. dirigido a la Gerente del Área de Especializaciones de la Gerencia General de dicha sociedad de comercio, cuya copia fotostática fue consignada en autos por la propia parte recurrente adjunta a su recurso contencioso administrativo, en la que se detallan los débitos no reconocidos por el denunciante, llamando la atención de esta Sala el hecho de que se reflejan retiros realizados con muy poca diferencia de tiempo en cajeros ubicados en zonas distantes de la ciudad, de lo cual puede inferirse que materialmente era improbable que una misma persona en posesión de la tarjeta hubiera realizado dichos débitos a través de los cajeros electrónicos.
Así se advierte que el 24 de julio de 2004 se realizó un retiro por cincuenta mil bolívares (Bs. 50.000,00), a las 17:15:54 en el cajero de Banesco Plaza Sucre, y menos de diez minutos después se efectuó un retiro por ciento cincuenta mil bolívares (Bs.150.000,00), a las 17:24:47 en el cajero de Banesco La Urbina, circunstancias éstas que posiblemente fueron valoradas entre otras por la Administración, para concluir en la recomendación de modificación de respuesta realizada en el acto impugnado.
En este orden considera la Sala, que la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) no incurrió en el vicio de usurpación de funciones denunciado por la parte actora, pues con base a las probanzas cursantes en autos se limitó a realizar una recomendación a la institución bancaria recurrente, invitándola a modificar la respuesta que originalmente dio a su cliente sobre el reclamo mencionado, ello en virtud de las circunstancias que rodearon el caso, el deber de resguardo que sobre el dinero depositado en cuentas corrientes le corresponde a toda entidad bancaria, la responsabilidad que sobre tales fondos tienen dichas instituciones y, en particular, la obligación de mantener sistemas de seguridad adecuados a fin de evitar la comisión de delitos que afecten los depósitos del público, prevista esta última en el artículo 43 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras aplicable al presente caso en razón del tiempo, en los términos siguientes:
“Artículo 43. Los bancos, entidades de ahorro y préstamo y demás instituciones financieras deben mantener sistema de seguridad adecuados a fin de evitar la comisión de delitos que afecten los depósitos del público; así como brindar atención y oportuna respuesta, tanto a los clientes como a los depositantes que denunciaren cargos no reconocidos u omisiones presentadas en sus cuentas”.
Con base en el análisis anterior, la Sala considera acertado el criterio asumido por el a quo respecto a la denuncia de usurpación de funciones, razón por la cual se desestima el alegato de error de juzgamiento bajo estudio. Así se declara.
2. Alega la parte apelante que el a quo cometió un error de juzgamiento por falsa o errónea aplicación del artículo 235 numeral 29 del entonces vigente Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
Específicamente alegó la sociedad mercantil recurrente que la facultad conferida en el numeral 29 del artículo 235 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, estaba supeditada a la comprobación del incumplimiento de una obligación a cargo de la institución bancaria que se tratara prevista en dicha ley o en cualquier otra que regulara la actividad de intermediación financiera.
A fin de evaluar esta denuncia la Sala observa lo siguiente:
La actividad de intermediación financiera, se encuentra sometida a una rigurosa normativa que en función del interés público involucrado en el ámbito económico regula la actuación de todas las personas e instituciones que operan en el sector bancario venezolano, correspondiendo antes a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) y actualmente a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario ejercer las facultades de inspección, supervisión, regulación y control de las instituciones que conforman dicho sector.
En este sentido, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) tenía competencia para sustanciar los procedimientos administrativos que se requerían con la finalidad de establecer el incumplimiento de la normativa entonces aplicable por parte de alguna institución sometida a su control, así como para la imposición de las sanciones administrativas a que hubiera lugar.
Dentro de esas amplias potestades atribuidas al mencionado órgano de control, encontramos la relativa a la recepción y tramitación de las reclamaciones y denuncias presentadas por los consumidores de los servicios bancarios, prevista en el numeral 29 del artículo 235 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, antes citado, según el cual correspondía a la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) “Recibir, tramitar y resolver las reclamaciones y denuncias que presenten los consumidores bancarios, cuando los bancos, entidades de ahorro y préstamo y demás instituciones financieras, quebranten las disposiciones de el Decreto ley y demás normas que rijan la actividad de las personas reguladas por este texto legal”. (Resaltado de la Sala).
Ahora bien, el precepto transcrito es interpretado por la parte recurrente en forma distinta a como lo han hecho la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras y el juzgador de instancia, pues arguye la sociedad mercantil apelante, que del mismo se desprende la necesidad de establecer el quebrantamiento por parte de una institución bancaria o financiera de normas atinentes a la actividad bancaria, con antelación a la recepción y posterior tramitación de una denuncia o reclamación.
A fin de establecer el sentido y alcance de la disposición antes anotada, advierte la Sala que en anteriores oportunidades este órgano jurisdiccional ha precisado algunos lineamientos a seguir para la interpretación de normas jurídicas. Así en su sentencia N° 555 del 23 de mayo de 2012, reiteró el criterio establecido en la decisión N° 895 del 30 de julio de 2008, en la que dejó sentado lo siguiente:
“…En la doctrina se considera tres grandes aspectos o funciones de la interpretación: una primera de mero conocimiento, de mera comprensión, lo que se ha llamado interpretación meramente recognocitiva, que es simplemente entender o comprender lo que se trata de interpretar; una segunda denominada función reproductiva o representativa de la interpretación; y por último, la conocida interpretación normativa, esto es, cuando se trata de darle a la interpretación una función de criterios para tomar decisiones o pautas para juzgar conductas, lo cual nos ubica en la denominada interpretación o hermenéutica jurídica.
En la interpretación que se realiza en nuestro campo jurídico, tiene una extraordinaria importancia el tema de qué es lo que se interpreta, es decir: el denominado objeto de la interpretación; así tenemos que, en principio, pareciera que sólo se interpretan son las leyes (se incluyen aquí la Constitución y demás leyes del ordenamiento jurídico); de esta forma, si observamos la doctrina podemos encontrar que ella, fundamentalmente, centra su atención en el problema de los textos normativos; pero si vemos al derecho desde una óptica más amplia podemos descubrir que también se interpretan los contratos, los testamentos, los hechos, el material probatorio, las conductas, y otras cuestiones de relevancia jurídica. Esto permite afirmar que no solamente se interpretan textos legales, proposiciones jurídicas o enunciados normativos.
Por otra parte, el objeto interpretado juega un papel importante, así no es lo mismo interpretar la Constitución que interpretar un testamento, será muy diferente interpretar un contrato que interpretar un reglamento; todo ello atendiendo al carácter mismo del texto normativo.
(…)
Cuando se interpretan textos jurídicos, usualmente, ellos son susceptibles de generar diversas soluciones, la elección de una de ellas como propuesta implica el darle al texto el carácter de norma, la cual se aplicará para resolver el caso; en otras palabras, si el texto permite u ofrece varias respuestas y diversas maneras de ser comprendido y varios sentidos que puedan atribuírsele, cada uno de esos sentidos es una norma diferente; de ahí se escoge una para la solución del caso. Dentro de esta interesante visión cabe destacar que las normas no se interpretan, sino que ellas son los resultados de la labor interpretativa.
(…)
En este orden de ideas y en cuanto al objeto de la interpretación, tenemos que más allá de interpretar textos, los Jueces debemos interpretar el Derecho, partiendo de una concepción amplia del mismo; así debe comprenderse que el Derecho no es solamente la legislación en general, sino que tiene dos necesarios componentes más: la realidad social a la que la legislación se va a aplicar y los valores que el Derecho pretende realizar. Es la unidad de estos tres componentes la que nos da la mejor idea del Derecho. Entonces el Derecho no se queda sólo en los textos, el Derecho los trasciende y el sentido que se les atribuye viene dado por la comprensión de la realidad a la que el texto se va a aplicar; además se debe preguntar cuál es la finalidad que se persigue con el texto, es decir, cuáles son los valores que están detrás del texto, lo que sin duda ayuda a hacer la mejor elección de cuál de las interpretaciones posibles es la indicada para la solución del problema jurídico a resolver.
Lo anterior genera la importante cuestión de, qué es lo que se debe, necesariamente, tener en cuenta para la labor interpretativa sea completa. En la doctrina hermenéutica clásica se ha sostenido que todo intérprete en la realización de cualquier labor hermenéutica debe tener en cuenta, al menos, cuatro elementos básicos, ellos son: el elemento literal, gramatical o filológico, que es el punto de partida de toda interpretación, se parte de lo que el texto dice, es lo que está recogido en el artículo 4 de nuestro Código Civil; el elemento lógico, racional o razonable; el elemento histórico, en este sentido se comprende que el texto se inserta dentro de una realidad, que tiene unos orígenes, y que ha pasado por una evolución, una forma de comprensión, y esa manera de entenderse a lo largo del transcurrir histórico tiene importancia para poder ahora atribuirle un sentido, y por último, el elemento sistemático o de comprensión integral del derecho como sistema de regulación de la vida social.
Se ha afirmado, que en toda interpretación se deben tener los cuatro elementos referidos; expresamente se ha señalado que no son cuatro clases de interpretación entre las cuales puede escogerse según el gusto o el capricho, sino cuatro operaciones distintas cuya reunión es indispensable para interpretar la ley, por más que algunos de estos elementos pueda tener más importancia y hacerse más de notar.
Así se colige, que en la labor interpretativa no podemos quedarnos sólo con el elemento literal, gramatical o filológico.
Por último, debe destacarse que a estos cuatro elementos la doctrina le ha añadido otros que se consideran relevantes, tales como: elemento teleológico, es decir, entender que la ley se dicta para lograr finalidades sociales dentro de la organización estadal; y el elemento sociológico o de la realidad, el cual ayuda a entender el texto a partir de la comprensión de la realidad social, económica, política y cultural donde el texto se va a aplicar.” (Resaltado de la Sala)
Siguiendo las premisas que se extraen del fallo citado, tenemos que a los efectos de establecer la interpretación de un precepto normativo no debe el sentenciador limitarse al elemento literal, gramatical o filológico, sino que resulta necesario complementar dicho elemento con los restantes apuntados en el precedente jurisprudencial arriba transcrito, esto es: elemento lógico racional o razonable; elemento histórico, y elemento sistemático, pudiendo agregarse los elementos teleológico y sociológico como criterios válidos para establecer el verdadero alcance de la norma que se trate.
En el presente caso, el alegato esgrimido por la parte apelante se cimienta sobre una interpretación gramatical de la norma, en la que el vocablo “cuando” es entendido por la recurrente como condicionante de la obligación de “recibir, tramitar y resolver las denuncias presentadas”, establecida a cargo de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, en el referido numeral 29 del artículo 235 eiusdem.
Es decir, que la sociedad mercantil Banesco Banco Universal, supedita la tramitación de las denuncias que efectúen los usuarios de las entidades bancarias a la previa constatación del incumplimiento de alguna normativa vigente por parte de la institución que se trate.
Ahora bien, integrando los criterios interpretativos establecidos en el precedente jurisprudencial citado, observa la Sala que atribuir a la norma bajo análisis el sentido aludido por la parte apelante, no sólo implicaría una subversión del orden lógico de cualquier procedimiento (elemento lógico racional) sino que atentaría contra la finalidad evidente del citado precepto normativo, de asignar a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras la competencia para sustanciar los procedimientos administrativos que se inicien a partir de una denuncia o reclamo efectuado por un usuario de los servicios bancarios (elemento teleológico), siendo contrario además a las facultades atribuidas al mencionado organismo, en protección de los derechos de los usuarios de las instituciones bancarias y de la estabilidad del sistema financiero, a que propende su actividad (elemento sistemático).
De esta forma la determinación del incumplimiento de una norma, en protección de la garantía del derecho a la defensa, sólo deberá verificarse luego de la tramitación del correspondiente procedimiento, que puede iniciarse o no a partir de una denuncia o reclamo realizado por algún usuario.
En este orden, aplicando los elementos lógico racional, sistemático y teleológico, para la interpretación de la norma bajo análisis, concluye esta Alzada que del numeral 29 del artículo 235 eiusdem se desprende con claridad que la recepción y posterior tramite de las reclamaciones y denuncias presentadas por los consumidores, no se encontraba supeditada a la previa constatación del quebrantamiento de alguna de las disposiciones del mencionado Decreto Ley o de cualquier otra normativa de obligatorio cumplimiento para las instituciones bancarias, pues precisamente la inobservancia de algún dispositivo legal o el incumplimiento de la normativa aplicable, es lo que sería determinado con posterioridad al recibimiento y consecuente tramitación de la denuncia que se tratara. Así se establece.
Precisado lo anterior, en el presente caso debe destacar la Sala, que ni el acto originalmente impugnado así como tampoco el proveimiento administrativo de segundo grado que fue recurrido en sede judicial, contenía sanción alguna para la institución bancaria apelante, sino que en dichas actuaciones el órgano administrativo se limitó, en uso de las amplias facultades de regulación y control que le eran atribuidas legalmente, y ante la constatación de elementos fácticos que conducían a presumir la posible existencia de un fraude electrónico, a recomendar la modificación de la respuesta originalmente emitida por el Banco recurrente, sin que ello pueda considerarse una errónea aplicación del numeral 29 del artículo 235 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
De esta forma, considera la Sala que en el presente caso no se verificó el error de juzgamiento denunciado por la parte apelante pues la interpretación y aplicación del numeral 29 del referido artículo 235 fue realizada conforme a derecho tanto por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo como por la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN). Así se decide.
3. Alega la parte recurrente que la sentencia recurrida y el acto administrativo impugnado contienen un falso supuesto de hecho.
Esta denuncia es sustentada por la parte apelante sobre el alegato de que el a quo y la Administración establecieron erróneamente que la sociedad mercantil Banesco Banco Universal, C.A. no poseía los sistemas de seguridad adecuados para evitar retiros que afectaran los depósitos del público.
Para evaluar la ocurrencia del falso supuesto de hecho denunciado, advierte la Sala que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) en el acto administrativo originalmente impugnado puso de relieve que el ciudadano Juan Carlos Gámez Pastells narró en su denuncia que funcionarios del propio Banco recurrente se habían comunicado con su esposa, indicándole que su tarjeta de débito había sido clonada, específicamente se señaló en el proveimiento cuestionado lo siguiente:
“Por otra parte, manifiesta el referido ciudadano que los ejecutivos del Banco se comunicaron a su residencia donde se encontraba su esposa y le informaron que la tarjeta de débito había sido clonada, ‘ella le dijo que yo me encontraba fuera del país y que era imposible que yo estuviera haciendo algún tipo de movimientos con mi tarjeta de débito. Posterior a esta situación la Institución Financiera procedió a suspender la tarjeta de débito (…) pero no bloqueó la cuenta corriente.
De lo anterior se desprende que el banco estuvo en conocimiento de la situación irregular, y aún cuando procedió a bloquear la tarjeta de débito cuestionada, no hizo lo propio con la respectiva cuenta corriente, por lo que puede presumirse que la referida Institución Financiera, no actuó en este caso como ‘Un buen padre de familia’”.
A su vez, de la revisión de las actas que conforman el expediente se advierte que en el acto que causó estado en sede administrativa y que fue impugnado ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, precisó:
“Ahora bien, Banesco Banco Universal, C.A., proporcionó una serie de información relativa a la denuncia realizada por el ciudadano Carlos Gamez Pastells, la cual esta Superintendencia valoró y analizó, concluyendo que la tarjeta en cuestión no fue extraviada, hurtada ni sustraída al titular, toda vez que la misma se encontraba en su poder bajo su guarda y custodia y tomando en cuenta que los retiros objetados fueron detectados inicialmente por la operadora de la Institución Financiera la cual procedió a bloquear la tarjeta de débito, sin hacerlo con la cuenta corriente, situación ésta que aplicando normas de seguridad adecuadas pudo ser evitada por la Institución Financiera; instruyendo a ese Banco a modificar su apreciación sobre el reclamo, razón por la cual la inmotivación a la cual hace referencia el Recurrente queda completamente desestimada.”
Las menciones anteriores contenidas en los actos administrativos recurridos en sede administrativa y jurisdiccional respectivamente, son concatenados por esta Alzada con la revisión que en esta instancia se realizó del expediente judicial, y dentro de cuyos elementos, como fue advertido supra, pudo constatarse la existencia de documentos probatorios de los cuales podría inferirse la existencia de una falla en los sistemas de seguridad del Banco.
De esta forma, como se expresó anteriormente, los débitos consecutivos realizados presuntamente en cajeros automáticos distantes entre sí y con muy poca diferencia de tiempo dan cuenta de una posible irregularidad en la seguridad del banco, la cual no ha sido desvirtuada por la institución bancaria en el presente proceso.
Con base en lo anterior, considera esta Sala que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo no incurrió en un error de juzgamiento al desvirtuar el alegato de falso supuesto de hecho esgrimido por la parte recurrente, pues como ha quedado evidenciado en esta instancia existían elementos en el expediente que llevaban a inferir la existencia de un posible error en la seguridad bancaria. Así se decide.
Desestimados los alegatos de la parte apelante contra el fallo recurrido, la apelación bajo análisis debe ser declarada sin lugar, y en consecuencia, se confirma la sentencia N° 2012-1963 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 22 de noviembre de 2012. Así se declara.
DECISIÓN
Por lo expuesto, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la apelación formulada el 30 de enero de 2013, por la abogada Vanessa del Valle González Guzmán, actuando como apoderada judicial de la sociedad mercantil BANESCO BANCO UNIVERSAL C.A., contra la sentencia Nº 2012-1963 dictada el 22 de noviembre de 2012 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 379-06 de fecha 19 de julio de 2006, dictada por el entonces SUPERINTENDENTE DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (actualmente Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario), y en consecuencia CONFIRMA el fallo apelado y declara FIRME el acto recurrido.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Devuélvase el expediente.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintitrés (23) días del mes de julio del año dos mil catorce (2014). Años 204º de la Independencia y 155º de la Federación.
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El Presidente EMIRO GARCÍA ROSAS |
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La Vicepresidenta EVELYN MARRERO ORTÍZ |
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La Magistrada MÓNICA MISTICCHIO TORTORELLA Ponente |
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El Magistrado EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
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La Magistrada MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
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La Secretaria, SOFÍA YAMILE GUZMÁN
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En veintitrés (23) de julio del año dos mil catorce, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01118.
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La Secretaria, SOFÍA YAMILE GUZMÁN
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