Magistrada Ponente: MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL

Exp. Nº 2010-0394

Mediante escrito presentado en fecha 17 de mayo de 2010, ante esta Sala Político-Administrativa, la abogada Merly Montero Rebolledo (INPREABOGADO Nro. 86.559), actuando con el carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil SEGURIDAD JOS, C.A., (SEGUJOSCA), según se indica en autos, inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 02 de diciembre de 1991, bajo el Nro. 79, tomo 89-A-Pro, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con “AMPARO CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER CAUTELAR y subsidiariamente, o en defecto de la admisión y acuerdo de este, mediante SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA, [pidió] ante esta honorable Sala la SUSPENSIÓN PREVENTIVA DE LOS EFECTOS” contra “…la denegatoria tácita producto del silencio administrativo del MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y LA SEGURIDAD SOCIAL” (actualmente Ministerio de Poder Popular para el Proceso Social de Trabajo), ante el recurso jerárquico ejercido el 17 de agosto de 2009, contra la Providencia Administrativa Nro. 00281/2009 del 10 de agosto de 2009, dictada por el Inspector del Trabajo en los Valles del Tuy del Estado Miranda “…acto administrativo que por vía de consecuencia también se impugna con este Recurso”, y mediante el cual declaró “…INFRACTORA, en el presente procedimiento sancionatorio a la empresa SEGURIDAD JOS, C.A. SEGUJOSCA, y en consecuencia se le impone una Multa por la cantidad de BOLÍVARES TRECE MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y SIETE CON ONCE CÉNTIMOS (Bs. 13.387,11)”.

En fecha 19 de mayo de 2010, se dio cuenta en Sala y se designó Ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini a los fines de decidir sobre la admisibilidad del recurso.

Por auto de fecha 7 de julio de 2010, se acordó remitir la presente causa al Juzgado de Sustanciación a los efectos de su admisión, conforme a lo dispuesto en el artículo 103 y siguientes de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Mediante auto de fecha 21 de julio de 2010, el Juzgado de Sustanciación de la Sala admitió la acción de nulidad incoada, ordenó notificar a las ciudadanas Fiscal General de la República, Ministra del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social y Procuradora General de la República, asimismo se acordó abrir cuaderno separado a fin de decidir sobre las medidas cautelares solicitadas, y remitir el expediente a la Sala para el respectivo pronunciamiento.

Por diligencias de fechas 26 de octubre, y 16 y 25 de noviembre de 2010, el Alguacil de esta Sala consignó recibo de las notificaciones dirigidas a las ciudadanas Ministra del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, Fiscal General de la República, y Procuradora General de la República, respectivamente.

El 17 de noviembre de 2010, esta Sala dictó sentencia Nro. 01156 mediante la cual declaró improcedentes la acción de amparo cautelar y la medida cautelar de suspensión de efectos interpuestas contra el acto impugnado.

En fecha 25 de enero de 2011, se dejó constancia de la incorporación a la Sala de la Magistrada Trina Omaira Zurita.

En la misma fecha se dio cuenta en Sala, se designó Ponente a la Magistrada Trina Omaira Zurita, y se fijó la audiencia de juicio para el día 24 de febrero de 2011 a las diez y veinte minutos de la mañana (10:20 a.m.).

En la oportunidad fijada para la celebración de la audiencia de juicio compareció la apoderada judicial de la parte recurrente, y las representaciones  de la Procuraduría General de la República y del Ministerio Público.

Mediante escrito presentado en fecha 24 de febrero de 2011, la representación del Ministerio Público solicitó la reposición de la causa al estado de librar el cartel de emplazamiento a los terceros interesados, con la finalidad “…de que los trabajadores cuyos derechos han sido presuntamente violados por la empresa recurrente, se hagan parte en el presente proceso”.

En virtud de la anterior solicitud de reposición de la causa, el Juzgado de Sustanciación de la Sala mediante auto de fecha 22 de marzo de 2011, acordó lo requerido y ordenó reponer la causa al estado de librar el cartel de emplazamiento a los interesados, previsto en el artículo 80 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En fecha 25 de mayo de 2011, fue librado el referido cartel a los terceros, el 31 del mismo mes y año fue retirado por la representación judicial de la parte accionante, y el 7 de junio de 2011, fue consignada la publicación del mismo en el Diario “Últimas Noticias”.

Realizadas las notificaciones correspondientes, mediante auto del 7 de junio de 2011, el Juzgado de Sustanciación de la Sala acordó remitir las actuaciones a la Sala, a los fines de fijar la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio.

En fecha14 de junio de 2011, se dio cuenta en Sala, se designó ponente a la Magistrada Trina Omaira Zurita, y se fijó la referida audiencia para el día 14 de julio del mismo año.

Llegada la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio, comparecieron las apoderadas judiciales de la parte recurrente, y las representantes de la Procuraduría General de la República y del Ministerio Público, estas últimas consignaron sus respectivos escritos de pruebas.

Mediante escrito presentado en fecha 26 de julio de 2011, la apoderada judicial de la parte recurrente se opuso a las pruebas promovidas por la representación del Ministerio Público, sobre lo cual se pronunció el Juzgado de Sustanciación de la Sala en fecha 26 de octubre del mismo año, declarando inadmisible la prueba documental; procedente la oposición formulada respecto a la solicitud del expediente administrativo; improcedente la oposición en cuanto al requerimiento de la nómina de trabajadores de la empresa, así como la inscripción de éstos en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales; y finalmente declaró manifiestamente impertinente la prueba de informe promovida, referida a la consignación del listado de trabajadores que laboran en la empresa demandante.

En fecha 26 de octubre de 2011, fueron admitidas las pruebas promovidas por la representación de la Procuraduría General de la República.

Por diligencia del 13 de noviembre de 2011, la representante del Ministerio Público apeló del auto del 26 de octubre del mismo año, mediante el cual el Juzgado de Sustanciación se pronunció sobre la oposición a las pruebas consignadas por el Ministerio Público.

El día 16 de enero de 2012, se incorporó a esta Sala la Primera Suplente Magistrada Mónica Misticchio Tortorella.

En fecha 23 de febrero de 2012, se oyó en un solo efecto la apelación, y se ordenó la remisión a la Sala de las copias de las actas conducentes.

Mediante auto de fecha 3 de mayo de 2012, el Juzgado de Sustanciación acordó remitir el expediente a la Sala a los fines de la decisión correspondiente, en virtud de no evidenciase de autos que la parte interesada hubiere indicado las copias correspondientes al cuaderno de apelación, y haberse concluido la sustanciación. 

En fecha 24 de mayo de 2012, la presente causa entró en estado de sentencia.

El 15 de enero de 2013, se incorporó a la Sala el Segundo Suplente Magistrado Emilio Ramos González. 

En fecha 14 de enero de 2014, se incorporó a esta Sala la Tercera Suplente Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel, a fin de suplir la falta absoluta de la Magistrada Trina Omaira Zurita.

         En fecha 29 de diciembre de 2014 se incorporaron a esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel, Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta, designados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año.

         En fecha 11 de febrero de 2015 fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; las Magistradas Evelyn Marrero Ortíz y Bárbara Gabriela César Siero, y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta.

Analizadas como han sido las actas contenidas en el expediente de la presente causa, esta Sala pasa a pronunciarse respecto al recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, previas las consideraciones siguientes:

I

DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El presente recurso contencioso administrativo de nulidad se ejerció en virtud del silencio administrativo del Ministro del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social (actualmente Ministerio de Poder Popular para el Proceso Social de Trabajo), ante el recurso jerárquico ejercido el 17 de agosto de 2009, contra la Providencia Administrativa Nro. 00281/2009 de fecha 10 de agosto de 2009, que corre inserta al folio 69 del expediente, emanada de la Inspectoría del Trabajo en Los Valles del Tuy del Estado Miranda, por lo que corresponde el análisis del referido acto primigenio, el cual es del siguiente tenor:

 “Llegada la oportunidad para que este Despacho decida el presente Procedimiento de Multa el mismo lo hace en base a los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

PRIMERO: Se inicia la presente causa por ante la Sala de Sanciones de esta Inspectoría del Trabajo (...), mediante Memorandum de fecha Diecinueve (19) de Diciembre de Dos Mil Ocho (2008), emanado de la Unidad de Supervisión de esta misma Inspectoría del Trabajo, siendo recibido dicho memorando por la Sala de Sanciones en esta misma fecha, mediante el cual se solicita se inicie procedimiento de Sanciones, previsto en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, a la empresa SEGURIDAD JOS, C.A. SEGUJOSCA, por cuanto la presunta infractora no subsanó los requerimientos solicitados, lo cual se constató en Reinspección de fecha 17/10/2008, según orden de servicio No. 707/08, que guarda relación con el acto supervisorio único de fecha 29/08/2008, bajo la Orden de Servicio N° 538/08, y en este sentido, encontrándose vencidos los plazos de gracia que se conceden para subsanar los requerimientos en cuestión, los mismos se dan por incumplidos por parte de la presunta infractora.

SEGUNDO: Siendo la oportunidad procesal útil para que la presunta infractora, SEGURIDAD JOS, C.A. SEGUJOSCA, hiciera alegatos pertinentes a su defensa, de acuerdo con lo establecido en el artículo 647, literal ‘c’ de la ley Orgánica del Trabajo, la misma hizo uso de este Derecho, de la siguiente manera:

(…omissis…)

Estando en la oportunidad legal para que la sociedad mercantil SEGURIDAD JOS, C.A. SEGUJOSCA, hiciera alegatos conducentes a su defensa, la misma hizo uso de ese Derecho, pudiendo observarse que la representación empresarial alega que, su representada dispone de un libro debidamente foliado y sellado por el Ministerio del Trabajo en fecha 24 de septiembre de 2008, donde se lleva el registro para laborar horas extras, así mismo alega que posee la planilla de declaración Trimestral correspondiente al 4to. Trimestre, debidamente sellada y firmada por la Unidad de Registro Regional de Empresas y establecimientos Distrito Capital, no obstante cabe resaltar que la referida empresa fue objeto de dos (02) visitas de inspección realizadas por Funcionario del trabajo competente de este mismo ente (sic) administrativo, con la finalidad de verificar si la empresa daba cumplimiento con lo solicitado por el funcionario en la primera visita que fuera realizada en fecha Veintinueve (29) de Agosto de Dos Mil Ocho (2008), no pudiéndose verificar el cumplimiento del mismo, por lo tanto quien aquí decide, observa que, los hechos constatados por el Supervisor del Trabajo merecen fe y en vista de que el mismo no fue atacado o tachado de falso, conforme a lo previsto en el artículo 438 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. Este Despacho lo tiene como válido en todas y cada una de sus partes, razón por la cual no se aprecian tales alegatos. Y así se decide.

PRUEBAS PROMOVIDAS

Promovió y consignó, Copia simple previa certificación con su original del Libro de Registro para laborar hora extras (sic), cursante a los folio 22 al 62 de autos, promovida con la finalidad de demostrar que la presunta infractora cumple con este requerimiento, quien decide observa que se trata de documentos administrativos los cuales fueron consignados en copias simples debidamente certificadas por el funcionario del Trabajo, depositario de fe pública, quien dejó constancia que las copias en cuestión, son traslado fiel y exacto de sus originales, por tanto tendrán el mismo tratamiento que los propios originales, por una parte y por la otra se evidencia que efectivamente la empresa SEGURIDAD JOS, C.A. SEGUJOSCA, desde la fecha 24 de septiembre de 2008, lleva el registro de horas extras de sus trabajadores, no obstante a ello, al momento en que fue solicitada dicha documental, para que pudiera ser verificada por la funcionaria competente adscrita a este ente administrativo, la presunta infractora no la presentó y por tal motivo se inicio dicho procedimiento sancionatorio. Así se decide.

Con respecto a la documental denominada Planilla de Declaración Trimestral correspondiente al 4to, Semestre, cursante a los folios 63 al 68 de autos, promovida con la finalidad de demostrar la inscripción de los trabajadores en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, al respecto quien decide observa que se trata de documentos administrativos en copias simples, emitidos en fecha 19 de enero de 2009, por el Registro Nacional de Empresas y Establecimientos, no obstante a ello las referidas documentales no demuestran de modo alguno que los trabajadores de la empresa SEGURIDAD JOS, C.A. SEGUJOSCA, estén debidamente inscritos por ante el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, resultando para este Despacho que la misma no goce de idoneidad para demostrar que la representación patronal de cumplimiento con dicho requerimiento, en ese sentido quien decide no le infiere valor probatorio a la documental en comento por cuanto la misma no demuestra la inscripción de los trabajadores de la empresa SEGURIDAD JOS, C.A. SEGUJOSCA, en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales. Y ASI SE ESTABLECE.

NORMATIVA LABORAL Y SOCIAL

La empresa no demostró que cumple con el requerimiento de llevar un registro para laborar las horas extras trabajadas, sellado y firmado en la Inspectoría del Trabajo, con el detalle de los trabajos efectuados en esas horas, la remuneración adicional cancelada a cada uno de los trabajadores y la firma de dichos trabajadores, infringiendo el Art. 209 de la LOT. Con la infracción de este requerimiento, la empresa incurre en el supuesto de hecho del Art. 627, 629 y 642; de la LOT, razón por la cual se solicita la imposición de una multa equivalente a un (1) salario mínimo. EN ESTE SENTIDO SE LE IMPONE UNA MULTA EQUIVALENTE A UN CUARTO (1/8) (sic) SALARIO MÍNIMO POR TRABAJADOR AFECTADO TAL Y COMO LO ESTABLECE EL ARTÍCULO 236 DEL REGLAMENTO DE LA LEY ORGÁNICA DEL TRABAJO, ES DECIR, POR LA CANTIDAD DE BOLÍVARES DOCE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y SIETE CON CUARENTA Y NUEVE CÉNTIMOS (BS. 12.987,49). Así se decide.

La empresa no demostró que todos sus trabajadores están inscritos en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, infringiendo lo dispuesto en los Art. 61, 62, 63, y 64 del Reglamento General de la Ley del Seguro Social. Con la infracción de este requerimiento, la empresa incurre en el supuesto de hecho del Art. 642 LOT, razón por la cual solicita la imposición de una multa equivalente a un (1) salario mínimo. EN ESTE SENTIDO SE LE IMPONE UNA MULTA EQUIVALENTE A MEDIO (1/2) SALARIO MINIMO, ES DECIR, POR LA CANTIDAD DE BOLIVARES TRESCIENTOS NOVENTA Y NUEVE CON SESENTA Y DOS CÉNTIMOS (Bs. 399,62). Así se decide.”

II

del Recurso de nulidad

            Como argumentos del recurso de nulidad, la parte actora expuso:

            Que en fecha 17 de octubre de 2008, la Supervisora del Trabajo de la Seguridad Social e Industrial de la Unidad de Supervisión de Los Valles del Tuy del Estado Miranda suscribió un “Informe Propuesta de Sanción” en el cual indicó que “…supuestamente había hecho una visita de Inspección a la empresa accionante, el 29/08/08, según orden de servicio 538/08” en la que se efectuaron una serie de requerimientos que no fueron presentados en esa oportunidad, constatándose en la segunda visita que la empresa continuaba incumpliendo con lo solicitado por dicho órgano administrativo referido al  registro para laborar horas extras trabajadas, sellado y firmado en la Inspectoría del Trabajo, y la inscripción de sus trabajadores en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.

            Continuó señalando que en virtud del antes mencionado informe, el Inspector del Trabajo de Los Valles del Tuy en el Estado Miranda decidió iniciar en fecha 19 de diciembre de 2008, un procedimiento de multa contra la empresa.

            Indicó que al expediente administrativo “…no fueron agregadas o incorporadas, y por lo tanto no constan, las actas de la supuesta Inspección del 29/08/2008 (Reinspección) así como tampoco las de una supuesta Inspección previa que se menciona en el ‘Informe Propuesta de Sanción’”.

Señaló que “La ausencia de documentos fundamentales (actas de Inspección y Reinspección), aunado a la ausencia de comunicación o notificación a la empresa accionante de tales actuaciones (Inspección y Reinspección) a través de cualquiera de los representantes del patrono, configura un grave vicio, que por lesionar el derecho a la defensa y al debido proceso, anulan por inconstitucionalidad, tanto el procedimiento sancionatorio como la Providencia Administrativa impugnada”.

Asimismo aseveró que como consecuencia del procedimiento administrativo iniciado le fueron impuestas “…multas que suman BOLÍVARES FUERTES TRECE MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y SIETE CON 11/100 (Bs.F.13.387,11)”, discriminadas de la manera siguiente: (i) Doce mil novecientos ochenta y siete bolívares con cuarenta y nueve céntimos (Bs. 12.987,49), “EQUIVALENTE A UN CUARTO (1/8) (sic) DE SALARIO MÍNIMO POR TRABAJADOR AFECTADO TAL Y COMO LO ESTABLECE EL ARTÍCULO 236 DEL REGLAMENTO DE LA LEY ORGÁNICA DEL TRABAJO”, por no demostrar que cumple con llevar un registro para laborar las horas extras trabajadas, sellado y firmado en la Inspectoría del Trabajo, con detalle de los trabajos efectuados en esas horas, la remuneración adicional cancelada a cada uno de los trabajadores y la firma de dichos trabajadores, infringiendo el artículo 209 de la Ley Orgánica del Trabajo e incurriendo en lo dispuesto en los artículos 627, 629 y 642 eiusdem; y (ii) Trescientos noventa y nueve bolívares con sesenta y dos céntimos (Bs. 399,62), equivalente a medio (1/2) salario mínimo, al no probar que todos sus trabajadores estaban inscritos en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, contrariando lo establecido en los artículos 61, 62, 63 y 64 del Reglamento General de la Ley del Seguro Social, conducta que –según indican- sanciona el precitado artículo 642 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Seguidamente, la apoderada judicial de la recurrente señaló que la empresa ejerció recurso jerárquico el 17 de agosto de 2009 “…sin que hasta la fecha el Ministro del ramo se haya pronunciado al respecto”, generándose la figura del silencio administrativo negativo, en razón de lo cual incoó el presente recurso contencioso administrativo de nulidad.

Agregó, que “…la Providencia Administrativa impugnada está produciendo actualmente, y amenaza con continuar ocasionando, gravísimos daños patrimoniales a [su] representada, pues (…) en fecha 20/10/2009, el Inspector del Trabajo de los Valles del Tuy emit[ió] un AUTO (…) en el cual, sin que mediara un nuevo procedimiento sancionatorio, sino como una supuesta ‘continuación’ de aquel contra el cual se interpuso el Recurso Jerárquico” (agregados de la Sala), se decidió la procedencia de calcular multas sucesivas cada dos días desde el momento de la publicación de la Providencia Administrativa Nro. 00281/2009.

Alegó que es falso que en la parte dispositiva de la Providencia Administrativa Nro. 00281/2009 del 10 de agosto de 2009, existiera mención a las multas sucesivas, así como tampoco se establecieron “…plazos razonables para considerar la aplicación posterior de multas por reincidencia”, por lo que la aplicación de este tipo de multas resulta contrario a derecho.

Denunció que “…la Inspectoría del Trabajo pretendió burlar la declaratoria de inconstitucionalidad contenida en la Sentencia vinculante de la Sala Constitucional (…), y procedió a aplicar una norma que le era ajena (el derogado Artículo 423 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional) para intentar ‘resucitar’ groseramente el contenido del inconstitucional Artículo 650 de la Ley Orgánica del Trabajo, conducta a todas luces violatoria de los derechos fundamentales de la empresa accionante a la defensa y al debido proceso”.

Manifestó que “…es la Jefa o Jefe de la Oficina Administrativa respectiva del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) el órgano competente según la Ley especial para abrir el procedimiento sancionatorio por cualquier presunta falta relacionada con la Ley del Seguro Social, de lo cual se concluye que el Inspector del Trabajo violó el debido proceso extralimitándose en sus funciones y usurpando competencias de otro órgano, en virtud de lo cual todas las actuaciones referidas a supuestas infracciones del IVSS son nulas, de nulidad absoluta”.

Señaló que “…en la Providencia Administrativa impugnada, la Administración incurrió en el vicio de inmotivación pues solo señaló multas por sumas totales sin indicarse forma de cálculo, datos de identificación de los trabajadores supuestamente perjudicados en cada caso”.

Expuso que “Tampoco precisó con cuál de los supuestos de hecho de la norma reglamentaria (…) estaba relacionando el supuesto incumplimiento de la norma legal, ni porqué consideró que existía tal perjuicio o afectación específica; careciendo entonces de forma absoluta el acto impugnado, de las razones de hecho que justificaran la imposición de las multas, lo cual indefectiblemente ha causado indefensión a la recurrente, violentándose su derecho a la defensa, constitucionalmente tutelado, por desconocer las razones de hecho que llevaron a la administración a imponerle las exorbitantes multas”.

Indicó que en el presente caso, es perfectamente plausible la denuncia del vicio de inmotivación y de falso supuesto ya que “…los falsos supuestos que denuncia[n] (…), lo son sobre la base de hechos específicos y normas precisas en cuanto a fundamentos de hecho y de derecho de la sanción de multa impuesta a la empresa hoy accionante, mientras que la inmotivación que previamente alega[ron], es con respecto al cálculo de las multas, situación que puede ocurrir en algunos casos”. (Agregados de la Sala).

Denunció que el acto objeto del presente recurso se encuentra viciado de falso supuesto de hecho, con fundamento en los siguientes argumentos:

Que el acto administrativo impugnado fue dictado “…sobre la base de la existencia de unas presuntas visitas de Inspección y de Reinspección (circunstancias de hecho) que no constan en autos, y que por lo tanto jurídicamente no existen”.

Señaló que contrario a lo expuesto por la Administración en cuanto a la omisión de consignar los requerimientos solicitados para el momento de los hechos, la empresa sí tenía el libro de registro para laborar horas extras, y durante el procedimiento sancionatorio presentó la copia del mismo; igualmente indicó que sus trabajadores sí están inscritos en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, y a los efectos de demostrar este hecho la empresa consignó su nómina.

Igualmente afirmó que el acto objeto del presente recurso se encuentra viciado de falso supuesto de derecho, en virtud de lo siguiente:

Por cuanto la Inspectoría del Trabajo en Los Valles del Tuy del Estado Miranda aplicó “…el artículo 438 y siguientes del Código de Procedimiento Civil con respecto al ‘Informe Propuesta de Sanción’, cuando lo cierto es que dicho Informe no es un documento público, en el sentido otorgado por el Código de Procedimiento Civil y Código Civil venezolanos, sino que (sic) un acto administrativo, y como tal no requiere ser tachado de acuerdo al procedimiento establecido en los precitados artículos, ya que su contenido puede ser enervado en el curso del procedimiento administrativo con cualquier prueba admitida por nuestro ordenamiento jurídico”.

Por la falsa aplicación al presente caso de los artículos 627 y 629 de la Ley Orgánica del Trabajo, toda vez que -según arguyó- ninguno de los hechos imputados a la empresa accionante coincide con los supuestos de hecho de dichas normas, y tampoco fue demostrado que esta hubiere incurrido en los mismos.

Asimismo denunció la errónea aplicación de los artículos: i) 642 de la Ley Orgánica del Trabajo, por cuanto multiplicó la sanción allí contenida por cada incumplimiento, cuando lo cierto es que se trataba de una (1) sola orden emanada del funcionario del trabajo; ii) 236 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, “…al multiplicar las multas por el número total de trabajadores de la empresa, sin individualizar en modo alguno los trabajadores presuntamente afectados o perjudicados”, aplicando dicho precepto “…para supuestos distintos a los contemplados en la norma”; y iii) 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues, si bien este permite la ejecución forzosa de los actos administrativos, la Administración Pública “…lo debe hacer en el marco de la normativa especial que le es aplicable, en este caso, la normativa laboral, la cual contiene una norma específica para casos de incumplimientos de órdenes de funcionarios del trabajo (…) el artículo 642 de la Ley Orgánica del Trabajo (…) mediante la imposición de una sola multa”.

Por los argumentos antes reseñados, la apoderada judicial de la sociedad mercantil impugnante solicitó que se declare la nulidad de la Providencia Administrativa Nro. 00281/2009 dictada por el Inspector del Trabajo en los Valles del Tuy del Estado Miranda en fecha 10 de agosto de 2009.

III

INFORME DE LA

PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

En la oportunidad del acto de informes, la abogada Raysabel Gutiérrez Henríquez (INPREABOGADO Nro. 62.705), actuando con el carácter de sustituta de la entonces Procuradora General de la República, solicitó se declare sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad, por las razones siguientes:

Referente a la denuncia sobre la inexistencia en el expediente administrativo de las actas de inspección y reinspección en las que se fundamentó la apertura del procedimiento y la posterior sanción, indicó que “…la accionante no sólo tuvo conocimiento de la inspección y reinspección de fechas 29 de agosto de 2008 y 17 de octubre de 2008, respectivamente, efectuadas por la Inspectoría del Trabajo de los Valles del Tuy, sino que además tuvo acceso a las actas y tuvo la oportunidad de presentar sus argumentos ante el Ministro del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social en contra del acto impugnado a objeto de obtener su anulación; por tanto se debe desestimar el alegato referido a la presunta violación del derecho a la defensa y al debido proceso fundamentados en la inexistencia en el expediente administrativo de las actas en las que se fundamenta la apertura del procedimiento y la posterior sanción”.

En cuanto al vicio alegado de ausencia de notificación o comunicación a la empresa para la práctica de las presuntas inspecciones por parte de la Administración, indicó que consta en el expediente, escrito de alegatos de fecha 10 de marzo de 2009, interpuesto por la empresa en sede administrativa; asimismo señaló que la recurrente ejerció el recurso jerárquico correspondiente, en el que expuso las defensas y alegatos contra el contenido de las actas de inspección y reinspección levantadas por la Inspectoría del Trabajo, lo que según indica “…permite deducir que la sociedad mercantil accionante tuvo conocimiento del contenido de las visitas de inspección y de las actas levantadas por la Inspectoría del Trabajo de los Valles de Tuy, que constituyen el fundamento del acto sancionatorio impugnado, participó en el procedimiento administrativo sancionatorio y pudo formular argumentos en su defensa”.

En relación a la denuncia de violación del derecho a la defensa y al debido proceso por la exigencia del pago de la multa para tramitar el recurso jerárquico, señaló que “…de autos se desprende que interpuso recurso jerárquico contra el acto impugnado, y además solicitó ante esta sala la nulidad de dicho acto. Por tanto el fundamento jurídico de la mencionada notificación del acto impugnado no impidió en forma alguna el ejercicio del derecho a la defensa de la actora”.

Respecto al alegato según el cual el artículo 642 de la Ley Orgánica del Trabajo no es aplicable al caso de autos, expuso que “…los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo son actos administrativos que gozan de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad, conforme a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Por tal razón, las Inspectorías cuentan con mecanismos expresamente previstos en la ley para ejecutar forzosamente sus decisiones (…). De modo, que ante la situación jurídica el órgano decisor no tenía otra alternativa que pronunciarse en los términos que lo hizo; y aplicar la multa correspondiente, debido a la actitud contumaz que la accionante propició”.

IV

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

            En fecha 23 de mayo de 2013, la abogada Roxana Orihuela Gonzatti (INPREABOGADO Nro. 46.907) actuando en su carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público, presentó opinión en cuanto al presente recurso de nulidad en los términos que a continuación se indican:

            Expuso que las copias fotostáticas del presunto Libro de Horas Extraordinarias de la recurrente, no desvirtúan los hechos por los cuales le fue impuesta la sanción de multa, por cuanto adolece de las firmas de los trabajadores; y no es un libro, sino un cúmulo de hojas realizadas por la propia empresa.

Señaló que la declaración trimestral de empleo, horas trabajadas y salarios pagados en el Registro Nacional de Empresas y Establecimientos, no prueba que los trabajadores de la sociedad mercantil Seguridad Jos, C.A., SEGUJOSCA, hubiesen sido efectivamente inscritos en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.

Indicó que “…a la recurrente se le respetó su derecho al debido proceso y concretamente su derecho a la defensa, y que con ocasión de este procedimiento jurisdiccional (…) pudo y debió probar lo no ajustado a derecho de la sanción que se le impuso, pero como se establece en el informe, no lo hizo, sino que trajo a la sede jurisdiccional las mismas ‘pruebas’ que evacuó en sede administrativa”.

Por último señaló que “…lo verdaderamente importante es que la recurrente le pague a los trabajadores por las horas extras laboradas y que los inscriba en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y para que ello se constate y se asegure, el Ministerio Público con la finalidad de que este informe no sea letra muerta en este sentido, remite copia del libelo de esta causa a la Dirección de Derechos y Garantías Constitucionales de la Fiscalía General de la República”.

Finalmente solicitó que el presente recurso contencioso administrativo de nulidad se declare sin lugar.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

1.- PUNTO PREVIO

En fecha 3 de mayo de 2012, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Político-Administrativa dictó auto mediante el cual indicó que como quiera que no se evidenciaba de autos que la parte interesada hubiere indicado las copias correspondientes al cuaderno de apelación; y, por cuanto se encontraba concluida la sustanciación, se acodaba remitir el expediente a la Sala a los fines de la decisión correspondiente, sin embargo, en resguardo del derecho a la tutela judicial efectiva contemplado en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, antes de entrar al fondo del asunto, esta Máxima Instancia estima necesario emitir pronunciamiento respecto a la apelación presentada por la representación del Ministerio Público mediante diligencia de fecha 13 de noviembre de 2011, contra el auto del 26 de octubre del mismo año, dictado por el referido Juzgado de Sustanciación, mediante el cual éste se pronunció sobre la oposición a las pruebas promovidas por dicho órgano. Al efecto se indica:

En fecha 14 de julio de 2011, la ciudadana Roxana Orihuela Gonzatti, actuando en su carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público promovió entre otras pruebas, la solicitud de que esta Sala oficiara “…a la empresa para que informe -prueba-documental- porqué en el libro de horas extras de los trabajadores aparecen ocho (8) páginas correspondientes a diferentes trabajadores, sin la firma de los mismos”.

Respecto a tales pruebas, en fecha 26 de julio de 2011, la representación judicial de la empresa recurrente consignó escrito de oposición, señalando que “…el Ministerio Público no solicita se agregue a los autos algún documento ya existente, sino que pretende que la empresa accionante responda una pregunta. (...) se pretendió usar la prueba documental para algo que la ley no permite: que una parte responder (sic) preguntas formuladas por la otra en un procedo (sic) judicial por escrito mediante prueba documental”.

En virtud de lo anterior en fecha 26 de octubre de 2011, el Juzgado de Sustanciación de la Sala dictó auto mediante el cual se pronunció en primer término sobre la oposición planteada por la parte recurrente, a la prueba “documental” promovida por el Ministerio Público, indicando lo siguiente:

“Al respecto, estima este Juzgado, que resulta pertinente traer a colación lo que recientemente estableció en un caso como el de autos, en el cual por decisión publicada en fecha 10 de mayo de 2011, (Exp. 2009-0738, caso: Raiza Istúriz de Belfort y otros contra la Resolución N° 149 de fecha 31.07.09, dictada por el Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda) dispuso:

(…Omissis…)

Atendiendo al criterio expuesto anteriormente, se observa que la Fiscal Segunda del Ministerio Público, no obstante haber identificado el medio promovido en el Capítulo I numeral 1 del escrito de pruebas como “documentales”, lo que pretende con tal solicitud es requerir información a la empresa accionante, y no la consignación de una prueba instrumental, circunstancia que obliga a esta Instancia a declarar inadmisibles las pruebas promovidas, toda vez que la misma no es “parte involucrada” en la presente acción de nulidad; ello, en los términos expuestos en la decisión transcrita y de conformidad con lo pautado en el artículo 133 del Código de Procedimiento Civil, en cuya virtud, declara inoficioso pronunciarse sobre la oposición formulada por la parte demandada. Así se decide.”

 

Mediante diligencia de fecha 13 de diciembre de 2011, la representación del Ministerio Público apeló del auto parcialmente transcrito, formulando las siguientes consideraciones:

Que estima “…inaplicables los medios de prueba que le ‘permite’ promover al Ministerio Público, el Código de Procedimiento Civil, por cuanto este Código nada tiene que ver actualmente, ni tuvo que ver en el momento de su sanción ni con el procedimiento de su sanción ni con el procedimiento contencioso administrativo como el que se ventila en el caso de autos, ni respondió su sanción (…) al estado de Derecho y de Justicia que nació con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues el referido Código fue promulgado basándose en una concepción ius privatista y no ius publicista, por la clase dominante de entonces” (sic).

Indicó que constituye un error considerar que el Ministerio Público no es parte involucrada en el juicio, ya que según señaló “…el Fiscal sí está ‘involucrado’ en el proceso, solo que se involucra para lograr un fin específico: garantizar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes; lo que no es el Fiscal es parte ‘interesada’ en que alguna de las dos partes  en litigio salga gananciosa o perdidosa”.

Manifestó que “…hubiese constituido un precedente importante que la empresa recurrente aclare la ausencia de firma de los trabajadores en el libro de horas extras”.

Al respecto esta Sala observa:

Dentro del procedimiento atinente a las demandas de nulidad de actos administrativos, la actuación del Ministerio Público dista de la que le corresponde en los procesos civiles y penales, en los cuales dicho órgano puede -entre otras facultades y en los supuestos que determine la Ley- actuar como agente, esto es, ejercer la acción, equiparándose su actuación y facultades a las de las partes en conflicto.

En el ámbito de recursos contencioso administrativos de nulidad como el de autos, el Ministerio Público actúa como interviniente, esto es, como parte de buena fe o parte en sentido formal, diferenciándose de las partes en sentido sustancial.

En este orden de ideas, es de destacar que como partes -en sentido procesal- debe entenderse a los sujetos activos y pasivos del juicio, esto es, a la persona o personas que proponen una demanda ante un órgano jurisdiccional y aquellas contra las cuales se ejerce dicha demanda, siendo en la situación jurídica particular de esos sujetos que incidirán las distintas actuaciones procesales desde que se da entrada a la causa hasta que se dicta la sentencia correspondiente; de modo que, será sobre la esfera jurídica subjetiva de las partes que recaerán los efectos del pronunciamiento judicial.

En casos como el presente, el Ministerio Público no ostenta un interés en sentido sustantivo o un interés propio cuya satisfacción pretenda como parte litigiosa frente al órgano jurisdiccional, sino que actúa como garante de la legalidad a lo largo del juicio, esto es, persigue la protección de intereses que no le son propios ni directos pero que la Ley ha considerado esenciales, correspondiéndole garantizar el respeto a los derechos y garantías constitucionales de las partes en conflicto, por un lado, y del colectivo, por otro, por ser a todos ellos a quienes interesa el adecuado ejercicio de la función jurisdiccional y el establecimiento de la verdad.

Con base en las anotadas diferencias entre las nociones de parte sustancial y parte formal o de buena fe, y en la circunstancia de no ser considerado el Ministerio Público parte involucrada propiamente en procesos contencioso administrativos como el que aquí se ventila, se ha señalado que en estos juicios -en los que no se está en presencia de un acto, hecho u omisión atribuidos a dicho órgano ni de una acción ejercida por este- solo le corresponde a la Fiscalía “promover prueba documental”, a propósito de lo dispuesto en los artículos 131 y 133 del Código de Procedimiento Civil, aplicables por remisión del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Tal doctrina es la que sustenta al auto del 26 de octubre de 2011, objeto de la presente apelación, a través del cual el Juzgado de Sustanciación negó la prueba de informes promovida por la Fiscal Segunda del Ministerio Público en la oportunidad de celebrarse la Audiencia de Juicio en la presente causa.

No obstante, se impone advertir que en la decisión de esta Sala contenida en la sentencia Nro. 304 del 20 de marzo de 2013, se dejó sentado lo siguiente:

“(…) esta Sala, en atención a las funciones que tienen encomendadas los Fiscales del Ministerio Público de garantizar la legalidad y el respeto a los derechos y garantías constitucionales, a tenor de lo previsto en el artículo 285 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con los artículos 2 y 16 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, y en virtud del principio de libertad de medios probatorios, considera que -en el ámbito contencioso administrativo, donde el mencionado artículo 133 (del Código de Procedimiento Civil) se aplica supletoriamente- la representación de ese órgano puede hacer uso de un medio de prueba distinto al documental, siempre y cuando no resulte manifiestamente ilegal, inconducente o impertinente, correspondiendo al Juzgado de Sustanciación analizar y emitir el respectivo pronunciamiento sobre su admisibilidad.” (Negrillas agregadas).

En virtud del anterior criterio, que resulta aplicable al presente caso no obstante haberse emitido con posterioridad al auto apelado, en las demandas de nulidad contra actos administrativos y, en general, en los juicios que se celebran ante la jurisdicción contencioso administrativa y que requieran o permitan su intervención como parte de buena fe, los representantes del Ministerio Público pueden -como garantes de la legalidad y la recta administración de justicia- hacer uso de sus facultades de alegar y ejercer las actuaciones que sean procedentes en aras del interés general y del respeto a los derechos y garantías constitucionales que tienen encomendados y, dentro de ellas, promover cualquier medio de prueba, con la única limitación de que el mismo no resulte manifiestamente ilegal, impertinente o inconducente, aspectos estos que, de no ser apreciados por el Juzgado de Sustanciación en el correspondiente auto de admisión de la prueba o pruebas de que se trate, podrán ser analizados y determinados, de ser el caso, por la Sala al decidir el mérito de la controversia (Vid. Sentencias Nros. 0697 y 01115 del 19 de junio  y 3 de octubre de 2013, respectivamente).

Con fundamento en lo expuesto, concluye la Sala que el auto dictado por el Juzgado de Sustanciación en fecha 26 de octubre de 2011 (folios 436 al 444 del expediente), resulta restrictivo del principio de libertad probatoria y de las facultades atribuidas al Ministerio Público como órgano garante de los derechos constitucionales de las partes y el normal desenvolvimiento del proceso.

Por los motivos que anteceden, esta Sala declara parcialmente con lugar la apelación ejercida por la representación fiscal contra el citado auto y, en consecuencia, lo revoca únicamente en lo que concierne a la inadmisibilidad de la prueba de informes bajo el criterio según el cual en el proceso contencioso administrativo el Ministerio Público “solo puede promover pruebas documentales”. Así se establece.

En virtud de la anterior declaratoria, pasa la Sala a examinar lo relativo a la admisibilidad de la prueba de informes promovida por la representación fiscal en fecha 14 de julio de 2011, atendiendo a las distintas solicitudes planteadas por esta, en el orden que a continuación se indica:

La Fiscal del Ministerio Público requirió que la Sala oficiara a la sociedad mercantil Seguridad Jos, C.A., SEGUJOSCA., para que “…informe –prueba documental – porqué en el libro de horas extras de los trabajadores, aparecen ocho (8) paginas correspondientes a diferentes trabajadores, sin la firma de los mismos”.

Al respecto, resulta necesario señalar que las pruebas legales “…deben cumplir necesariamente con las exigencias establecidas en la legislación pertinente”, por lo que la promoción de un medio probatorio tipificado en la ley “…sin que (…) cumpla con las exigencias contenidas en la normativa que lo regula, no puede ser calificada como una prueba libre y en consecuencia ser admitida (…)” (vid. Sentencia Nro. 1566 del 25 de julio de 2011).

Partiendo de tal premisa, se impone destacar que en anteriores oportunidades esta Sala ha dejado sentado sobre la prueba de informes, lo siguiente:

“...la doctrina nacional ha señalado que ‘los sujetos de la prueba son pues, de un lado, la parte proponente y del otro los terceros informantes: Oficinas Públicas, Bancos, Asociaciones gremiales, Sociedades Civiles o Mercantiles e Instituciones similares, las cuales actúan mediante sus representantes autorizados.’ Sin embargo, se ha señalado expresamente, que si bien algunas legislaciones ‘admiten también como sujeto informante a la contraparte’ el Código de Procedimiento Civil venezolano sólo permite que la prueba sea requerida a ‘entidades o personas jurídicas’, toda vez que cuando se trata de documentos que se hallen en poder de la contraparte o de terceros, sólo se admite la prueba de exhibición de documentos, pero no la prueba de informes.” (Sentencias Nos. 1.151 y 6.140 de fechas 24 de septiembre de 2002 y 9 de noviembre de 2005).

En ese orden de ideas, la Sala expuso en la citada sentencia Nro. 6.140, que “…sólo procede la mencionada prueba [de informes] para requerir información a ‘entidades o personas jurídicas’, que no formen parte del debate procesal, toda vez que si los documentos solicitados se encuentran en poder de la contraparte, lo pertinente es solicitar su exhibición, de conformidad con lo establecido en los artículos 436 y 437 del Código de Procedimiento Civil.” (Negritas y agregado de la Sala).

Con fundamento en el citado criterio, y de conformidad con la legislación aplicable, las partes contendientes no se encuentran legalmente obligadas a informar, lo que lleva a concluir que la prueba de informes promovida por la Fiscal Segunda del Ministerio Público respecto de la empresa Seguridad Jos, C.A., SEGUJOSCA, resulta manifiestamente ilegal. Así se declara.

Por los motivos que anteceden, esta Sala Político-Administrativa declara inadmisible la prueba de informes promovida por la Fiscal del Ministerio Público respecto de la empresa Seguridad Jos, C.A., SEGUJOSCA. Así se decide.

2.- DEL MÉRITO DEL RECURSO DE NULIDAD

            Decidido lo anterior pasa esta Sala a pronunciarse sobre los vicios denunciados por la parte recurrente, contra la Providencia Administrativa Nro. 00281/2009 del 10 de agosto de 2009, dictada por el Inspector del Trabajo en los Valles del Tuy del Estado Miranda en los siguientes términos:

2.1.- Violación del derecho a la defensa y al debido proceso

i) Por ausencia de documentos fundamentales en el procedimiento administrativo sancionatorio y que dieron base al acto administrativo impugnado.

Así, denuncia la parte accionante que el no haber sido incorporadas al expediente las “supuestas” actas de inspección y reinspección, donde “presuntamente” se verifican y señalan los incumplimientos imputados, se ordena al patrono su corrección, y se deja constancia de que este continuaba incumpliendo; y además haberse fundamentado la Administración en tales actas para sancionar a la accionante, hace al acto objeto del presente recurso, absolutamente nulo, por violación del derecho a la defensa y al debido proceso al no existir prueba de los incumplimientos imputados. Asimismo indicó que “… en el supuesto negado de que existiesen (...) corresponden a actos en los cuales no habría estado presente ningún representante de la empresa accionante, y no se le permitió acceso a las mismas durante el procedimiento sancionatorio”.

Por su parte, la representación judicial de la Procuraduría General de la República indicó que la accionante tuvo conocimiento de la inspección y la reinspección de fechas 29 de agosto de 2008 y 17 de octubre de 2008, respectivamente, efectuadas por la Inspectoría del Trabajo de Los Valles del Tuy, además tuvo acceso a las actas y la oportunidad de presentar sus argumentos en sede administrativa.

Al efecto se observa, que en múltiples decisiones esta Sala ha reiterado que éstos derechos constituyen garantías aplicables a cualquier clase de procedimientos. El derecho al debido proceso es complejo, pues le son propias un conjunto de garantías traducidas en una diversidad de derechos para el justiciable, aplicables en todas las actuaciones judiciales y administrativas, entre los que figuran los siguientes: la presunción de inocencia, el acceso a la justicia, al ejercicio de los recursos legalmente establecidos, a ser oídos por un tribunal o una autoridad competente, independiente e imparcial; a obtener una resolución de fondo jurídicamente fundada, a la existencia de un proceso sin dilaciones indebidas, y a la ejecución de las sentencias (Vid. Sentencia Nro. 01194 del 25 de noviembre de 2010).

Igualmente, estos derechos implican que el particular sea notificado antes de la producción de la decisión administrativa, a los efectos de que le sea posible presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento, que pueda acceder al expediente, ello con el propósito de examinar en cualquier estado de la causa las actas que lo integran, y de tener la posibilidad de desplegar una actividad probatoria que le permita desvirtuar los alegatos esgrimidos por la Administración en su contra. En este sentido, resulta evidente que en los procedimientos administrativos sancionatorios o disciplinarios, en los cuales se cuestiona el apego a derecho de la conducta de funcionarios públicos o de particulares -según sea el caso-, y en los que se puede ver afectada la esfera de derechos subjetivos de estos, es donde resulta aun mas imperativo que la Administración lleve a cabo todas las actuaciones y actividad probatoria necesaria para darle soporte y fundamentar no la culpabilidad del investigado, sino la certeza, validez, legalidad de su decisión. Asimismo, este amplio espectro de garantías también comporta el derecho del particular a recibir oportuna y adecuada respuesta a sus solicitudes (Vid. sentencias Nros. 0678 y 01191 del 13 de julio y 24 de noviembre de 2010, respectivamente).

Expuesto lo anterior, pasa esta Sala a revisar si en el curso del procedimiento sancionatorio que dio origen al acto administrativo impugnado fue violentado el derecho a la defensa y al debido proceso de la empresa recurrente, y al efecto se observa:

En primer término, resulta necesario citar el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo de 1997, aplicable ratione temporis, y las disposiciones subsiguientes, que establecen el procedimiento íntegro para la aplicación de sanciones laborales, así como la posibilidad de la interposición de recursos administrativos contra las mismas, a fin de verificar su cumplimiento en el presente caso. En tal sentido, disponen los artículos 647 y 648 de la mencionada ley, lo siguiente:

 

“Artículo 647. El procedimiento para la aplicación de las sanciones estará sujeto a las normas siguientes:

a) El funcionario de inspección que verifique que se ha incurrido en una infracción levantará un acta circunstanciada y motivada que servirá de iniciación al respectivo procedimiento administrativo y que hará fe, hasta prueba en contrario, respecto de la verdad de los hechos que mencione;

b) Dentro de los cuatro (4) días hábiles de levantada el acta, el funcionario remitirá sendas copias certificadas de la misma a los presuntos infractores;

c) Dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes al recibo de la copia del acta, el presunto infractor podrá formular ante el funcionario los alegatos que juzgue pertinentes. Si éstos se hicieren verbalmente, el funcionario los reducirá a escrito en acta que agregará al expediente, la cual será firmada por el funcionario y el exponente, si sabe y puede hacerlo. Si citado el presunto infractor, no concurriere dentro del lapso señalado en este literal, se le tendrá por confeso, se dará por terminada la averiguación y se decidirá dentro de los dos (2) días hábiles siguientes;

d) Dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes al vencimiento del plazo previsto en el literal anterior, los indiciados podrán promover y hacer evacuar las pruebas que estimen conducentes, conforme al Derecho Procesal;

e) Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al vencimiento del lapso previsto en el literal anterior, y en todo caso, inmediatamente después de vencido alguno de los lapsos concedidos a los indiciados para hacer alegatos en su defensa, o para promover y evacuar pruebas, sin que lo hayan hecho, el funcionario respectivo dictará una resolución motivada, declarando a los indiciados incursos o no en las infracciones de que se trate. En el caso de que los declare infractores, les impondrá en la misma resolución la sanción correspondiente, y expedirá la planilla de liquidación a fin de que consigne el monto de la multa dentro de un término de cinco (5) días hábiles, más el de distancia ordinaria entre el domicilio del multado y la respectiva oficina recaudadora;

f) El multado debe dar recibo de la notificación y de la planilla a la cual se refiere el literal e) de este artículo, y si se negare a ello se le notificará por medio de una autoridad civil, la cual deberá dejar constancia de este acto, para todos los efectos legales; y

g) Si el multado no pagare la multa dentro del término que hubiere fijado el funcionario, éste se dirigirá de oficio al Juez de Municipio o Parroquia del lugar de residencia del multado, para que dicha autoridad le imponga el arresto correspondiente. En todo caso, el multado podrá hacer cesar el arresto haciendo el pago.

Artículo 648. De la sanción impuesta podrá recurrirse:

a) Cuando la haya impuesto un funcionario delegado de una Inspectoría, para ante el Inspector respectivo; y

b) Cuando la haya impuesto el Inspector directamente, para ante el Ministro del ramo.

En todo caso, el recurso será decidido dentro de cinco (5) días hábiles contados desde la llegada del expediente a la alzada, pudiendo las partes hacer breves informes escritos. Al decidirse, podrá confirmarse o revocarse la sanción, o modificarse su monto”.

 

En este punto interesa destacar que corren insertas a los folios 85 al 179 del expediente judicial copias certificadas del expediente administrativo contentivo del procedimiento sancionatorio que fundamentó el acto mediante el cual le fue impuesta la sanción de multa a la empresa recurrente, y del cual se desprenden las siguientes actuaciones:

1.- Al folio 85 del expediente judicial corre inserta “ACTA” de fecha 5 de enero de 2009, mediante la cual se inició el procedimiento de multa de conformidad con lo previsto en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo.

2.- Constan a los folios 86 al 91 sendas notificaciones del inicio del procedimiento de multa, realizadas a la empresa Seguridad Jos, C.A., SEGUJOSCA.

3.- Al folio 92 corre inserta comunicación de fecha 10 de marzo de 2009, suscrita por el Presidente de la referida empresa y dirigida al Inspector del Trabajo Jefe (E) en los Valles del Tuy, en la cual textualmente indica:

“Quien suscribe, MIGUEL ALFARO ROMERO, Venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 3. 958.165, domiciliado en la ciudad de Caracas, Distrito Federal, procediendo en este acto en carácter de PRESIDENTE de la Compañía Anónima ‘SEGURIDAD JOS, C.A.’ (…), expone los alegatos correspondientes a la inspección realizada en fecha 17/10/08 por la Supervisora del Trabajo, de la Seguridad Social e Industrial Lic. María Bravo (…)”.

            4.- En fecha 17 de marzo de 2009, el antes referido ciudadano consignó nueva comunicación ante la mencionada Inspectoría, mediante la cual “…promueve los documentos probatorios correspondientes a la inspección realizada en fecha 17/10/08 por la Supervisora del Trabajo, de la Seguridad Social e Industrial”.

            5.- Mediante auto Nro. 017-2009-06-00004 de fecha 18 de marzo del 2009, la Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy, admitió el escrito de promoción de pruebas y sus anexos.

            6.- Mediante auto de fecha 26 de marzo de 2009, el referido órgano ordenó se dictara la decisión correspondiente, la cual fue emitida el 10 de agosto del mismo año, mediante Providencia Administrativa Nro. 00281/09.

7.- Que en fecha 11 de agosto de 2009, la empresa recurrente fue notificada de la anterior decisión.

8.- Asimismo consta que en fecha 17 de agosto de 2009, el apoderado judicial de la sociedad mercantil Seguridad Jos, C.A., SEGUJOSCA., consignó escrito correspondiente al recurso jerárquico interpuesto contra la referida Providencia, en el cual transcribió un fragmento del Acta de Inspección realizada.

De lo expuesto se desprenden lo siguiente: 1) que el procedimiento sancionatorio se llevó a cabo de acuerdo con las normas contenidas en la Ley Orgánica del Trabajo (artículos 647 y siguientes); y 2) que la parte accionante no solo conocía y disponía de las actas de visitas de inspección y reinspección  (realizadas el 29 de agosto y 17 de octubre de 2008, respectivamente) que dieron origen al procedimiento sancionatorio de multa que derivó en el acto administrativo cuestionado, sino que además durante este, pudo ejercer su derecho a la defensa y al debido proceso, al presentar alegatos y pruebas a fin de desvirtuar las imputaciones efectuadas por la Administración durante las mismas; de manera que, contrario a lo alegado por la representación judicial de la sociedad mercantil Seguridad Jos, C.A. SEGUJOSCA, a juicio de la Sala no se configuró la violación del derecho a la defensa y al debido proceso por ausencia de los documentos fundamentales en el procedimiento administrativo sancionatorio (actas de inspección y reinspección).  Así se decide. 

ii) Por no comunicarle a la accionante la oportunidad en la cual serían efectuados los actos de inspección y reinspección, lo que le impidió exponer sus razones y defensas durante los mismos.

Al respecto la representación de la República indicó que la empresa recurrente presentó sus alegatos y defensas en la oportunidad correspondiente, y ejerció los recursos administrativos contra el contenido de las actas de inspección y reinspección levantadas por la Inspectoría del Trabajo, lo que permite deducir que la sociedad mercantil accionante tuvo conocimiento del contenido de las mismas.

Al efecto, debe indicar la Sala que el artículo 590 de la Ley Orgánica del Trabajo de 1997, aplicable ratione temporis, prevé únicamente la obligación del Inspector del Trabajo al momento de efectuar las visitas de inspección, de comunicar el motivo de su visita, mas no prevé obligación alguna de notificar la oportunidad en la cual se realizarían las mismas; lo cual, a juicio de la Sala es absolutamente lógico, por cuanto, resultaría incongruente, que en ejercicio de una labor supervisora que pretende verificar de forma aleatoria, el cumplimiento por parte de las empresas de sus obligaciones legales con los trabajadores, que la Administración notificarse previamente la visita del Inspector del Trabajo, ya que ello impediría al órgano administrativo realizar su función supervisora y vigilante en pro del respeto a las normas laborales.

En el presente caso, de las actas que conforman el expediente, y de las defensas opuestas durante el procedimiento administrativo que precedió al acto objeto de impugnación, se evidencia que la parte accionante tuvo conocimiento durante la inspección y reinspección de los motivos de la visita por parte de la Supervisora del Trabajo y de la Seguridad Industrial de la Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy, los cuales se circunscribieron a verificar la existencia del “registro para laborar horas extras”, y de la constancia de inscripción de los trabajadores en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales; tan es así que durante el procedimiento administrativo, el Presidente de la empresa a fin de subsanar las imputaciones efectuadas durante las visitas de inspección, consignó instrumentos probatorios tendentes a desvirtuar las mismas.

En razón de lo expuesto esta Sala desestima el alegato explanado en este sentido. Así se decide.

iii) Por haber sido dictado el acto administrativo condicionando su recurribilidad al contenido del artículo 423 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, imponiendo con ello como requisito para permitirle la interposición de los recursos administrativos de ley, el pago de la multa impuesta o la constitución de una fianza.

Por su parte, la Procuraduría General de la República señaló que de autos se desprende que la empresa accionante interpuso el recurso jerárquico contra el acto impugnado, y además solicitó ante la Sala la nulidad del mismo,  por lo que a su juicio no le fue impedido en forma alguna, el ejercicio de su derecho a la defensa.

Efectivamente, tal como lo denunció la parte accionante en su libelo, en el acto administrativo objeto del presente recurso, la Administración indicó que la decisión era recurrible de acuerdo a lo previsto en el artículo 423 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional publicada en la Gaceta Oficial Nro. 1.660 Extraordinario, de fecha 21 de junio de 1974, el cual establece la obligación al apelante de una multa impuesta por un funcionario o Juez, de pagarla o afianzarla satisfactoriamente, para  así dar curso a la apelación.

En tal sentido, observa la Sala que si bien la Administración fundamentó la recurribilidad del acto en el artículo 423 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, lo que implicaría la condición de previo pago de la multa o de su afianzamiento, para proceder a su impugnación en sede administrativa, observa la Sala que tal condición no fue aplicada al presente caso, por cuanto al folio 175 del expediente judicial corre inserto auto de fecha 18 de agosto de 2009, mediante el cual el Inspector del Trabajo Jefe (E) en los Valles de Tuy, se pronunció respecto al escrito contentivo del recurso jerárquico incoado por la representación de la empresa en fecha 17 de agosto de 2009, indicando que “…se acuerda oír el recurso interpuesto, y en ese sentido, ordena remitir el (…) expediente signado con el No. 017-2009-06-0004, en original al superior jerárquico a fin de que haga el pronunciamiento respectivo”.

Por lo expuesto, y en virtud de que en el presente caso la recurrente no tuvo que pagar la multa, presentar fianza o caución para ejercer el recurso administrativo de ley, así como tampoco se le impidió ejercer la presente demanda ante esta Sala Político-Administrativa, a juicio de esta Máxima Instancia no se configuró la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, en los términos explanados por la parte recurrente. En consecuencia se desecha tal denuncia. Y así se decide.

2.2- Extralimitación de funciones

Denunció la recurrente que el Inspector del Trabajo aplicó sanciones en supuestos incumplimientos que debían ser determinados por los funcionarios del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley del Seguro Social.

En cuanto a la usurpación de funciones esta Sala ha señalado que la misma constituye un vicio del acto administrativo que afecta el elemento de la competencia, y consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa. (Vid. Sentencia Nro. 00610 de fecha 5 de junio de 2013).

En este contexto, resulta pertinente revisar cómo se encuentra establecida la competencia en materia de sanciones en la Ley del Seguro Social, por incumplimiento de obligaciones en ella prevista, y los términos en los cuales fue impuesta la sanción de multa en el caso de autos. Al efecto, se observa que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley del Seguro Social, publicado en la Gaceta Oficial Nro. 5.891 Extraordinario, de fecha 31 de julio de 2008, aplicable ratione temporis, en su Título VII, referido a las sanciones, establece:

“Artículo 86. Constituyen infracciones administrativas las acciones u omisiones de las empleadoras o los empleadores que incurran en las conductas tipificadas y sancionadas como tales en esta Ley.

Las infracciones administrativas serán sancionadas de conformidad con el procedimiento administrativo previsto para la materia en el artículo 91 de esta Ley, previa instrucción del respectivo expediente, y sin perjuicio de otras responsabilidades que puedan concurrir.

Las multas serán expresadas en unidades tributarias (UT), ajustándose al valor que éstas tuviesen en el momento en que se cometa la infracción.

La empleadora o el empleador incurre en una infracción por cada uno de las aseguradas o los asegurados, trabajadoras o trabajadores afectados, a excepción de las infracciones de obligaciones documentales que puedan considerarse de carácter colectivo.

Se entenderá que hay reincidencia cuando la empleadora o el empleador después de una resolución o sentencia firme, cometa una o varias infracciones de la misma índole durante los tres (3) años siguientes contados a partir de aquéllas. Se consideran infracciones de la misma índole las incluidas bajo la misma calificación

de leve, grave o muy grave.

Artículo 87. Las infracciones de la Ley del Seguro Social se califican en leves, graves y muy graves, en atención a la naturaleza del deber infringido y la entidad del derecho afectado.

A. Son infracciones leves:

1. Incumplir con la obligación de informar al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales en el tiempo previsto y con las formalidades exigidas, la modificación, suspensión o extinción de la relación laboral por cualquier causa.

2. Incumplir con la obligación de llevar y mantener al día el registro del personal a su servicio en la forma exigida por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.

B. Son infracciones graves:

1. La falta de inscripción en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales antes del inicio de su actividad.

2. La omisión de informar sobre la cesación de actividades, cambios de razón social, traspaso del dominio a cualquier título, y en general, otras circunstancias relativas a las actividades de la empresa, establecimiento, explotación o faena.

3. La omisión de inscribir a sus trabajadoras y trabajadores en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al de su ingreso al trabajo.

4. La omisión de suministrar en el tiempo previsto y con las formalidades exigidas toda variación en el salario de la trabajadora o el trabajador, así como, cualquier información que la empleadora o el empleador deba entregar para dar cumplimiento a esta Ley y su Reglamento.

C. Son infracciones muy graves:

1. Efectuar retenciones por concepto de cotizaciones a las trabajadoras y los trabajadores, superiores a los establecidos en esta Ley y su Reglamento.

2. Impedir las fiscalizaciones que ordene el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, negando el acceso a la empresa, establecimiento, explotación o faena u obstaculizando la labor de los órganos competentes.

3. Presentar documentos con enmendaduras o alteraciones que afecten sustancialmente la legalidad de los mismos.

4. Dejar de enterar en el tiempo previsto y con las formalidades exigidas cualquier cuantía que adeude al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales distinta de las cotizaciones”. (Negrita y subrayado de la Sala).

 

En este sentido, el artículo 91 ejusdem, prevé:

“Artículo 91. El procedimiento de recaudación de las cotizaciones y cuantías no enteradas en el tiempo previsto y con las formalidades exigidas, así como el procedimiento sancionador, se regirán por lo establecido en el Código Orgánico Tributario, en cuanto no contradiga lo establecido en esta Ley y su Reglamento, atendiendo a las siguientes especificidades:

1. Las funcionarias o los funcionarios de fiscalización del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales iniciarán los procedimientos de recaudación y sancionador de oficio, por información de cualquier ente fiscalizador del Estado, o por denuncia de persona interesada.

2. Las funcionarias o los funcionarios del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales durante las visitas de fiscalización, exigirán la presentación de libros, registros u otros documentos, y ordenarán, si fuera el caso, cualquier investigación que les permita verificar el cumplimiento de las disposiciones establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Igualmente, interrogarán, a solas o ante testigos, a la empleadora o al empleador, como a cualquier miembro del personal, con carácter confidencial si lo declarado y la identificación del declarante pudiesen provocar represalias contra éste.

Para llevar a cabo las funciones de fiscalización las funcionarias o los funcionarios podrán requerir el auxilio de la fuerza pública.

3. Las competencias relacionadas con los procedimientos de recaudación y sancionador corresponden al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, y serán ejercidas por la Jefa o el Jefe de la Oficina Administrativa respectiva. Las decisiones de la Jefa o del Jefe de la Oficina Administrativa deben ser recurridas ante la Junta Directiva del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación del acto, consignando previamente el monto de la cuantía adeudada o dando la caución correspondiente”. (Negritas y subrayado de la Sala).

Por su parte, el acto administrativo impugnado señala:

“La empresa no demostró que todos sus trabajadores están inscritos en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, infringiendo lo dispuesto en los Art. 61, 62, 63, y 64 del Reglamento General de la Ley del seguro Social. Con la infracción de este requerimiento la empresa incurre en el supuesto de hecho del Art. 642 LOT (sic) LOT, razón por la cual se solicita la imposición de una multa equivalente a un (1) salario mínimo. EN ESTE SENTIDO SE LE IMPONE UNA MULTA EQUIVALENTE A MEDIO (1/2) SALARIO MINIMO, ES DECIR, POR LA CANTIDAD DE BOLIVARES TRESCIENTOS NOVENTA Y NUEVE CON SESENTA Y DOS CÉNTIMOS (Bs. 399, 62). Así se decide.”

 

            Ahora bien, de las normas transcritas se desprende que la Ley del Seguro Social dispone de un procedimiento especial para la imposición de la sanciones derivadas del incumplimientos de las obligaciones previstas en dicha ley, estableciéndose expresamente en su artículo 91 numeral 3, que la competencia para llevar a cabo los mismos corresponde al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, específicamente a la Jefa o Jefe de la Oficina Administrativa respectiva, y de acuerdo a lo indicado en el numeral 1° del referido artículo, al Inspector del Trabajo solo correspondería informar a dicho órgano sobre alguna infracción verificada durante la realización de inspecciones de carácter laboral.

Por lo expuesto y de conformidad con las normas transcritas, a juicio de la Sala, la Inspectoría del Trabajo impuso la sanción de multa por la supuesta infracción del contenido de los artículos 61, 62, 63 y 64 del Reglamento General de la Ley del Seguro Social, referidos a la obligatoriedad de la inscripción de los trabajadores en el Seguro Social, extralimitándose en sus funciones, y ejerciendo competencias expresamente atribuidas por la ley a los Jefes y Jefas de la Oficina Administrativa del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, a quienes corresponde realizar la fiscalización a los empleadores y empleadoras, y el inicio, sustanciación y decisión del procedimiento sancionatorio a que hubiere lugar, razón por la cual se declara procedente la denuncia explanada por la parte recurrente referida a la incompetencia por extralimitación de funciones del Inspector del Trabajo. Así se decide.

En este estado, debe la Sala indicar que si bien la incompetencia por extralimitación de funciones, del funcionario que dictó la decisión administrativa impugnada implicaría su declaratoria de nulidad, no deja de observar la Sala, que en la misma, la Inspectoría del Trabajo de los Valles del Tuy del Estado Miranda impuso a la empresa Seguridad Jos, C.A. SEGUJOSCA, sendas multas por dos infracciones de distinta naturaleza, y por diferentes hechos. A saber, la primera referida al incumplimiento de una obligación en materia de seguridad social, y la segunda en materia estrictamente laboral. Razón por la cual, al haber sido evidenciada la incompetencia únicamente respecto a la imposición de la multa por la infracción referida a la inscripción de los trabajadores en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, subsiste por parte de la Sala la obligación de verificar los vicios imputados al acto, respecto a la sanción impuesta por el incumplimiento de deberes laborales, por lo que la declaratoria anterior solo implicaría la nulidad de la Providencia Administrativa Nro. 00281/2009, dictada por la Inspectoría del Trabajo en los Valles de Tuy, respecto a la sanción de multa por la infracción de los artículos 61, 62, 63 y 64 del Reglamento General de la Ley del Seguro Social. Así se declara.

Resuelto lo anterior pasa la Sala a decidir sobre las demás denuncias explanadas en el presente recurso. Al efecto se indica:

En primer lugar, se observa que la recurrente como fundamento de su acción de nulidad, alegó de manera simultánea los vicios de “inmotivación” y “falso supuesto de hecho y de derecho”, razón por la cual, en principio resultaría aplicable el criterio establecido por esta Máxima Instancia, según el cual, invocar conjuntamente la ausencia de motivación y el error en la apreciación de los hechos o en la aplicación de los fundamentos de derecho es por lo general contradictorio, pues ambos se enervan entre sí, ya que cuando se aducen razones para impugnar la apreciación de la Administración dentro del procedimiento formativo del acto, es porque se conocen sus motivos, de manera que resulta incompatible que por un lado, se exprese que se desconocen los fundamentos del acto y por otro, se califique de errada tal fundamentación; de allí que la denuncia simultánea de estos vicios ha venido siendo desestimada por los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (Vid. Sentencias Nros. 01210 y 01432, de fechas 30 de octubre y 12 de diciembre de 2013, respectivamente).

No obstante lo anterior, esta Sala ha reiterado que cuando se invoquen simultáneamente los vicios de inmotivación y falso supuesto, es posible analizar ambos, siempre que lo denunciado se refiera a una motivación contradictoria o ininteligible; ello con base al criterio sentado mediante decisión Nº 01930 de fecha 27 de julio de 2006, en la cual se estableció lo siguiente:

“… en numerosas decisiones esta Sala se ha referido a la contradicción que supone la denuncia simultánea de los vicios de inmotivación y falso supuesto por ser ambos conceptos excluyentes entre sí, ‘por cuanto la inmotivación implica la omisión de los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar al acto, y el falso supuesto alude a la inexistencia de los hechos, a la apreciación errada de las circunstancias presentes, o bien a la fundamentación en una norma que no resulta aplicable al caso concreto; no pudiendo afirmarse en consecuencia que un mismo acto, por una parte, no tenga motivación, y por otra, tenga una motivación errada en cuanto a los hechos o el derecho’ ….

(…omissis…)

… la inmotivación (tanto de los actos administrativos como de las sentencias) no sólo se produce cuando faltan de forma absoluta los fundamentos de éstos, sino que puede incluso verificarse en casos en los que habiéndose expresado las razones de lo dispuesto en el acto o decisión de que se trate, éstas, sin embargo, presentan determinadas características que inciden negativamente en el aspecto de la motivación, haciéndola incomprensible, confusa o discordante. Por ende, la circunstancia de alegar paralelamente los vicios de inmotivación y falso supuesto se traduce en una contradicción o incompatibilidad cuando lo argüido respecto a la motivación del acto es la omisión de las razones que lo fundamentan, pero no en aquellos supuestos en los que lo denunciado es una motivación contradictoria o ininteligible, pues en estos casos sí se indican los motivos de la decisión (aunque con los anotados rasgos), resultando posible entonces que a la vez se incurra en un error en la valoración de los hechos o el derecho expresados en ella”. (Resaltados de la Sala).

Adicionalmente, importa señalar que también es posible la coexistencia de los referidos vicios, en aquellos casos en que la inmotivación denunciada se refiera a una insuficiencia en relación a los motivos en que se fundamentó la actuación de la Administración, circunstancia esta respecto a la cual la Sala, a través de sentencia Nro. 01094 del 26 de septiembre de 2012, se pronunció en los términos siguientes:

“… es de observar que de conformidad con el invocado artículo 9 la Administración tiene el deber de motivar los actos administrativos de efectos particulares (salvo disposición legal en contrario), lo que exige indicar las razones de hecho y de derecho que fundamentan la voluntad declarada en el acto, sin que ello implique una exposición rigurosamente analítica, extensa y discriminada de cada uno de los datos o argumentos en que se funda el proveimiento administrativo. Así, debe entenderse suficientemente motivada una resolución cuando ha sido expedida con base en hechos, datos o cifras ciertas que constan en el texto de la misma o se desprenden del expediente administrativo, siempre y cuando el destinatario del acto haya tenido el necesario acceso a tales elementos.

En armonía con tal criterio, la jurisprudencia ha distinguido entre la ausencia absoluta de motivación y la motivación insuficiente: la primera viene dada por un vacío total en la información dirigida a esclarecer los motivos en que se fundamentó la Administración para tomar su decisión, mientras que la segunda tiene lugar cuando a pesar de existir una expresión referida a los hechos o el derecho aplicado, esta se presenta con tal exigüidad que no se logra conocer con exactitud los motivos que dieron lugar al acto administrativo”.(Destacados de la Sala).

Conforme a los criterios expuestos supra, resulta improcedente la alegación conjunta de los vicios in commento, siempre que la inmotivación invocada se refiera a la omisión absoluta de las razones que fundamentan el acto, más no cuando se trate de una denuncia de motivación contradictoria, ininteligible o insuficiente; es decir, cuando el proveimiento haya expresado las razones que lo fundamentan pero en una forma tal, que incida negativamente en su motivación, haciéndola incomprensible, confusa, discordante o exigua, en cuyo caso se admite la posibilidad de la existencia simultanea de ambos vicios (inmotivación y falso supuesto), respecto a una misma decisión.

En el caso de autos se observa, que la representación judicial de la recurrente alegó el vicio de inmotivación del acto administrativo impugnado, por cuanto en el mismo no se indican los trabajadores perjudicados con los supuestos incumplimientos, ni las circunstancias que justificaba la multiplicación de las multas, lo que hace ininteligible, confusa e incomprensible, la motivación del mismo. En razón de ello, entiende esta Sala que lo denunciado por la recurrente sobre el alegado vicio, no se refiere a la inexistencia de razones o motivos que sirvieran de base a la emisión del acto recurrido, sino a una motivación que en su criterio resultó insuficiente.

Por lo tanto, una vez verificado que en el caso sub examine no existe contradicción entre los vicios denunciados por la representación judicial de la recurrente (inmotivación y falso supuesto de hecho), que impida el conocimiento de estos, la Sala pasa a analizar los mismos en el orden en que fueron invocados:

2.3.- Inmotivación

Denuncia la parte accionante que el acto impugnado se encuentra viciado por inmotivación al no señalar quiénes fueron los trabajadores presuntamente afectados con los supuestos incumplimientos, ni expresar las circunstancias que justificaban la multiplicación de las multas por un número incierto de trabajadores de la empresa, todo lo cual se hizo sobre la base del artículo 236 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, sin que tampoco se indicara en cuál de los supuesto de dicha norma se encontraba la empresa. En tal sentido, se observa:

El artículo 236 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, contempla lo siguiente:

“Artículo 236. El procedimiento sancionatorio previsto en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo podrá iniciarse en atención al informe, debidamente motivado, emanado de:

a)              Las Unidades de Supervisión, cuando constare que el presunto infractor o infractora no corrigió oportunamente los incumplimientos que le fueron advertidos; y

b)              Los restantes funcionarios y funcionarias de la Inspectoría del Trabajo, en lo atinente a las infracciones de que hubieren tenido conocimiento en ejercicio de sus funciones propias.

Cuando el funcionario o funcionaria del trabajo, constate que existen incumplimientos relativos al sustento, a la jornada de trabajo, a la salud o vida del trabajador o trabajadora, el Inspector o Inspectora del Trabajo, al imponer las sanciones establecidas en los artículos 627, 629, 630, 633 y 637 de la Ley Orgánica del Trabajo, calculará el monto de la respectiva sanción por el número de trabajadores y trabajador afectados, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 80 de la Ley Orgánica del Trabajo”. (negritas de la Sala).

De la transcripción de la norma anterior, observa la Sala que la misma es aplicable cuando el funcionario del trabajo verifique que alguno de los incumplimientos imputados se refieran a: i) el sustento del trabajador (a); ii) la jornada de trabajo; iii) la salud o vida del trabajador (a); o iv) cuando el patrono incurra en alguna de las infracciones previstas en los artículo 627, 629, 630, 633 y 637 de la Ley Orgánica del Trabajo. En el caso de verificarse alguno de tales incumplimientos, la norma es clara al indicar que el funcionario del trabajo calculará el monto de la sanción “por el número de trabajadores afectados”.

Ahora bien, las normas contenidas en los artículos 627, 629 y 630 de la Ley Orgánica del Trabajo, se refieren a las infracciones derivadas del hecho de que la empresa no pague en moneda de curso legal o en el debido plazo, que pague en lugares prohibidos, descuente, retenga o compense del salario más de lo que la ley permite, pague al trabajador un salario inferior al mínimo fijado, o que infrinja normas relativas a la duración máxima de la jornada de trabajo y al trabajo nocturno. Por su parte, el artículo 633 se refiere a infracciones relativas a las condiciones de higiene y seguridad industrial, y el 637 contiene la pena aplicable al patrono que viole las garantías legales que protejan la libertad sindical.

En el caso de autos, en primer lugar se desprende del acto objeto del recurso de nulidad, que el cálculo de la sanción impuesta a la empresa recurrente fue multiplicada por el número de trabajadores “afectados”, según lo dispuesto en el artículo 236 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, por haber sido -supuestamente- infringido el contenido de los artículos 627 y 629 de la Ley Orgánica del Trabajo, al no demostrar la empresa “…que cumple con el requerimiento de llevar un registro para laborar las horas extras trabajadas, sellado y firmado en la Inspectoría del Trabajo, con detalle de los trabajos efectuados en esas horas, la remuneración adicional cancelada a cada uno de los trabajadores y la firma de dichos trabajadores”; en este contexto, resulta evidente que el hecho indicado en el acto como generador de la sanción impuesta, en nada coincide con los supuestos contenidos en los artículos normativos utilizados en el mismo.

 Sin embargo, de un análisis sistemático del caso, infiere la Sala que la Administración invocó las normas antes indicadas al considerar que el hecho de que la empresa no demostrara al momento de la realización de la inspección por parte del Supervisor del Trabajo, que llevaba los libros de registro de horas extras de sus trabajadores implicaba un falta a la jornada laboral, lo cual a juicio de la Sala, si bien puede calificarse como un error de interpretación, por cuanto una violación de la jornada laboral estaría referida a la infracción de normas relativas a la duración máxima de la jornada de trabajo, al trabajo nocturno, o a los días hábiles la jornada laboral, sí constituyó un motivo -aunque errado- para la emisión del acto.

De manera que, de la Providencia Administrativa recurrida sí se desprende el motivo de la sanción impuesta aunque no se haya indicado de manera expresa en cuál de los supuestos de las normas invocadas se encontraba la recurrente. Razón por la cual se desecha el alegato expuesto en este sentido. Así se decide.

Por otra parte, en el acto administrativo impugnado efectivamente se estableció el monto de la multa, indicando que este “…era equivalente a un cuarto 1/8 (sic) del salario mínimo por trabajador afectado”, sin señalar en ninguna parte del mismo, cómo se obtuvo dicho monto; es decir, no se indicó el sueldo mínimo de referencia tomado para el cálculo, ni el número de trabajadores afectados por la omisión de la empresa en mostrar al Supervisor del Trabajo al momento de llevarse a cabo la inspección, los registros de horas extras de sus trabajadores, lo cual evidencia la motivación insuficiente del acto, ya que, aun cuando se indicó la norma utilizada para la imposición de la multa, resulta imposible determinar cuál fue el fundamento utilizado por  la Administración para obtener el monto de la multa impuesta a la recurrente, por tal razón, esta Sala declara procedente el alegato de inmotivación explanado por la parte recurrente en este sentido. Así se decide.

Por último, no deja de observarse que durante el procedimiento administrativo sancionatorio, la parte recurrente haciendo uso de su derecho a la defensa, consignó en fecha 17 de marzo de 2009,  “Original y Copia del libro de Registro para laborar horas extras debidamente foliado y sellado por el Ministerio del Trabajo con fecha 24 de septiembre de 2008” (folios 326 al 365 del expediente judicial); con lo que fue demostrado el cumplimiento de la obligación exigida por el Supervisor del Trabajo durante la inspección realizada en fecha 29 de agosto de 2008.

Asimismo, observa la Sala, que en el acto administrativo la Inspectoría del Trabajo primeramente indicó que “…efectivamente al (sic) empresa SEGURIDAD JOS, C.A. SEGUJOSCA, desde la fecha 24 de septiembre de 2008, lleva el registro de horas extras de sus trabajadores, no obstante a ello, al momento en que fue solicitada dicha documental, para que pudiera ser verificada por la funcionaria competente adscrita a este ente administrativo, la presunta infractora no la presentó y por tal motivo se inició dicho procedimiento sancionatorio”.  Y posteriormente, aseveró que “La empresa no demostró que cumple con el requerimiento de llevar un registro para laborar las horas extras trabajadas, sellado y firmado en la Inspectoría del Trabajo”.

Lo anterior denota que la empresa sí demostró durante el procedimiento administrativo sancionatorio, el hecho de llevar los registros de horas extras de sus trabajadores, con lo cual el recurrente contrario a lo señalado en el acto objeto de impugnación, desvirtuó el supuesto incumplimiento por el cual fue iniciado el mismo, y en consecuencia de acuerdo a lo previsto en el artículo 647 literal “e” de la Ley Orgánica del Trabajo de 1997, aplicable ratione temporis, la Administración debió declarar a la recurrente no incursa en la infracción imputada.

Por lo que, a juicio de la Sala, la Inspectoría del Trabajo de Los Valles del Tuy del Estado Miranda, no solo fue incongruente en la motivación de su decisión, sino que erró al imponer la sanción a la recurrente, cuando durante el procedimiento administrativo, la sociedad mercantil Seguridad Jos, C.A., SEGUJOSCA, claramente demostró el cumplimiento de la obligación de llevar los registros de horas extras de sus trabajadores, de modo que no había cabida a la imposición de la sanción de multa. En virtud de la exégesis anterior, se declara la nulidad de la Providencia Administrativa Nro. 00281/2009 del 10 de agosto de 2009, dictada por el Inspector del Trabajo en Los Valles del Tuy del Estado Miranda. Así se decide.

VI

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1.- PARCIALMENTE CON LUGAR la apelación ejercida por la representación del Ministerio Público, contra el auto del Juzgado de Sustanciación de fecha 26 de octubre de 2011, en consecuencia, lo REVOCA únicamente en lo que concierne a la inadmisibilidad de la prueba de informes.

2.- INADMISIBLE, por lo motivos expuestos en este fallo, la prueba de informes promovida por la Fiscal del Ministerio Público respecto de la empresa Seguridad Jos, C.A., SEGUJOSCA.

3.- CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con “AMPARO CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER CAUTELAR y subsidiariamente (…) MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA, [de] SUSPENSIÓN PREVENTIVA DE LOS EFECTOS” por la sociedad mercantil SEGURIDAD JOS, C.A. SEGUJOSCA, contra “la denegatoria tácita producto del silencio administrativo del MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y LA SEGURIDAD SOCIAL” (actualmente Ministerio del Poder Popular para el Proceso Social de Trabajo), ante el recurso jerárquico ejercido el 17 de agosto de 2009, contra la Providencia Administrativa Nro. 00281/2009 del 10 de agosto de 2009, dictada por el Inspector del Trabajo en Los Valles del Tuy del Estado Miranda. En consecuencia se ANULA el acto impugnado.

Publíquese, regístrese, comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiuno (21) días del mes de julio del año dos mil quince (2015). Años 205º de la Independencia y 156º de la Federación.

El Presidente EMIRO GARCÍA ROSAS
		La Vicepresidenta - Ponente MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
EVELYN MARRERO ORTÍZ	Las Magistradas,
		BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
	La Secretaria, YRMA ROSENDO MONASTERIO
	En veintidós (22) de julio del año dos mil quince, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00877.
	La Secretaria, YRMA ROSENDO MONASTERIO