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Mediante escrito presentado ante esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el 13 de diciembre de 2016, la abogada ÁNGELA MARÍA PORCARO VALENTE, titular de la cédula de identidad Nro. 6.997.872 e inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 50.632, actuando en su nombre y representación, interpuso demanda de nulidad con medida cautelar de suspensión de efectos contra la Resolución Nro. 01-00-000262 del 7 de junio de 2016, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 40.925 del 14 de ese mes y año, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA mediante la cual: i) intervino a la Contraloría del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda; ii) suspendió sin goce de sueldo a la actora del cargo de Contralora Municipal que venía desempeñando; iii) designó a la ciudadana Yeny Jackelin Sánchez Angulo como Contralora Interventora Municipal del referido ente político territorial e; iv) instó al Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda a que iniciara el procedimiento de destitución de la demandante.
Mediante auto del 15 de diciembre de 2016, se dio cuenta en Sala y se ordenó pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación a los efectos de su admisión.
El 18 de enero de 2017, el aludido Juzgado admitió la demanda y ordenó la notificación de la Fiscal General de la República, de la Procuraduría General de la República y del Contralor General de la República. Asimismo acordó solicitar al órgano contralor los antecedentes administrativos del caso.
Mediante oficio Nro. 04-00-82 de fecha 9 de mayo de 2017, suscrito por el ciudadano José Leonardo Sanzone, en su carácter de Director General de Consultoría Jurídica de la Contraloría General de la República, fueron remitidos los antecedentes administrativos de la causa. A tal efecto, por auto del día 10 de ese mes y años se formó pieza separada.
El 11 de mayo de 2017, se ordenó la remisión de las actuaciones a la Sala a los fines de fijar la Audiencia de Juicio.
En fecha 16 de mayo de 2017, se dejó constancia que el 24 de febrero de 2017 se eligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada la Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidente, Magistrado Marco Antonio Medina Salas; la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.
En esa misma oportunidad (16 de mayo de 2017) se dio cuenta en Sala, se designó ponente a la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero, y se fijó la Audiencia de Juicio para el día jueves 25 de mayo de 2017 de conformidad con lo previsto en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 24 de mayo de 2017 el abogado Edgar Alberto Pérez Santoyo, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 111.707, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Contraloría General de la República, consignó documento que acredita su representación.
El 25 de mayo de 2017 tuvo lugar la Audiencia de Juicio y se dejó constancia de la comparecencia de ambas partes y que en dicha oportunidad, la demandante consignó escrito de promoción de pruebas, mientras que la representación judicial del órgano demandado consignó el escrito contentivo de conclusiones.
Por auto del 30 de mayo de 2017 se pasaron las actuaciones al Juzgado de Sustanciación y se fijó un lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas.
En fecha 13 de junio de 2017 el referido Juzgado difirió el pronunciamiento sobre la admisión de las pruebas.
Mediante auto del 20 de junio de 2017 el Juzgado de Sustanciación admitió las documentales promovidas por la parte accionante con excepción de las descritas en los numerales 3, 5, 15 y 28 del Capítulo II del escrito de pruebas. Asimismo ordenó la notificación de la Procuraduría General de la República.
Por escrito del 29 de junio de 2017 la parte actora se dio por notificada del auto dictado el 20 del mismo mes y año.
El 3 de octubre de 2017 se fijó un lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de informes.
En fecha 16 de octubre de 2017 la actora consignó escrito de informes.
Por auto del 17 de octubre de 2017 la causa entró en estado de sentencia.
En fecha 13 de diciembre de 2017 la parte actora solicitó que se dictara el fallo correspondiente.
El 11 de abril de 2018 se reasignó la ponencia al Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta, a los fines de dictar la decisión correspondiente.
Realizado el estudio de las actas procesales que integran el expediente, esta Sala pasa a decidir, sobre la base de las siguientes consideraciones:
I
DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
El Contralor General de la República mediante la Resolución Nro. 01-00-00262 del 7 de junio de 2016, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 40.925 del 14 de junio de 2016, determinó lo siguiente:
“Caracas, 07 de junio de 2016
RESOLUCIÓN
Nro. 01-00-000262
MANUEL E. GALINDO B.
Contralor General de la República
En ejercicio de las atribuciones que me confiere el artículo 289 numeral 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y los artículos 14, numeral 10 y 34 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, así como el artículo 57 de su Reglamento, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 4 y 26 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública.
CONSIDERANDO
Que conforme a lo previsto en el artículo 290 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ‘la ley determinará lo relativo a la organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal’.
CONSIDERANDO
Que de acuerdo a las Líneas Generales del Plan de la Patria, Proyecto Nacional Simón Bolívar, Segundo Plan Socialista de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2013-2019, sancionado por la Asamblea Nacional, publicado en la Gaceta oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 6.118 Extraordinario, de fecha 04 de diciembre de 2013, en su objetivo general 2.4.1.2 señala que es fundamental desarrollar una batalla frontal contra las diversas formas de corrupción, fortaleciendo las instituciones del Estado, fomentando la participación protagónica del Poder Popular, promoviendo la transferencia y la automatización de la gestión pública, así como los mecanismos legales de sanción penal, administrativa, civil y disciplinaria contra las lesiones o el manejo inadecuado de los fondos públicos.
CONSIDERANDO
Que la constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 274 señala que los órganos que ejercen el Poder Ciudadano, tienen a su cargo de conformidad con la Constitución y con la Ley, prevenir, investigar y sancionar los hechos que atentan contra la ética pública y la moral administrativa, así como velar por la buena gestión y la legalidad en el uso del patrimonio público, siendo la Contraloría General de la República uno de sus Órganos integrantes, al cual corresponde ejercer la rectoría del Sistema Nacional de control Fiscal.
CONSIDERANDO
Que la actuación fiscal practicada en la Contraloría del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, cuyo alcance abarcó los ejercicios económicos financieros 2014 y el primer trimestre de 2015, durante los cuales ocupaba el cargo de Contralora Municipal la ciudadana ANGELA MARÍA PORCARO VALENTE, titular de la cédula de identidad V.-6.997.872, tal y como consta en los resultados previsto en el Informe Definitivo Nro. 07-02-9 de fecha 8 de septiembre de 2015, se determinaron entre otros, los hechos siguientes: 1) Se evidenció que funcionarios adscritos al órgano de control externo local, no presentaban los requisitos mínimos exigidos en el manual descriptivo de clases de cargos aprobado mediante Resolución Nro. 05-12 de fecha 29 de febrero de 2012, relacionada con el nivel de instrucción y experiencia; 2) Se observó que el manual descriptivo de clases de cargos, no contempla los cargos de jefes de división y coordinadores fiscales, no obstante, de la revisión realizada a 8 expedientes administrativos de servidores públicos en condición de jefes de división y coordinadores fiscales, se constató que 4 de ellos poseen estudios tercer año de bachillerato, estudios de secundaria y técnico superior universitario; 3) de la revisión efectuada al expediente administrativo de un ciudadano contratado, se observó la existencia de un contrato de servicio por tiempo determinado Nro. CPSTD/004-14 de fecha 01 de noviembre de 2014, comprendido desde el 01 de noviembre de 2014 hasta el 30 de diciembre del 2014, por un pago mensual de veinticinco mil bolívares con cero céntimos (Bs. 25.000,00) para un total de cincuenta mil bolívares con cero céntimos (Bs. 50.000,00), suscrito entre el precitado ciudadano y la Contraloría Municipal. No obstante, se evidenciaron pagos adicionales al contratado, por la cantidad total de ciento sesenta y cuatro mil seiscientos sesenta y tres bolívares con setenta y ocho céntimos (Bs. 164.663,78) por conceptos no estipulados en el referido contrato. 4) Se constató que durante el año 2014, la contralora percibió ingresos adicionales por la cantidad total de cincuenta mil seiscientos setenta y un bolívares con setenta y ocho céntimos (Bs. 50.671,78) por concepto de pagos sueldos y retroactivos salariales, incumpliendo con la obligación de respetar los límites máximos para el pago de emolumentos establecidos en la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público; 5) Se constataron pagos a una ciudadana en su condición de ‘Asesor’ de la Contraloría Municipal del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda por un monto total de trescientos doce mil trescientos setenta y ocho bolívares con treinta y ocho céntimos (Bs. 312.378,38) imputados a las partidas presupuestarias 4.01.01.36.00 ‘Sueldo Básico del Personal de Alto Nivel y de Dirección’; 4.01.03.10.00 ‘Primas por jerarquías o responsabilidad en el cargo’; y 4.01.03.95.00 ‘Prima por hijos’, ‘Prima por antigüedad’, ‘Prima por Mérito’.
CONSIDERANDO
Que el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, le confiere al órgano rector del Sistema Nacional de Control Fiscal la competencia para evaluar periódicamente a los Órganos de Control Fiscal, a los fines de determinar el grado de efectividad, eficiencia y economía con que operan y faculta al Contralor o Contralora General de la República para intervenir a dichos Órganos, cuando de las evaluaciones practicadas surgieren graves irregularidades en el ejercicio de sus funciones.
CONSIDERANDO
Que de conformidad con lo establecido en el artículo 58 numeral 7 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del sistema nacional de Control Fiscal, los hechos antes descritos afectan el ejercicio de las competencias y funciones de vigilancia, fiscalización y control que tiene atribuidas la ciudadana ANGELA MARÍA PORCARO VALENTE (…) como Contralora Municipal del municipio Sucre del estado Bolivariano de Miranda, y que afecta la efectividad, eficiencia y economía de las operaciones en el Órgano de Control Fiscal Local.
RESUELVE
PRIMERO: Intervenir la Contraloría Municipal del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda.
SEGUNDO: Suspender sin goce de sueldo a la ciudadana ANGELA MARÍA PORCARO VALENTE, titular de la cédula de identidad Nro. V-6.997.812, del ejercicio del cargo de Contralora Municipal del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda.
TERCERO: Designar a la ciudadana YENY JACKELYN SÁNCHEZ ANGULO, titular de la cédula de identidad Nro. V-15.075.731, como Contralora Interventora de la Contraloría Municipal del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda.
CUARTO: Instar al Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, a iniciar el procedimiento correspondiente para la destitución de la titular del órgano de control fiscal intervenido y una vez autorizada la misma por la Contraloría General de la República, proceder a su formal destitución.
QUINTO: La Contraloría Interventora tendrá las atribuciones siguientes:
1. Exigir a la Contralora Municipal objeto de la medida de intervención, que haga entrega de la dependencia mediante acta, de conformidad con la normativa que regula la materia.
2. Ejercer las funciones de control que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, las ordenanzas municipales y demás normativas le asignen a los Órganos de Control Fiscal externo municipales,
3. Presentar al Contralor General de la República:
a) Los Informes mensuales de su gestión.
b) Un informe sobre los resultados de su gestión, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la culminación de la intervención.
(…)
MANUEL E. GALINDO B.
Contralor General de la República”. (Destacado del original).
II
DE LA DEMANDA DE NULIDAD
Mediante escrito de fecha 13 de diciembre de 2016, la abogada Ángela María Porcaro Valente, previamente identificada, actuando en su nombre y representación, interpuso demanda de nulidad con medida cautelar de suspensión de efectos contra el acto administrativo antes citado, en los términos que a continuación se exponen:
Indicó que “(…) mediante acuerdo N° 026-14 de fecha 15 de mayo de 2014, publicado en Gaceta Municipal del Municipio Sucre N° 137-04/2014 de la misma fecha, el Concejo Municipal del Municipio Sucre acordó designar[la] (…) en el cargo del (sic) Contralora Municipal (…) en virtud de haber obtenido la máxima puntuación en el concurso público para la designación del titular de la Contraloría Municipal de Sucre, de conformidad con lo establecido en el artículo 43 del Reglamento sobre los Concursos para la designación de los Contralores Distritales y Municipales (…)”. (Agregado de la Sala).
Señaló que el 30 de abril de 2015 la Contraloría General de la República “(…) ordenó la práctica de una actuación fiscal dirigida a evaluar las operaciones realizadas por la Contraloría del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda” y que luego de realizada la auditoría “los funcionarios actuantes de la Dirección de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República emitieron el informe definitivo N° 07-02-09 de fecha 08 de septiembre de 2015”.
Resaltó que a través de la Resolución Nro. 01-00-000262 de fecha 7 de junio de 2016, el órgano contralor ordenó su suspensión sin goce de sueldo en el cargo de Contralora Municipal del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda.
Denunció defectos en la notificación del acto cuya nulidad pretende, sustentando sus argumentos en los artículos 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, indicando que los mismos “(…) establecen los requisitos que deben cumplirse para la notificación de los actos administrativos de efectos particulares; con indicación, a su vez, de las consecuencias del incumplimiento de dichos requisitos”.
Que se puede constatar “(…) con una simple lectura que en el presente caso, ni la notificación realizada por la Contraloría General de la República, contenida en el oficio N° 01-00-000392-4 de fecha 07 de junio de 2016, ni el acto administrativo contenido en la Resolución N° 01-00-000262 (…) hacen mención alguna de los recursos administrativos o judiciales que contra dichos actos pueden ejercerse; razón por la cual la misma se realizó de forma defectuosa”.
Indicó que “(…) la Contraloría General de la República tanto en el oficio N° 01-00-000392-4 de fecha 07 de junio de 2016, como en el acto administrativo contenido en la Resolución Nro. 01-00-000262 de fecha 07 de junio de 2016, omitió indicar de forma expresa los recursos que contra dicho acto podían ejercerse, razón [por la cual solicitó] que no se compute lapso alguno sobre la caducidad en el presente caso; se admita la demanda interpuesta y se dé curso al procedimiento de Ley, en virtud de la existencia del vicio de notificación defectuosa (…)”. (Folios 3 y 4 del escrito libelar). (Agregado de la Sala).
Denunció el vicio de falso supuesto por error en la interpretación de los hechos que fundamentaron la Resolución impugnada, los cuales describió de la siguiente manera: “(…) 1) El presunto incumplimiento de los requisitos establecidos en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos, (…) 2) La no previsión, en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos, de los cargos de Jefes de División y Coordinadores Fiscales. 3) La realización de pagos adicionales a los establecidos en el contrato Nro. CPSTD/004-14 de fecha 01 de noviembre de 2014. 4) La percepción de presuntos ingresos adicionales por concepto de sueldos. 5) La realización de pagos a una ciudadana en condición de ‘Asesor’, imputados a las partidas presupuestarias 4.01.01.36.00 ‘Sueldo Básico del Personal de Alto Nivel y de Dirección’, 4.01.03.10.00 ‘Primas por jerarquías o responsabilidad en el cargo’ y 4.01.03.95.00 ‘Prima por hijos’, ‘Prima por antigüedad’, ‘Prima por Mérito’ (…)”.
Estimó que el Órgano de Control Fiscal erró al analizar tales hechos, por considerar “(…) que se cumplieron con los supuestos establecidos en el artículo 58 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal para ordenar la intervención de un órgano de control fiscal, ello a pesar de que el contenido del informe definitivo N° 07-02-09 de fecha 08 de septiembre de 2015 se desprende que las observaciones realizadas por la Comisión de Auditoría había[n] sido subsanadas durante el curso de [la] auditoría”. (Destacado del texto original, agregados de la Sala).
Precisó que de la revisión del informe definitivo Nro. 07-02-09 de fecha 8 de septiembre de 2015 “(…) se puede apreciar que [su] persona, en el ejercicio de funciones de Contralora Municipal de Sucre, había iniciado las acciones pertinentes para subsanar las observaciones realizadas por la comisión de auditoría; inclusive alguna de estas observaciones se encontraban corregidas antes de la presentación del informe definitivo, por lo que no se puede entender cómo la Contraloría General de la República consideró que existían hechos que pudieran afectar el ejercicio de las competencias y funciones de vigilancia, fiscalización y control de [su] persona en el cargo de Contralora Municipal de Sucre y que éstas fueran suficientes para ordenar la intervención del órgano de control fiscal a [su] cargo”. (Agregados de la Sala).
Con el fin de desvirtuar los hechos que fundamentaron la Resolución impugnada, esgrimió los siguientes argumentos:
Respecto al “(…) presunto incumplimiento de los requisitos establecidos en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos por parte de algunos de los funcionarios de la Contraloría Municipal de Sucre (…)”, señaló que “(…) durante los ejercicios 2011-2012 se realizó un proceso de modernización de la Contraloría Municipal de Sucre (…) en esa oportunidad se acordó notificar a cada funcionario sobre su nuevo cargo, los requisitos del mismo y en los casos que aplicaba, que disponían de tres (3) años para adecuarse al perfil del cargo, los cuales vencieron en marzo de 2015”.
Explicó que “(…) en atención a las observaciones del Acta Fiscal N° 07-02-047-01-1 de fecha 29 de mayo de 2015 se comenzó la revisión de todos los expedientes oficiando a los funcionarios para comprobar si se adecuaron o no al perfil del cargo, ya que en el mes de marzo de 2015 expiró el plazo acordado, lo que trajo como consecuencia que alguno de estos funcionarios comenzaron a consignar sus títulos profesionales”.
Manifestó que respecto a algunos funcionarios que a su decir, “(…) no habían adecuado su perfil a las exigencias del cargo (…) una vez advertida la observación durante el proceso de auditoría, procedió a realizar las diligencias necesarias ante distintas Universidades Públicas a los fines de tramitar cupos para la profesionalización y capacitación de los servidores públicos, todo lo cual se hizo del conocimiento de la comisión de auditoría (sic)”, consideró, que dicha circunstancia no fue tomada en cuenta por el Órgano Contralor para excluir el hecho de los que fundamentaron la decisión administrativa, estimando que “(…) de la lectura de la página 18 del informe definitivo N° 07-02-09 de fecha 08 de septiembre de 2015, puede leerse textualmente lo siguiente; ‘[al] respecto, esta Dirección Sectorial observa de manera positiva que el Órgano de Control Fiscal Municipal, se encuentra subsanando la deficiencia detectada’ (…)”. (Agregado de la Sala).
Describió el segundo hecho como “(…) la no previsión, en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos, de los cargos de Jefe de División y Coordinadores Fiscales (…)”, sobre lo cual arguyó que “(…) durante el proceso de la auditoría se hizo del conocimiento de la comisión [de auditoría de la Contraloría General de la República] que la Dirección de Recursos Humanos en fecha 28/07/2014, inició el levantamiento de la información solicitada a cada Coordinador información sobre las funciones que desempeña y que el mismo sea el instrumento básico y obligatorio para el sistema de clasificación de cargos de este ente de Control, ello con la finalidad de subsanar las deficiencias encontradas en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos del órgano de control fiscal bajo [su] dirección”. (Agregados de la Sala).
Sostuvo que “(…) en el caso particular del funcionario con estudios de secundaria, éste paso (sic) a la condición de jubilado y la funcionaria con estudios de 3er año de bachillerato se encontraba en proceso de jubilación”.
Agregó con relación “(…) al levantamiento de información realizado para subsanar las deficiencias encontradas por [su] persona en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos (…) puede leerse en la página 21 del Informe definitivo N° 07-02-09 de fecha 08 de septiembre de 2015, que la comisión de auditoría ‘observa de manera positiva que el Órgano de Control Municipal, se encuentre actualmente subsanando la deficiencia detectada’ (…)”. (Agregado de la Sala).
Consideró que “(…) los supuestos pagos adicionales realizados, adicionales a los establecidos en el contrato Nro. CPSTD/004-14 de fecha 01 de noviembre de 2014 (…)”, no debieron ser considerados como pagos adicionales o irregulares, por cuanto a su decir, en la cláusula cuarta del referido contrato “(…) se estableció de forma expresa la posibilidad de que el contratado percibiera los beneficios que por cualquier razón pudiera disfrutar el personal de la Contraloría Municipal de Sucre; es decir, que en el presente caso no se incurrió en presuntos pagos adicionales, sino que muy por el contrario, dichos pagos habían sido previstos en el contrato que suscribieron las partes”.
Asimismo, respecto a “(…) La percepción de presuntos ingresos adicionales por concepto de sueldos (…)” por parte de su persona durante el ejercicio económico del año 2014, indicó que tales pagos se efectuaron con fundamento en el artículo 17 de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público el cual “(…) [p]revé la posibilidad de ajustar los emolumentos de los sujetos regulados por dicha Ley, de acuerdo al salario mínimo del año en curso, siempre y cuando se prevea el gasto en la formulación de las leyes y ordenanzas del presupuesto anual”. (Agregado de la Sala).
Señaló que el sueldo asignado al Contralor Municipal “(…) a partir del mes de mayo de 2014 se estimó con el salario mínimo vigente para el momento en el cual se aprobó el presupuesto definitivo, es decir, el 07/04/14, esto es la cantidad de Tres Millones Doscientos Setenta con Cero Céntimos (Bs. 3.270,00) (sic) aprobado por el Ejecutivo Nacional mediante el Decreto 725 publicado en la Gaceta Oficial N° 40.327 de fecha 06/01/2014; en consecuencia el sueldo mensual del Contralor fue fijado en la cantidad de Dieciséis Mil Trescientos Cincuenta y un Bolívar con Cincuenta Céntimos (Bs. 16.351,50), tal como fue informado por la administración saliente (…)”.
Que en el mes de abril del año 2014, el Ejecutivo Nacional incrementó nuevamente el salario mínimo, en virtud de lo cual el Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, acordó aprobar el Crédito Adicional Nro. 011-14 a favor de la Contraloría de dicho ente territorial “(…) con la finalidad de otorgar un incremento salarial de treinta por ciento (30%) a todo el personal (…) así como cubrir los sueldos, jubilaciones y pensiones que se encontraban por debajo de este nuevo salario mínimo establecido”.
Sostuvo que dicho ajuste salarial, obedeció no solamente a las consideraciones legales antes expuestas, sino además por recomendación del Despacho del Viceministro de Política Interior y Seguridad Jurídica, lo cual se evidencia del oficio Nro. 2135 del 4 de septiembre de 2014, el cual fue dirigido a todos los Alcaldes y Alcaldesas.
Fundamentó que lo anteriormente señalado “(…) cumple con el precepto constitucional que establece que todo trabajador tiene derecho a un salario que le baste para cubrir para sí y para su familia, las necesidades más básicas”.
Consideró que su actuación como Contralora estuvo ajustada a las normas que regulan la materia, no obstante “(…) y en atención a la observación realizada por la comisión de auditoría, procedi[ó] a reintegrar ante el Fisco Municipal los montos presuntamente cobrados en exceso, los cuales fueron depositados con la planilla N° 18647721 del 09/07/2015, en la entidad financiera 100% Banco” lo cual hizo del conocimiento de dicha comisión a través del Informe Definitivo Nro. 07-02-09 del 8 de septiembre de 2015. (Agregado de la Sala).
Denunció que “(…) los actos de intervención de la Contraloría del Municipio Sucre, de suspensión sin goce de sueldo decretada en [su] contra y la exhortación que les hizo el Contralor de la República para que [la] destituyan, son violatorios de normas de rango constitucional, de rango legal y de manera específica, de los principios generales del Derecho Administrativo Sancionador (…)”. (Destacados del original).
Alegó la trasgresión de su derecho constitucional a la presunción de inocencia“(…) Primero, porque ha sido invertida la carga de la prueba, y, segundo, por haberse fundamentado la solicitud de su destitución que ha hecho la Contraloría General de la República en una serie de hechos de los que [ha] resultado condenada sin haber sido juzgada, sin que esa condenatoria sea producto de un procedimiento disciplinario que se haya incoado en [su] contra. Por supuesto que no tiene tal carácter una simple actuación fiscal que no puede jamás equivaler a un procedimiento disciplinario”. (Destacados del original, agregados de la Sala).
Explicó que “(…) deb[e] demostrar ante [esta Sala] que no [ha] cometido ningún hecho que pudiera ser constitutivo de alguno de los supuestos previstos en el artículo 109 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal para [su] destitución; no ha habido de parte de la Contraloría General de la República la instrucción de un expediente donde haya quedado establecida [su] responsabilidad disciplinaria”. (Agregados de la Sala).
Estimó que el Contralor General de la República puso de “(…) manifiesto que (…) debe ser destituida porque él lo ordena; no porque existen razones legales que fundamenten esa pretensión”.
Señaló que la Contraloría General de la República trasgredió su derecho de presunción de inocencia, pues a su decir, la separó del cargo sin goce de sueldo conforme al artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, sin procedimiento previo de “determinación de responsabilidad administrativa”.
Adujo que las supuestas deficiencias detectadas en la auditoría realizada “(…) no revestían la ‘gravedad’ que ahora dice la Contraloría que aquellas tienen, porque todas fueron respondidas satisfactoriamente y en su debida oportunidad (…). Si en criterio de la Contraloría las deficiencias detectadas eran de tanta ‘gravedad’, no hay ninguna explicación posible para entender cómo pudo dejar transcurrir diez (10) meses sin efectuar, como lo dice la normativa que él ha dictado, un ‘seguimiento’ de actuaciones y la exigencia de un ‘plan correctivo’ (…)”, y sostuvo que como consecuencia de las recomendaciones emanadas del acto recurrido, elaboró un plan de acciones correctivas.
Alegó que la Administración incurrió en la violación de la garantía constitucional del debido proceso consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, insistiendo en que no se realizó un procedimiento disciplinario previo, por lo que no fue oída y no tuvo oportunidad de ejercer su derecho a la defensa.
Consideró que la “(…) ‘suspensión sin goce de sueldo’ decretada en [su] contra es inconstitucional por carecer de fundamento legal (…) sin fijar un tiempo de vigencia de esa suspensión”, tomando como referencia lo previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, la Ley de Carrera Administrativa y el Código de Ética del Juez Venezolano y la Jueza Venezolana. (Agregado de la Sala).
Requirió le fuera otorgada la medida cautelar “(…) específicamente destinada a suspender los efectos del segundo dispositivo de la Resolución Nro. 01-00-000262 de fecha 07 de junio de 2016 (…). Específicamente, la tutela cautelar solicitada se circunscribe a requerir que se deje sin efecto la medida de suspensión sin goce de sueldo” respecto al ejercicio del cargo de Contralora Municipal del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda que desempeñaba la demandante.
Alegó la existencia del fumus boni iuris, toda vez que fue suspendida del cargo sin goce de sueldo, cuando a su parecer “(…) el artículo 60 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, al delimitar los efectos de la intervención de un órgano de control fiscal, no faculta a la Contraloría General de la República a suspender sin goce de sueldo, a la máxima autoridad de un órgano de control fiscal objeto de una medida de intervención” y que del artículo 90 de la Ley del Estatuto de la Función Pública “(…) se desprende que la suspensión será con goce de sueldo (…)”.
Sobre el periculum in mora, indicó que padece “un conjunto de dolencias médicas de salud que requieren la realización de gastos y erogaciones económicas que no [puede] sufragar en estos momentos, por existir una medida de suspensión del cargo sin goce de sueldo”. (Agregado de la Sala).
Por último, solicitó se declare con lugar la demanda de nulidad con medida cautelar de suspensión de efectos, se reincorpore al cargo de Contralora Municipal del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda y se declare procedente la medida cautelar de suspensión de efectos.
Mediante el escrito de informes consignado en fecha 11 de octubre de 2017, la demandante ratificó los argumentos anteriormente descritos y agregó a las denuncias del vicio de falso supuesto, los siguientes alegatos:
Manifestó que fue “(…) designada como Contralor Municipal mediante Acuerdo Nro. 026-14 de fecha 15 de mayo de 2014, publicación 137-05/2014 de fecha 15 de mayo de 2014, es decir, que para el momento en que [se ordenó suspenderla del cargo], -7-06-2016, a penas contaba con dos años en el ejercicio de [sus] funciones debiendo tomar medidas correctivas ante las deficiencias detectadas producto de la gestión de los funcionarios que [le] antecedieron (…)”. (Agregados de la Sala).
Esgrimió que la suspensión de su cargo se fundamentó en “(…) deficiencias de control interno que existen en todos los Órganos de Control y no de graves irregularidades (…) y antes de que se presentara el informe, las deficiencias detectadas que [a su parecer] no motivaban la intervención del Órgano Contralor a [su] cargo, fueron subsanadas tal y como efectivamente se señala en el Informe y las restantes como el caso de no encontrarse dentro del Manual Descriptivo de Clases de Cargos los cargos de Coordinadores y Directores (…)”. (Agregados de la Sala).
Precisó que “(…) en ningún caso [ha] cuestionado la facultad del máximo Organismo de Control para intervenir cualquier Órgano de Control, sino la inexistencia de hechos que ameritaran una sanción tan grave como la intervención y la destitución tacita en el ejercicio de [sus] funciones (…)”. (Agregados de la Sala).
III
DE LOS ALEGATOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
En fecha 25 de mayo de 2017, la abogada Laura Daniela Arocha Hidalgo, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 237.858, actuando con el carácter de apoderada judicial de la Contraloría General de la República, consignó escrito de alegatos del órgano que representa, en los términos que a continuación se exponen:
Señaló que la intervención de la Contraloría del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, obedeció a “(…) las irregularidades detectadas por [su] representada en la actuación (sic) fiscal practicada en el mencionado órgano de control fiscal municipal, cuyo alcance abarcó los ejercicios económicos financieros 2014 y primer trimestre de 2015, oportunidad en la cual, quien ocupaba el cargo de contralora municipal, era precisamente la hoy accionante”. (Agregado de la Sala).
Que dichas irregularidades quedaron establecidas en el Informe Definitivo Nro. 01-02-9 del 8 de septiembre de 2015, y por lo cual “(…) la finalidad de la medida de intervención es que la función de control fiscal sea ejercida de conformidad con los principios establecidos en el artículo 25 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y con ello garantizar la legalidad, la efectividad, la eficiencia y la economía de las operaciones administrativas del ente u órgano que se trate”.
En relación a la notificación defectuosa, indicó que “(…) al verificarse que la recurrente se dio por notificada del acto administrativo cuya nulidad se pretende, asimismo, que tuvo la posibilidad de ejercer los medios de impugnación pertinentes, como en efecto lo hizo y por lo que nos encontramos hoy aquí; no puede afirmarse entonces que el Oficio N.° 01-00-000392-4 de fecha 07 de junio de 2016 contenga vicios, lo que finalmente podría conllevar una transgresión a su derecho a la defensa”.
Sobre la denuncia de falso supuesto, refirió que la Contraloría General de la República en uso de sus facultades “(…) analizó el conjunto de elementos de convicción que reposan en el expediente administrativo relacionado con graves irregularidades (…) que afectaron la legalidad, efectividad, eficiencia y economía de las operaciones de la Contraloría municipal en referencia, durante los ejercicios económicos financieros 2014 y parte del 2015; irregularidades plasmadas en el Informe Definitivo de fecha 8 de septiembre de 2015, que finalmente dieron lugar a la intervención de ese órgano de control externo fiscal municipal”.
Sostuvo que si bien la actora se comprometió a subsanar dichas irregularidades, ello no implicó que “(…) las mismas no hubieren sucedido, sino que por el contrario, éstas dieron origen al acto administrativo contenido en la Resolución N. ° 01-00-000262 del 07 de junio de 2016”.
Indicó que “(…) mal podría considerar el acto que la Resolución de intervención incurre en el vicio de falso supuesto, si el expediente administrativo se desprende fehacientemente los hechos irregulares y la normativa que resultó contravenida en tal sentido”.
En cuanto a los alegatos referidos a la violación de los derechos a la defensa, debido proceso y presunción de inocencia arguyó que la actora “(…) confunde el procedimiento de intervención con un procedimiento de administrativo sancionatorio, el cual atiende a la comisión de hechos ilícitos derivados de un procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa”.
Agregó que la intervención decretada no se trata de un procedimiento sancionatorio “(…) sino de una medida, consecuencia de los resultados derivados de la actuación fiscal practicada, el cual concluye con la suspensión del titular del órgano que se trate tal como lo establece el artículo 60 eiusdem (…)”.
Explicó que en el presente caso, resulta evidente que la Contraloría General de la República “(…) cumplió a cabalidad la medida de intervención, con las fases establecidas tanto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal como en su Reglamento (…) para ofrecer sus descargos, según el artículo 38 y 39, en concordancia con el 42 de las Normas Generales de Auditoría de Estado (…) se le notifica en su condición de máxima autoridad competente de la Contraloría del Municipio Sucre (…)”.
Sostuvo que no existe la violación al principio de presunción de inocencia, siendo que “(…) no se trata de un procedimiento sancionatorio, no ocurrió destitución alguna y, se respetó el debido proceso y el derecho a la defensa de la recurrente, cumpliendo a cabalidad la medida establecida en la normativa correspondiente”.
Respecto a la suspensión sin goce de sueldo, indicó que “resulta contradictorio que si lo perseguido por la medida de intervención es garantizar la normalización de las actividades del ente intervenido, para con ello lograr la armonización del funcionamiento del Sistema Nacional de Control Fiscal y finalmente proteger el patrimonio público, se esté realizando una doble erogación por concepto de emolumento, es decir, se estén pagando dos (2) sueldos [a] distintos funcionarios por el mismo cargo, hecho que no estaba previsto en el presupuesto aprobado del Organismo, máxime cuando uno de los servidores ha cesado en las labores de control”. (Agregado de la Sala).
Añadió que “en vista de que por intereses políticos u otro de índole similar, los procedimientos de destitución resultantes de la medida de intervención, se extienden a lo largo del tiempo, termina originándose un doble gasto por salarios, lo que atenta contra el patrimonio público y por ende, contra el interés general de la Nación”.
Por último, solicitó se declare sin lugar la demanda interpuesta.
En el escrito de Informes consignado el 17 de octubre de 2017 la representación judicial del Órgano demandado insistió en la veracidad de los hechos que fundamentaron el acto recurrido, agregó que los argumentos esgrimidos por la demandante no se encontraban dirigidos a desvirtuarlos sino a demostrar las acciones que emprendió para subsanarlos, y que “(…) del expediente administrativo se desprende fehacientemente la documentación que comprueba la totalidad de los hechos (…)”.
Afirmó que en este caso, la intervención de la Contraloría del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, “(…) derivó de las irregularidades detectadas (…) en las actuaciones de control cuyo alcance abarcó los ejercicios económicos financieros 2014 y primer trimestre de 2015 (…)”.
Agregaron que la Contraloría General de la República “(…) analizó el conjunto de elementos de convicción que reposan en el expediente administrativo los cuales se encuentran relacionados con graves irregularidades -según lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 58 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de control fiscal- que afectaron el grado de efectividad, eficiencia y economía de las operaciones de la Contraloría Municipal en referencia, durante los ejercicios económicos financieros 2014 y parte de 2015, irregularidades plasmadas en el Informe Definitivo de fecha 08 de septiembre de 2015 que finalmente dieron lugar a la intervención de ese órgano de control externo fiscal municipal”. (Sic).
Precisaron que entre otros hechos, se detectó que “(…) no se cumplió con la ejecución del cien por ciento (100%) de la programación y ejecución de actividades anuales en cuanto a las funciones de la Contraloría del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda (folios 14 al 91) [del Informe Definitivo] (…)”. (Agregado de la Sala).
Concluyeron que “(…) mal podría considerar el actor que la Resolución de intervención incurre en el vicio de falso supuesto, si del expediente administrativo se desprende fehacientemente la documentación que comprueba la totalidad de los hechos irregulares y la normativa que resultó contravenida (…)”. (Sic).
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala emitir pronunciamiento en la presente causa y, al respecto se observa lo siguiente:
La demanda de nulidad bajo estudio fue interpuesta por la ciudadana Ángela María Porcaro Valente, antes identificada, actuando en su nombre, contra el acto administrativo dictado por el Contralor General de la República el 7 de junio de 2016, contenido en la Resolución Nro. 01-00-000262 publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 40925 del 14 de junio de 2016 mediante la cual: i) intervino a la Contraloría Municipal del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda; ii) suspendió sin goce de sueldo a la actora del cargo de Contralora Municipal; iii) designó a la ciudadana Yeny Jackelin Sánchez Angulo como Contralora Interventora Municipal del referido ente político territorial e; iv) instó al Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda a que iniciara el procedimiento de destitución de la demandante.
En este sentido, la parte actora alegó en su escrito un conjunto de vicios que a su entender afectan el acto administrativo impugnado, así como supuestas lesiones de rango constitucional, los cuales se resumen así: i) “vicios en la notificación”, ii) violación al derecho al debido proceso, iii) conculcación a la presunción de inocencia y iv) falso supuesto.
Tales denuncias serán analizadas en el mismo orden, a saber:
i) Del “Vicio en la notificación”:
La actora denunció el presunto “Vicio en la notificación”, del acto cuya nulidad pretende, sustentando sus argumentos en los artículos 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, motivo por el cual solicitó que “(…) no se compute lapso alguno sobre la caducidad en el presente caso; se admita la demanda interpuesta y se dé curso al procedimiento de Ley, en virtud de la existencia del vicio de notificación defectuosa”.
Refirió que se puede constatar “(…) que en el presente caso, ni la notificación realizada por la Contraloría General de la República, contenida en el oficio N° 01-00-000392-4 de fecha 07 de junio de 2016, ni el acto administrativo contenido en la Resolución N° 01-00-000262 (…) hacen mención alguna de los recursos administrativos o judiciales que contra dichos actos pueden ejercerse; razón por la cual la misma se realizó de forma defectuosa”.
Por su parte, la representación de la Contraloría General de la República, mediante el escrito de contestación consignado el 25 de mayo de 2017, solicitó desestimar tales argumentos “(…) al verificarse que la recurrente se dio por notificada del acto administrativo cuya nulidad se pretende, asimismo, que tuvo la posibilidad de ejercer los medios de impugnación pertinentes, como en efecto lo hizo (…) por lo que (…) no puede afirmarse entonces que el Oficio N.° 01-00-000392-4 de fecha 07 de junio de 2016 contenga vicios, lo que finalmente podría conllevar una transgresión a su derecho a la defensa (…)”.
En tal sentido, los artículos 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, disponen lo siguiente:
“Artículo 73. Se notificará a los interesados todo acto administrativo de carácter particular que afecte sus derechos subjetivos o sus intereses legítimos, personales y directos, debiendo contener la notificación el texto íntegro del acto, e indicar si fuere el caso, los recursos que proceden con expresión de los términos para ejercerlos y de los órganos o tribunales ante los cuales deban interponerse.
Artículo 74. Las notificaciones que no llenen todas las menciones señaladas en el artículo anterior se considerarán defectuosas y no producirán ningún efecto”.
Sobre la notificación defectuosa, esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a través de las sentencias Nros. 01816 del 8 de agosto de 2000, 01510 del 18 de diciembre de 2013, 01060 del 30 de septiembre de 2015 y 0609 del 25 de mayo de 2017, entre muchas otras, ha establecido lo siguiente:
“(…) la finalidad de la notificación es la de llevar al conocimiento de su destinatario la existencia de la actuación de la Administración, de un acto administrativo. Si una notificación defectuosa ha cumplido con el objetivo a que está destinada, ha puesto al notificado en conocimiento del contenido del acto y ha cumplido con el propósito de ponerlo al tanto de la existencia del acto notificado, -más aun cuando ocurre en este caso-, el recurso fue oportunamente interpuesto e incluso le permitió acceder a la vía judicial, los defectos que pudiera contener han quedado convalidados. Así se declara”. (Negrillas del original).
De lo expuesto se observa que en este caso, las partes fueron contestes al advertir los defectos presentes en la notificación de la Resolución Nro. 01-00-000262 recibida por la accionante el 16 de junio de 2016, efectuada a través del documento cuya copia simple riela inserta al folio 35 del expediente judicial, del cual se desprende que la hoy demandante, no fue informada de los recursos que proceden contra el acto notificado, el tribunal competente, ni el lapso para su interposición, en contravención a lo previsto en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no resultando ser controvertido el hecho que según lo dispuesto en el artículo 74 ejusdem la notificación practicada fue defectuosa, por lo que no fue opuesta la caducidad.
Sin embargo, siendo que la demandante denunció el defecto en la notificación como si se tratara de un “vicio” capaz de afectar de nulidad el acto administrativo recurrido, debe observarse que la presente demanda de nulidad fue interpuesta el 13 de diciembre de 2016, admitida el 18 de enero de 2017 y sustanciada en su totalidad, motivo por el cual, resulta claro para esta Sala, que en este caso concreto, los defectos observados por las partes en la notificación de la aludida Resolución Nro. 01-00-000262, no impidieron a la ciudadana Ángela María Porcaro Valente, antes identificada, impugnar dicho acto administrativo, lo cual demuestra que la notificación cumplió su cometido como lo fue poner en conocimiento de la interesada, la decisión administrativa cuya nulidad hoy pretende y en consecuencia, se desestima el alegato relacionado con el “Vicio de Notificación Defectuosa”, como una de las razones en las que se fundamentó la pretensión de nulidad de la indicada Resolución Nro. 01-00-000262. Así se declara. (Ver sentencia de esta Sala Nro. 0609 del 25 de mayo de 2017).
ii) De la violación del derecho constitucional a la defensa y al debido proceso:
La demandante consideró que la carga de la prueba fue invertida por cuanto “(…) deb[e] demostrar ante [esta Sala] que no [ha] cometido ningún hecho que pudiera ser constitutivo de alguno de los supuestos previstos en el artículo 109 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal para [su] destitución; no ha habido de parte de la Contraloría General de la República la instrucción de un expediente donde haya quedado establecida [su] responsabilidad disciplinaria”. (Agregados de la Sala).
Esgrimió que la Contraloría General de la República, la separó del cargo sin goce de sueldo conforme al artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, sin procedimiento previo de “determinación de responsabilidad administrativa (…) con plena garantía” para que la responsabilidad que le fue imputada quedara formalmente establecida; insistiendo en que no se realizó un procedimiento disciplinario previo, por lo que a su parecer, no fue oída y no tuvo oportunidad de ejercer su derecho a la defensa.
Con base en las razones expuestas, argumentó la inconstitucionalidad de la decisión que la suspendió de su cargo sin goce de sueldo y denunció la ilegalidad de dicho acto por presuntamente no haber fijado “(…) un tiempo de vigencia de esa suspensión”, tomando como referencia lo previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, la Ley de Carrera Administrativa y el Código de Ética del Juez Venezolano y la Jueza Venezolana.
Entre tanto, la representación judicial del máximo Órgano de Control Fiscal de la República señaló que su actuación se fundamentó en el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en concordancia con el artículo 57 numeral 7 de su Reglamento y precisó que no se trata de un procedimiento sancionatorio “(…) sino de una medida, consecuencia de los resultados derivados de la actuación fiscal practicada, el cual concluye con la suspensión del titular del órgano que se trate tal como lo establece el artículo 60 eiusdem (…)”.
Corresponde a esta Sala determinar si, en efecto, se cumplieron con las garantías elementales que se deben verificar en todo procedimiento o, si por el contrario, hubo violación al mismo. Para ello, resulta de suma importancia recordar que el derecho a la defensa implica el derecho a ser oído, puesto que no podría hablarse de defensa alguna si el administrado no cuenta con esta posibilidad; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa a los efectos que le sea posible al particular presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento, el derecho a tener acceso al expediente, con el propósito de examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen; el derecho que tiene el interesado a presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos ofrecidos en su contra por la Administración; el derecho que tiene toda persona a ser informado de los recursos y medios de defensa, y finalmente el derecho a recibir oportuna respuesta a sus solicitudes (Vid. sentencias Nros. 598 y 206 dictadas por esta Máxima Instancia en fechas 14 de mayo de 2008 y 1° de marzo de 2018, entre otras).
A tales fines, se debe precisar que según se deriva del contenido de la Resolución Nro. 01-00-000262 del 7 de junio de 2016 objeto de impugnación, la Contraloría General de la República delimitó su marco de actuación en atención a lo dispuesto en el artículo 34 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal en concordancia con los artículos 57 y 58 numeral 7 de su Reglamento, cuyos textos son del tenor siguiente:
“Artículo 34.- La Contraloría General de la República evaluará periódicamente los Órganos de Control Fiscal a los fines de determinar el grado de efectividad, eficiencia y economía con que operan, y en tal sentido tomará las acciones pertinentes. Si de las evaluaciones practicadas surgieren graves irregularidades en el ejercicio de sus funciones, el Contralor o Contralora General de la República podrá intervenir los Órganos de Control Fiscal de los entes y organismos señalados en el artículo 9, numerales 1 al 11, de esta Ley”.
“Artículo 57. El Contralor General de la República podrá intervenir los Órganos de Control Fiscal de los órganos y entidades señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de la Ley, cuando de las evaluaciones practicadas surgieren graves irregularidades en el ejercicio de sus funciones.
Artículo 58.- A los efectos de la intervención de los Órganos de Control Fiscal, se consideran como graves irregularidades:
(...)
7) Cualquier otro acto, hecho u omisión que afecte gravemente la legalidad, la efectividad, la eficiencia y economía de sus operaciones administrativas o que viole los principios que rigen el Sistema Nacional de Control Fiscal, establecidos en el artículo 25 de la Ley”. (Destacado de la Sala).
Como bien puede observarse, el legislador a través del citado artículo 34 de la Ley in commento estableció el deber del Contralor General de la República de evaluar de manera regular a los Órganos de Control Fiscal y, al mismo tiempo lo habilitó expresamente para intervenir a éstos en caso de determinarse la existencia de irregularidades en su actuación que se reputaran graves, las cuales están ampliamente delimitadas en el artículo 58 del Reglamento.
De esta manera, resulta claro de la redacción de las citadas disposiciones, que para la aplicación de la medida de intervención necesariamente lo que debe mediar es la correspondiente evaluación del organismo. Ahora, dicho examen -a juicio de la Sala- debe cumplir con unos requerimientos mínimos para garantizar no solo la legalidad de su actuación, sino también el derecho a la defensa de dicho ente evaluado.
Para ello, el Reglamento de la mencionada Ley regula en sus artículos 41 y 42 la formación de las llamadas Actas Fiscales en las cuales se deja constancia de las circunstancias y hallazgos determinados en la fiscalización, así como otras particularidades. Concretamente, deben cumplirse las siguientes formalidades:
“Artículo 41. Las unidades de auditoría interna en el ámbito de sus competencias, podrán realizar auditorías, inspecciones, fiscalizaciones, exámenes, estudios, análisis e investigaciones de todo tipo y de cualquier naturaleza en el ente sujeto a su control, para verificar la legalidad, exactitud, sinceridad y corrección de sus operaciones, así como para evaluar el cumplimiento y los resultados de los planes y las acciones administrativas, la eficacia, eficiencia, economía, calidad e impacto de su gestión.
Artículo 42. El acta a que se refiere el artículo anterior, deberá contener, por lo menos, lo siguiente: 1) Identificación del funcionario actuante, con especificación de la credencial que lo autoriza para realizar la actuación. 2) Identificación del funcionario o particular de la Oficina sometida a inspección o fiscalización. 3) Objeto de la actuación. 4) Circunstancias de lugar y tiempo en que se produjo la inspección o fiscalización, así como la descripción de lo acontecido durante la misma. 5) Observaciones que sobre el contenido del acta pudiese tener el funcionario o particular presente al momento de levantarse el acta”.
Así, entre los requisitos mencionados en la norma transcrita, resalta el relativo a las observaciones que sobre el contenido del Acta puede efectuar el funcionario presente al momento de levantarse el citado documento, pues pone de relieve la participación del inspeccionado y su derecho a la defensa.
Además de la anterior forma de actuación destinada a la verificación, exactitud, sinceridad y corrección de las operaciones del órgano examinado, la Contraloría General de la República exteriorizará los resultados de las evaluaciones a través de los Informes que recogerán con detalle la actuación fiscal practicada.
Finalmente, el Contralor General de la República adoptará la medida de intervención mediante Resolución motivada que será notificada al interesado, comunicada a las autoridades competentes y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.
Pues bien, tomando como base los lineamientos que anteceden esta Sala observa en el caso bajo estudio que el 29 de mayo de 2015 los funcionarios acreditados para realizar las actuaciones de control a la Contraloría Municipal del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, -a los fines de verificar la legalidad, exactitud, sinceridad y corrección de sus operaciones, así como para evaluar el cumplimiento y los resultados de las políticas y de las acciones administrativas, la eficacia, eficiencia, economía, calidad e impacto de su gestión-, levantaron el Acta Fiscal Nro. 07-02-047-01-1 (folios 230 al 233 de la pieza Anexo Nro. 4 del cuaderno separado del expediente administrativo), en la que dejaron constancia de todos los hechos verificados de la revisión efectuada a: las nóminas de alto nivel, expedientes administrativos de funcionarios adscritos al citado Órgano de Control Fiscal Municipal, Manual Descriptivo de Clases de Cargos de la Contraloría del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, órdenes de pago de viáticos, pasajes y gastos efectuados por concepto de personal fijo, contratado y emolumentos; bienes muebles, procesos de contrataciones de bienes y servicios, así como los procedimientos administrativos llevados a cabo en las áreas de Control Fiscal, Potestad de Investigación y Determinación de Responsabilidades y Planes Operativos. (Ver también el Informe Definitivo, concretamente, los folios 45 al 135 del expediente judicial).
Tal documento fue suscrito por el personal de la referida Contraloría General de la República, así como por la entonces Contralora Municipal -hoy demandante-. En este punto, resulta necesario precisar que en dicha Acta Fiscal la ciudadana Ángela María Porcaro Valente, de forma manuscrita señaló lo siguiente: “No estoy de acuerdo con las observaciones”.
El 2 de julio de 2015 la accionante recibió el Informe Preliminar de la actuación fiscal practicada al organismo a su cargo y posteriormente, consignó ante la Dirección de Coordinación de Administración de la Contraloría General de la República, el escrito de descargos de fecha 14 de julio de 2015 con sus anexos. (Folios 161 al 225 del expediente judicial).
Seguidamente del folio 45 del expediente judicial, se constata la elaboración del Informe Definitivo Nro. 07-02-9 de fecha 8 de septiembre de 2015 emitido por la Dirección General de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República, en el cual el máximo Órgano de Control Fiscal plasmó de forma específica las observaciones derivadas del análisis efectuado a toda la documentación requerida para la realización de la correspondiente evaluación, se transcribieron los alegatos de la hoy actora en sede administrativa que fueron analizados por el citado Órgano de Control Fiscal Nacional, observando que la hoy accionante -a raíz de las observaciones y recomendaciones efectuadas por la Contraloría General de la República-, realizó algunas actividades dirigidas a corregir las deficiencias encontradas, destacando las siguientes:
1.- “(…) tramitar cupos para la profesionalización y capacitación de los servidores públicos (…)” que no reunían los requisitos mínimos de capacitación y experiencia para desempeñar los cargos que les fueron asignados y que en aquellos casos en que no sea posible lograr su formación profesional “(…) se estudiará la posibilidad de reubicar aquellos funcionarios que no reúnen los requisitos para el cargo que vienen desempeñando, en otros cargos para los cuales tienen el perfil (…)”; 2.- indicó que ordenó iniciar el levantamiento de información sobre las funciones que desempeñan los “Coordinadores Fiscales” y “Jefes de División”, a fin de incorporar tales cargos en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos, así como el inicio del concurso público a los fines de designar al Auditor Interno del organismo, toda vez que el proceso para la designación del Auditor con carácter de “Interino” nombrado por ella, no fue cumplido de conformidad con las normas legales establecidas al efecto; 3.- respecto a los pagos adicionales a los establecidos en el Contrato N° CPSTD/004-14 del 1° de noviembre de 2014, no señaló acción correctiva alguna por cuanto consideró que tales retribuciones no eran adicionales; 4.- a los pagos efectuados al “Asesor”, señaló que se trataba de un cargo de nómina, que el mismo ya se encontraba vacante y que consideraba necesario cambiar su denominación; 5.- Asimismo demostró haber reintegrado “(…) ante el Fisco Municipal los montos presuntamente cobrados en exceso, los cuales fueron depositados con la planilla N° 18647721 del 09/07/2015, en la entidad financiera 100% Banco”; ante tales argumentos, la Contraloría General de la República, si bien evaluó positivamente las actividades dirigidas a corregir las deficiencias detectadas, en el Informe Definitivo, no obstante, por cuanto corroboró que los referidos hechos efectivamente ocurrieron durante el período evaluado, se produjeron debido a la inobservancia de normas legales y afectaron negativamente la gestión objeto de examen, resultando confirmadas las observaciones realizadas (Vid. folios 161 al 225 del expediente judicial). (Agregado de la Sala).
En el Informe Definitivo en comento, fueron realizadas las recomendaciones, para que la entonces Contralora Municipal elaborara un “Plan de Acción” dirigido a corregir las fallas y deficiencias detectadas durante el período evaluado, entre las cuales destacan las relacionadas con los informes de resultados de la gestión propia del Órgano de Control Fiscal que estaba a su cargo (ver literales “l” y “m”, folio 135 del expediente judicial).
Con base en lo expuesto, el referido Informe Definitivo concluyó en lo siguiente:
“Del análisis de las observaciones formuladas en el presente informe, relacionadas con la evaluación de las observaciones realizadas por la Contraloría del Municipio Sucre del estado Bolivariano de Miranda, en las áreas de contrataciones de bienes, servicios y gastos efectuados por concepto de personal fijo, contratado y emolumentos; viáticos y pasajes; los procedimientos administrativos llevados en las áreas de Control Fiscal, Potestad de Investigación y Determinación de Responsabilidades, así como la verificación del grado de cumplimiento de las actividades programadas por el referido Órgano Contralor, a fin de determinar la eficiencia, eficacia, economía y legalidad de sus operaciones durante el año 2014 y primer trimestre de 2015, se concluye que presenta deficiencias en las áreas de: Recursos Humanos, pagos de Emolumentos, Contrataciones Públicas y Planificación, tales como: carencia de documentación técnica y legal en los expedientes administrativos del personal fijo; doce (12) servidores públicos no presentaban los requisitos mínimos exigidos en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos; el Manual Descriptivo de Clases de Cargos no contempla los cargos de Jefes de División y Coordinadores Fiscales; el Auditor Interno no fue designado mediante Concurso Público; cancelación al personal obrero de salarios inferiores a los establecidos por el Tabulador de Sueldos y Salarios; pagos realizados a funcionario con cargo de ‘Asesor’ por las partidas presupuestarias 4.01.01.36.00 ‘Sueldo Básico del Personal de Alto Nivel y de Dirección’, 4.01.03.10.00 ‘ Primas por jerarquías o responsabilidad en el cargo’; 4.01.03.95.00 ‘Prima por hijos’, 4.01.03.95.00 ‘Prima por Mérito’ y 4.01.03.95.00 ‘Prima por antigüedad’.
De igual forma, se evidenciaron pagos a un funcionario contratado no estipulados en el contrato suscrito por las partes interesadas; se constató que un funcionario contratado ejerció funciones como Director General de la Contraloría Municipal, las cuales no estaban estipuladas en el contrato, no existiendo en su expediente la Resolución de nombramiento para ejercer el cargo en referencia; un funcionario contratado ejerció funciones inherentes a la Dirección de Administración y la División de Planificación y Presupuesto; pagos en exceso de emolumentos a favor de la Contralora Municipal por concepto de sueldos y retroactivo por ajuste del salario mínimo.
(…)
Asimismo, se constataron debilidades en las contrataciones públicas por las diferentes modalidades establecidas en la Ley de Contrataciones Públicas y su Reglamento (…) en lo que respecta a la programación y ejecución de las actividades anuales, se evidenciaron debilidades en cuanto: se planificaron 10 auditorías, de las cuales se realizaron solamente 7, quedando pendiente (sic) 3; se proyectaron practicar 21 controles preventivos y no se realizó ninguno y se planificaron realizar 10 fiscalizaciones y no se ejecutó ninguna. Por tal razón podemos concluir que lo indicado anteriormente incide negativamente en el ejercicio eficaz y efectivo de las funciones de la Contraloría Municipal del Municipio Sucre del estado Bolivariano de Miranda”. (Destacado de la Sala. Folios 132 y 133 del expediente judicial).
Del acto cuya nulidad pretende la accionante, se verifica que la Intervención de la Contraloría del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, obedeció a una serie de irregularidades relativas al manejo del Órgano de Control Fiscal Municipal, evidenciadas por el Órgano Rector en materia de control fiscal, al practicar la auditoría de gestión.
En efecto, de la lectura del informe transcrito se desprende que la gestión de la aludida Contraloría Municipal se encontraba en en riesgo, pues presentaba debilidades e irregularidades que comprometían la eficacia y eficiencia de sus funciones de control, motivo por el cual la Contraloría General de la República procedió a la emisión de la Resolución Nro. 01-00-000262 del 7 de junio de 2016 -objeto de impugnación de la presente demanda- en cuyo texto se decidió la intervención de la Contraloría Municipal antes referida y la suspensión del cargo de su titular, ello con fundamento en el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y el artículo 58, numeral 7 de su Reglamento. (Ver folios 36 al 40 del expediente judicial y 5 al 9 de la pieza Nro. 2 del expediente administrativo).
Así las cosas, esta Sala deriva de lo narrado que la Contraloría General de la República dictó el acto administrativo impugnado basado en la potestad legal de intervenir a los órganos que ejercen la función de control fiscal, por lo que con independencia de la valoración de los hechos que dieron lugar a la referida medida, lo cierto es que el derecho a la defensa de la ciudadana Ángela María Porcaro Valente se garantizó a través de su participación y control sobre la evaluación o examen practicado en el organismo y además, a través de la presentación del correspondiente escrito de descargo, que fue analizado en el Informe Definitivo, no resultando ser aplicables al caso bajo estudio, las normas contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, la Ley de Carrera Administrativa, ni el Código de Ética del Juez Venezolano y la Jueza Venezolana invocadas por la demandante. Así se declara.
De manera que atendiendo a la naturaleza del derecho denunciado como conculcado y visto que para la aplicación de una medida de intervención se requiere, en todo caso, la realización de la evaluación ajustada a los parámetros mínimos antes señalados para ejercer el derecho a la defensa, lo cual ocurrió en el presente caso y, además la Resolución objetada no ofrece dudas sobre la figura administrativa utilizada y sus efectos, esta Sala concluye que no se verificó la lesión constitucional alegada por la actora. Así se decide.
iii) De la violación al derecho de presunción de inocencia
La parte demandante invocó en su libelo la lesión al derecho de presunción de inocencia, pues a su decir, se le separó del cargo sin goce de sueldo conforme al artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, así como el artículo 58 de su Reglamento, precisando que tal decisión se efectuó sin procedimiento sancionatorio previo. A ello agregó que “(…) La sola circunstancia de decir, por ejemplo, en el considerando cuarto: ‘(…) instar al Concejo Municipal del Municipio Sucre (…) a iniciar el procedimiento correspondiente para la destitución de la titular del Órgano de Control Fiscal intervenido (…)’ ofrece la idea de que esta instrucción es consecuencia de que [su] responsabilidad disciplinaria quedó establecida, y solo faltarían ‘formalidades’ para que se hiciera efectiva”; constituye la trasgresión de este derecho por considerar que tal señalamiento consistía en una exhortación que les hizo el Contralor General de la República, señalando igualmente que fue una “(…) orden que les impartió la Contraloría General de la República (…)” a los Concejales, para que se hiciera efectiva su destitución. (Agregado de la Sala).
Tal denuncia fue rebatida por la representación judicial de la Contraloría General de la República al señalar que la actora confunde la naturaleza de las normas por las cuales se basó el acto administrativo, por cuanto indicó que presuntamente se le aplicó una de las sanciones contenidas en el artículo 105 de la citada Ley como sería la suspensión del cargo sin goce de sueldo, la cual atiende a la entidad de los ilícitos que hubieren dado lugar a la declaratoria de la responsabilidad administrativa.
Afirmó que por el contrario, la actuación realizada por la Contraloría General de la República se fundamentó en las normas que “(…) le otorgan competencia al titular del Máximo Órgano de Control Fiscal, para que en los casos como el de marras, donde se evidencie la existencia de graves irregularidades que comprometan la legalidad, efectividad, eficiencia y economía de las operaciones administrativas del órgano de que se trate, proceda a la intervención y a la suspensión del titular del órgano”, sin prejuzgar la culpabilidad de la demandante.
Agregó que ante los resultados reflejados en el Informe Definitivo, debe observarse que “(...) el numeral 7 del artículo 58 del aludido Reglamento, es claro al indicar que a los efectos de la intervención de los órganos de control fiscal, se considerarán como graves irregularidades –además de las contenidas en los numerales del 1 al 6- cualquier acto, hecho u omisión que afecte gravemente la legalidad, efectividad, eficiencia y economía de las operaciones administrativas o que viole los principios que rigen el Sistema Nacional de Control Fiscal, establecidos en el artículo 25 de la Ley”.
Determinado lo anterior, resulta importante recordar que el derecho a la presunción de inocencia ha sido consagrado para garantizar que la persona que es sujeto de una investigación administrativa o judicial no sufra un castigo que no tenga su fundamento en una previa actividad probatoria sobre la cual el órgano competente pueda establecer un juicio razonable como soporte de la sanción o medida que llegare a imponer.
Desde otra perspectiva, se refiere a una regla en cuanto al tratamiento del imputado o del sometido a un procedimiento sancionador, que proscribe se le juzgue o precalifique de estar incurso en irregularidades, sin que para llegar a esa conclusión se le conceda la oportunidad de desvirtuar, a través de la apertura de un contradictorio, los hechos que se le imputan. (Vid., entre otras, sentencias de esta Sala Nro. 001780 del 15 de diciembre de 2011, 001094 del 26 de septiembre de 2012 y 0206 del 1° de marzo de 2018).
De modo que, la presunción de inocencia se manifiesta no solo en el trato que debe darse al investigado durante el procedimiento dirigido a establecer responsabilidades penales, civiles, administrativas o disciplinarias, sino que, como parte del debido proceso, implica la garantía para el ciudadano que toda decisión de culpabilidad esté fundada en un caudal probatorio del cual emane inequívocamente tal responsabilidad.
Así, con fundamento en dicho criterio, la Sala observa en el presente caso que la Contraloría General de la República basó su actuación -como ya se señaló- en el citado artículo 34 de la mencionada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el cual faculta al Máximo titular del mismo a intervenir a los demás órganos de control fiscal previo resultado de las evaluaciones que se efectúan de manera periódica.
En ese sentido, el Reglamento de la citada Ley regula con mayor detalle dicha figura de la intervención y refiere en su artículo 60, lo siguiente:
“Artículo 60. El Contralor General de la República, en la Resolución que decida la intervención designará con carácter provisional a un funcionario para que actúe como interventor del órgano de control fiscal correspondiente, quien deberá cumplir los mismos requisitos exigidos para ser titular, previstos en las disposiciones que sean aplicables; suspenderá al titular del órgano de control fiscal intervenido e instará a la autoridad competente a: 1) Iniciar el procedimiento correspondiente para la destitución del titular del órgano de control fiscal intervenido. 2) Convocar a concurso público para la designación de un nuevo titular, una vez autorizada la destitución”. (Destacado de la Sala).
La anterior disposición es sumamente clara al prever como consecuencia de una medida administrativa de intervención, la suspensión del cargo del titular del cargo de Contralor que viene aparejada con la suspensión del sueldo, lo cual luce como un efecto lógico ante la constatación de graves irregularidades en la evaluación de un organismo.
En este contexto, la Sala considera que contrario a lo argüido por la actora, la suspensión del cargo como Contralora Municipal derivó por la aplicación de la consecuencia de la medida de intervención y en modo alguno fue producto de la declaratoria de responsabilidad administrativa cuya naturaleza es completamente distinta, pues éste no fue el supuesto en el cual se cimentó formalmente la actuación fiscal de la Contraloría General de la República. Asimismo, no se desprende de los autos elemento alguno capaz de constituir un supuesto de hecho que determine la trasgresión del derecho invocado como presuntamente conculcado. Por tal motivo, se concluye que a la actora no se le vulneró su derecho a la presunción de inocencia ya que la referida suspensión fue consecuencia directa de la intervención prevista legalmente; de allí que se desestima la denuncia bajo estudio. Así se decide.
iv) Del falso supuesto.
En este punto, la parte actora adujo que el acto administrativo objetado “(…) adolece del vicio de falso supuesto por incurrir en error en la apreciación y calificación de los hechos; es decir, la Contraloría General de la República consideró que se cumplieron con los supuestos establecidos en el artículo 58 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal para ordenar la intervención de un órgano de control fiscal, ello a pesar de que del contenido del informe definitivo N° 07-02-09 de fecha 08 de septiembre de 2015 se desprende que las observaciones realizadas por la Comisión de Auditoría habían sido subsanadas durante el curso del proceso de auditoría (…)”. (Destacado del original).
Basó la denuncia de falso supuesto en la errónea interpretación de los hechos que fundamentaron la actuación cuya nulidad pretende, a cuyos fines argumentó lo siguiente:
2) Con respecto a los funcionarios que desempeñaban cargos de “Coordinadores Fiscales y Jefes de División”, sin tener formación universitaria así como el hecho que tales cargos no se encontraban en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos, indicó que mediante su escrito de descargos comunicó a los funcionarios designados por la Contraloría General de la República, que la Dirección de Recursos Humanos había iniciado el levantamiento de información solicitando a cada uno de los funcionarios designados como “Coordinadores Fiscales y Jefes de División”, sobre las funciones que desempeñaban a los fines de subsanar las deficiencias encontradas en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos del Órgano de Control Fiscal bajo su dirección, denunciando que la Contraloría General de la República “(…) incurrió en el vicio de falso supuesto al considerar la no previsión, en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos, de los cargos de jefe de división y coordinadores fiscales (sic), por cuanto en el curso de la auditoría no valoró adecuadamente los argumentos presentados (…) consideró como una grave irregularidad un hecho que estaba siendo subsanado (…)”. (Destacado del original).
3) Sobre los pagos por conceptos no estipulados en el contrato de servicios Nro. CPSTD/004-14 de fecha 1 de noviembre de 2014, (indicado en el numeral 3 del cuarto Considerando del acto recurrido) la parte demandante alegó en términos generales, que los mismos “(…) tienen sustento en el artículo 7 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras (…) no pueden (sic) considerarse que dichos pagos constituyan graves irregularidades de las actuaciones de [su] gestión (…) en virtud que, de las recomendaciones realizadas por el órgano de control fiscal no se ordenó la realización de reintegro alguno por los conceptos pagados (…)”, así como argumentos dirigidos a justificar su contratación y funciones, debido a la ausencia de personal calificado en la Dirección de Determinación de Responsabilidades. (Agregado de la Sala).
4) Con relación a los pagos percibidos por la Contralora, argumentó la procedencia de los mismos en los aumentos salariales decretados y señaló que “(…) en el transcurso de la auditoría, ante la duda sobre el planteamiento realizado del presunto pago en exceso por concepto de emolumentos, procedió a realizar el reintegro de las cantidades correspondientes, que la Comisión de Auditoría calificó el hecho como una debilidad de control interno y no como una grave irregularidad que pudiera ocasionar la intervención del órgano de control fiscal a [su] cargo (…)”, así como señaló en sede administrativa. (Agregado de la Sala).
Mientras que la representación judicial del Órgano de Control Fiscal de la República insistió en la veracidad de los hechos que fundamentaron la actuación administrativa, alegó que en uso de sus facultades “(…) analizó el conjunto de elementos de convicción que reposan en el expediente administrativo (…)”.
Sostuvo que si bien la demandante se comprometió a subsanar las irregularidades detectadas en la actuación fiscal efectuada, ello no implicó que “(…) las mismas no hubieren sucedido (…)”, que “(…) del expediente administrativo se desprende fehacientemente la documentación que comprueba la totalidad de los hechos irregulares y la normativa [por la] que resultó intervenida (…)”. (Agregado de la Sala).
Destacó que durante el período de evaluación de la gestión realizada por el Órgano de Control Municipal, se detectaron hechos que evidencian el grado de afectación a la efectividad, eficiencia y economía de las operaciones y funciones propias del mismo, entre los que esta Sala considera necesario observar los relacionados con el incumplimiento de los requisitos mínimos indispensables para ejercer las funciones propias de los cargos que ostentaban algunos funcionarios, relacionados con capacitación profesional y experiencia; entre los cuales cabe destacar, que de la revisión efectuada a los expedientes personales de funcionarios que ostentaban los cargos de “Jefes de División” y “Coordinadores Fiscales”, se verificó que la mitad de los evaluados solo poseen estudios de bachillerato (algunos hasta tercer año) y técnico superior universitario; que el Auditor Interno no fue designado mediante Concurso Público, en trasgresión de lo establecido en el Reglamento sobre los Concursos Públicos para la Designación de los Contralores Distritales y Municipales, y los titulares de las Unidades de Auditoría Interna de los Órganos del Poder Público Nacional, Estadal, Distrital y Municipal y sus Entes Descentralizados, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.350 del 20 de enero de 2010; y que “(…) no se cumplió con la ejecución del cien por ciento (100%) de la programación y ejecución de actividades anuales en cuanto a las funciones de la Contraloría del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda (folios 14 al 91) [del Informe Definitivo] (…)”. (Agregado de la Sala).
Refrió que luego de efectuar el análisis respectivo, determinó que tales hechos “(…) se encuentran relacionados con graves irregularidades -según lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 58 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de control fiscal- que afectaron el grado de efectividad, eficiencia y economía de las operaciones de la Contraloría Municipal en referencia, durante los ejercicios económicos financieros 2014 y parte de 2015, irregularidades plasmadas en el Informe Definitivo de fecha 08 de septiembre de 2015 que finalmente dieron lugar a la intervención de ese órgano de control externo fiscal municipal (sic)” y que “(…) la finalidad de la medida de intervención es que la función de control fiscal sea ejercida de conformidad con los principios establecidos en el artículo 25 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y con ello garantizar la legalidad, la efectividad, la eficiencia y la economía de las operaciones administrativas del ente u órgano que se trate”.
Ahora bien, luego del análisis correspondiente se observó que los argumentos esgrimidos por la demandante, no estaban dirigidos a desvirtuar los hechos que fundamentaron el acto administrativo impugnado, sino que se dirigieron por una parte a invocar las acciones emprendidas como consecuencia de las observaciones y recomendaciones recibidas con ocasión al Informe Definitivo Nro. 07-02-9 de fecha 8 de septiembre de 2015 realizado por la Dirección General de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República, a través de la Dirección de Control de Municipios con ocasión a la actuación fiscal practicada a la Contraloría del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, que abarcó los ejercicios económicos financieros 2014 y primer trimestre de 2015 y por la otra, a señalar que los mismos no revestían la gravedad necesaria para causar la intervención de la Contraloría del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, siendo que a decir del máximo Órgano de Control Fiscal, los hechos detectados, sí constituyeron la trasgresión de los principios establecidos en el artículo 25 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y presuntamente afectaron la legalidad, la efectividad, la eficiencia y la economía de las operaciones administrativas del órgano que resultó intervenido.
Así las cosas, este Máximo Tribunal entiende que las denuncias de la recurrente se circunscriben a cuestionar el procedimiento utilizado por la Contraloría General de la República, pues a su decir, los hechos verificados por el Órgano rector en materia de control fiscal, no justificaban la intervención y de allí que insistió en afirmar que los hechos apreciados se corresponderían en todo caso con el procedimiento para la determinación de de la responsabilidad administrativa..
Ahora bien, precisados los motivos fácticos y jurídicos por los cuales considera la demandante que el acto administrativo está afectado en su causa y vistos los términos de la defensa de la parte demandada, esta Sala reitera sobre el alegado vicio de falso supuesto que el mismo se produce cuando la Administración al dictar un determinado acto fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo de que se trate, verificándose de esta forma el denominado falso supuesto de hecho. Igualmente, cuando los hechos que sirven de fundamento a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración los subsume de manera errónea en el derecho positivo, se materializa el denominado falso supuesto de derecho. Por tal motivo, dicho vicio -en sus dos (2) manifestaciones- afecta la causa de la decisión administrativa, lo que en principio acarrea su nulidad. (Vid. Sentencia de esta Sala Nro. 880 de fecha 22 de julio de 2015).
Para resolver los planteamientos descritos, este Órgano Jurisdiccional considera necesario recordar -tal como quedó establecido en las sentencias Nro. 1421 y 206 de esta Sala dictadas en fechas 15 de diciembre de 2016 y 1° de marzo de 2018, respectivamente-, que en la gestión de las políticas públicas los órganos, entidades y personas jurídicas del sector público emplean recursos del Estado que le han sido asignados en virtud de sus atribuciones, efectuando gastos a partir de ellos. Tal gestión, por comprometer el patrimonio público (aquél que corresponde por cualquier título a los órganos y entes a los que incumbe el ejercicio del Poder Público Nacional, Estadal, Municipal, Distrital, y a los demás órganos y entes enumerados en el artículo 4 de la Ley Contra la Corrupción), exige en los Estados Democráticos la existencia de un sistema que controle o vigile las operaciones realizadas a costa de esos recursos, con el fin último de garantizar los objetivos que la Constitución y la Ley han tenido por norte para la distribución del ejercicio de las funciones públicas.
Dicho control, denominado control fiscal, constituye una actividad del Estado de índole esencialmente administrativo dirigida, precisamente, a la vigilancia de la gestión pública en el manejo de los recursos del Estado (ingresos, gastos y bienes), con el objetivo de garantizar su adecuada utilización y, a su vez, la transparencia y eficacia de las operaciones que los involucren, y el fortalecimiento de la capacidad financiera del Estado.
En el ordenamiento jurídico venezolano tal control se encuentra atribuido a una serie de órganos que forman parte del llamado Sistema Nacional de Control Fiscal, definido legalmente como “(...) el conjunto de órganos, estructuras, recursos y procesos que integrado bajo la rectoría de la Contraloría General de la República, interactúan coordinadamente a fin de lograr la unidad de dirección de los sistemas y procedimientos de control que coadyuven al logro de los objetivos generales de los distintos entes y organismos sujetos a esta Ley, así como también al buen funcionamiento de la Administración Pública” (artículo 4 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal).
La creación de dicho Sistema, especialmente desarrollado en la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 6.013 Extraordinario del 23 de diciembre de 2010, obedeció -entre otras razones- a la necesidad de regular como elementos separados pero coordinados entre sí, los controles internos y externos, bajo la rectoría de la Contraloría General de la República. De modo que el Control Fiscal se ejerce a través de sub-sistemas (de control interno y externo, vid. artículos 35 al 50 de la precitada Ley Orgánica), cuya actuación está regida por el principio de coordinación (artículos 4 y 33 eiusdem), necesario para la eficacia del Sistema en referencia.
Para el cumplimiento de tales objetivos, la mencionada Ley facultó -a los fines que interesan en este caso- a la Contraloría General de la República para actuar de varias maneras a través de la práctica de auditorías, inspecciones, fiscalizaciones, exámenes, estudios, análisis e investigaciones de todo tipo y de cualquier naturaleza en los entes sujetos a su control, ello con el fin de verificar la legalidad, exactitud, sinceridad y corrección de sus operaciones, así como para evaluar el cumplimiento y los resultados de los planes y las acciones administrativas, la eficacia, eficiencia, economía, calidad e impacto de su gestión. Es decir, la actividad de este máximo Órgano de Control supone entonces el control de legalidad y el control de gestión de tales sujetos.
Ello implica la posibilidad que los órganos de control externo sean examinados por la Contraloría General de la República desde el punto de vista de su actuación como componentes del Sistema Nacional de Control Fiscal y desde el punto de vista de la ejecución de los recursos que éstos manejan como parte integrante de la Administración Pública.
Para ello, la Ley y el Reglamento desarrollan diversos métodos aplicables para cada caso. Así, por ejemplo, el artículo 34 de la Ley, que fue analizado en líneas anteriores, prevé la facultad de la Contraloría General de la República para que en el marco de las evaluaciones periódicas que debe realizar a los órganos de control fiscal externos pueda intervenirlos frente a la constatación de irregularidades graves, las cuales están expresamente señaladas en el artículo 58 del Reglamento, cuyos supuestos de hecho están vinculados con el desempeño de las funciones como órganos de control fiscal propiamente dicho, es decir, “con el grado de efectividad, eficiencia y economía con que operan” frente a los sujetos sometidos a su control, tal como lo impone el artículo 35 de la citada Ley, y concretamente el numeral 7del artículo 58 de su Reglamento - que sirvió de fundamento al acto recurrido-, califica como graves irregularidades a “(…) Cualquier otro acto, hecho u omisión que afecte gravemente la legalidad, la efectividad, la eficiencia y economía de sus operaciones administrativas o que viole los principios que rigen el Sistema Nacional de Control Fiscal, establecidos en el artículo 25 de la Ley”. (Destacado de la Sala).
De manera que, para aplicar la medida de intervención a un órgano de control fiscal debe mediar -como ya se señaló en acápites anteriores- la correspondiente evaluación en la cual se detecte alguna de las irregularidades establecidas en el artículo 58 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal antes mencionado.
Y es que no se exigen mayores formalidades para el establecimiento de la intervención -salvo los parámetros mínimos para garantizar el derecho a la defensa del evaluado- ya que no constituye per se un procedimiento sancionatorio contra los titulares del órgano u ente que se trate, toda vez que -se insiste-, responden al ejercicio de la potestad de control y vigilancia que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal le atribuye a la Contraloría General de la República sobre los órganos sometidos a su rectoría. (Vid. Sentencias de esta Sala Nros. 00610 del 5 de junio de 2013 y 0206 del 1° de marzo de 2018).
Ahora bien, cuando a la Contraloría General de la República en el ejercicio de sus funciones de control o bien de investigación le surgieren elementos de convicción o pruebas que permitan presumir fundadamente la responsabilidad de personas determinadas, deberá iniciar el procedimiento para la determinación de responsabilidades previsto en los artículos 95 y siguientes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en concordancia con los artículos 84 y subsiguientes de su Reglamento.
En efecto, a diferencia de la facultad de intervención, la responsabilidad administrativa surge como una figura frente a las irregularidades incurridas por hechos, acciones u omisiones de los funcionarios públicos -entre otros-contra el patrimonio público. Dicha responsabilidad debe estar precedida de la llamada potestad de investigación, pues en atención al artículo 70 del Reglamento antes aludido el ejercicio de ese poderío es inmanente a todas las actuaciones de control que llevan a cabo los órganos de control fiscal. Por lo tanto la tramitación de un procedimiento riguroso aquí es necesaria, pues incluso puede culminar con la imposición de una sanción.
Ahora, al igual que para la aplicación de la facultad de intervención, la determinación de responsabilidad también debe necesariamente encausarse en alguno de los supuestos de hecho establecidos expresamente en la Ley, pues de lo contrario, no tendría sentido lógico ni jurídico el inicio del mismo. Concretamente, el artículo 91 de la Ley en mención, prevé como supuestos generadores de responsabilidad administrativa los actos, hechos u omisiones que se mencionan a continuación:
“1. La adquisición de bienes, la contratación de obras o de servicios, con inobservancia total o parcial del procedimiento de selección de contratistas que corresponda, en cada caso, según lo previsto en la Ley de Licitaciones o en la normativa aplicable.
2. La omisión, retardo, negligencia o imprudencia en la preservación y salvaguarda de los bienes o derechos del patrimonio de un ente u organismo de los señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley.
3. El no haber exigido garantía a quien deba prestarla o haberla aceptado insuficientemente.
4. La celebración de contratos por funcionarios públicos o funcionarias públicas, por interpuesta persona o en representación de otro, con los entes y organismos señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, salvo las excepciones que establezcan las leyes.
5. La utilización en obras o servicios de índole particular, de trabajadores o trabajadoras, bienes o recursos que por cualquier título estén afectados o destinados a los entes y organismos señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley.
6. La expedición ilegal o no ajustada a la verdad de licencias, certificaciones, autorizaciones, aprobaciones, permisos o cualquier otro documento en un procedimiento relacionado con la gestión de los entes y organismos señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, incluyendo los que se emitan en ejercicio de funciones de control.
7. La ordenación de pagos por bienes, obras o servicios no suministrados, realizados o ejecutados, total o parcialmente, o no contratados, así como por concepto de prestaciones, utilidades, bonificaciones, dividendos, dietas u otros conceptos, que en alguna manera discrepen de las normas que las consagran. En estos casos la responsabilidad corresponderá a los funcionarios o funcionarias que intervinieron en el procedimiento de ordenación del pago por cuyo hecho, acto u omisión se haya generado la irregularidad.
8. El endeudamiento o la realización de operaciones de crédito público con inobservancia de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público o de las demás leyes, reglamentos y contratos que regulen dichas operaciones o en contravención al plan de organización, las políticas, normativa interna, los manuales de sistemas y procedimientos que comprenden el control interno.
9. La omisión del control previo.
10. La falta de planificación, así como el incumplimiento injustificado de las metas señaladas en los correspondientes programas o proyectos.
11. La afectación específica de ingresos sin liquidarlos o enterarlos al Tesoro o patrimonio del ente u organismo de que se trate, salvo las excepciones contempladas en las leyes especiales que regulen esta materia.
12. Efectuar gastos o contraer compromisos de cualquier naturaleza que puedan afectar la responsabilidad de los entes y organismos señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, sin autorización legal previa para ello, o sin disponer presupuestariamente de los recursos necesarios para hacerlo; salvo que tales operaciones sean efectuadas en situaciones de emergencia evidentes, como en casos de catástrofes naturales, calamidades públicas, conflicto interior o exterior u otros análogos, cuya magnitud exija su urgente realización, pero informando de manera inmediata a los respectivos órganos de control fiscal, a fin de que procedan a tomar las medidas que estimen convenientes, dentro de los límites de esta Ley.
13. Abrir con fondos de un ente u organismo de los señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, en entidades financieras, cuenta bancaria a nombre propio o de un tercero, o depositar dichos fondos en cuenta personal ya abierta, o sobregirarse en las cuentas que en una o varias de dichas entidades tenga el organismo público confiado a su manejo, administración o giro.
14. El pago, uso o disposición ilegal de los fondos u otros bienes de que sean responsables el particular o funcionario respectivo o funcionaria respectiva, salvo que éstos comprueben haber procedido en cumplimiento de orden de funcionario competente y haberle advertido por escrito la ilegalidad de la orden recibida, sin perjuicio de la responsabilidad de quien impartió la orden.
15. La aprobación o autorización con sus votos, de pagos ilegales o indebidos, por parte de los miembros de las juntas directivas o de los cuerpos colegiados encargados de la administración del patrimonio de los entes y organismos señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, incluyendo a los miembros de los cuerpos colegiados que ejercen la función legislativa en los estados, distritos, distritos metropolitanos y municipios.
16. Ocultar, permitir el acaparamiento o negar injustificadamente a los usuarios o usuarias, las planillas, formularios, formatos o especies fiscales, tales como timbres fiscales y papel sellado, cuyo suministro corresponde a alguno de los entes y organismos señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley.
17. La adquisición, uso o contratación de bienes, obras o servicios que excedan manifiestamente a las necesidades del organismo, sin razones que lo justifiquen.
18. Autorizar gastos en celebraciones y agasajos que no se correspondan con las necesidades estrictamente protocolares del organismo.
19. Dejar prescribir o permitir que desmejoren acciones o derechos de los entes u organismos señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, por no hacerlos valer oportunamente o hacerlo negligentemente.
20. El concierto con los interesados para que se produzca un determinado resultado, o la utilización de maniobras o artificios conducentes a ese fin, que realice un funcionario o funcionaria al intervenir, por razón de su cargo, en la celebración de algún contrato, concesión, licitación, en la liquidación de haberes o efectos del patrimonio de un ente u organismo de los señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, o en el suministro de los mismos.
21. Las actuaciones simuladas o fraudulentas en la administración o gestión de alguno de los entes y organismos señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley. 22. El empleo de fondos de alguno de los entes y organismos señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley en finalidades diferentes de aquellas a que estuvieron destinados por Ley, reglamento o cualquier otra norma, incluida la normativa interna o acto administrativo.
23. Quienes ordenen iniciar la ejecución de contratos en contravención a una norma legal o sublegal, al plan de organización, las políticas, normativa interna, los manuales de sistemas y procedimientos que comprenden el control interno.
24. Quienes estando obligados a permitir las visitas de inspección o fiscalización de los órganos de control se negaren a ello o no les suministraren los libros, facturas y demás documentos que requieren para el mejor cumplimiento de sus funciones.
25. Quienes estando obligados a rendir cuenta, no lo hicieren en la debida oportunidad, sin justificación, las presentaren reiteradamente incorrectas o no prestaren las facilidades requeridas para la revisión.
26. Quienes incumplan las normas e instrucciones de control dictadas por la Contraloría General de la República.
27. La designación de funcionarios o funcionarias que hubieren sido declarados inhabilitados o inhabilitadas por la Contraloría General de la República.
28. La retención o el retardo injustificado en el pago o en la tramitación de órdenes de pago.
29. Cualquier otro acto, hecho u omisión contrario a una norma legal o sublegal al plan de organización, las políticas, normativa interna, los manuales de sistemas y procedimientos que comprenden el control interno”.
Lo extenso de la anterior transcripción se justifica por cuanto de su lectura se evidencia con claridad que la totalidad de los supuestos -que son taxativos- están relacionados con hechos, actos u omisiones que repercuten negativamente en el patrimonio público, es decir, los recursos y bienes del Estado entendido en un sentido amplio.
Importa además destacar que la declaratoria de responsabilidad administrativa -de acuerdo a la gravedad que se trate- conlleva a la imposición de las sanciones previstas en el artículo 105 del aludido instrumento legal, las cuales pueden ser desde la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro meses o la destitución del declarado responsable hasta la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince años.
Pues bien, sobre la base de lo anterior se deriva entonces como premisa general que la intervención de un órgano de control fiscal tanto en su configuración como en su tramitación, dependerá del pretendido hecho ilícito que se quiera constatar.
Teniendo perfectamente delimitada la anterior situación, le corresponde a esta Sala verificar si la denuncia de falso supuesto de derecho formulada por la actora procede en el presente caso, y para ello se deben considerar los hechos identificados por la Contraloría General de la República, y si los mismos justificaban la intervención de la cual fue objeto el Órgano de Control Fiscal Municipal, los cuales constan tanto en el expediente administrativo de la actuación fiscal reflejada en el Informe Definitivo Nro. 07-02-9 de fecha 8 de septiembre de 2015 (pieza 1 folios 8 al 100), como en el cuarto considerando de la Resolución Nro. 01-00-000262 del 7 de junio de 2016, inserta a los folios 5 al 9 de la pieza Nro. 2 -del expediente administrativo- y que fue citada en acápites anteriores. (Ver también folios 44 al 136 y 36 al 40 del expediente judicial, respectivamente).
De la lectura efectuada a los autos, se desprende que efectivamente existe una serie de situaciones presuntamente irregulares que se encuentran relacionadas directamente con la legalidad, efectividad, eficiencia y economía de las operaciones administrativas de la Contraloría del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, o bien con la administración y ejecución de los recursos económicos y financieros de dicho Órgano de Control Fiscal auditado, detectados en el Informe Definitivo Nro. 07-02-9 de fecha 8 de septiembre de 2015 realizado por la Dirección General de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República, a través de la Dirección de Control de Municipios, con ocasión a la actuación fiscal practicada a la Contraloría del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, que abarcó los ejercicios económicos financieros 2014 y primer trimestre de 2015. Tales hechos son los siguientes:
1.- “(…) Se evidenció que doce (12) funcionarios adscritos al Órgano de Control Externo Local, no presentaban los requisitos mínimos exigidos en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos aprobado mediante Resolución Nro. 05-12 de fecha 29 de febrero de 2012, relacionada con el nivel de instrucción y experiencia (…)”;
2.- “(…) Se observó que el Manual Descriptivo de Clases de Cargos no contempla los cargos de Jefes de División y Coordinadores Fiscales, se constató que cuatro (4) de ellos, poseen estudios de 3er año de bachillerato, estudios de secundaria y técnico superior universitario (…);
3.- “(…) se observó la existencia de un contrato de servicio por tiempo determinado Nro. CPSTD/004-14 de fecha 1 de noviembre de 2014, comprendido desde el 1 de noviembre de 2014 hasta el 30 de diciembre de 2014, por un pago mensual de veinticinco mil bolívares con cero céntimos (Bs. 25.000,00), para un total de cincuenta mil bolívares (Bs. 50.000,00), suscrito entre el precitado ciudadano y la Contraloría Municipal. No obstante, se evidenciaron pagos adicionales al contratado, por la cantidad total de ciento sesenta y cuatro mil seiscientos sesenta y tres bolívares con setenta y ocho céntimos (Bs. 164.663,78), por conceptos no estipulados en el contrato (…)”;
4.- “(…) De la revisión efectuada a la nómina de personal de alto nivel, relativa al pago de emolumentos a la ciudadana ÁNGELA MARÍA PORCARO VALENTE (…) en su carácter de Contralora del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, correspondiente a los meses de mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre del año 2014, se constataron pagos en exceso por concepto de sueldos que totalizan la cantidad de once mil ciento cuarenta y ocho [bolívares] con setenta y cinco céntimos (Bs. 11.148,75) (…) en la nómina de personal de alto nivel correspondiente al mes de diciembre de 2014, relativa al pago de retroactivo por ajuste del salario mínimo del 30% del período mayo – diciembre de 2014, de la Contralora Municipal, un pago por la cantidad de bolívares treinta y nueve mil quinientos veintitrés con treinta y tres céntimos (Bs. 39.523,33) (…)”,
5.- “(…) De la revisión efectuada a la nómina del personal Jefe de división y Coordinador Fiscal correspondiente al año 2014, se constataron pagos a la ciudadana (…) en su condición de ‘Asesor’ de la Contraloría del Municipio sucre del Estado Bolivariano de Miranda, por la cantidad de (…) , con cargo a las partidas presupuestarias 4.01.01.36.00 ‘Sueldo Básico del Personal de Alto Nivel y de Dirección’, 4.01.03.10.00 ‘Primas por jerarquías o responsabilidad en el cargo’ y 4.01.03.95.00 ‘Prima por hijos’, ‘Prima por Mérito’ y ‘Prima por antigüedad’, [correspondientes a pagos al personal fijo], (…) para un total general cancelado a la ciudadana en referencia, por la cantidad de trescientos doce mil trescientos sesenta y ocho [bolívares] con treinta y ocho céntimos (Bs. 312.378,38) (…)”.
Así, una vez que esta Sala procedió a verificar tales hechos con el contenido del artículo 58 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General del República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.240 del 12 de agosto de 2009, considera que las actuaciones y omisiones apreciadas por el órgano rector en materia de control fiscal -reflejadas en los numerales 3, 4 y 5- no se corresponden con las causales catalogadas como “graves irregularidades” que justifican la aplicación de la potestad de “intervención de los órganos de control fiscal” como medida administrativa, pues aún cuando tales hechos sean capaces de afectar gravemente la economía de las operaciones financieras del organismo de control fiscal que resultó intervenido, no tienen relación con la actividad de control fiscal que ejerció la Contraloría Municipal sobre los órganos y entes sometidos a su ámbito de revisión.
Por el contrario, los referidos supuestos de hecho se subsumen perfectamente en aquellos que son generadores de la responsabilidad administrativa establecidos en el citado artículo 91 del referido texto legal, el cual fue transcrito anteriormente, por lo tanto están relacionados con la gestión pública de la Contraloría del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda en el manejo de los recursos asignados (ingresos, gastos y bienes). Concretamente, las tres (3) situaciones percibidas en la práctica por la Contraloría General de la República (identificadas precedentemente con los números 3, 4 y 5, se subsumen -en todo caso- en los siguientes numerales de la referida norma:
“(...) 7. La ordenación de pagos por bienes, obras o servicios no suministrados, realizados o ejecutados, total o parcialmente, o no contratados, así como por concepto de prestaciones, utilidades, bonificaciones, dividendos, dietas u otros conceptos, que en alguna manera discrepen de las normas que las consagran. En estos casos la responsabilidad corresponderá a los funcionarios o funcionarias que intervinieron en el procedimiento de ordenación del pago por cuyo hecho, acto u omisión se haya generado la irregularidad.
(...)
29. Cualquier otro acto, hecho u omisión contrario a una norma legal o sublegal al plan de organización, las políticas, normativa interna, los manuales de sistemas y procedimientos que comprenden el control interno”. (Destacado de la Sala).
En tal sentido, esta Sala estima necesario precisar si los hechos identificados en los numerales 1 y 2 del Informe Definitivo que motivó la Resolución Nro. 01-00-000262, fueron capaces de afectar la actuación de la Contraloría del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda como componente del Sistema Nacional de Control Fiscal, especialmente en virtud de la necesidad de dar cumplimiento a las normas que regulan la actuación de cada uno de los organismos que integran el Sistema Nacional de Control Fiscal, para garantizar el cabal y oportuno cumplimiento de los controles de legalidad, eficacia, eficiencia y sinceridad de la gestión que se deben realizar sobre los órganos y entes administrativos sujetos legalmente al mismo, obligación que se vio presuntamente afectada por los hechos reflejados en el Informe Definitivo Nro. 07-02-9 de fecha 8 de septiembre de 2015 realizado por la Dirección General de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República, a través de la Dirección de Control de Municipios, que sirvió de fundamento para motivar el acto administrativo mediante el cual se decidió la intervención del referido Órgano de Control Fiscal local, una vez verificados un conjunto de graves irregularidades, en atención a lo previsto en el artículo 58, numeral 7 del Reglamento, que señala:
“Artículo 58. A los efectos de la intervención de los órganos de control fiscal, se consideran como graves irregularidades:
(…)
7) Cualquier otro acto, hecho u omisión que afecte gravemente la legalidad, la efectividad, la eficiencia y economía de sus operaciones administrativas o que viole los principios que rigen el Sistema Nacional de Control Fiscal, establecidos en el artículo 25 de la Ley”.
Así las cosas, este Órgano Jurisdiccional observa del análisis precedente, que ciertamente como lo alegó la abogada Ángela María Porcaro Valente, la Contraloría General de la República erró al subsumir los hechos identificados en los numerales 3, 4 y 5 en el derecho, es decir, al asumir que todas la debilidades constatadas en la evaluación practicada a la Contraloría del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, antes identificadas, se correspondían con las “graves irregularidades” establecidas en el artículo 58 del Reglamento objeto de estudio, cuando lo cierto es que los identificados bajo los números 3, 4 y 5 son configuradores de la responsabilidad administrativa previstos en el citado artículo 91 de la Ley, para lo cual como ya se explicó, se requiere de la tramitación de un procedimiento especial.
Por lo tanto, contrario a la defensa de la representación judicial de la República, por órgano de la Contraloría General de la República, esta Sala concluye que en el presente caso el acto administrativo cuya legalidad es cuestionada está viciado de falso supuesto de derecho respecto a las tres (3) situaciones antes estudiadas. Así se decide. (Vid. Sentencia de esta Sala Nro. 206 del 1º de marzo de 2018).
En atención a ello, esta Sala considera necesario verificar el vicio de falso supuesto de hecho, alegado por la actora, pero solo respecto a los dos (2) primeros supuestos ya indicados, esto es, las debilidades presuntamente encontradas, relacionadas con el nivel de instrucción y experiencia de los funcionarios que ocupaban los cargos indicados en el Informe de Definitivo, quienes no contaban con los requisitos mínimos necesarios para desempeñar los cargos que ostentaban en la Contraloría del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, a los fines de garantizar el cumplimiento efectivo de las competencias que legalmente tiene atribuidas en funciones de Control Fiscal, bien debido al incumplimiento de los requisitos mínimos establecidos en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos (numeral 1), o bien por no estar creados dichos cargos en el aludido Manual (numeral 2); generando la actuación administrativa bajo estudio, que puso fin al procedimiento iniciado con la actuación fiscal que abarcó los ejercicios económicos financieros 2014 y el primer trimestre de 2015.
Al respecto, debe señalar esta Sala que tal hecho sí configura una grave irregularidad que motiva la intervención del órgano de control fiscal municipal, por cuanto dicha omisión es capaz de afectar el cumplimiento efectivo de las competencias que legalmente tiene atribuidas la Contraloría del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda.
Y es que la nulidad parcial constatada por este Máximo Tribunal, tiene su fundamento jurídico en el artículo 21 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, contentivo del llamando principio de conservación de los actos, según el cual “(...) si el vicio afectare sólo a una parte del acto administrativo, el resto del mismo, en lo que sea independiente, tendrá plena validez”. (Vid. Sentencia de esta Sala Nro. 339 del 12 de marzo de 2014)
En este sentido, vale destacar que la parte demandante -en términos generales-, esgrimió una serie de argumentos dirigidos a señalar el presunto error en la interpretación de los hechos que fundamentaron la actuación cuya nulidad pretende, por parte de la Contraloría General de la República -no por ser falsos, se insiste -, sino por cuanto a su decir, no tomó en consideración las acciones que emprendió a los fines de “subsanarlos” una vez que fueron detectados por el órgano de control fiscal de la República, según se desprende del escrito libelar (folios 5 al 11 del expediente judicial).
Concretamente, con relación a los siguientes hechos:
1) “(…) que funcionarios adscritos al órgano de control externo local, no presentaban los requisitos mínimos exigidos en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos aprobado mediante Resolución Nro. 05-12 de fecha 29 de febrero de 2012, relacionada con el nivel de instrucción y experiencia (…).
2) (…) el Manual Descriptivo de Clases de Cargos, no contempla los cargos de Jefes de División y Coordinadores Fiscales, no obstante, de la revisión efectuada a 8 expedientes administrativos de servidores públicos en condición de Jefes de División y Coordinadores Fiscales, se constató que 4 de ellos, poseen estudios de tercer año de bachillerato, estudios de secundaria y técnico superior universitario (…)”.
Así, del estudio efectuado a las actas que integran el expediente de la presente causa, se desprende que los argumentos y elementos probatorios consignados por la accionante tanto en sede administrativa, como ante esta instancia, no estaban dirigidos a desvirtuar tales hechos, sino más bien a demostrar las acciones emprendidas para corregir las fallas detectadas, verificándose que en sede administrativa con respecto al primero de ellos, -referido a 12 funcionarios que no reúnen los requisitos mínimos indispensables para desempeñar el cargo que ostentan-, indicó que “(…) En atención a las observaciones del Acta Fiscal Nro. 07-02-047-01-1 de fecha 29 de mayo de 2015 se comenzó la revisión de todos los expedientes oficiando a los funcionarios para comprobar si se adecuaron o no al perfil del cargo, ya que en el mes de marzo 2015, expiró el plazo acordado. Actualmente algunos funcionarios comenzaron a consignar sus títulos profesionales. Seguidamente se estudiará la posibilidad de reubicar aquellos funcionarios que no reúnen los requisitos para el cargo que vienen desempeñando, en otros cargos para los cuales tengan el perfil (…)”. Manifestó igualmente, que “(…) una vez advertida la observación durante el proceso de auditoría, procedió a realizar las diligencias necesarias ante distintas Universidades Públicas a los fines de tramitar cupos para la profesionalización y capacitación de los servidores públicos, todo lo cual se hizo del conocimiento de la comisión de auditoría (…)”, (folios 61 y 62).
Debe precisarse que con relación a este punto, la demandante alegó en su defensa que fue “(…) designada como Contralor Municipal mediante Acuerdo Nro. 026-14 de fecha 15 de mayo de 2014,(…)” y que algunos de los aludidos funcionarios ya se encontraban prestando servicios en los cargos descritos cuando asumió la responsabilidad como Contralora del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda.
Ante tal argumento, debe aclarar la Sala que la accionante a partir del momento en que asumió el cargo de Contralora del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, ha debido tomar los correctivos necesarios para dar cumplimiento a lo que establecen el conjunto de normas de rango legal y sub-legal que regulan la actuación de los órganos de control fiscal en los municipios, reclasificando o reubicando a aquellos funcionarios que no cumplían con los requisitos mínimos indispensables para ejercer funciones de supervisión y auditoría, a los fines de ejercer con eficacia las actividades de control fiscal sobre los órganos y entes descentralizados del Municipio.
Adicionalmente, debe observarse que el artículo 22 de las Normas para Regular la Entrega de los Órganos de la Administración Pública y de sus Respectivas Oficinas o Dependencias, establece la posibilidad de que el funcionario que recibe un órgano o ente de la administración pública, cuente con un lapso de tiempo para señalar las irregularidades detectadas en la dependencia que ha recibido. Dicha norma establece lo siguiente:
“Artículo 22.- El servidor público que recibe el órgano, entidad, oficina o dependencia, que con posterioridad a la suscripción del acta de entrega, tenga observaciones sobre el contenido de la misma, que pudieran dar lugar al ejercicio de la potestad de investigación y, de ser el caso, al inicio del procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidades, las informará por escrito al órgano de control fiscal competente dentro de los ciento veinte (120) días hábiles siguientes a la fecha de la referida suscripción. Las observaciones que se formulen al acta de entrega de una unidad de auditoría interna se remitirán al órgano de control fiscal externo competente y las del acta de entrega de la Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana o de un órgano de control fiscal externo se remitirán a la Contraloría General de la República”.
De la disposición transcrita se desprende que una vez suscrita el acta de entrega de un organismo, el servidor público que lo recibe, debe realizar la revisión correspondiente, contando con un lapso de 120 días, para remitir las observaciones al Órgano de Control Fiscal competente, que en este caso, por tratarse de una Contraloría Municipal, debió remitir las irregularidades detectadas a la Contraloría General de la República; sin embargo, luego del estudio efectuado a las actas que integran el expediente, se verificó que la ciudadana Ángela María Porcaro Valente, no remitió las observaciones relacionadas con el hecho bajo estudio a la Contraloría General de la República y tampoco realizó las gestiones dirigidas a corregir tal irregularidad, a los fines de dar cumplimiento al mandato contenido en el artículo 25 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, y garantizar el carácter técnico de las actividades de control fiscal que debe ejecutar ese organismo.
Lo expuesto se colige con la información y demás elementos cursantes en autos, toda vez que –según dichos de la accionante-, las acciones correctivas fueron iniciadas con ocasión a la auditoría efectuada por el máximo Órgano de Control Fiscal de la República y sus alegatos se dirigieron a señalar que “(…) una vez advertida la observación durante el proceso de auditoría, procedió a realizar las diligencias necesarias ante distintas Universidades Públicas a los fines de tramitar cupos para la profesionalización y capacitación de los servidores públicos (…)” y que “(…) Seguidamente se estudiará la posibilidad de reubicar aquellos funcionarios que no reúnen los requisitos para el cargo que vienen desempeñando, en otros cargos para los cuales tengan el perfil (…)”, siendo que tales acciones debieron ser tomadas a partir del 15 de mayo de 2014, oportunidad en la que asumió el cargo de Contralora Municipal, a los fines de evitar la afectación de las actividades de control fiscal del organismo bajo su responsabilidad.
Adicionalmente, debe advertir esta Sala que del Informe Definitivo Nro. 07-02-9, de fecha 8 de septiembre de 2015, realizado por la Dirección General de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República, a través de la Dirección de Control de Municipios, se desprende el incumplimiento de la recurrente, con respecto a las disposiciones contenidas en los artículos 27 y 30 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en concordancia con el 46 de su Reglamento , así como de los artículos 142 y 143 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, que establecen como único mecanismo de ingreso y designación del Auditor Interno, el concurso público, el cual debe ser realizado dentro de los seis (6) meses siguientes a la oportunidad en que quedó vacante el cargo.
En ese sentido, se evidencia que en el marco de la actuación fiscal realizada por la Contraloría General de la República, se verificó que la accionante designó al ciudadano “PEDRO ALESSI” como Auditor Interno “Interino”, omitiendo el mandato legalmente establecido, en el cual se ordena de manera expresa la obligación de convocar al concurso público en un lapso no mayor de seis (6) meses, debiendo dar cumplimiento al Reglamento sobre Concursos Públicos para la Designación de los Contralores Distritales y Municipales, y los Titulares de las Unidades de Auditoría Interna de los Órganos del Poder Público Nacional, Estadal, Distrital y Municipal y sus entes Descentralizados. (Ver folios 65 al 67 del expediente judicial).
Los motivos expuestos dejan en evidencia que no se tomaron las acciones necesarias y oportunas para garantizar el carácter técnico en el ejercicio de las actividades fundamentales de la Contraloría del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, por lo cual, su intervención -se insiste-, obedeció a una serie de irregularidades relativas al manejo de dicho organismo que transgredieron la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, su Reglamento y las invocadas normas que rigen tal actividad.
En virtud de lo anterior, observa esta Sala que las irregularidades detectadas por la Contraloría General de la República, resultaron ser de tal gravedad que motivaron la intervención del referido Órgano de Control Fiscal Municipal, subsumiéndose en el supuesto de hecho establecido en el numeral 7 del artículo 58 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, por afectar gravemente la legalidad, efectividad, eficiencia y economía de sus operaciones administrativas, así como trasgredir el principio rector del Sistema Nacional de Control Fiscal, establecido en el numeral 1 del artículo 25 de la invocada Ley Orgánica (anteriormente transcrito que ordena garantizar el carácter técnico en el ejercicio del Control Fiscal). Así se decide.
Visto los argumentos explanados con antelación y siendo que en el presente caso se verificó la presencia del vicio de falso supuesto de derecho respecto a los particulares 3, 4 y 5 del cuarto considerando del acto administrativo impugnado, así como la validez de las situaciones apreciadas por la Contraloría General de la República en los ítem 1 y 2 ampliamente analizados, es por lo que se declara parcialmente con lugar la demanda de nulidad interpuesta y en consecuencia, se declara la nulidad parcial del acto administrativo impugnado, por lo tanto: i) resultan nulos los motivos expuestos en los numerales 3, 4 y 5 del cuarto considerando del mencionado acto; ii) firmes los numerales 1 y 2 de ese mismo considerando; iii) firme el resto del acto administrativo, incluida toda la parte dispositiva (“RESUELVE”) del mismo acto. Así se decide.
Vista la decisión que antecede, resulta inoficioso pronunciarse sobre la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por la actora. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.- PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda de nulidad interpuesta por la abogada ÁNGELA MARÍA PORCARO VALENTE, antes identificada, conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos contra la Resolución Nro. 01-00-000262 del 7 de junio de 2016, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 40.925 del 14 de ese mes y año, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA mediante la cual: i) intervino la Contraloría Municipal del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda; ii) suspendió sin goce de sueldo a la actora del cargo de Contralora Municipal que venía desempeñando; iii) designó a la ciudadana Yeny Jackelin Sánchez Angulo como Contralora Interventora Municipal del referido ente político territorial; e; iv) instó al Concejo Municipal del Municipio sucre del Estado Bolivariano de Miranda a que iniciara el procedimiento de destitución de la demandante.
2.- Se declara la NULIDAD únicamente de los particulares 3, 4 y 5 del cuarto considerando contenidos en la referida Resolución de conformidad con lo establecido en la motiva del presente fallo.
3.- Se declaran FIRMES los numerales 1 y 2 de ese mismo considerando, referidos a los siguientes hechos:
3) “(…) que funcionarios adscritos al órgano de control externo local, no presentaban los requisitos mínimos exigidos en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos aprobado mediante Resolución Nro. 05-12 de fecha 29 de febrero de 2012, relacionada con el nivel de instrucción y experiencia (…).
4) (…) el Manual Descriptivo de Clases de Cargos, no contempla los cargos de Jefes de División y Coordinadores Fiscales, no obstante, de la revisión efectuada a 8 expedientes administrativos de servidores públicos en condición de Jefes de División y Coordinadores Fiscales, se constató que 4 de ellos, poseen estudios de tercer año de bachillerato, estudios de secundaria y técnico superior universitario (…)”.
4.- Se declara FIRME el resto del acto administrativo, incluida toda la parte dispositiva (“RESUELVE”) del mismo acto.
5.- INOFICIOSO pronunciarse sobre la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por la actora.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese la Procuraduría General de la República. Ciérrese el cuaderno de medidas. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado. Agréguese copia de la presente decisión en el correspondiente expediente administrativo tramitado por la Contraloría General de la República.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los tres (3) días del mes de julio del año dos mil dieciocho (2018). Años 208º de la Independencia y 159º de la Federación.
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La Presidenta, MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL |
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El Vicepresidente, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS |
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La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
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El Magistrado - Ponente INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
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La Magistrada, EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD
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En fecha cuatro (4) de julio del año dos mil dieciocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00755, la cual no está firmada por la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero, por motivos justificados. |
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD |
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