Magistrada Ponente: BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO

Exp. N° 2009-0894

Mediante escrito consignado ante esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el 21 de octubre de 2009, el abogado Juan Carlos Pró-Rísquez y la abogada Eirys Mata Marcano, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 41.184 y 76.888, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de las sociedades mercantiles BLINDADOS PANAMERICANOS, S.A., inscrita ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 11 de agosto de 1976, bajo el N° 26, Tomo 25-C, y DOCUMENTOS MERCANTILES, S.A. (DOMESA), inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 5 de noviembre de 1976, bajo el N° 2, Tomo 58-A, interpusieron demanda de nulidad contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, por no haber dado respuesta al recurso jerárquico incoado el 5 de junio de 2009 contra la Providencia Administrativa de fecha 2 de junio de 2009, dictada por la Inspectoría del Trabajo César Pipo Arteaga de las Parroquias Catedral, San Blas, Rafael Urdaneta y los Municipios Naguanagua y San Diego del Estado Carabobo, que declaró improcedentes las excepciones formuladas por las accionantes contra el Pliego de Peticiones presentado por el Sindicato Unión de Trabajadores de Empresas de Protección y Transporte de Documentos y Valores del Estado Carabobo (SINTRAPRODOVALCA).

El 27 de octubre de 2009, se dio cuenta en Sala y por auto de esa misma fecha se ordenó oficiar al Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Laboral, a los fines de la remisión del expediente administrativo, para lo cual se libró el oficio N° 3692 del 28 de octubre de 2009.

En fecha 6 de noviembre de 2009, el Alguacil de la Sala consignó el acuse de recibo de la notificación practicada.

Por diligencia del 11 de marzo de 2010, la abogada Yanet Aguiar, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 76.526, actuando con el carácter de apoderada judicial de las empresas demandantes, solicitó la remisión del presente expediente al Juzgado de Sustanciación, lo que fue acordado mediante auto dictado el 18 de marzo de 2010, siendo recibido el 7 de abril de ese año.

El 14 de abril de 2010, el Juzgado de Sustanciación admitió la demanda de nulidad y ordenó la notificación de la Procuraduría General de la República, de la Fiscalía General de la República y del Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, a quien se acordó solicitar nuevamente el envío del expediente administrativo del caso. Asimismo ordenó librar el cartel al que se refiere el artículo 21 numeral 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, aplicable ratione temporis.

En fechas 11, 27 de mayo y 1° de junio 2010, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación consignó el acuse de recibo de los oficios Nos. 0658, 0659 y 0660, antes referidos.

Por auto del 23 de junio de 2010, se acordó librar el mencionado cartel conforme a lo establecido en los artículos 80 y siguientes de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Mediante diligencia del 1° de julio de 2010, la abogada Norah Chafardet, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 99.384, actuando con el carácter de apoderada judicial de las empresas demandantes, retiró el aludido cartel, el cual fue publicado en el diario “El Universal” y posteriormente consignado el 6 del mismo mes y año.

En fecha 8 de julio de 2010, el Juzgado de Sustanciación ordenó remitir las actuaciones a la Sala.

El 15 de julio de 2010, se dio cuenta en Sala, se designó Ponente a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero y se fijó la oportunidad para que tuviera lugar la audiencia de juicio, la cual se celebró en fecha 23 de septiembre de 2010, dejándose constancia de la comparecencia de la abogada Flavia Zarins Wilding, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 76.056, actuando con el carácter de apoderada judicial de las empresas demandantes, y la abogada María Luz Revollo, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 49.813, actuando en su carácter de sustituta de la Procuraduría General de la República, quienes consignaron escritos de pruebas y conclusiones.

En esa misma oportunidad, la abogada Eira María Torres Castro, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 39.288, actuando con el carácter de Fiscal Provisoria de la Fiscalía Primera del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena y ante sus Salas Constitucional, Político Administrativa y Electoral, consignó escrito de opinión fiscal.

Por oficio N° 102 del 23 de septiembre de 2010, el Viceministro del Trabajo remitió los antecedentes administrativos solicitados.

El 6 de octubre de 2010, se estableció que a partir de esa fecha se computaría el lapso de tres (3) días de despacho para oponerse a la admisión de las pruebas promovidas por las partes. Posteriormente el 26 del mismo mes y año, el Juzgado de Sustanciación procedió a su admisión, con excepción de la prueba de informes promovida por la parte demandante.

En fecha 31 de marzo de 2011, se declaró concluida la sustanciación de la causa y se ordenó la remisión de las actuaciones a la Sala.

Mediante auto del 12 de abril de 2011, se dio cuenta en Sala y se fijó un lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de informes.

Por diligencia del 14 de abril de 2011, la apoderada judicial de las empresas demandantes, solicitó se oficiara a la Inspectoría Nacional y otros Asuntos Colectivos del Sector Privado a los fines que consignara el expediente administrativo.

En fechas 27 y 28 de abril de 2011, los representantes judiciales de la parte actora y de la República consignaron escritos de informes.

El 3 de mayo de 2011, la causa entró en estado de dictar la sentencia.

A través de sentencia N° 01236 del 13 de octubre de 2011, esta Sala ordenó notificar al Sindicato Unión de Trabajadores de Empresas de Protección y Transporte de Documentos y Valores del Estado Carabobo (SINTRAPRODOVALCA), “por cuanto es la organización sindical que interpuso el pliego de peticiones al cual las sociedades mercantiles demandantes opusieron excepciones (…) debiendo ser considerado por tanto como un tercero verdadera parte en el presente juicio”, por lo que concedió un lapso de veinte (20) días de despacho más el término de la distancia, para que presentara argumentos, promoviera y evacuara las pruebas que estimara pertinentes a los fines de la defensa de sus derechos e intereses; asimismo se concedió un lapso de diez (10) días de despacho a las empresas demandantes para que informaran a esta Sala la dirección donde se debía notificar a la mencionada organización sindical.

Por diligencia suscrita el 6 de diciembre de 2011, el Alguacil de esta Sala dejó constancia de haber practicado la notificación de la parte actora.

En esa misma oportunidad, la abogada Flavia Zarins Wilding, actuando con el carácter de apoderada judicial de las empresas demandantes, indicó la dirección donde se debía notificar a la aludida organización sindical.

El 6 de marzo de 2012, el Alguacil de esta Sala entregó en la Unidad de Correspondencia de esta Máxima Instancia el oficio N° 0168 dirigido al Sindicato Unión de Trabajadores de Empresas de Protección y Transporte de Documentos y Valores del Estado Carabobo (SINTRAPRODOVALCA). Posteriormente el 23 de abril de 2012, consignó el aviso de recibo emitido por “Ipostel” como constancia de haberse entregado a los efectos de su notificación el oficio N° 0168 antes referido.

Por auto del 10 de julio de 2012, se dejó constancia del vencimiento del lapso establecido, a los fines de la comparecencia del aludido Sindicato.

El 6 de diciembre de 2012, la apoderada judicial de las empresas demandantes, solicitó se dicte la sentencia de fondo.

En fecha 11 de diciembre de 2012, se dejó constancia de la incorporación de la Magistrada Mónica Gioconda Misticchio, a fin de suplir temporalmente la falta del Magistrado Levis Ignacio Zerpa.

Mediante sentencia N° 01104 de fecha 3 de octubre de 2013, esta Sala concedió un lapso de ocho (8) días de despacho a las sociedades mercantiles demandantes, para que informaran la dirección precisa de la oficina donde opera el Sindicato Unión de Trabajadores de Empresas de Protección y Transporte de Documentos y Valores del Estado Carabobo (SINTRAPRODOVALCA), a los fines de la práctica de la notificación personal. Asimismo se ordenó notificar al Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social a fin de que informara dentro del lapso de veinte (20) días de despacho siguientes a su notificación, si existían procedimientos administrativos posteriores al año 2009, relacionados con la discusión y suscripción de alguna Convención Colectiva de los trabajadores de las sociedades mercantiles Blindados Panamericanos, S.A., y Documentos Mercantiles, S.A.

En fecha 22 de octubre de 2013, la apoderada judicial de las demandantes, indicó la dirección requerida.

El 14 de noviembre de 2013 fueron librados los oficios Nos. 2.900, 2.901 y 2.902 dirigidos al Sindicato Unión de Trabajadores de Empresas de Protección y Transporte de Documentos y Valores del Estado Carabobo (SINTRAPRODOVALCA), al Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social y a la Procuraduría General de la República, respectivamente.

El 2 de diciembre de 2013, el Alguacil de esta Sala entregó en la Unidad de Correspondencia de este Máximo Tribunal el oficio N° 2901 antes referido. Posteriormente, en fechas 16 de diciembre de 2013 y 15 de enero de 2014, dejó constancia de haber practicado la notificación del Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social y de la Procuraduría General de la República y el 4 de febrero de 2014 consignó el aviso de recibo emitido por “Ipostel” donde consta haberse entregado el oficio N° 2900 dirigido al Sindicato Unión de Trabajadores de Empresas de Protección y Transporte de Documentos y Valores del Estado Carabobo (SINTRAPRODOVALCA).

Por escrito del 22 de abril de 2014, la abogada Esther Cecilia Blondet Serfaty, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 70.731, actuando con el carácter de apoderada judicial de las empresas demandantes, consignó escrito de informes.

El 23 de abril de 2014, se dejó constancia que el 14 de enero de 2014 se incorporó a esta Sala la Tercera Suplente Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel, a fin de suplir temporalmente la falta de la Magistrada Trina Omaira Zurita.

En fecha 29 de abril de 2014, venció el lapso concedido a la parte actora a los fines de suministrar la dirección del Sindicato Unión de Trabajadores de Empresas de Protección y Transporte de Documentos y Valores del Estado Carabobo (SINTRAPRODOVALCA).

El 29 de diciembre de 2014, se incorporaron a esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel, Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta, designados y juramentados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año.

Mediante auto del 11 de febrero de 2015, se reasignó la ponencia a la Magistrada BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO.

Por diligencia del 22 de octubre de 2015, el abogado Yeoshua Bograd Lamberti, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 198.656, actuando con el carácter de apoderado judicial de las empresas demandantes, solicitó se dictara sentencia en la causa.

En fecha 23 de diciembre de 2015, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el Magistrado Marco Antonio Medina Salas y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero, designados y juramentados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año.

El 25 de abril de 2017, se dejó constancia que el 24 de febrero del mismo año, se eligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidente, Magistrado Marco Antonio Medina Salas, la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero, el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.

Realizado el estudio de las actas del expediente, pasa la Sala a pronunciarse con fundamento en las siguientes consideraciones:

DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

La demanda de nulidad se interpuso contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, por no haber dado respuesta al recurso jerárquico incoado el 5 de junio de 2009 contra la Providencia Administrativa de fecha 2 de junio de 2009, dictada por la Inspectoría del Trabajo César Pipo Arteaga de las Parroquias Catedral, San Blas, Rafael Urdaneta y los Municipios Naguanagua y San Diego del Estado Carabobo, que declaró:

“(…) visto los argumentos formulados en fecha 21 de mayo del año en curso por la empresas BLINDADOS PANAMERICANOS, S.A., y DOMESA S.A., relacionado con el Pliego de Peticiones de Carácter Conflictivo presentado por el SINDICATO UNIÓN DE TRABAJADORES DE EMPRESAS DE PROTECCIÓN Y TRANSPORTE DE DOCUMENTOS Y VALORES DEL ESTADO CARABOBO (SINTRAPRODOVALCA), este Despacho una vez realizadas las consideraciones pertinentes, procede a realizar la respectiva respuesta de conformidad con el Artículo 519 de la Ley Orgánica del Trabajo en concordancia con el Artículo 173 del Reglamento de la precitada Ley, en los siguientes términos:

Con respecto al Capítulo Previo Primero denominado DE LA COMPETENCIA DE LA INSPECTORÍA DEL TRABAJO PARA DECIDIR LOS ASUNTOS PLANTEADOS EN EL PLIEGO, (…) al respecto, este Despacho considera (…) [que] en fecha 06 de septiembre de 2007, la Inspectoría Nacional y Asuntos Colectivos de Trabajo del Sector Privado procedió a impartir la correspondiente homologación de la Convención Colectiva que rige las relaciones en las empresas mencionadas objeto del conflicto planteado, a tal fin, esta Autoridad Administrativa aclara a las partes que con respecto a la Homologación impartida por el ente administrativo mencionado, este Despacho no puede valorar la actuación realizada por ésta, por cuanto no le corresponde prejuzgar las actuaciones de las partes y mucho menos la del organismo administrativo que emitió la respectiva Homologación, por pertenecer al mismo organismo, correspondiéndole solamente verificar que los acuerdos legales hayan sido cumplidas (sic) (…).

En este mismo contexto y en relación al caso que nos compete, (…) este Despacho considera pertinente y aceptable, la reclamación interpuesta por la organización sindical presentada por ante este Despacho (Sin que dicha actuación invada competencias que son propias de los Órganos Jurisdiccionales) (…) es por lo que este Despacho considera IMPROCEDENTE lo alegado por la representación patronal sobre este punto, y así se decide.

Con respecto al Capítulo Segundo Previo denominado DE LA IMPOSIBILIDAD LEGAL DE SUSPENDER LAS ACTIVIDADES DEL BLINPASA, (…) al respecto, este Despacho aclara que la entrada en vigencia [del] Reglamento [de los Servicios Privados de Vigilancia, Protección e Investigación] vino a reforzar la legalidad y naturaleza del funcionamiento de las empresas comprendidas en este marco legal, sin embargo, con respecto a las reclamaciones de los derechos laborales de los trabajadores pertenecientes a este ramo empresarial, el Artículo 5 del precipitado Reglamento establece lo siguiente:

(…)

Ahora bien, nuestra Constitución Nacional otorga el derecho a Huelga a todos los trabajadores, tanto del sector público como el privado, siempre que estas se encuentren dentro de las condiciones que establece la Ley, sin embargo, este Órgano Administrativo deja por sentado que no existe hasta la presente fecha, sentencia firme que dictamine la no aplicación del Decreto 699 en materia de reclamación de los derechos laborales de los trabajadores que pertenecen a este sector empresarial, dada la naturaleza de la labor ejercida resultando procedente el agotamiento de la vía conciliatoria sobre los incumplimientos que realizara una empresa perteneciente a esta rama, por cuanto la misma puede poner en peligro la seguridad económica de los ciudadanos, puesto que la naturaleza de la labor de la empresa objeto del conflicto, es de transporte y custodia de valores de documentos mercantiles, similares o afines, siendo que la vía idónea para dirimir los Conflictos Laborales planteados, resulta ser la vía del Laudo Arbitral, la cual una vez dictada la decisión por este, será de obligatorio cumplimiento. Por lo tanto, este Despacho considera PROCEDENTE la excepción formulada por la representación patronal y así se decide.

Respecto al Capítulo I denominado CLÁUSULAS DE LA CCT QUE CONFORMAN EL PLIEGO DE PETICIONES CON CARÁCTER CONCILIATORIO PRESENTADO POR SINTRAPRODOVALCA, al respecto, es necesario destacar que el Capítulo III del Título VII referido al Derecho Colectivo en nuestra Ley Orgánica del Trabajo, desarrolla como Sección Primera, el Título: ‘De las Negociaciones Colectivas’, en el cual se recoge una serie de normas de índole general o introductorias al desarrollo o materialización de este concepto en la esfera práctica, de tal suerte que lo que se desprende en el referido texto legal, constituye las formas que puede adquirir la Negociación Colectiva, según el propósito que vislumbre, bien a través de un procedimiento conflictivo (…) o bien a través de un procedimiento de convención colectiva (…). Es decir, la propia Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento, deslindan en estos dos procedimientos, las vías por las que puede materializarse, en la práctica laboral, la negociación y los conflictos laborales (…), y en virtud de ello, instauran el reconocimiento de incidencias orientadas a garantizar el respeto de los derechos durante el procedimiento, en el marco preferencial del diálogo entre las partes.

De esta forma, aparece la posibilidad de oponer excepciones y defensas a la discusión de una convención (…) y su figura paralela, la oposición por falta de representatividad (…) en la discusión de un pliego de peticiones. Tanto en uno como en otro procedimiento, el objeto de su fundamento obedece a supuestos jurídicamente diferentes; de allí que no se trate tanto de casualidad si no más bien de una razón de causalidad el que un capítulo siga al otro dentro del orden lógico estipulado en la ley (sic). Por otra parte, las atribuciones que el legislador confiere al Inspector del Trabajo en un caso y otro, también tienen naturaleza distinta, ya que en el procedimiento conflictivo, éste sólo puede actuar como conciliador y no ostenta facultades decisorias sobre el fondo de la controversia, aunque sí sobre la admisibilidad del pliego o de la oposición por falta de representatividad, en tanto que en el procedimiento de convención colectiva el Inspector tiene atribuidas, expresamente, facultades decisorias sobre el fondo de la controversia tal y como lo expresa el artículo 519 de la Ley Orgánica de Trabajo.

Así entonces, partiendo del entendido de que ante todo, la actuación del Inspector del Trabajo debe apuntar a la conciliación, como forma de autocomposición procesal preferente en la resolución de los conflictos colectivos, y al agotarse la utilización de estas formas, fomentar la solución a través de los medios de autocomposición procesal, de conformidad lo establece el artículo 165 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, la posición de este Despacho, es que el admitir la oposición de excepciones en un procedimiento de pliego de peticiones, debe considerarse como un acto desacertado e improcedente desde el punto de vista jurídico, ya que con ello, se instaura con base a una reiterada y errada práctica administrativa, que adapta y justifica esta actuación, en la fuente analógica del derecho, la posibilidad de interrumpir la reclamación de derechos, lo cual podría traducirse en un estado de indefensión, pues ello, significaría violentar el debido proceso, (…) a parte de los convenios internacionales suscritos por Venezuela con la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T), y eventualmente hasta la libertad sindical y el derecho de huelga, sin obviar el principio de legalidad, al incorporar una incidencia dentro de un procedimiento que no la contempla, al menos en los términos previstos en el referido artículo 519 de la Ley Orgánica del Trabajo.

De modo que, en virtud de lo anterior, este Despacho, apartándose de la reiterada práctica administrativa, considera que ante todo debe prevalecer la seguridad jurídica en los procedimientos laborales llevados a cabo por los funcionarios del trabajo, lo cual incide directamente en el resto y garantía de la legalidad, así como de los derechos laborales, por lo que no reconoce la validez del procedimiento de excepciones y defensas, previsto para la tramitación de convenciones colectivas de trabajo, aplicado en el marco de un pliego de peticiones, declarando, en consecuencia, la nulidad del mismo, por desviarse del procedimiento legalmente establecido para la tramitación de pliego de peticiones, como uno de los procedimientos materializadores de la Negociación Colectiva.

Por ello, la consecuencia jurídica de la gestión conciliatoria en caso de ser exitosa, es una transacción o acuerdo que pone fin al conflicto iniciado, siendo el caso que nos compete, a través del Laudo Arbitral, figura establecida en el Artículo 493 de la Ley Orgánica del Trabajo, por lo tanto, (…) visto que a la presente fecha, las partes no han llegado a un convenimiento sobre las violaciones denunciadas por la organización sindical, este Órgano Administrativo declara IMPROCEDENTE las excepciones formuladas sobre este particular, por cuanto las soluciones sobre los puntos que originan el presente Pliego deben ser dirimidos entre las partes por medio de la conciliación. Así se decide (…)”. (Agregados de la Sala y destacado de la cita).

DE LA DEMANDA DE NULIDAD

Mediante escrito presentado ante esta Sala el 21 de octubre de 2009, el abogado Juan Carlos Pró-Rísquez y la abogada Eirys Mata Marcano, antes identificados, actuando con el carácter de apoderados judiciales de las sociedades mercantiles Blindados Panamericanos, S.A., y Documentos Mercantiles, S.A. (DOMESA), interpusieron demanda de nulidad contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, por no haber dado respuesta al recurso jerárquico incoado el 5 de junio de 2009 contra la Providencia Administrativa de fecha 2 de junio de 2009, dictada por la Inspectoría del Trabajo César Pipo Arteaga de las Parroquias Catedral, San Blas, Rafael Urdaneta y los Municipios Naguanagua y San Diego del Estado Carabobo, descrita en el capítulo anterior, sobre la base de las siguientes consideraciones:

Denunciaron la violación del derecho al debido proceso y a la defensa, dado que “el fundamento central de la Inspectoría del Trabajo para declarar improcedentes las excepciones formuladas por [sus] representadas, es la supuesta imposibilidad de oponer excepciones en el marco del proceso de negociación de un pliego de peticiones. En este sentido, la Inspectoría del Trabajo es del criterio que [sus] representadas no tienen derecho a ejercer su defensa en esta clase de procedimientos (…) por no contemplarlo expresamente la LOT (sic)”. (Agregados de esta Sala y destacado de la cita).

Afirmaron que “la Decisión impugnada no podía cercenar a [sus] representadas de la posibilidad de ejercer su derecho a la defensa por el simple pretexto de que el procedimiento de pliego de peticiones no contempla una incidencia específica para hacerlo. Por el contrario, debía (…) aplicar analógicamente el procedimiento establecido para la negociación de las Convenciones Colectivas el cual prevé de manera expresa la posibilidad de oponer alegatos y excepciones a la negociación”, conforme a lo establecido en los artículos 519 de la Ley Orgánica del Trabajo y 173 del Reglamento de la referida Ley. (Agregado de esta Sala).

Sostuvieron que “la Inspectoría del Trabajo deberá verificar que los alegatos y/o defensas formuladas por el patrono no versen sobre alguno de los requisitos que fueron objeto de decisión con ocasión a la presentación del Pliego, lo cual implica que una vez que se haya verificado esta circunstancia, el Inspector del Trabajo tiene la obligación de decidirlas”. (Destacado de la cita).

Denunciaron la violación de “LA CONFIANZA LEGÍTIMA, LA SEGURIDAD JURÍDICA, PRINCIPIOS (…) CONTENIDOS EN EL DERECHO A LA IGUALDAD Y EL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA (…) [por cuanto] la seguridad jurídica reclama, (…) un trato igual para todos en circunstancias iguales, una protección de la confianza legítima, en orden a que sus pretensiones han de ser resueltas, del mismo modo y con igual alcance jurídico, que lo fueron en otras idénticas condiciones en momentos anteriores; (…) [y] según el principio constitucional de igualdad ante la ley (sic), no es admisible que un criterio interpretativo de carácter singular emitido por un órgano administrativo o judicial pretenda limitar o negar derechos de manera irrazonable cuando estos mismos derechos han sido otorgados a otros en circunstancias similares y ante la aplicación de las mismas normas”. (Agregados de la Sala y destacado de la cita).

Precisaron que esos principios “obligan a la Administración y a los órganos jurisdiccionales a aplicar a cada caso nuevo, el mismo criterio interpretativo aplicado a casos anteriores. En todo caso, de existir un cambio de criterio, sólo sería posible su aplicación a casos futuros, a los fines de proteger la expectativa del que acude al órgano administrativo o jurisdiccional en justo derecho, de que le será aplicable el criterio que uniformemente se ha aplicado a casos similares”. (Destacado de la cita).

Indicaron que el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece que el cambio de criterios no podrá aplicarse a casos anteriores, con el fin de proteger los principios de seguridad jurídica y la confianza legítima contenidos dentro del derecho a la igualdad y a la tutela judicial efectiva, previstos en los artículos 21 y 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales fueron vulnerados “en virtud de la errática decisión de la Inspectoría del Trabajo, en contravención a la práctica reiterada de las Inspectorías del Trabajo, impidiéndose de esta manera el efectivo cumplimiento de la justicia material prevista en el artículo 257 de la CRBV (sic)”.

Recalcaron que en el acto administrativo impugnado, la Inspectoría del Trabajo reconoce que su decisión “contraría la reiterada y constante práctica administrativa”, lo cual resulta lesivo no solo a los intereses de sus representadas, sino violatoria de la uniformidad del criterio sostenido por las Inspectorías y el Ministerio del Trabajo, “trastocando en consecuencia el derecho a una tutela judicial efectiva”.

Afirmaron que sus representadas “tenían la confianza legítima de que le sería aplicado el criterio reiterado utilizado por la Inspectoría del Trabajo de permitir el ejercicio del derecho a la defensa en los procedimientos de negociación de un Pliego de Peticiones”.

Manifestaron que la Inspectoría del Trabajo “en forma contradictoria determina por una parte la imposibilidad de oponer excepciones en procedimientos de negociación de Pliegos de Peticiones y al mismo tiempo declara improcedentes algunas de las excepciones opuestas”.

Denunciaron que se incurrió en un falso supuesto de derecho al declarar improcedente la excepción de incompetencia de la Inspectoría del Trabajo para decidir los Asuntos Planteados en el Pliego de Peticiones “al considerar que no invade las competencias de los órganos jurisdiccionales al dilucidar conflictos jurídicos”, ya que el procedimiento conflictivo previsto en el artículo 475 de la Ley Orgánica del Trabajo, inicia con la presentación de un pliego de peticiones en el cual el Sindicato expondrá sus planteamientos para que el patrono tome o deje de tomar medidas relativas a las condiciones de trabajo, para que celebre una convención colectiva o se de cumplimiento a la que se tiene pactada.

Indicaron que el artículo 170 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo establece cuatro (4) requisitos que deben cumplir los pliegos conflictivos, entre ellos el referido al objeto, el cual debe atender a lo dispuesto en el artículo 167 eiusdem en concordancia con el artículo 469 de la Ley Orgánica del Trabajo, que prevé que los conflictos colectivos de intereses pueden ser novatorios, cuando persiguen modificar condiciones de trabajo; de ejecución, cuando pretendan reclamar el cumplimiento de obligaciones patronales sobre condiciones de trabajo y; defensivos, cuando estuvieren destinados a evitar que se adopten medidas que perjudiquen a los trabajadores de la respectiva empresa.

Alegaron que “no se cumple con el requisito del objeto del conflicto (…), toda vez que, el (…) planteado por SINTRAPRODOVALCA versa sobre un conflicto de derecho; no se discute la existencia de un beneficio o derecho, sino que se cuestiona el criterio empleado por la empresa para la aplicación de un instrumento legal, en este caso, las Cláusulas 18, 21 y 51 de la Convención Colectiva vigente entre [el] SERVICIO PANAMERICANO DE PROTECCIÓN, C.A., para el período 2007-2010 y sus filiales, entre las cuales se encuentran [sus] representadas, (…) lo cual es evidentemente un asunto que se deriva de la interpretación jurídica que le ha dado SINTRAPRODOVALCA a dichas Cláusulas”. (Agregados de la Sala).

Afirmaron que “la presente controversia constituye un conflicto de derecho que no le corresponde ser ventilado ante la Inspectoría del Trabajo” conforme a lo establecido en el artículo 5 de la Ley Orgánica del Trabajo, por cuanto “el conocimiento y tramitación de los conflictos de derecho corresponde exclusivamente a los tribunales del Trabajo, mientras que los conflictos colectivos de intereses (…) [la] competencia está atribuida a la Inspectoría del Trabajo”. (Agregado de la Sala).

Asimismo denunciaron que la Inspectoría incurrió en falso supuesto de derecho “al considerar que podía someterse a Arbitraje la dilucidación del Pliego de Peticiones el cual contiene conflictos de derecho no susceptibles de ser conocidos por la Inspectoría de Trabajo (…) [por cuanto] de conformidad con lo establecido en la Cláusula 3 del CCT (sic), su objeto es ‘la prestación de un servicio público, estratégico para la comunidad venezolana, con miras a facilitar el desarrollo integral de la nación como lo es el de transporte y custodia de valores, de documentos mercantiles y objetos afines y similares’ (…)”, por lo que todas aquellas empresas que ejerzan funciones de traslado y custodia de valores, como es el caso de sus representadas, no podrán ser interrumpidos en forma alguna por parte de los patronos o de los trabajadores, con motivo del planteamiento de reivindicaciones de carácter económico o social, como lo sería el presente pliego presentado por SINTRAPRODOVALCA, tal como lo establece el artículo 5 del Reglamento de los Servicios Privados de Vigilancia, Protección e Investigación. (Agregado de la Sala y destacado de la cita).

Indicaron que la Providencia Administrativa reconoce expresamente la vigencia del Reglamento de Vigilancia, sin embargo “declara procedente la excepción opuesta [pero] sostiene que la vía idónea será la del Arbitraje conforme al artículo 5 del Reglamento de Vigilancia, incurriendo nuevamente en falso supuesto de derecho”, pues el mismo solo procede “en la medida que los puntos a discusión o negociación del Pliego de Peticiones hayan podido ser dilucidados por la Inspectoría del Trabajo”. (Agregado de la Sala).

Insistieron en que “el conflicto planteado por SINTRAPRODOVALCA en el Pliego de Peticiones es jurídico, la Inspectoría del Trabajo no tiene competencia para dilucidarlo, en consecuencia, tampoco podría ser sometido por vía de aplicación del artículo 5 del Reglamento de Vigilancia a un Arbitraje impuesto por una norma legal, pues este conflicto no debió plantearse desde el principio en la Inspectoría del Trabajo, sino en los Tribunales Laborales competentes. Por argumento en contrario, el artículo 5 del Reglamento que ordena someterse al Arbitraje la controversia que exceda de treinta (30) días, sin que en las reuniones de las partes se haya logrado acuerdo, sólo es aplicable si el conflicto -de principio- podía ser ventilado ante la Inspectoría del Trabajo, el cual no es el caso”.

En relación al incumplimiento imputado a sus representadas de la cláusula 20 referida a los aumentos de salarios y revisión de beneficios, señalaron que “se puede verificar del expediente administrativo, (…) acuerdo suscrito en fecha 6 de abril de 2009 entre SINTRAPRODOVALCA (…) mediante el cual: (i) se acordó un aumento del 30% del salario correspondiente al período 1° de mayo de 2009 al 30 de abril de 2010; (ii) se hizo un ajuste al importe de los beneficios socioeconómicos no salariales establecidos en las Cláusulas 31 a la 35, ambas inclusive, de la CCT (sic) vigente; y (iii) se incrementó el porcentaje de tickets de alimentación a 0,30 Unidades Tributarias”, en atención a lo previsto en la aludida cláusula.

Asimismo, en cuanto al incumplimiento de las cláusulas 21 y 18 referida a la “PARTICIPACIÓN EN LOS BENEFICIOS [y] VACACIONES Y BONO VACACIONAL (…) [destacaron que] de acuerdo con lo establecido en el artículo 145 de la LOT (sic), el salario base para el cálculo de lo que corresponda al trabajador por concepto de vacaciones será el salario normal devengado por éste, en el mes efectivo de labores inmediatamente anterior al día en que nació el derecho a la vacación (sic). En caso de trabajadores a comisión o que tengan otra modalidad de remuneración variable, será el promedio del salario devengado durante el año inmediatamente anterior al día en que nació el derecho”. (Agregados de la Sala y destacado de la cita).

Alegaron que “cuando se pagan beneficios que exceden los mínimos legales, tales como vacaciones y utilidades, es posible establecer una base de cálculo distinta para su pago siempre que el monto que reciba el trabajador no sea inferior al mínimo legal (…). En este sentido, es claro que el beneficio de vacaciones establecido en la CCT (sic) es más beneficioso que el establecido en la LOT (sic), pues a pesar que ordena su pago a salario básico, establece un mayor número de días de disfrute a los contemplados en la LOT (sic), razón por la cual el pedimento de SINTRAPRODOVALCA debía ser desechado”.

En cuanto a la denuncia realizada por el Sindicato relativa a que sus representadas pagan a los seleccionadores de billetes y mensajeros motorizados un salario inferior al mínimo, manifestaron que sus representadas no están obligadas a “incrementar el salario fijo de los trabajadores que tienen pactada una remuneración variable (salario básico más comisiones) hasta el monto del salario mínimo establecido por el Ejecutivo Nacional (…), toda vez que las comisiones se imputan al monto del salario mínimo obligatorio, pues éstas constituyen una contraprestación por los servicios que ordinariamente ejecuta el trabajador, y en consecuencia, sólo en el supuesto que el salario mensual del trabajador (compuesto por salario básico más comisiones), no alcance el mínimo legal, [sus] representadas estarían obligadas a garantizarle al trabajador el pago del salario mínimo mensual. De haberlo analizado, la Inspectoría del Trabajo habría declarado con lugar las excepciones opuestas”. (Agregado de la Sala).

En lo atinente a la denuncia de que la mayoría del personal operativo labora más de ochenta (80) horas extraordinarias mensuales, alegaron que sus representadas “cumplen con los horarios y jornadas de trabajo de sus trabajadores de conformidad con lo establecido en la LOT (sic) y en la CTT (sic), por lo que el presente pedimento debía ser declarado Sin Lugar”.

De igual modo, ante la denuncia referida a que los trabajadores de las unidades blindadas están sometidos a estrés calórico, manifestaron que fue consignado un documento ante el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) del cual consta que “se está elaborando un plan de actividades para solucionar a corto plazo, y de modo eficaz, la problemática planteada en relación con los niveles de temperatura de los vehículos”, por lo que de “haberse analizado las excepciones opuestas, la Inspectoría del Trabajo habría declarado cerrado definitivamente el Pliego de Peticiones, y al no haberlo hecho colocó a [sus] representadas en un estado de absoluta indefensión”. (Agregado de la Sala).

Finalmente solicitaron la declaratoria con lugar de la demanda de nulidad interpuesta y, en consecuencia la nulidad del acto administrativo impugnado.

III

ALEGATOS DE LA REPÚBLICA

A través del escrito presentado en fecha 23 de septiembre de 2010, la abogada María Luz Revollo Blanco, anteriormente identificada, actuando en representación judicial de la Procuraduría General de la República, solicitó que la presente demanda de nulidad sea declarada sin lugar conforme a los argumentos siguientes:

Manifestó que la Inspectoría del Trabajo, en su acto administrativo del 2 de junio de 2009, confirmado tácitamente por el Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, no cercenó el derecho a la defensa a las empresas demandantes, por cuanto “se observa de las actas que conforman el expediente, que ante la presentación ante la Inspectoría del Trabajo del Pliego de Peticiones por parte de la organización sindical SINTRAPRODOVALCA, no le correspondía a las accionantes la presentación de escrito de defensas y excepciones contra la negociación del Pliego de Peticiones, sino después de convocadas las partes, en la primera reunión de la Junta de Conciliación”, de conformidad con lo previsto en los artículos 519 de la Ley Orgánica del Trabajo y 173 del Reglamento de dicha Ley.

Indicó que en el Capítulo III del Título VII de la Ley Orgánica del Trabajo, referido al Derecho Colectivo, se recogen una serie de normas introductorias al desarrollo o materialización de las negociaciones colectivas, que constituyen las formas que puede adquirir según su propósito, bien a través de un procedimiento conflictivo o por medio de un procedimiento de convención colectiva, siendo estos como “las vías por las cuales puede materializarse, en la práctica laboral, la negociación y los conflictos colectivos (ya sean éstos, novatorios, de ejecución o defensivos); y en virtud de ello, instauran el reconocimiento de incidencias orientadas a garantizar el respeto de los derechos de las partes”, con la posibilidad de oponer excepciones y defensas a la discusión de una convención colectiva según el artículo 519 de la Ley Orgánica del Trabajo y la oposición por falta de representatividad conforme al artículo 514 de la aludida Ley, en la oportunidad de la discusión de un pliego de peticiones.

Sostuvo que en ambos casos, el objeto de su fundamento obedece a supuestos jurídicamente distintos y las atribuciones conferidas al Inspector del Trabajo también tienen naturaleza distinta, “ya que en el procedimiento conflictivo, esto solo puede actuar como conciliador y no ostenta facultades decisorias sobre el fondo de la controversia, aunque sí sobre la admisibilidad del pliego o de la oposición por falta de representatividad, en tanto que en el procedimiento de Convención Colectiva el Inspector tiene atribuidas (…) facultades decisorias sobre el fondo de la controversia, (…) cuando se trate de materias que afectan el orden público”, por lo que admitir la oposición de excepciones en un procedimiento de pliego de peticiones “constituye un acto desacertado e improcedente desde el punto de vista jurídico”.

Afirmó que “no es procedente reconocer la validez de procedimientos de excepciones y defensas, previsto para la tramitación de convenciones colectivas de trabajo, aplicado en el marco de un pliego de peticiones, por cuanto se desvía del procedimiento legalmente establecido (…)”.

Precisó que el artículo 173 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, contempla en el procedimiento de pliego de peticiones, que “el patrono o patrona pueda formular sus alegatos y presentar sus defensas en la primera reunión de la Junta de Conciliación; en consecuencia, se (…) adecua a los principios y derechos protegidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, (…) por lo que en efecto, tal como se indicó en el acto administrativo cuya nulidad se solicita, se previó que a fin de resguardar el derecho de los trabajadores, convocan a una nueva reunión por ante ese despacho, en la hora y lugar allí indicados, referida al Pliego de Peticiones de carácter conflictivo y exhortó a la representación de la empresa, a determinar los miembros que integrarían la correspondiente Junta de Conciliación, a que hace referencia el artículo 479 de la Ley Orgánica del Trabajo”.

Manifestó que “desde el momento de la notificación de la representación judicial de la empresa comenzarían a correr las ciento veinte (120) horas a que hace referencia el Artículo 487 de la Ley Orgánica del Trabajo. Igualmente informó a las partes que una vez culminado el cómputo (…) deberán someterse a lo dispuesto en la Sección Cuarta del Capítulo III denominada ‘DE LAS NEGOCIACIONES Y CONFLICTO COLECTIVOS’. [Por lo que a su criterio resulta] evidente que no se vulneró el derecho a la defensa a las accionantes”. (Agregado de la Sala).

Con relación a la denuncia de falso supuesto de derecho, por cuanto la Inspectoría del Trabajo no tendría competencia para dilucidar conflictos de derecho, consideró que conforme a lo establecido en los artículos 5, 469 y 473 de la Ley Orgánica del Trabajo “le corresponde al Inspector del Trabajo, en el momento en que tenga conocimiento de que se encuentra planteada una diferencia de naturaleza colectiva, procurar que se abra una etapa de negociación entre el patrono y el sindicato respectivo, con el fin de armonizar la divergencia de intereses”.

Afirmó que el presente caso versa sobre el conflicto presentado por la organización sindical SINTRAPRODOVALCA debido al incumplimiento de cláusulas contractuales de la Convención Colectiva del Trabajo por parte de Blindados Panamericanos, S.A., y Documentos Mercantiles, S.A., por lo que el conocimiento del asunto le corresponde a la Inspectoría del Trabajo, bien sea por vía conciliatoria o por medio de arbitraje.

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

En fecha 23 de septiembre de 2010, la abogada Eira María Torres Castro, antes identificada, actuando en su carácter de Fiscal Primera del Ministerio Público para actuar ante las Salas Plena, Constitucional, Político Administrativa y Electoral, solicitó que la presente demanda de nulidad sea declarada con lugar conforme a lo siguiente:

En cuanto a la presunta violación del derecho a la defensa y al debido proceso delatada, señaló que del “auto dictado por la Inspectoría del Trabajo, de fecha 2 de junio de 2009, (…) por una parte consideró procedente la excepción formulada por la representación patronal a que las empresas que tienen como objeto el transporte y custodia de valores de documentos mercantil, similares o afines, de acuerdo con el decreto 699, deben dirimir los conflictos laborales planteados a través de la vía del Laudo Arbitral”, por lo que se reconoció la oportunidad de oponer excepciones y defensas, de conformidad con lo previsto en el artículo 173 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo.

Afirmó que la Inspectoría del Trabajo al apartarse de la “reiterada práctica administrativa”, vulneró el principio de confianza legítima, para lo cual citó el contenido de la sentencia N° 578 dictada el 30 de marzo de 2007 por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, “ya que el criterio de la Administración Pública debe mantener uniformidad, por ser la base de la seguridad jurídica, la cual crea expectativas entre los usuarios del sistema de justicia, de que las condiciones procesales sean siempre las mismas, sin que caprichosamente se modifiquen, sorprendiéndose así la buena fe de los usuarios del sistema”.

En relación al vicio de falso supuesto de derecho invocado por la parte demandante, advirtió que conforme a lo establecido en el artículo 1 de la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos del Trabajo, así como en la sentencia de fecha 23 de octubre de 2007, caso: “Carmen Alicia Oropeza”, dictada por la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, sólo procede la interpretación de las cláusulas de una Convención Colectiva de Trabajo en vía judicial, siempre que se encuentre dentro de un asunto contencioso laboral, por lo que “el acto administrativo impugnado, al establecer que ‘…el admitir la oposición de excepciones en un procedimiento de pliego de peticiones, debe considerarse como un acto desacertado…’ incurre en incongruencia negativa, siendo además, que conoció otra de las excepciones opuestas, la cual le condujo a omitir pronunciarse sobre uno (sic) de las excepciones opuestas, en virtud de lo cual procede la nulidad del mismo”.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto a la demanda de nulidad incoada por las sociedades mercantiles Blindados Panamericanos, S.A., y Documentos Mercantiles, S.A., (DOMESA), contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, por no haber dado respuesta al recurso jerárquico incoado el 5 de junio de 2009 contra la Providencia Administrativa de fecha 2 de junio de 2009, dictada por la Inspectoría del Trabajo César Pipo Arteaga de las Parroquias Catedral, San Blas, Rafael Urdaneta y los Municipios Naguanagua y San Diego del Estado Carabobo.

En tal sentido solicitaron la nulidad del acto recurrido por considerar que incurrió en violación del derecho al debido proceso y a la defensa, a los principios de confianza legítima y seguridad jurídica y en el vicio falso supuesto de derecho.

-Del vicio falso supuesto de derecho:

La parte demandante denunció que el acto administrativo incurrió en un falso supuesto de derecho al declarar improcedente la excepción de incompetencia de la Inspectoría del Trabajo para decidir los Asuntos Planteados en el Pliego de Peticiones “al considerar que no invade las competencias de los órganos jurisdiccionales al dilucidar conflictos jurídicos”, cuando a su criterio “la presente controversia constituye un conflicto de derecho que no le corresponde ser ventilado ante la Inspectoría del Trabajo” conforme a lo establecido en el artículo 5 de la Ley Orgánica del Trabajo, por cuanto “el conocimiento y tramitación de los conflictos de derecho corresponde exclusivamente a los tribunales del Trabajo, mientras que los conflictos colectivos de intereses (…) [la] competencia está atribuida a la Inspectoría del Trabajo”. (Agregado de la Sala).

Al respecto, la representación judicial de la República señaló que el presente caso versa sobre el conflicto presentado por la organización sindical SINTRAPRODOVALCA debido al incumplimiento de cláusulas contractuales de la Convención Colectiva del Trabajo por parte de Blindados Panamericanos, S.A., y Documentos Mercantiles, S.A., por lo que el conocimiento del asunto le corresponde a la Inspectoría del Trabajo, bien sea por vía conciliatoria o por medio de arbitraje, conforme a lo establecido en los artículos 5, 469 y 473 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Delimitado lo anterior, advierte esta Sala que la parte demandante denunció la supuesta incompetencia de la Inspectoría del Trabajo para decidir los asuntos planteados en el pliego de peticiones por constituir “conflictos de derecho” que deben ser ventilados por ante los Tribunales Laborales, razón por la cual y los fines de emitir un correcto pronunciamiento, resulta menester citar el contenido del artículo 5 de la Ley Orgánica del Trabajo, aplicable en razón del tiempo, que establece:

“Artículo 5. La legislación procesal, la organización de los tribunales y la jurisdicción especial del Trabajo se orientarán por el propósito de ofrecer a los trabajadores y patronos la solución de los conflictos sobre derechos individuales o colectivos que surjan entre ellos, mediante una administración de justicia rápida, sencilla y gratuita.

Los conflictos colectivos sobre intereses y los que se planteen para exigir el fiel cumplimiento de los compromisos contraídos se tramitarán de acuerdo con lo pautado en el Título VII de esta Ley”. (Subrayado de esta Sala).

En este sentido, la mencionada Ley prevé en los artículos 469, 473 y 475 contenidos en el Capítulo III del Título VII, relativo a las Negociaciones y Conflictos Colectivos, lo siguiente:

“Artículo 469. Las negociaciones y conflictos colectivos que surjan entre uno (1) o más sindicatos de trabajadores y uno (1) o más patronos, para modificar las condiciones de trabajo, para reclamar el cumplimiento de las convenciones colectivas, o para oponerse a que se adopten determinadas medidas que afecten a los trabajadores de la respectiva empresa, explotación o establecimiento, se tramitarán de acuerdo con lo dispuesto en este Capítulo.

(…)

Artículo 473. Al tener conocimiento de que está planteada o por plantearse una diferencia de naturaleza colectiva, el Inspector del Trabajo procurará abrir una etapa de negociaciones entre el patrono o patronos y el sindicato o sindicatos respectivos y podrá participar en ellas personalmente o por medio de un representante, para interesarse en armonizar sus puntos de vista e intereses.

(…)

Artículo 475. El procedimiento conflictivo comenzará con la presentación de un pliego de peticiones en el cual el sindicato expondrá sus planteamientos para que el patrono tome o deje de tomar ciertas medidas relativas a las condiciones de trabajo; para que se celebre una convención colectiva o se dé cumplimiento a la que se tiene pactada.”. (Resaltado de la Sala).

De la revisión de la referida normativa, se constata que el artículo 469 establece que los conflictos colectivos que surjan entre uno o más sindicatos de trabajadores y uno o más patronos, para reclamar el cumplimiento de las convenciones colectivas, o para oponerse a que se adopten determinadas medidas que afecten a los trabajadores de la respectiva empresa, se tramitarán de acuerdo con lo dispuesto en el Capítulo III del referido Título.

Asimismo el artículo 473 eiusdem prevé que le corresponde al Inspector del Trabajo, una vez tenga conocimiento que se encuentra planteada una diferencia de naturaleza colectiva, procurar que se abra una etapa de negociación entre el patrono y el sindicato respectivo, con el fin de armonizar la divergencia de intereses. Igualmente se encuentran regulados la conciliación y el arbitraje, como mecanismos de solución de dichas controversias suscitadas con ocasión del cumplimiento de las convenciones colectivas.

Por otra parte del artículo 475 se desprende que el procedimiento conflictivo comienza con la presentación de un pliego de peticiones en el cual el sindicato expondrá sus planteamientos para que el patrono dé cumplimiento a la que se tiene pactada, entre otras.

Conforme a lo anterior, en el presente caso la controversia versa sobre un pliego de peticiones con carácter conflictivo consignado por el Sindicato Unión de Trabajadores de Empresas de Protección y Transporte de Documentos y Valores del Estado Carabobo (SINTRAPRODOVALCA), debido al incumplimiento de las cláusulas 18, 21 y 51 de la Convención Colectiva de Trabajo y violación de los artículos 133, 145 y 207 de la Ley Orgánica del Trabajo por parte de las sociedades mercantiles Blindados Panamericanos, S.A., y Documentos Mercantiles, S.A., (DOMESA). (Ver folios del 3 al 5).

Por consiguiente, al constatarse que el pliego de peticiones fue presentado en virtud del conflicto de trabajo surgido entre el sindicato accionante y la sociedad mercantil demandada con motivo del incumplimiento de la convención colectiva, el conocimiento le corresponde a la Inspectoría del Trabajo respectiva, razón por la cual se desecha el argumento expuesto por la parte demandante. Así se decide.

-De la violación del derecho al debido proceso y a la defensa:

Advierten los apoderados judiciales de las empresas demandantes que el acto administrativo impugnado vulneró el derecho al debido proceso y a la defensa de sus representadas al declarar improcedentes las excepciones formuladas al Pliego de Peticiones presentado por el Sindicato Unión de Trabajadores de Empresas de Protección y Transporte de Documentos y Valores del Estado Carabobo (SINTRAPRODOVALCA), con fundamento en una “supuesta imposibilidad de oponer excepciones en el marco del proceso de negociación de un pliego de peticiones (…) por el simple pretexto de que [en ese procedimiento] no contempla una incidencia específica para hacerlo. Por el contrario, debía (…) aplicar analógicamente el procedimiento establecido para la negociación de las Convenciones Colectivas el cual prevé de manera expresa la posibilidad de oponer alegatos y excepciones”, conforme a lo establecido en los artículos 519 de la Ley Orgánica del Trabajo, y 173 del Reglamento de dicha Ley. (Agregado de la Sala).

Al respecto, la representante judicial de la República refutó tal argumento, ya que “no es procedente reconocer la validez de procedimientos de excepciones y defensas, previsto para la tramitación de convenciones colectivas de trabajo, aplicado en el marco de un pliego de peticiones, por cuanto se desvía del procedimiento legalmente establecido para la tramitación del pliego de peticiones”.

En este sentido, a los fines de emitir un pronunciamiento sobre el mérito del asunto, advierte esta Sala del análisis del expediente administrativo que la controversia planteada inició en virtud del pliego de peticiones con carácter conflictivo presentado ante la Inspectoría del Trabajo César Pipo Arteaga por el Sindicato Unión de Trabajadores de Empresas de Protección y Transporte de Documentos y Valores del Estado Carabobo (SINTRAPRODOVALCA), por el presunto incumplimiento por parte de las sociedades mercantiles Blindados Panamericanos, S.A., y Documentos Mercantiles, S.A., (DOMESA), de las cláusulas 18, 21 y 51 de la Convención Colectiva de Trabajo y violación de los artículos 133, 145 y 207 de la Ley Orgánica del Trabajo. (Ver folios del 3 al 5).

Conforme a ello, la aludida Inspectoría del Trabajo procedió a admitir el referido pliego con base en el procedimiento establecido en los artículos 167 y 170 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, referido al procedimiento conflictivo; reconoció durante el procedimiento la inamovilidad consagrada en beneficio de los promoventes de acuerdo a lo previsto en el artículo 506 de la Ley Orgánica del Trabajo, aplicable ratione temporis y fijó para el 21 de mayo de 2009, la celebración de la primera reunión de la Junta de Conciliación, fecha en la cual los apoderados judiciales de las empresas demandantes consignaron escrito de excepciones y defensas, con fundamento en el artículo 173 del referido Reglamento. (Ver folios del 85 al 116).

Seguidamente, la Inspectoría del Trabajo el 2 de junio de 2009, emitió pronunciamiento sobre los alegatos formulados conforme “con el Artículo 519 de la Ley Orgánica del Trabajo en concordancia con el Artículo 173 del Reglamento de la precipitada Ley”, declarando “IMPROCEDENTE” la incompetencia de la Inspectoría alegada; “PROCEDENTE la excepción formulada” referida a la imposibilidad legal de suspender las actividades por huelga e “IMPROCEDENTE las excepciones formuladas” sobre el “Capítulo I denominado CLÁUSULAS DE LA CCT QUE CONFORMAN EL PLIEGO DE PETICIONES CON CARÁCTER CONCILIATORIO PRESENTADO POR SINTRAPRODOVALCA”, por cuanto “admitir la oposición de excepciones en un procedimiento de pliego de peticiones, debe considerarse como un acto desacertado (…) [y] las peticiones sobre los puntos que originan el presente Pliego deben ser dirimidos entre las partes por medio de la conciliación”, por lo que “apartándose de la reiterada práctica administrativa (…) no reconoce la validez del procedimiento de excepciones y defensas previstos para la tramitación de convenciones colectivas, aplicado en el marco de un pliego de peticiones”. (Ver folios 124 al 131). (Agregado de la Sala).

Analizado lo anterior, observa la Sala que la presente controversia se circunscribe a determinar si en efecto resultaba procedente que las sociedades mercantiles accionantes presentaran escrito de defensas y alegatos en relación al pliego de peticiones interpuesto ante la Inspectoría del Trabajo.

En este sentido, resulta menester citar el contenido del artículo 475 de la Ley Orgánica del Trabajo, aplicable ratione temporis, que prevé:

“Artículo 475: El procedimiento conflictivo comenzará con la presentación de un pliego de peticiones en el cual el sindicato expondrá sus planteamientos para que el patrono tome o deje de tomar ciertas medidas relativas a las condiciones de trabajo; para que se celebre una convención colectiva o se dé cumplimiento a la que se tiene pactada”. (Resaltado de esta Sala).

Del artículo transcrito se desprende que existen tres (3) supuestos por los cuales un Sindicato puede justificar la interposición de un pliego de peticiones de carácter conflictivo, estos son: (i) que el patrono tome o deje de tomar ciertas medidas relativas a las condiciones de trabajo, (ii) que se celebre una convención colectiva o (iii) se dé cumplimiento a la que se tiene pactada.

En el caso de autos, se constata que el pliego de peticiones de carácter conflictivo se justificó en el tercer supuesto del artículo 475 de la Ley Orgánica del Trabajo, en razón del cumplimiento de las cláusulas Nos. 18, 21 y 51 de la “Convención Colectiva de Trabajo vigente entre SERVICIO PANAMERICANO DE PROTECCIÓN, C.A., para el período 2007-2010, y sus filiares”, entre las que se encuentran Blindados Panamericanos, S.A., y Documentos Mercantiles, S.A., (DOMESA). (Ver folios del 3 al 5).

Ahora bien, el artículo 173 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.426 de fecha 28 de abril de 2006, establece:

“Artículo 173: Sólo en la primera reunión de la Junta de Conciliación el patrono o patrona podrá formular alegatos y oponer defensas. El Inspector o Inspectora del Trabajo decidirá dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. El patrono o patrona no podrá oponer excepciones o defensas sobre aquello que hubiere sido objeto de decisión por parte del Inspector o Inspectora del Trabajo, con ocasión de la presentación del pliego. Contra la decisión del Inspector o Inspectora se oirá apelación en los términos establecidos en el artículo 519 de la Ley Orgánica del Trabajo”. (Destacado de esta Sala).

De lo anterior se evidencia que en el procedimiento de pliego de peticiones, el patrono o patrona puede formular sus alegatos y presentar sus defensas en la primera reunión de la Junta de Conciliación. Sobre este particular, esta Sala Político Administrativa en sentencia N° 00132 de fecha 31 de enero de 2007, caso: “sociedad mercantil EXGEO, C.A.” estableció lo siguiente:

“Señalan los representantes de la sociedad mercantil accionante que la nueva interpretación sobre la no aplicabilidad del artículo 519 de la Ley Orgánica del Trabajo en los procedimientos conflictivos que sirven para tramitar un pliego de peticiones, realizada por la Ministra del Trabajo en el acto recurrido, vulneró los derechos al debido proceso y a la defensa de su representada, contrariando una larga, pacífica y reiterada práctica administrativa del Ministerio del Trabajo, la cual permitía al patrono formular sus alegatos y oponer defensas sobre la improcedencia del pliego de peticiones en la primera reunión que se efectuase.

Respecto a tal denuncia reitera una vez más la Sala que, como se señaló en la decisión en la cual se resolvió la solicitud de suspensión de efectos de la resolución impugnada, el mecanismo de defensa establecido en el artículo 519 de la Ley Orgánica del Trabajo, según afirmó la misma parte actora, era aplicado al procedimiento del pliego de peticiones, en virtud de una interpretación analógica del artículo in commento, constituyendo de este modo, una práctica administrativa y no una orden expresa de ley.

En ese sentido, es necesario citar una vez más lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual dispone:

Artículo 11: ‘Los criterios establecidos por los distintos órganos de la Administración Pública podrán ser modificados, pero la nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los administrados. En todo caso, la modificación de los criterios no dará derecho a la revisión de los actos definitivamente firmes’

De acuerdo a lo expuesto, constata la Sala que la aplicación de un nuevo criterio por parte de la Administración no constituye per se violación de Ley, sino que es una nueva interpretación del texto legal que, en principio, resulta posible en tanto sea más favorable a los administrados.

Ahora bien, observa la Sala que la Ministra del Trabajo en el acto impugnado señaló que se estaba apartando de una reiterada práctica administrativa, al determinar que en el procedimiento de pliego de peticiones no podía aplicarse analógicamente el artículo 519 de la Ley Orgánica del Trabajo; lo cual, a criterio de esta Sala y conforme lo dispuesto en el artículo 11 supra transcrito no era posible, pues el nuevo criterio adoptado no podía aplicarse con carácter retroactivo al caso de autos, ya que para el momento en que la Inspectoría del Trabajo decidió las defensas opuestas, dictando como resultado de ello, el acto de fecha 24 de enero de 2000, era una práctica administrativa el que se acogiese analógicamente el artículo 519, antes referido, y por ende se permitía al patrono presentar alegatos y defensas.

En consecuencia, considera la Sala que al haberse aplicado una nueva interpretación respecto al procedimiento del pliego de peticiones, se vulneraron los derechos de la sociedad mercantil Exgeo, C.A., pues como se indicó anteriormente, al momento de presentar su escrito de defensas, tal práctica era permitida por la Administración del Trabajo. Así se decide.

Por otra parte, advierte la Sala que en fecha 28 de abril de 2006 fue publicado en la Gaceta Oficial Nº 38.426 un nuevo Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual contempla en el Capítulo del Procedimiento Conflictivo, en su artículo 173, lo siguiente:

(…omissis…)

De lo anterior se evidencia que actualmente está previsto que en el procedimiento de pliego de peticiones, el patrono o patrona pueda formular sus alegatos y presentar sus defensas en la primera reunión de la Junta de Conciliación; en consecuencia, se observa que lo que era una práctica administrativa abandonada por la Ministra del Trabajo en la resolución impugnada, porque a su parecer era desacertado e improcedente desde el punto de vista jurídico, forma parte ahora de una disposición reglamentaria de obligatorio cumplimiento, lo cual, a criterio de esta Sala, adecua el procedimiento de pliego de peticiones a los principios y derechos protegidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, específicamente, en su artículo 49, que dispone que el debido proceso deberá ser respetado en todas las actuaciones administrativas y en consecuencia, toda persona tiene derecho a presentar sus defensas y a ser oída (…)”. (Negrillas de la Sala).

En armonía con lo expuesto, estima esta Sala que la Inspectoría del Trabajo César Pipo Arteaga de las Parroquias Catedral, San Blas, Rafael Urdaneta y los Municipios Naguanagua y San Diego del Estado Carabobo erró al considerar que es “desacertado e improcedente desde el punto de vista jurídico” admitir la oposición de excepciones en un procedimiento de peticiones, por lo que se apartó de la “reiterada práctica administrativa”, siendo que ello forma parte de una disposición reglamentaria de obligatorio cumplimiento, esto es el artículo 173 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, lo cual, como se estableció precedentemente adecua el procedimiento de pliego de peticiones a los principios y derechos protegidos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que garantiza el debido proceso en las actuaciones administrativas, por lo que toda persona tiene derecho a presentar sus defensas y a ser oída, en este caso, en la primera reunión de la Junta de Conciliación, resultando errado lo alegado por la representación judicial de la República en su escrito de alegatos.

Asimismo, llama la atención de este Máximo Tribunal la evidente contradicción en que incurrió la aludida Inspectoría en el acto administrativo impugnado, pues por una parte declara procedente la excepción propuesta con respecto a la imposibilidad de suspender las actividades por huelga y por otra considera que no es dable admitir la oposición de excepciones en un procedimiento de pliego de peticiones.

Con base en las anteriores consideraciones y al constatarse que el apoderado judicial de las sociedades mercantiles Blindados Panamericanos, S.A., y Documentos Mercantiles, S.A. (DOMESA), presentó escrito de defensas y excepciones en la oportunidad correspondiente, esto es, en la primera reunión de la Junta de Conciliación convocada por la Inspectoría del Trabajo César Pipo Arteaga de las Parroquias Catedral, San Blas, Rafael Urdaneta y los Municipios Naguanagua y San Diego del Estado Carabobo, las cuales no fueron admitidas por considerar que tal incidencia no estaba prevista en el procedimiento de pliego de peticiones, vulneró su derecho al debido proceso y a la defensa, por lo cual resulta forzoso declarar la nulidad parcial de dicha decisión, únicamente en lo referido a la declaratoria de improcedente de las excepciones formuladas por las demandantes, conforme a lo establecido en los artículos 19 numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.

Comprobada la violación del derecho constitucional en los términos expuestos, esta Sala considera innecesario pronunciarse respecto a las demás denuncias delatadas por los accionantes y, en consecuencia, declara con lugar la demanda de nulidad, anula parcialmente el acto administrativo impugnado, únicamente en lo referido a la declaratoria de improcedencia de las excepciones formuladas por las demandantes y ordena a la Inspectoría del Trabajo César Pipo Arteaga de las Parroquias Catedral, San Blas, Rafael Urdaneta y los Municipios Naguanagua y San Diego del Estado Carabobo emita pronunciamiento sobre las excepciones propuestas por el apoderado judicial de las sociedades mercantiles Blindados Panamericanos, S.A., y Documentos Mercantiles, S.A. (DOMESA). Así se decide.

DECISIÓN

En virtud de los razonamientos que anteceden, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR la demanda de nulidad interpuesta por el abogado Juan Carlos Pró-Rísquez y la abogada Eirys Mata Marcano, actuando con el carácter de apoderados judiciales de las sociedades mercantiles BLINDADOS PANAMERICANOS, S.A., y DOCUMENTOS MERCANTILES, S.A. (DOMESA), contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, por no haber dado respuesta al recurso jerárquico incoado el 5 de junio de 2009 contra la Providencia Administrativa de fecha 2 de junio de 2009, dictada por la Inspectoría del Trabajo César Pipo Arteaga de las Parroquias Catedral, San Blas, Rafael Urdaneta y los Municipios Naguanagua y San Diego del Estado Carabobo y, en consecuencia:

1. La NULIDAD PARCIAL del acto administrativo contenido la Providencia Administrativa de fecha 2 de junio de 2009, dictada por la Inspectoría del Trabajo César Pipo Arteaga de las Parroquias Catedral, San Blas, Rafael Urdaneta y los Municipios Naguanagua y San Diego del Estado Carabobo, únicamente en lo referido a la declaratoria de improcedencia de las excepciones formuladas por las demandantes.

2. ORDENA a la aludida Inspectoría emitir pronunciamiento sobre las excepciones propuestas por los accionantes.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los diecinueve (19) días del mes de julio del año dos mil diecisiete (2017). Años 207º de la Independencia y 158º de la Federación.

La Presidenta MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
		El Vicepresidente MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
La Magistrada - Ponente BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
		El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
La Magistrada EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
	La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD
	En fecha veinte (20) de julio del año dos mil diecisiete, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00856, la cual no está firmada por la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero, por motivos justificados.
	La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD