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Magistrada Ponente: EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
Exp. Núm. 2017-0416
La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo mediante oficio Núm. 2017-0770 del 5 de abril de 2017, recibido el 2 de mayo del mismo año, remitió a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el expediente de la demanda de nulidad incoada por los abogados Pedro Rengel Núñez y Karla Peña García, INPREABOGADO Núms. 20.443 y 123.501, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad de comercio AVON COSMETICS DE VENEZUELA, C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y estado Miranda, el 26 de octubre de 1962, bajo el Núm. 76, Tomo 34-A, cuya última modificación al documento constitutivo consta inscrito en el mismo Registro en fecha 25 de mayo de 2010, bajo el Núm. 5, Tomo 127-A Sgdo., en virtud del silencio administrativo en el que incurrió la COMISIÓN DE ADMINISTRACIÓN DE DIVISAS (CADIVI), hoy CENTRO NACIONAL DE COMERCIO EXTERIOR (CENCOEX), al no decidir los recursos de reconsideración ejercidos el 21 de enero de 2015, contra los actos s/n y sin fecha dictados por esa Comisión que negaron las Autorizaciones de Liquidación de Divisas (ALD) correspondientes a las solicitudes de Autorizaciones de Adquisición de Divisas (AAD) Núms. 17625861 y 17626360, que fueran notificados a su representada el 29 de diciembre de 2014.
La remisión ordenada es la consecuencia de haberse oído en ambos efectos el recurso de apelación incoado el 29 de marzo de 2017 por la abogada Karla Peña García, antes identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial de la demandante, contra la sentencia Núm. 2017-0171 del 16 de ese mismo mes y año por la cual la mencionada Corte declaró sin lugar la demanda de nulidad.
El 16 de mayo de 2017 se dio cuenta en Sala, se designó ponente a la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero y se fijó un lapso de diez (10) días de despacho para la fundamentación del recurso de apelación interpuesto.
En fecha 6 de junio de 2017, la representación judicial de la recurrente consignó el escrito de fundamentación de la apelación.
El 21 de junio de 2017, la causa entró en estado de sentencia por encontrarse vencido el lapso para dar contestación a la apelación.
El 7 de febrero de 2019 la apoderada judicial de la parte actora solicitó pronunciamiento en el caso de marras.
El 12 de febrero de 2019 se dejó constancia que en sesión de Sala Plena del 30 de enero del mismo año, de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se reeligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal, quedando integrada esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidente, Magistrado Marco Antonio Medina Salas; la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero. Asimismo se reasignó la ponencia a la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.
El 26 de junio de 2019 la abogada Karla Peña, ya identificada, en su condición de apoderada judicial de la actora, compareció a los fines de exponer el nuevo domicilio procesal.
Realizado el estudio de las actas procesales, pasa este Alto Tribunal a pronunciarse con fundamento en las siguientes consideraciones:
I
DE LA DEMANDA DE NULIDAD
En fecha 18 de noviembre de 2015, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo de la demanda de nulidad incoada por los abogados Pedro Rengel Núñez y Karla Peña García, ya identificados, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil Avon Cosmetics de Venezuela, C.A., en virtud del silencio administrativo en el que incurrió la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), hoy Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), al no decidir los recursos de reconsideración ejercidos el 21 de enero de 2015, contra los actos s/n y sin fecha dictados por esa Comisión que negaron las Autorizaciones de Liquidación de Divisas (ALD) correspondientes a las solicitudes de Autorizaciones de Adquisición de Divisas (AAD) Núms. 17625861 y 17626360, que fueran notificados a su representada el 29 de diciembre de 2014.
En tal sentido, en dicho escrito expusieron lo siguiente:
Que “Los actos administrativos impugnados son los emitidos por CENCOEX a través del sistema automatizado CADIVI en fecha 29 de diciembre de 2014, mediante los cuales se señala el nuevo estatus en que se encuentran las solicitudes identificadas con los Nros 17625861 y 17626360 presentadas por AVON, son ‘Negada por Bienes y Servicios (ALD)’ (…)”.
Que en relación con la solicitud Núm. 17625861 “En fecha 9 de diciembre de 2013, AVON efectuó a través de su operador cambiario, la Solicitud de Autorización de Adquisición de Divisas Nro. 17625861, ante el Sistema Autorizado CADIVI, por un monto Free on Board (FOB) de Doscientos Diecisiete Mil Doscientos Cincuenta y Tres Euros con Ochenta y Siete Centavos (EUR 217.253,87), y un monto total de Doscientos Cincuenta Mil Doscientos Tres Euros con Ochenta y Siete Centavos (EUR 250.203,87) (…) en fecha 31 de enero de 2014 CADIVI procedió a emitir la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) identificada con el Nro. 04947169 (…)”.
Que “En fecha 21 de julio de 2014, como se desprende del Acta de Declaración de Mercancía del Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA), el embarque solicitado por [su] representada arribó a puerto venezolano, bajo la Factura Comercial Definitiva Nro. 4076791, por un monto total de Doscientos Cincuenta Mil Doscientos Cuatro Euros con Cero Centavo[s] (EUR 250.204,00). (…)”. (Agregados de la Sala).
Que “(…) en fecha 27 de agosto de 2014, el Agente de Aduanas TAUREL & CIA, con el fin de dar cumplimiento al proceso de nacionalización del embarque, procedió a efectuar la verificación de la mercancía ante la Aduana Marítima de La Guaira y la Oficina de Verificación Aduanal (OVA)”.
Que “En fecha 15 de septiembre de 2014, el referido Agente Aduanal procedió al retiro de la Declaración y Acta de Verificación de Mercancías validada por la Oficina de Verificación Aduanal”.
Que “(…) en fecha 31 de octubre de 2014, AVON presentó ante el operador cambiario, el cierre de las importaciones efectuadas el 28 de octubre de 2014, así como la documentación requerida en el artículo 26 de la Providencia Administrativa Nº 119 (…)”.
Que “En fecha 29 de diciembre de 2014, AVON fue notificada a través del Sistema Automatizado de CADIVI, de la negativa de la Autorización de Liquidación de Divisas (ALD) correspondiente a la Solicitud de Autorización de Adquisición de Divisas Nro. 17625861 en virtud del supuesto incumplimiento del artículo 15 de la supra mencionada Providencia (…) en fecha 21 de enero de 2015, Avon interpuso ante CADIVI un Recurso de Reconsideración contra el acto administrativo que negó la ALD correspondiente a la AAD Nro. 17625861, confirmado a través del silencio administrativo mediante la negativa tácita del Recurso interpuesto”.
Que respecto a la Autorización de Adquisición de Divisas Núm. 17626360 “En fecha 3 de diciembre de 2013, AVON efectuó a través de su operador cambiario, la Solicitud de Autorización de Divisas Nº 17626360, ante el Sistema Automatizado CADIVI, por un monto Free on Board (FOB) de Noventa y Nueve Mil Trescientos Treinta y Cuatro Euros con Noventa y Nueve Centavos (EUR 99.334,99), y un monto total de Ciento Treinta y Seis Mil Doscientos Quince Euros con Cuarenta y Un Centavos (EUR 136.215,41) (…) en fecha 31 de enero de 2014, CADIVI procedió a emitir la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) identificada con el código Nº 04947190 (…)”.
Que el “11 de julio de 2014, como se desprende del Acta de Declaración de Mercancía del Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA), el embarque solicitado por [su] representada arribó a puerto venezolano, bajo la Factura Comercial Definitiva Nro. 40932804, por un monto total de Ciento Treinta y Seis Mil Doscientos Quince Euros con Cuarenta y Un Centavo[s] (EUR 136.215,41). (…)”. (Agregados de la Sala).
Que “en fecha 08 de agosto de 2014, el Agente de Aduanas TAUREL & CIA, con el fin de dar cumplimiento al proceso de nacionalización del embarque, procedió a efectuar la verificación de la mercancía ante la Aduana Marítima de La Guaira y la Oficina de Verificación Aduanal (OVA)”.
Que el “01 (sic) de septiembre de 2014, el referido Agente Aduanal procedió al retiro de la Declaración y Acta de Verificación de Mercancías validada por la Oficina de Verificación Aduanal”.
Que “(…) en fecha 31 de octubre de 2014, AVON presentó ante el operador cambiario, el cierre de las importaciones efectuadas el 28 de octubre de 2014, así como la documentación requerida en el artículo 26 de la Providencia Administrativa Nº 119 (…)”.
Que el “29 de diciembre de 2014, AVON fue notificada a través del Sistema Automatizado de CADIVI, de la negativa de la Autorización de Liquidación de Divisas (ALD) correspondiente a la Solicitud de Autorización de Adquisición de Divisas Nro. 17626360 en virtud del supuesto incumplimiento del artículo 15 de la supra mencionada Providencia (…) en fecha 21 de enero de 2015, Avon interpuso ante CADIVI un Recurso de Reconsideración contra el acto administrativo que negó la ALD correspondiente a la AAD Nro. 17626360, confirmado a través del silencio administrativo mediante la negativa tácita del Recurso interpuesto”.
Que “(…) las maquinarias (…) fueron adquiridas a un proveedor internacional, importadas y se encuentran plenamente operativas en la planta de AVON, con sede en Guatire, de allí la importancia de obtener por parte de CENCOEX las ADL solicitadas y negadas, pues en caso que la empresa no reciba las divisas que necesita para pagarle al proveedor de las mismas, [se vieron] imposibilitados de utilizar dichas maquinarias (…)”. (Agregado de la Sala).
Que “Para la adquisición de dichas maquinarias, [su] representada obtuvo las AAD necesarias, y de allí que las mismas fueron obtenidas e importadas a fin de aumentar y mejorar la producción nacional de bienes AVON, siendo de vital importancia (…) obtener las divisas solicitadas para honrar la deuda con los proveedores internacionales (…)”. (Mayúsculas del texto). (Agregado de la Sala).
En concreto adujeron los siguientes vicios:
1.- Del vicio de falso supuesto de hecho
Que “Los actos administrativos impugnados deben ser declarados nulos y sus efectos jurídicos desaparecer, toda vez que los mismos adolecen de vicios de nulidad por ilegalidad, al incurrir CENCOEX en un falso supuesto de hecho al negar las ALD solicitadas por AVON (…)”. (Mayúsculas del texto).
Que “(…) la Administración Cambiaria para confirmar las negativas de ALD, deriva de considerar el órgano administrativo que la ALD depende de la concurrencia de dos hechos, a saber: (i) la nacionalización y consignación de documentos correspondientes a la importación de los bienes y, (ii) que ello se haga dentro del lapso de vigencia de la AAD, de conformidad con lo establecido en los artículos 15 y 26 de la Providencia Administrativa Nº 119 (…)”.
Que “(…) los actos administrativos recurridos adolecen de falso supuesto de hecho, por cuanto CENCOEX negó las ALD solicitadas por AVON, dejando a un lado la consideración de que los documentos que deben ser firmados por el respectivo y competente órgano administrativo, siendo este la Declaración y Acta de Verificación de Mercancías, no son provistos oportunamente al solicitante, y éste no tiene manera de obligar a quien debe otorgar su firma que lo haga”.
Que “(…) de la documentación consignada se evidencia que el agente aduanal entregó la documentación necesaria para la verificación física de las mercancías dentro del lapso de 60 días continuos establecido en el artículo 26 de la Providencia Administrativa Nº 119, y las Declaraciones y Actas de Verificación de Mercancías fueron entregada[s] por la Oficina de Verificación de Aduana, a cargo de[l] Funcionario de CADIVI, al agente aduanal transcurrido los 10 días hábiles a la verificación física de la mercancías, fuera del lapso establecido en el artículo 25 de la Providencia Administrativa 119. De allí, que precisamente por la demora de la administración en proporcionar la documentación por ella mismas (sic) exigida, así como en la tardanza de otros trámites administrativos indicados que escapan del control de la empresa, es que no se cumplió con la entrega de esta documentación tempestivamente ante el operador cambiario (…)”. (Resaltado del texto, agregados de la Sala).
Que “[su] representada en todo momento fue diligente para obtener las ALD solicitadas y se constata que el agente aduanal consignó la documentación necesaria para la verificación física de la mercancía por parte de la OVA dentro del lapso para el vencimiento de la AAD, transcurriendo 15 días hábiles tanto para el caso de la solicitud Nº 17625861 como para la solicitud Nº 17626360, desde la realización de la verificación hasta la entrega de la Declaración y Acta de Verificación de Mercancías, respectiva, por parte de la Administración, superando el lapso de 10 días establecido en el artículo 25 de la Providencia Administrativa Nº 119, pues esta última debió apresurar su respuesta tenido (sic) en cuenta el vencimiento de la AAD, y las diligencias de AVON para obtener la ALD (…)”. (Mayúsculas del texto y agregado de la Sala).
Que “(…) CENCOEX consideró -falsamente- que AVON presentó fuera del lapso la documentación correspondiente para el cierre de la importación, encontrándose en los supuestos a los que se refiere (sic) los artículos 15 y 26 de la Providencia Nº 119, específicamente atendiendo al interés de AVON en obtener las ALD y de que la verificación física de las mercancías se practicó dentro del lapso de 60 días continuos siguientes al vencimiento de la AAD, y la demora de la Administración en emitir las Declaraciones y Actas de Validación de Mercancías, respectivas, una vez transcurrido el lapso de 10 días hábiles establecido en el artículo 25 de la Providencia Administrativa Nº 119 (…)”. (Mayúsculas del texto).
2.- Del vicio de falso supuesto de derecho
Que “En atención al principio de flexibilidad, que permite a los órganos administrativos buscar la verdad material por encima de la verdad formal y, teniendo en cuenta que, en efecto, [su] representada cumplió con todos los trámites exigidos y la maquinaria que se importó es de real importancia para lograr el abastecimiento en productos de higiene personal y cuidado personal (…) además considerando el margen de discrecionalidad que la propia norma le otorga al órgano administrativo respecto a los lapsos en ella establecidos, luce evidente que en el presente caso CENCOEX ha sacrificado la verdad material a favor de los deberes formales, sin que ello implique algún beneficio de interés colectivo (…)”. (Mayúsculas del texto y agregado de la Sala).
Que “(…) si bien se ha aplicado una norma legítima, vigente también se ha contrariado la finalidad de la norma legal que ella está supuesta a desarrollar, obviando la aplicación de la flexibilidad que le está permitida al órgano administrativo, teniendo en cuenta que [su] representada entregó todos los requisitos necesarios para obtener las ALD requeridos, y que al no entregar la Administración, en tiempo útil, las Declaraciones y Actas de Verificación de Mercancías que le habían sido presentadas por el agente aduanal oportunamente para su firma, deja de estar bajo el poder de decisión de AVON lograr que dicho documento hubiese sido entregado debidamente firmado, antes que venciera el lapso (…)”. (Mayúsculas del texto y agregado de la Sala).
Que “(…) queda afectado el elemento causa del acto administrativo dictado, al darle a la norma un sentido que no tiene, se produce errónea interpretación de ley que conlleva a que CENCOEX incurriera en un falso supuesto de derecho, al considerar como preclusivos lapsos establecidos en la Providencia Administrativa Nº 119, en abierta contradicción con la doctrina y la jurisprudencia, y con los fines perseguidos por la norma legal que fundamenta a la norma sublegal seguida, aunado al hecho de que hubo elementos suficientes para aprobar las ALD solicitadas”. (Mayúsculas del texto).
Que “(…) al haber incurrido CENCOEX, en falso supuesto de derecho, al negar las ALD argumentando la preclusividad de los lapsos establecidos en la Providencia Administrativa Nº 119, ignorando el cumplimiento de los requisitos necesarios establecidos en la norma y el principio de sostener la verdad material por encima de la verdad formal, solici[taron] se declare la nulidad de los actos administrativos, emitido (sic) por CENCOEX (…) y se ordene dictar nuevos actos administrativos mediante los cuales se analice la autorización de las ALD (…)”. (Mayúsculas del texto, agregado de la Sala).
3.- Violación al derecho a la propiedad y la libertad económica
Que “ (…) los actos administrativos impugnados vulneran los derechos a la propiedad y a la libertad económica de [su] representada, consagrados en los artículos 112 y 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ya que al negarse las ALD solicitadas sin valorar el interés de AVON en obtenerlas, de que la verificación física de las mercancías se practicó dentro de los 60 días continuos siguientes al vencimiento de la AAD, y la demora de la Administración en emitir las Declaraciones y Actas de Verificación de Mercancías, respectiva, una vez transcurrido el lapso de 10 días hábiles establecido en el artículo 25 de la Providencia Administrativa Nº 119, aunado al hecho de que [su] representada presentó ante el operador cambiario todos los recaudos necesarios, y la maquinaria importada está en plena operación; conlleva a que AVON se encuentre en la difícil situación de devolver las maquinarias involucradas o tomar otro tipo de medidas que pudieran afectar la producción (…)”. (Mayúsculas del texto, agregados de la Sala).
Que “(…) al estar vigente un sistema de control cambiario, en estos momentos es de vital importancia obtener las divisas solicitadas para honrar las deudas con los proveedores internacionales, pues de lo contrario AVON no tendría mecanismos para obtener la cantidad de divisas necesarias para tal fin, limitándose de manera arbitraria la propiedad sobre las maquinarias afectadas y la libertad económica en el ejercicio de su actividad que lejos de aumentar la producción podría ser gravemente disminuida (…)”.
Que “(…) CENCOEX al negar las ALD (…) vulneró el derecho a la propiedad y la libertad económica de AVON, al aplicar erróneamente el ordenamiento jurídico en materia cambiaria vulnerando el derecho de AVON a obtener las divisas necesarias para el pago de las importaciones realizadas con apego a las leyes (…)”. (Mayúsculas del texto).
II
SENTENCIA APELADA
El 16 de marzo de 2017, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo dictó la decisión Núm. 2017-0171, mediante la cual declaró sin lugar el recurso de nulidad interpuesto, bajo los siguientes argumentos:
Vicio de falso supuesto de hecho
La parte demandante indicó, que el acto administrativo incurrió en falso supuesto de hecho, por cuanto la Administración Cambiaria basó su decisión en una falsa apreciación de los hechos, sin considerar que la empresa recurrente presentó por ante el operador cambiario autorizado la documentación correspondiente al cierre de la importación fuera del lapso ‘…por la demora de la administración en proporcionar la documentación por ella mismas (sic) exigida, así como por la tardanza de otros trámites administrativos indicados que escapan del control de la empresa, es que no se cumplió con la entrega de esta documentación tempestivamente ante el operador cambiario…’.
Agregó, que ‘…los documentos deben ser firmados por el respectivo y competente órgano administrativo, siendo que la Declaración y Acta de Verificación de Mercancías, no son provistos oportunamente al solicitante, y éste no tiene manera de obligar a quien debe otorgar su firma a que lo haga’. (…)
Ahora bien, a los fines de determinar si la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), hoy Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), incurrió en los vicios señalados por los Apoderados Judiciales de la recurrente, resulta necesario señalar que, la Sociedad Mercantil Avon Cosmetics de Venezuela, C.A., el 9 de diciembre de 2013, requirió a la Administración Cambiaria, mediante la Solicitud de Adquisición de Divisas (AAD) Nº 17625861 la adquisición de divisas para importación de una maquinaria por la cantidad de doscientos cincuenta mil doscientos cuatro Euros con ochenta y siete céntimos (Euros 250.204,87), la cual fue aprobada en fecha 31 de enero de 2014, con el código Nº 04947169. (vid. Folios 158 al 171 de la primera pieza del expediente judicial).
Igualmente, la recurrente en fecha 3 de diciembre de 2013, requirió a la Administración Cambiaria, mediante la Solicitud de Adquisición de Divisas (AAD) Nº 17626360 la adquisición de divisas para importación de una maquinaria por la cantidad ciento treinta y seis mil doscientos quince euros con cuarenta y un céntimos (Euros 136.215,41), la cual fue aprobada en fecha 30 de enero de 2014, con el código Nº 04947190. (vid. Folios 241 al 254 de la primera pieza del expediente judicial).
Sobre este particular, la Providencia Administrativa Nº 119 en su artículo 15 estableció el lapso de vigencia otorgado de ciento ochenta (180) días continuos, dentro del cual deberán nacionalizarse ‘La Autorización de Adquisición de Divisas será nominal e intransferible y tendrá una validez de ciento ochenta (180) días continuos, a partir de la fecha de su emisión…’, (vid. Providencia Nº 119 de fecha 26 de septiembre de 2013, publicada en la G.O Nº 40.259 de fecha 26 de ese mismo mes y año).
Por su parte, el artículo 26 eiusdem dispone que el usuario debe presentar por ante el operador cambiario autorizado hasta sesenta (60) días continuos siguientes al vencimiento de la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) la documentación correspondiente al cierre de importación.
De tal manera que de conformidad con la normativa supra señalada, los importadores tienen un lapso de ciento ochenta (180) días continuos contados a partir de la fecha de emisión de la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD), y posteriormente sesenta (60) días continuos contados a partir del vencimiento de la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD), para presentar ante el operador cambiario autorizado la Declaración y Acta de Verificación de Mercancías conjuntamente con los otros recaudos exigidos en la normativa aplicable al caso.
Ello así, observa esta Corte que con respecto a la solicitud Nº 17625861, correspondiente a la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) código Nº 04947169, por un monto de doscientos cincuenta mil doscientos cuatro euros con cero céntimos (Euros 250.204,00), emitida el 31 de enero de 2014 (vid. folio 121 de la primera pieza del expediente judicial), arribó al Puerto de La Guaira en fecha 21 de julio de 2014, de acuerdo al Acta de Declaración de Mercancía emitida por el Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA) (vid. folios 187 al 194 de la primera pieza del expediente judicial), bajo la factura Nº 4076791 (vid. folios 179 al 180 de la primera pieza del expediente judicial). (…)
Según se ha visto, la fecha de emisión de la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) correspondiente a la solicitud Nº 17625861 fue el 31 de enero de 2014, fecha a partir de la cual comenzó a correr el lapso de ciento ochenta (180) días continuos a que hace alusión el artículo 15 de la Providencia Nº 119 que vencieron el 29 de julio de 2014, al día siguiente de esta fecha comenzó a correr el lapso de sesenta (60) días continuos previstos en el artículo 26 ejusdem, que vencieron el 26 de septiembre de 2014, para que la Sociedad Mercantil recurrente presentara por ante el operador cambiario autorizado la Declaración y Acta de Verificación de Mercancías según la norma citada supra.
En cuanto a la solicitud Nº 17626360, correspondiente a la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) código Nº 04947190, por un monto de ciento treinta y seis mil doscientos quince euros con cuarenta y un céntimos (Euros 136.215,41), emitida el 31 de enero de 2014 (vid. folio 261 de la primera pieza del expediente judicial), arribó al Puerto de La Guaira en fecha 11 de julio de 2014, de acuerdo al Acta de Declaración de Mercancía emitida por el Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA) (vid. folios 274 al 279 de la primera pieza del expediente judicial), bajo la factura Nº 40932804 (vid. folios 262 al 265 de la primera pieza del expediente judicial).
Posteriormente, en fecha 8 de agosto de 2014, el Agente de Aduanas de la recurrente solicitó la verificación de la mercancía ante la Aduana Marítima de La Guaira y la Oficina de Verificación Aduanal (OVA) (vid. folio 293 de la primera pieza del expediente judicial); en fecha 11 de agosto de 2014 a las nueve y diez de la mañana (9:10am) la Oficina de Verificación Aduanal efectuó la verificación respectiva según consta en la Declaración y Acta de Mercancías (vid. folio 260 de la primera pieza del expediente judicial); el 1º de septiembre de 2014, el Agente Aduanal retiró el Acta de Verificación de Mercancías, debidamente sellada por la Oficina de Verificación Aduanal (OVA) (vid. folio 293 de la primera pieza del expediente judicial).
Seguidamente, el 31 de octubre de 2014, la recurrente procedió a presentar ente el operador cambiario autorizado el cierre correspondiente a la solicitud Nº 17626360 conjuntamente con la documentación exigida en el artículo 26 de la Providencia Nº 119 (vid. folios 255 al 292 de la primera pieza del expediente judicial).
En fecha 29 de diciembre de 2014, la recurrente fue notificada por parte de la Administración Cambiaria la negativa de la aprobación de la Autorización de Liquidación de Divisas (ALD) correspondiente a la solicitud Nº 17626360.
Visto lo anterior, la fecha de emisión de la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) correspondiente a la solicitud Nº 17626360 fue el 31 de enero de 2014, fecha a partir de la cual comenzó a correr el lapso de ciento ochenta (180) días continuos a que hace alusión el artículo 15 de la Providencia Nº 119 que vencieron el 29 de julio de 2014, al día siguiente de esta fecha comenzó a correr el lapso de sesenta (60) días continuos previstos en el artículo 26 ejusdem, que vencieron el 26 de septiembre de 2014, para que la Sociedad Mercantil recurrente presentara por ante el operador cambiario autorizado la Declaración y Acta de Verificación de Mercancías según la norma citada supra.
Hechas las observaciones anteriores, en lo que se refiere a la solicitud Nº 17625861 se desprende que en fecha 27 de agosto de 2014, el Agente Aduanal de la recurrente presentó la solicitud de verificación de mercancía ante la Oficina de Verificación Aduanal (OVA) (vid. folio 208 de la primera pieza del expediente judicial), y que la verificación se llevó a cabo dos (2) días después (29 de agosto de 2014); (vid. folio 177 de la primera pieza del expediente judicial), en cuanto a la otra solicitud identificada con el Nº 17626360, el Agente Aduanal presentó la solicitud de verificación el 8 de agosto de 2014 (vid. folio 293 de la primera pieza del expediente judicial), y la verificación se efectuó al tercer (3º) día (11 de agosto de 2014) (vid. folio 260 de la primera pieza del expediente judicial).
Cabe agregar, que las solicitudes de verificación y las verificaciones se realizaron después de transcurrido el lapso de ciento ochenta (180) días continuos para el vencimiento de las Autorizaciones de Adquisición de Divisas (AAD) previstos en el artículo 15 de la Providencia 119, pero dentro del lapso de sesenta (60) días contemplados en el artículo 26 ejusdem, lapso que venció el 26 de septiembre de 2014, es decir, que las solicitudes de verificación fueron presentadas ante la Oficina de Verificación Aduanal (OVA), con antelación al vencimiento de dicho lapso.
Igualmente se aprecia, que en las dos solicitudes el funcionario de Oficina de Verificación Aduanal (OVA) efectuó la verificación de la mercancía a pocos días de recibir las mismas. (…)
La Representación Judicial de la Sociedad Mercantil Avon Cosmetics de Venezuela, señaló que el acto recurrido está viciado de falso supuesto de hecho por cuanto ‘…CENCOEX negó las ALD solicitadas por AVON, dejando a un lado la consideración de que los documentos que deben ser formados por el respectivo y competente órgano administrativo, siendo este la Declaración y Acta de Verificación de Mercancías no son provistos oportunamente al solicitante, y éste no tiene manera de obligar a quien debe otorgar su firma a que lo haga…’.
Sin embargo, observa esta Corte, que la Oficina de Verificación Aduanal (OVA) procedió a la verificación de la mercancía a pocos días de recibir las respectivas solicitudes, y que la Declaración y Acta de Verificación de Mercancías fue entregada al Agente Aduanal de la recurrente respecto a la solicitud Nº 17625861 el 15 de septiembre de 2014, según sello húmedo estampado en la constancia de consignación de documentos ante la referida Oficina (vid. folio 208 de la primera pieza del expediente judicial); y en cuanto a la solicitud Nº 17626360 fue entregada el 1º de septiembre de 2014, según sello húmedo estampado en la constancia de consignación de documentos ante la Oficina de Verificación Aduanal (OVA) (vid. folio 293 de la primera pieza del expediente judicial).
Así las cosas, aprecia este Órgano Jurisdiccional que en el presente caso no se verificó el falso supuesto de hecho alegado, por el contrario, la Administración Cambiaria dio cumplimiento a todos los lapsos previstos en la normativa aplicable a la materia (Providencia Nº 119), y fue la Sociedad Mercantil Avon Cosmetics de Venezuela una vez retirada las Declaraciones y Actas de Validación de Mercancías con antelación, puesto que el lapso de sesenta (60) días a que se contrae el artículo 26 ejusdem todavía no estaba vencido (venció el 26 de septiembre de 2014), siendo que fue hasta el 31 de octubre de 2014, que la empresa recurrente presentó ante el operador cambiario la documentación requerida para el cierre de las importaciones, en consecuencia, se desestima el vicio de falso supuesto de hecho alegado. Así se decide.
Falso supuesto de derecho
Denunció la Representación Judicial de la Sociedad Mercantil Avón Cosmetics de Venezuela, C.A., que la Administración Cambiaria incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho en razón que ‘…si bien se ha aplicado una norma legítima, vigente, también se ha contrariado la finalidad de la norma legal que ella está supuesta a desarrollar, obviando la aplicación de la flexibilidad que le está permitida al órgano administrativo…’.
Sobre el vicio de falso supuesto de derecho, esta Corte da por reproducido lo dicho supra en cuanto a la noción del vicio de falso supuesto.
Según se ha citado, la normativa aplicable al caso bajo estudio es la Providencia Nº 119 de fecha 26 de septiembre de 2013, publicada en la G.O Nº 40.259 de fecha 26 de ese mismo mes y año, en la cual establece entre otras cosas que el lapso de validez de la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) es de ciento ochenta (180) días continuos contados a partir de la fecha de emisión de la misma (artículo 15); los recaudos que el usuario deberá presentar para proceder a la verificación física de la mercancía que será efectuada por la Oficina de Verificación Aduanal respectiva (Artículo 23); el lapso para retirar la Declaración y Acta de Verificación de Mercancía es de diez (10) días hábiles siguientes a partir de la verificación prevista en el artículo 23 (Artículo 25); la presentación ante el operador cambiario autorizado de la Declaración y Acta de Verificación de Mercancías junto con la documentación requerida será dentro de los sesenta (60) días continuos contados a partir de la fecha de vencimiento de la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) (Artículo 26).
Como ya se explicó supra, la empresa recurrente presentó la solicitud y los recaudos para la verificación de la mercancía ante la Oficina de Verificación Aduanal (OVA) antes del vencimiento del lapso previsto en el artículo 26 de la Providencia Nº 119, asimismo, de los autos que conforman el presente expediente no se aprecia que la querellante haya con antelación presentado una solicitud motivada a la Administración Cambiaria requiriendo una extensión de dicho lapso a los fines de proceder con el cierre de la importación de manera extemporánea.
En atención a lo expuesto, visto que la Administración Cambiaria aplicó a la recurrente la normativa vigente que regula los requisitos y el trámite que regula la adquisición de divisas destinadas para importación, en consecuencia, desestima el vicio de falso supuesto de derecho alegado. Así se decide.
Violación de la libertad económica.
Al respecto señalaron los Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil Avon Cosmetics de Venezuela, C.A., que ‘…las maquinarias involucradas están operativas en la planta AVON, formando parte del proceso productivo de bienes de higiene y primeras necesidades que van dirigidos al mercado venezolano, pero las mismas han sido gravemente afectadas con los actos administrativos impugnados, pues de persistir las negativas de las ALD solicitadas, AVON se vería en la imperiosa necesidad de prescindir de ellas para el pago de las mismas…’.
(…)
En ese sentido, esta Corte observa que la Representación Judicial de la parte actora alegó la presunta violación del principio favor libertatis por cuanto consideró que la Administración Cambiaria al negar la aprobación de las Autorización de Liquidación de Divisas (ALD) vulneró su derecho a libertad económica (artículo 112 de la Constitución), y que dicha violación se manifiesta en la imposibilidad de su representada de tener acceso al mecanismo de adquisición de divisas en los términos previstos en la Providencia Administrativa N° 119 dictada por la extinta Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), hoy Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX).
Ello así, se debe precisar que el derecho a la libertad económica consagrado en el artículo 112 de nuestra Constitución establece que (…)
De esta forma, la referida disposición establece un equilibrio entre la iniciativa privada, la libertad de empresas y libertad económica en general, y la autoridad del Estado para racionalizar y regular la economía. (…)
Así, puede concluirse que el ejercicio de esa libertad no es absoluto por cuanto los Poderes Públicos están constitucionalmente habilitados para limitarlo (…).
En virtud de lo anterior, este Órgano Jurisdiccional observa, que la Administración Cambiaria, luego de haber efectuado una evaluación de la documentación consignada correspondiente a las solicitudes de Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) Nros 17625861 y 17626360 hechas por la Sociedad Mercantil Avon Cosmetics de Venezuela, C.A., verificó el incumplimiento por parte de la empresa recurrente de los lapsos previstos en la Providencia Administrativa Nº 119 para la consignación de los mismos.
En consecuencia, visto que la Administración Cambiaria fundamentó su decisión en cumplimiento con una norma vigente y expresa, por lo que cree esta Corte que la misma no significa la imposición de una limitación autoritaria a la libertad económica, igualmente presume este Órgano Jurisdiccional que en ningún momento se ha imposibilitado o restringido la realización de la actividad económica que esta Sociedad Mercantil tiene como objeto social y estima que no se evidencia que exista un desmedro en la continuidad de las actividades de producción y comerciales de dicha empresa, a los fines de la fabricación y comercialización de cosméticos, productos de higiene y cuidado personal en la República Bolivariana de Venezuela, no siendo en este sentido, una limitante para continuar con su actividad, esta Corte desecha el alegato referido a la violación del principio de la libertad económica. Así se decide.
Violación del derecho de propiedad.
(…) la Representación Judicial de la Sociedad Mercantil Avon Cosmetics de Venezuela, C.A. (…) manifestó (…) que el derecho a la propiedad de la recurrente se ve afectado por cuanto ‘…la (sic) maquinaria (sic) objeto de las solicitudes se importaron y se encuentran plenamente instaladas y operativas en la planta AVON (…) conlleva a que mi representada se encuentre obligada a devolver la maquinaria importada por no contar con las divisas necesarias para honrar la deuda contraída con el proveedor’. Ello así, este Órgano Jurisdiccional siguiendo los razonamientos desarrollados a lo largo de presente fallo, no evidencia documentación alguna de la cual se compruebe la violación del derecho a la propiedad del accionante por parte de la Comisión de Adquisición de Divisas (CADIVI), hoy Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), con la negativa a otorgar la aprobación de la Autorización de Liquidación de Divisas (ALD) correspondiente a las solicitudes de Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) Nros 17625861 y 17626360 que se impugna a través de la presente demanda de nulidad, visto que las maquinas objeto de la importación se encuentran instaladas en la planta de la empresa recurrente y en plena producción.
Desechados así, como fueron los vicios invocados por la parte accionante debe esta Corte declarar Sin Lugar la demanda de nulidad y en consecuencia Firme el acto administrativo recurrido (…)”. (Sic). (Resaltado del texto, agregado de la Sala).
III
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN
El 6 de junio de 2017, la abogada Karla Peña García, apoderada judicial de la demandante, ya identificada, a los fines de fundamentar la apelación interpuesta el 29 de marzo de ese mismo año, adujo lo siguiente:
1.- Vicio de falso supuesto de hecho del que adolecen los actos administrativos impugnados y que los afecta de nulidad por ilegalidad.
Que en la demanda de nulidad, alegó que los actos administrativos impugnados están viciados de nulidad por incurrir en vicio de falso supuesto de hecho, sin embargo la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo desechó dicha pretensión “por considerar que la administración cambiaria dio cabal cumplimiento a los lapsos procedimentales establecidos en la normativa aplicable (Providencia N° 119)”, y que por no estar conformes con dicho criterio exponen:
Que de acuerdo al criterio reiterado establecido por la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal, “la simple distorsión de los hechos por error en la apreciación de los mismos, acarrea la nulidad del acto administrativo por estar viciado de nulidad”.
Que “la Administración Cambiaria considera que la Autorización de Liquidación de Divisas (ALD) depende de la concurrencia de dos hechos: (i) la nacionalización y consignación de los documentos correspondientes a la importación de los bienes, y ii) que ello se haga dentro del lapso de vigencia de la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD), de conformidad con lo establecido en los artículos 15 y 26 de la Providencia Administrativa N° 119, donde se establecen los requisitos y trámites para las AAD destinadas a importaciones”.
Que en el presente caso, “el agente aduanal consignó la documentación requerida por [la] Oficina de Verificación Aduanal (OVA), a cargo de funcionarios de CADIVI, para la verificación física de la mercancía objeto de la importación, dentro del lapso de 60 días continuos establecido en el artículo 26 de la Providencia Administrativa N° 119”, siendo que “(…) las Declaraciones y Actas de Verificación de Mercancía fueron entregadas por la OVA al agente aduanal autorizado, 10 días después de la verificación de la mercancía, fuera del lapso establecido en el artículo 25 del prenombrado texto normativo, lo cual no es una falta imputable a [su] representada sino a la Administración cambiaria”. (Mayúsculas del texto. Agregados de la Sala).
Que precisamente “por la demora de la Administración en proporcionar la documentación por ella misma exigida, es que [su] representada se vio impedida de cumplir en la fecha respectiva con la entrega de esta documentación ante el operador cambiario, ya que, evidentemente, [su] representada carece de cualquier poder de imperio que obligue al ente administrativo a entregar el mismo documento que ahora se vuelve a exigir, pero firmado por el mismo ente que lo exige”. (Agregados de la Sala).
Que su representada actuó con diligencia y cumplió todos los requisitos establecidos en la referida Providencia Administrativa Núm. 119 para la obtención de las “ALD solicitadas, y como se evidencia de la documentación que cursa en el expediente judicial, el agente aduanal, consignó ante la OVA la documentación requerida para la verificación física de la mercancía dentro del lapso de vigencia de las AAD de 180 días establecido en el artículo 15 del referido texto normativo. Ahora bien, tanto para el caso de la solicitud N° 17625861 como para la solicitud N° 17626360, transcurrieron 15 días hábiles desde la realización de la verificación de la mercancía hasta la entrega de la Declaración y Acta de Verificación de Mercancías respectiva por parte de la Administración, superando el lapso de 10 días hábiles establecido en el artículo 25 de la providencia Administrativa N° 19, que era el lapso que tenía la Administración cambiaria para entregar dicho documento”.
Que teniendo en cuenta el lapso de vencimiento de las “AAD, la Administración debió apresurar su repuesta, considerando además que AVON debe honrar las obligaciones contraídas con sus proveedores internacionales debido a que las maquinarias importadas ingresaron al país, fueron debidamente instaladas y se encuentran operativas en la Planta AVON”.
Que la Administración debe considerar que “los lapsos previstos en la Providencia Administrativa N° 119 [son considerados] por CENCOEX como preclusivos, y que dicha demora, como la de otros trámites administrativos, afecta los derechos de los administrados”. (Subrayado del texto. Agregado de la Sala).
Que “el impacto económico que representa para [su] representada no obtener, con relación a la solicitud N° 17625861, la cantidad de Doscientos Cincuenta Mil Doscientos Tres Euros con Ochenta y Siete Centavo[s] (EUR 250.203,87) y con relación a la solicitud N° 17626360, la cantidad de Ciento Treinta y Seis mil Doscientos Quince Euros con Cuarenta y Un Centavo[s] (EUR 136.215,41), al tipo de cambio aprobado mediante las AAD, (…) negativamente en su actividad económica y representa un grave perjuicio financiero, pues evidentemente AVON mantiene una deuda que debe cancelar a su proveedor extranjero, si desea mantener su crédito y posibilidad de otras importaciones”. (Mayúsculas del texto. Agregados de la Sala).
Que “en caso que la empresa no reciba las divisas que necesita para pagarle al proveedor de las maquinarias objeto de las solicitudes de AAD y cuyas ALD se solicitaron, se vería imposibilitada de utilizar las maquinarias importadas y tendrá que tomar medidas para devolver las mismas o cualquier otra que le permita honrar la deuda con el proveedor extranjero, lo cual impedirá que se usen las maquinarias, impactando en el proceso productivo actual de la empresa para proveer bienes a la población venezolana, y cualquier proyecto de expansión o exportación que plantee realizar a fin de obtener sus propis divisas”.
Que tanto una formalidad como lo es el establecimiento de un lapso, que además puede ser flexibilizado por la Administración Cambiaria como la propia norma sublegal lo establece, como la demora de la propia Administración, no deben ser el condicionamiento “para justificar una decisión que no atiende a los principios de racionalidad y razonabilidad a los que deben sujetarse las decisiones administrativas. (…) [y que] considerando la discrecionalidad otorgada por la Providencia Administrativa N° 119 a la Administración cambiaria para obviar las limitaciones respecto a los lapsos establecidos, dichos lapsos debieron obrar en pro de [su] representada”. (Agregados de la Sala).
Que “negar la solicitud de ALD, viola la garantía de seguridad jurídica, violación que también denuncia[ron], dado que [su] representada se está viendo limitada en el ejercicio de sus derechos y garantías constitucionales y dichas violaciones rompen con el equilibrio jurídico para el buen funcionamiento del estado venezolano, ante la creencia de potestad alguna de [su] representada que le permitiera exigir la entrega de las Declaraciones y Actas de Verificación de Mercancías involucradas, antes del vencimiento de las AAD”. (Agregados de la Sala).
Que en consecuencia, “CENCOEX consideró -falsamente- que AVON presentó fuera del lapso la documentación correspondiente para el cierre de la importación, encontrándose en los supuestos a los que se refiere los artículos 15 y 26 de la Providencia N° 119 (…) [toda vez que] presentó la documentación para la verificación física de las mercancías dentro del lapso de 60 días continuos siguientes al vencimiento de la AAD”. Y que el hecho de haberse demorado la Administración en emitir las Declaraciones y Actas de Verificación de Mercancías, respectivas, una vez transcurridos los diez (10) días hábiles establecidos en el artículo 25 de la Providencia Administrativa Núm. 119, aunado a que su representada presentó ante el operador cambiario todos los recaudos necesarios, encontrándose las maquinarias importadas en plena operación, es la razón por la que la recurrente consideró que “la Administración cambiaria fundamentó su decisión en motivos falsos y erróneos, causados por la propia Administración (…) [cuando] aplicó una consecuencia jurídica fundamentada en una norma cuyo supuesto fáctico no fue debidamente valorado” y en ese sentido le solicitaron a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que lo declarara. (Agregados de la Sala).
Que a este respecto el mencionado órgano jurisdiccional “se limitó a realizar el cómputo de los lapsos procedimentales establecidos en los artículos 15 y 26 de la Providencia Administrativa N° 119 a los fines de determinar si la Administración cambiaria había actuado conforme a las disposiciones legales, sin considerar los elementos fácticos, ni probatorios, ni los principios que rigen la actuación administrativa, alegados por [esa] representación judicial, ratificando, los actos administrativos que a [su] criterio, es nulo por haber incurrido en el vicio de falso supuesto de hecho”. (Agregados de la Sala).
2.- Vicio de falso supuesto de derecho del que adolecen los actos administrativos impugnados por errónea aplicación del principio de preclusividad.
A este respecto, la recurrente señaló su “total desacuerdo” con lo establecido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el fallo recurrido, a saber:
“Como ya se explicó supra, la empresa recurrente presentó la solicitud y los recaudos para la verificación de la mercancía ante la Oficina de Verificación Aduanal (OVA) antes del vencimiento del lapso previsto en el artículo 26 de la Providencia Nº 119, asimismo, de los autos que conforman el presente expediente no se aprecia que la querellante haya con antelación presentado una solicitud motivada a la Administración Cambiaria requiriendo una extensión de dicho lapso a los fines de proceder con el cierre de la importación de manera extemporánea.
En atención a lo expuesto, visto que la Administración Cambiaria aplicó a la recurrente la normativa vigente que regula los requisitos y el trámite que regula la adquisición de divisas destinadas para importación, en consecuencia, desestima el vicio de falso supuesto de derecho alegado. Así se decide”.
En este sentido adujo que “todo acto administrativo ha de tener como fundamento elementos de hecho y de derecho que originen la actuación administrativa. Dichos elementos contiene la causa, es decir, las razones por las cuales se produce la actuación administrativa. Cuando la Administración dicta actos administrativos fundamentados en normas jurídicas inexistentes o erróneamente interpretadas se produce un vicio en la causa denominado, tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, como falso supuesto de derecho”.
Que “la Providencia Administrativa N° 119 tiene como objeto regular los requisitos y el trámite para obtener la Autorización de Adquisición de Divisas destinadas a la importación de bienes. Dicho texto normativo busca evitar la utilización de divisas, otorgadas de manera preferencial, para importar bienes que no sean de interés social, de acuerdo con los planes de desarrollo económico formulados por el Ejecutivo Nacional”.
Que es claro que el fin de esa norma “no consiste en fórmulas matemáticas o requisitos formales aplicables a cualquier caso, sino en otorgar las divisas que correspondan a quienes, habiendo cumplido con todos los requisitos legales: certificados, autorizaciones, permisos, documentación fehaciente, hayan ingresado al país las mercancías que se estiman necesarias para lograr los objetivos teleológicos de desarrollo social, otorgándoles muy justamente las dividas (sic) que corresponden al esfuerzo realizado por el importador”.
Que hay que tener en cuenta la aplicación “en el campo del Derecho Administrativo, del Principio de Flexibilidad en relación a los lapsos establecidos en los procedimientos administrativos, puesto que la Administración no está atada a un régimen tan riguroso, como ocurre en el ámbito jurisdiccional (…)”, principio éste que consiste en que “los órganos administrativos deben buscar la verdad material por encima de la verdad formal (…) [es decir] que la Administración debe tomar en cuenta las circunstancias fácticas que afectan cada caso concreto y aplicar la normativa persiguiendo los fines de la misma. En el presente caso, CADIVI, hoy CENCOEX, debió tomar en cuenta que [su] representada dio cabal cumplimiento a los trámites exigidos, que las maquinarias objeto de las AAD son de real importancia para la producción y el abastecimiento de los productos de higiene y cuidado personal y permitirá incrementar la producción nacional de los mismos, que la[s] maquinaria[s] se encuentran debidamente instaladas y en funcionamiento en la planta de AVON. También, se debe considerar que por retrasos imputables a la Administración, quien entregó las Declaraciones y Actas de Verificación de Mercancía fuera del lapso expresamente previsto para ello, es decir, extemporáneamente, AVON, consignó los requisitos exigidos fuera del lapso establecido en la normativa aplicable”. (Agregados de la Sala).
Que “CENCOEX, obviando la potestad discrecional otorgada por el texto normativo aplicable, ha sacrificado la verdad material por deberes formales no esenciales, sin que ello implique algún beneficio de interés colectivo, por el contrario, conside[ran] que se ha perjudicado a [su] representada, quien ha realizado su mayor esfuerzo para importar la maquinaria necesaria para continuar con la producción nacional de sus productos, lo cual, beneficia absolutamente al colectivo nacional”. (Agregados de la Sala).
Que “si bien CENCOEX aplicó una norma legítima, también ha contrariado la finalidad perseguida por dicho texto normativo, al negar las ALD solicitadas por [su] representada fundamentando su decisión en la preclusividad de los lapsos, obviando la flexibilidad a la cual está obligada, y sin tomar en cuenta que todos los requisitos impuestos fueron cumplidos cabalidad, y que al no entregar la Administración, en tiempo útil, las Declaraciones y Acta de Verificación de Mercancías que le habían sido presentadas por el agente aduanal oportunamente para su firma, deja de estar bajo el poder de decisión de AVON lograr que dicho documento hubiese sido entregado debidamente firmado, antes de que venciera el lapso establecido en el artículo 15 en concordancia con el artículo 26 de la Providencia Administrativa N° 119”. (Agregado de la Sala).
Que en consecuencia, “queda afectado el elemento causa del acto administrativo dictado, al darle a la norma un sentido que no tiene, se produce una errónea interpretación de ley que conlleva a que CENCOEX y la Corte Primera incurrieran en un falso supuesto de derecho, al considerar como preclusivos los lapsos establecidos en la providencia Administrativa N° 119, en abierta contradicción con la legislación, doctrina y jurisprudencia, y con los fines perseguidos por el texto normativo, aunado al hecho de que hubo elementos suficientes para aprobar las ALD solicitadas”.
Que “sobre este particular, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se limitó a comprobar que la Administración cambiaria haya aplicado efectivamente la normativa vigente, ignorando el cumplimiento de los requisitos necesarios establecidos en la Providencia Administrativa N° 119 y obviando el principio de sostener la verdad material por encima de la verdad formal, ratificando los actos administrativos impugnados”.
Que “al haber incurrido CENCOEX, en falso supuesto de derecho, al negar las ALD (…) solicit[ó] se declare con lugar la presente apelación, se revoque la sentencia N° 2017-0171, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 16 de marzo de 2017”. (Agregado de la Sala).
3.- Violación del derecho a la propiedad y la libertad económica consagrados en los artículos 112 y 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Que los actos administrativos impugnados “vulneran los derechos a la propiedad y a la libertad económica de [su] representada, consagrados en los artículos 112 y 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ya que al negarse las ALD solicitadas sin valorar el interés de AVON en obtenerlas, de que la verificación física de las mercancías se practicó dentro del lapso de 60 días continuos siguientes al vencimiento de la AAD, y la demora de la Administración en emitir las Declaraciones y Actas de Verificación de Mercancías, respectivas, una vez transcurrido el lapso de 10 días hábiles establecido en el artículo 25 de la providencia Administrativa N° 119, aunado al hecho de que [su] representada presentó ante el operador cambiario todos los recaudos necesarios, y la maquinaria importada está en plena operación; conlleva a que AVON, se encuentre en la difícil situación de devolver las maquinarias involucradas, o tomar otro tipo de medidas que pudieran afectar la producción de los bienes que comercializa y con ello ver mermada su actividad, a los fines de honrar la deuda con los proveedores internacionales”. (Subrayado del texto. Agregados de la Sala).
Que “dichas maquinarias, como se indicó anteriormente, forman parte de un plan de inversión que AVON llevó a cabo a los fines de mejorar y ampliar la producción nacional de bienes dirigidos a la población venezolana. Al estar vigente un sistema de control cambiario, en estos momentos es de vital importancia obtener las divisas solicitadas para honrar las deudas con los proveedores internacionales, pues de lo contrario AVON no tendría mecanismos para obtener la cantidad de divisas necesarias para tal fin, limitándose de manera arbitraria la propiedad sobre las maquinarias afectadas y la libertad económica en el ejercicio de su actividad que lejos de aumentar la producción podría ser gravemente disminuida, así como frenada cualquier posibilidad de nueva inversión, expansión e incluso exportación de bienes”.
Que “las maquinarias involucradas están operativas en la planta AVON, formando parte del proceso productivo de bienes de higiene y primeras necesidades que van dirigidos al mercado venezolano, pero las mismas han sido gravemente afectadas con los actos administrativos impugnados, pues de persistir las negativas de las ALD solicitadas, AVON se vería en la imperiosa necesidad de prescindir de ellas para el pago de las mismas, ya que de lo contrario es difícil obtener las cantidades de divisas necesarias, bajo un sistema de control cambiario”.
Que por consiguiente al negar CENCOEX “las ALD concernientes a la solicitudes signadas bajo los Nros. 17625861 y 1766360, vulneró el derecho a la propiedad y la libertad económica de AVON, al aplicar erróneamente el ordenamiento jurídico en materia cambiaria vulnerando el derecho de AVON a obtener las divisas necesarias para el pago de las importaciones realizadas con apego a las leyes, y así solicta[ron] sea declarado”. (Agregado de la Sala).
4.- Vicio de inmotivación por silencio de pruebas.
Que la sentencia Núm. 2017-0171 dictada por el a quo “está viciada de nulidad pues el juez no valoró los elementos probatorios cursan[tes] en autos, incurriendo así en el vicio de inmotivación por silencio de prueba, violentando las disposiciones contenidas en los artículos 12, 243 ordinal 4° y 509 del Código de Procedimiento Civil Venezolano, incurriendo así en una violación al derecho a la defensa y a la tutela judicial efectiva de [su] representada consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República de Venezuela”. (Agregados de la Sala).
Que “el vicio de inmotivación por silencio de prueba está fundamentado en la obligación que tiene el juez de analizar todos los elementos probatorios que cursan en el expediente y motivar su decisión de acuerdo a lo alegado y probado por las partes (…) [por lo que es evidente] la obligación del Juez de decidir las controversias planteadas para su conocimiento exclusivamente con lo alegado y probado por las partes, prohibiendo, expresamente, la posibilidad de sacar elementos de convicción ni suplir excepciones o argumentos de hechos no alegados ni probados por las partes. Es decir, el Juez debe motivar su decisión basándose en los alegatos y los elementos probatorios traídos al proceso por las partes y en ningún caso podrá fundamentar su decisión en hechos ajenos al mismo, salvo los que se encuentren comprendidos en las máximas de experiencia”. (Agregado de la Sala).
Que el vicio de inmotivación por silencio de pruebas “se configura en los siguientes supuestos: (i) el juez silencie las pruebas promovidas y (ii) el juez no aprecie las pruebas promovidas”.
Que “la Corte no apreció las pruebas evacuadas con las cuales se demostraban la afectación en la actividad económica de AVON al prescindir de dichas maquinarias por no contar con las divisas necesarias para el pago. No aplicó correctamente el principio favor libertatis pues de mantenerse la decisión de CENCOEX el costo económico es alto y eso fue indicado en la demanda y audiencia oral, y así consta en el expediente. De allí, que es falso que no exista limitante para que AVON continúe con su actividad económica”.
Que “la Corte ignoró la importancia de las maquinarias para el proceso productivo de AVON, vulnerando principios de derecho en pro del administrado, sin hacer un análisis de las pruebas promovidas, solo las mencionó pero no valoró”.
Que en la sentencia recurrida el a quo “se limitó exclusivamente a mencionar las pruebas promovidas por [esa] representación judicial, sin analizar su valor probatorio ni explicar las razones por las cuales se desestimaron dichos elementos de convicción promovidos, violentando las disposiciones establecidas en los artículo (sic) 12, 243 numeral 4 y 509 del Código de Procedimiento Civil Venezolano, y consecuentemente violentando el derecho a la defensa y la tutela judicial efectiva de [su] representada, (…) derechos [que] están establecidos en la constitución (…), por lo que la decisión apelada es, violatoria del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y así [solicitan] sea declarado”. (Agregados de la Sala).
Finalmente solicitó que se declare con lugar la apelación formulada, por lo tanto sea revocada la sentencia recurrida y que se anulen los actos administrativos impugnados, mediante los cuales se señala “que el nuevo status en que se encuentran las solicitudes identificadas con el N° 17625861 y 17626360 presentadas por AVON, son ‘Negadas por Bienes y Servicios (ALD)’, notificados a [su] representada en fechas 29 de diciembre de 2014, los cuales fueron ratificados por CENCOEX a través del silencio administrativo mediante la negativa tácita de la oposición formulada contra dichos actos, en fechas 21 de enero de 2015”. (Agregado de la Sala).
Y que en caso de que esta Máxima Instancia declare con lugar la apelación, adicionalmente solicitaron de conformidad con el artículo 259 constitucional, que se ordene expresamente al Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX) un nuevo estudio, análisis y aprobación de las correspondientes Autorizaciones de Liquidación de Divisas (ALD), verificando la situación planteada.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala decidir el recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la sociedad mercantil Avon Cosmetics Venezuela, C.A., contra la sentencia Núm. 2017-0171 del 16 de marzo de 2017, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. A tal efecto, pasa a analizar los alegatos expuestos por la parte apelante en el siguiente orden:
1.- Del vicio de falso supuesto de hecho
A este respecto lo denunciado por la representación judicial de la apelante se reduce a lo siguiente:
Que “el agente aduanal consignó la documentación requerida por [la] Oficina de Verificación Aduanal (OVA), a cargo de funcionarios de CADIVI, para la verificación física de la mercancía objeto de la importación, dentro del lapso de 60 días continuos establecido en el artículo 26 de la Providencia Administrativa N° 119”, siendo que “(…) las Declaraciones y Actas de Verificación de Mercancía fueron entregadas por la OVA al agente aduanal autorizado, 10 días después de la verificación de la mercancía, fuera del lapso establecido en el artículo 25 del prenombrado texto normativo, lo cual no es una falta imputable a [su] representada sino a la Administración cambiaria”. (Mayúsculas del texto. Agregados de la Sala).
Refirió que “por la demora de la Administración en proporcionar la documentación por ella misma exigida, es que [su] representada se vio impedida de cumplir en la fecha respectiva con la entrega de esta documentación ante el operador cambiario, ya que, evidentemente, [su] representada carece de cualquier poder de imperio que obligue al ante administrativo a entregar el mismo documento que ahora se vuelve a exigir, pero firmado por el mismo ente que lo exige”. (Agregados de la Sala).
Insistió que su representada actuó con diligencia y cumplió todos los requisitos establecidos en la referida Providencia Administrativa Núm. 119 y que “tanto para el caso de la solicitud N° 17625861 como para la solicitud N° 17626360, transcurrieron 15 días hábiles desde la realización de la verificación de la mercancía hasta la entrega de la Declaración y Acta de Verificación de Mercancías respectiva por parte de la Administración, superando el lapso de 10 días hábiles establecido en el artículo 25 de la providencia Administrativa N° 19, que era el lapso que tenía la Administración cambiaria para entregar dicho documento”, circunstancia que no fue tomada en cuenta por la Administración, afectando así los derechos de su representada.
Por último advirtió que el mencionado órgano jurisdiccional “se limitó a realizar el cómputo de los lapsos procedimentales establecidos en los artículos 15 y 26 de la Providencia Administrativa N° 119 a los fines de determinar si la Administración cambiaria había actuado conforme a las disposiciones legales, sin considerar los elementos fácticos, ni probatorios, ni los principios que rigen la actuación administrativa, alegados por [esa] representación judicial, ratificando, los actos administrativos”. (Agregados de la Sala).
Por su parte la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa a este respecto, señaló que la recurrente en fechas 3 y 9 de diciembre de 2013, requirió a la Administración Cambiaria, la adquisición de divisas para importación de maquinarias, cada una por la cantidad de ciento treinta y seis mil doscientos quince Euros con cuarenta y un centavos (Euros 136.215,41), y doscientos cincuenta mil doscientos cuatro Euros con ochenta y siete centavos (Euros 250.204,87), respectivamente, a través de las solicitudes Núms. 17626360 y 17625861, correspondientemente, siendo ambas aprobadas el 31 de enero de 2014, fecha a partir de la cual comenzó a discurrir el lapso de ciento ochenta (180) días continuos establecido en el artículo 15 de la Providencia Núm. 119, lapso que venció el 29 de julio de 2014, siendo que al día siguiente a este comenzó a correr el lapso de sesenta (60) días continuos previstos en el artículo 26 eiusdem, para que la actora presentara ante el operador cambiario autorizado la Declaración y Acta de Verificación de Mercancías, plazo que se agotó el 26 de septiembre de 2014.
Asimismo luego de un análisis de los elementos que reposan en autos señaló la Corte que la Oficina de Verificación Aduanal (OVA) procedió a la verificación de la mercancía y las devolvió al Agente Aduanal en fechas 1° y 15 de septiembre de 2014, es decir, antes que venciera el lapso el 26 de septiembre de 2014, pero que la empresa recurrente las presentó ante el operador cambiario en fecha 31 de octubre de 2014, es decir, fuera del referido lapso, por lo que concluyó que no ocurrió el falso supuesto de hecho alegado por la actora.
Ahora bien, a los fines de examinar la referida denuncia, es importante destacar que el vicio de suposición falsa de hecho se configura en las decisiones judiciales, cuando el Juez, al dictar un determinado fallo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o que no guardan la debida vinculación con el o los asuntos objeto de decisión. (Vid., sentencias de esta Sala Núms. 00203 de fecha 5 de marzo de 2015 y 00175 del 24 de febrero de 2016).
Así, con el objeto de comprobar si en el caso bajo análisis se configura el citado vicio, estima necesario la Sala determinar si el a quo apreció correctamente los hechos al concluir que la empresa accionante no cumplió con lo dispuesto en la normativa cambiaria aplicable para ese momento, esto es, la Providencia Administrativa Núm. 119 de fecha 24 de septiembre de 2013, mediante la cual se establecen los requisitos y el trámite para la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) destinadas a las importaciones, específicamente los artículos 15 y 26 a los que se refieren los actos impugnados.
En este orden de ideas se aprecia, en lo que respecta a la solicitud de Autorización de Adquisición de Divisas Núm. 17625861 para la importación de maquinaria, por la cantidad de doscientos cincuenta mil doscientos cuatro Euros con ochenta y siete centavos (Eur 250.204,87), lo siguiente:
En fecha 31 de enero de 2014 la Administración Cambiaria la aprobó bajo el código Núm. 04947169.
El 21 de julio de 2014, arribó al Puerto de La Guaira, según consta en Acta de Declaración de Mercancía emitida por el Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA). (Folios 187 al 194 de la primera pieza del expediente).
El 27 de agosto de 2014, el Agente de Aduanas de la recurrente realizó la verificación de la mercancía ante la Aduana Marítima de La Guaira y la Oficina de Verificación Aduanal (OVA). (Folio 208 de la primera pieza).
El 29 de agosto de 2014, la referida oficina efectuó la correspondiente verificación, según consta en la declaración y Acta de Mercancías. (Folio 177 de la primera pieza).
El 15 de septiembre de 2014 el Agente Aduanal retiró el Acta de Verificación de Mercancías sellada por la Oficina de Verificación Aduanal (OVA). (Folio 208 de la primera pieza).
El 31 de octubre de 2014, la empresa recurrente presentó ante el operador cambiario autorizado, el cierre correspondiente a la solicitud bajo análisis, conjuntamente con la documentación exigida en el artículo 26 de la Providencia Administrativa Núm. 119. (Folio 172 al 208 de la primera pieza).
El 29 de diciembre de 2014 la Administración cambiaria notificó a la recurrente, acerca de la negativa de aprobación de la Autorización de Liquidación de Divisas (ALD). (Folio 209 de la primera pieza del expediente).
En atención a lo expuesto, resulta necesario hacer referencia al contenido de los artículos 15 y 26 de la Providencia Administrativa Núm. 119 de fecha 24 de septiembre de 2013, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Núm. 40.259 del 26 de ese mes y año, en la cual “se establecen los requisitos y el trámite para la autorización de adquisición de divisas destinadas a las importaciones”. Dichos artículos disponen:
“Artículo 15. La Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) será nominal e intransferible y tendrá una validez de ciento ochenta (180) días continuos, a partir de la fecha de su emisión.
La Comisión de Administración de Divisas (CADIVI) podrá extender la validez de la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) cuando lo considere indispensable, justificado y atendiendo a las políticas y planes de desarrollo de la nación dictados por el Ejecutivo Nacional.
(…)
Artículo 26. El usuario debe presentar por ante el operador cambiario autorizado hasta sesenta (60) días continuos siguientes al vencimiento de la Autorización de Adquisición de Divisas (ADD), la Declaración y Acta de Verificación de Mercancía, conjuntamente con los siguientes recaudos, cuando corresponda:
(…)
Al respecto, debe entenderse que durante este lapso de 60 días, el usuario podrá realizar todos los trámites correspondientes para la verificación de los bienes importados y efectuar el respectivo cierre de la importación.
Cuando se trate de importaciones pactadas para ser pagadas a través del Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos entre los Bancos Centrales de los países miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) o que hayan ingresado al país bajo regímenes especiales, el usuario deberá presentar adicionalmente los requisitos establecidos en los artículos 27 y 28 de la presente Providencia, cuando corresponda.
Si transcurrido el lapso indicado en el presente artículo el usuario no ha realizado el trámite indicado, la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI) podrá negar la Autorización de Liquidación de Divisas (ALD) o solicitar el reintegro, según corresponda (…)”.
Las normas antes transcritas contemplan que la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD), tendrá una validez de ciento ochenta (180) días continuos a partir de su fecha de emisión, y que los usuarios y usuarias deberán presentar la documentación correspondiente al cierre de importación ante el operador cambiario autorizado o la operadora cambiaria autorizada hasta sesenta (60) días continuos siguientes al vencimiento de la aludida Autorización.
De ello se colige, que la Solicitud de Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) identificada con el Núm. 17625861, fue aprobada el 31 de enero de 2014, oportunidad en la que comenzaron a computarse los ciento ochenta (180) días continuos de su validez, los cuales vencieron el 30 de julio de 2014.
Se evidencia también que a partir del día siguiente a la última de las fechas mencionadas, esto es, el 30 de julio de 2014, empezaron a transcurrir los sesenta (60) días continuos a los que hace referencia el artículo 26 de la Providencia Administrativa Núm. 119 antes nombrada, cuyo vencimiento ocurrió el 28 de septiembre de ese mismo año.
Asimismo se observa que la verificación de la mercancía ante la Oficina de Verificación Aduanal (OVA), tuvo lugar en fecha 29 de agosto de 2014, y que el Acta de Verificación de Mercancías, fue retirada por el Agente Aduanal el 15 de septiembre de 2014, aun dentro del lapso de sesenta (60) días establecido en el ya mencionado artículo 26 de la Providencia Administrativa señalada, sin embargo, el cierre correspondiente a la solicitud in commento, fue presentado ante el operador cambiario autorizado, el 31 de octubre de 2014, oportunidad para la que ya había vencido sobradamente el lapso previsto en la indicada norma.
Ahora bien en lo que concierne a la solicitud de adquisición de divisas Núm. 17626360 para la importación de maquinaria, por la cantidad de ciento treinta y seis mil doscientos quince Euros con cuarenta y un centavos (Eur 136.215,41), se observa lo que de seguidas se expone:
En fecha 31 de enero de 2014 la Administración Cambiaria la aprobó bajo el código Núm. 04947190. (Folio 261 de la primera pieza del expediente).
El 11 de julio de 2014, arribó al Puerto de La Guaira, según consta en Acta de Declaración de Mercancía emitida por el Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA). (Folios 274 al 279 de la primera pieza del expediente).
El 8 de agosto de 2014, el Agente de Aduanas de la recurrente realizó la verificación de la mercancía ante la Aduana Marítima de La Guaira y la Oficina de Verificación Aduanal (OVA). (Folio 293 de la primera pieza).
El 11 de agosto de 2014, la referida oficina efectuó la correspondiente verificación, según consta en la declaración y Acta de Mercancías. (Folio 260 de la primera pieza).
El 1° de septiembre de 2014 el Agente Aduanal retiró el Acta de Verificación de Mercancías sellada por la Oficina de Verificación Aduanal (OVA). (Folio 293 de la primera pieza).
El 31 de octubre de 2014, la empresa recurrente presentó ante el operador cambiario autorizado, el cierre correspondiente a la solicitud bajo análisis, conjuntamente con la documentación exigida en el artículo 26 de la Providencia Administrativa Núm. 119 (Folio 155 al 292 de la primera pieza).
El 29 de diciembre de 2014 la Administración Cambiaria notificó a la recurrente, acerca de la negativa de aprobación de la Autorización de Liquidación de Divisas (ALD). (Folio 209 de la primera pieza del expediente).
De lo expuesto se deduce que la Solicitud de Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) identificada con el Núm. 17626360, fue aprobada el 31 de enero de 2014, oportunidad en la que comenzaron a computarse los ciento ochenta (180) días continuos de su validez, los cuales vencieron el 30 de julio de 2014.
Asimismo se constata que a partir del día siguiente a la última de las fechas mencionadas, esto es, el 30 de julio de 2014, empezaron a transcurrir los sesenta (60) días continuos a los que hace referencia el artículo 26 de la Providencia Administrativa Núm. 119 antes nombrada, cuyo vencimiento ocurrió el 28 de septiembre de ese mismo año.
Igualmente se observa que la revisión de la mercancía ante la Oficina de Verificación Aduanal (OVA), tuvo lugar en fecha 11 de agosto de 2014, y que la respectiva Acta, fue retirada por el Agente Aduanal el 1° de septiembre de 2014, aun dentro del lapso de sesenta (60) días establecido en el ya mencionado artículo 26 de la Providencia Administrativa señalada, sin embargo, el cierre correspondiente a la solicitud in commento, fue presentado ante el operador cambiario autorizado, el 31 de octubre de 2014, oportunidad para la que ya había vencido sobradamente el lapso previsto en la indicada norma.
Dadas las circunstancias antes señaladas, resulta evidente para la Sala el retraso en la consignación de los documentos que acreditan el cierre de las importaciones y que el mismo obedeció a la falta de diligencia por parte de la sociedad mercantil Avon Cosmetics de Venezuela, C.A., desde el momento que la Oficina de Verificación Aduanal (OVA) emitió las referidas Declaraciones respecto a las solicitudes 17625861 (29 de agosto de 2014), y 17626360 (11 de agosto de 2014), hasta la consignación de ambas solicitudes ante el operador cambiario de la documentación para el cierre de la importación correspondiente a ellas, en fecha 31 de octubre de 2014.
En atención a lo anteriormente expuesto, esta Sala considera ajustado a derecho el criterio asumido por el a quo por cuanto quedó evidenciado que la empresa recurrente no fue diligente al momento de consignar los documentos correspondientes a los cierres de las importaciones efectuadas dentro del lapso establecido en la mencionada Providencia lo cual trae como consecuencia la negativa de las solicitudes de Autorización de Liquidación de Divisas (ALD), así como la desestimación por parte de esta Sala del alegato de suposición falsa de hecho. Así se decide. (Vid., sentencias de esta Sala Núms. 356, 379 y 916 de fechas 21 de maro, 5 de abril y 2 de agosto de 2018).
2.- Del vicio de falso supuesto de derecho.
En lo concerniente a este vicio, lo expuesto por la apelante se reduce a lo siguiente:
Que “CADIVI, hoy CENCOEX, debió tomar en cuenta que [su] representada dio cabal cumplimiento a los trámites exigidos, que las maquinarias objeto de las AAD son de real importancia para la producción y el abastecimiento de los productos de higiene y cuidado personal y permitirá incrementar la producción nacional de los mismos, que la[s] maquinaria[s] se encuentran debidamente instaladas y en funcionamiento en la planta de AVON. También, se debe considerar que por retrasos imputables a la Administración, quien entregó las Declaraciones y Actas de Verificación de Mercancía fuera del lapso expresamente previsto para ello, es decir, extemporáneamente, AVON, consignó los requisitos exigidos fuera del lapso establecido en la normativa aplicable”. (Agregados de la Sala).
Que hay que tener en cuenta la aplicación “en el campo del Derecho Administrativo, del Principio de Flexibilidad en relación a los lapsos establecidos en los procedimientos administrativos, puesto que la Administración no está atada a un régimen tan riguroso, como ocurre en el ámbito jurisdiccional (…)”, principio éste que consiste en que “los órganos administrativos deben buscar la verdad material por encima de la verdad formal (…) [es decir] que la Administración debe tomar en cuenta las circunstancias fácticas que afectan cada caso concreto y aplicar la normativa persiguiendo los fines de la misma (…)”.
Indicó que “si bien CENCOEX aplicó una norma legítima, también ha contrariado la finalidad perseguida por dicho texto normativo, al negar las ALD solicitadas por [su] representada fundamentando su decisión en la preclusividad de los lapsos, obviando la flexibilidad a la cual está obligada, y sin tomar en cuenta que todos los requisitos impuestos fueron cumplidos cabalidad, y que al no entregar la Administración, en tiempo útil, las Declaraciones y Acta de Verificación de Mercancías que le habían sido presentadas por el agente aduanal oportunamente para su firma, deja de estar bajo el poder de decisión de AVON lograr que dicho documento hubiese sido entregado debidamente firmado, antes de que venciera el lapso establecido en el artículo 15 en concordancia con el artículo 26 de la Providencia Administrativa N° 119”. (Agregado de la Sala).
Que “CENCOEX y la Corte Primera incurrieran en un falso supuesto de derecho, al considerar como preclusivos los lapsos establecidos en la providencia Administrativa N° 119, en abierta contradicción con la legislación, doctrina y jurisprudencia, y con los fines perseguidos por el texto normativo, aunado al hecho de que hubo elementos suficientes para aprobar las ALD solicitadas”.
A este respecto, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo luego de analizar la normativa aplicable y las pruebas que reposan en autos concluyó que la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI) aplicó a la recurrente la normativa vigente que regula los requisitos y el trámite para la adquisición de divisas destinadas a la importación y que no se aprecia que la demandante haya presentado una solicitud motivada a la Administración Cambiaria requiriendo una extensión del lapso a los fines de proceder con el cierre de la importación de manera extemporánea, por ello desestimó el falso supuesto de derecho alegado.
Ahora bien, sobre este particular aprecia la Sala que el vicio de suposición falsa de derecho denunciado, se configura cuando los hechos que sirven de fundamento a la decisión existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero el órgano jurisdiccional al emitir su pronunciamiento los subsume en una norma errónea o inexistente en el derecho positivo, o incurre en una errada interpretación de las disposiciones aplicadas. (Vid., sentencia de esta Sala Núm. 00406 de fecha 4 de julio de 2017).
En el caso bajo examen, la empresa recurrente presentó las Solicitudes de Autorización de Adquisición de Divisas (AAD), después del vencimiento del lapso de sesenta (60) días continuos los cuales terminaban el 28 de septiembre de 2014, por lo que la parte actora no cumplió con lo establecido en el artículo 26 de la Providencia Administrativa Núm. 119 de fecha 24 de septiembre de 2013, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Núm. 40.259 del 26 de ese mes y año, con lo cual dicho incumplimiento acarreó la negativa de las solicitudes requeridas.
Asimismo, advierte la Sala que la sociedad mercantil Avon Cosmetics de Venezuela, C.A., no demostró haber realizado una petición de prórroga de dicho lapso, a fin de proceder con el cierre de las importaciones referidas a las solicitudes de Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) Núms. 17625861 y 17626360.
De esta manera, resulta evidente que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo no incurrió en el vicio de suposición falsa de derecho, pues constató que se aplicó la normativa vigente y en la forma correcta a los fines de determinar el cumplimiento de los lapsos en ella establecidos para la adquisición de divisas destinadas a la importación.
Finalmente en cuanto a la aplicación del principio de flexibilidad de los lapsos en el ámbito del derecho administrativo, la Sala advierte que según lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública los principios que rigen la actividad de la Administración Pública son economía, celeridad, simplicidad, rendición de cuentas, eficacia, eficiencia, proporcionalidad, oportunidad, objetividad, imparcialidad, participación, honestidad, accesibilidad, uniformidad, modernidad, transparencia, buena fe, paralelismo de la forma y responsabilidad en el ejercicio de la misma, con sometimiento pleno a la ley y al derecho, y con supresión de las formalidades no esenciales.
Como puede observarse ninguno hace alusión a la flexibilidad indicada por la apelante. En este sentido, entiende la Sala que el acatamiento de los lapsos constituye una formalidad esencial que determinaba quienes cumplían para el otorgamiento de las divisas, y que la opción que tenía la solicitante, era en todo caso, pedir una prórroga, lo cual tal como lo apreció el a quo no ocurrió en el caso bajo examen.
Por las consideraciones expresadas esta Sala, al igual que lo hizo la Corte desecha las denuncias en referencia. Así se declara. (Vid., sentencias de esta Sala Núms. 356, 379 y 916 de fechas 21 de maro, 5 de abril y 2 de agosto de 2018).
3.- De la violación al derecho de propiedad y a la libertad económica.
Al respecto, la parte apelante señaló que los actos administrativos impugnados vulneran los derechos a la propiedad y a la libertad económica de su representada, consagrados en los artículos 112 y 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y que la maquinaria importada está en plena operación; que el no otorgamiento de las divisas conlleva a que AVON, se encuentre en la difícil situación de devolver las maquinarias involucradas, o tomar otro tipo de medidas que pudieran afectar la producción de los bienes que comercializa y con ello ver mermada su actividad, a los fines de honrar la deuda con los proveedores internacionales.
Adujo que “las maquinarias involucradas están operativas en la planta AVON (…) de persistir las negativas de las ALD solicitadas, AVON se vería en la imperiosa necesidad de prescindir de ellas (…)”.
Sobre este particular la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo consideró que visto que la Administración Cambiaria fundamentó su decisión en cumplimiento de una norma vigente y expresa, la negativa del otorgamiento de las divisas no significa la imposición de una limitación autoritaria a la libertad económica, y estimó que en ningún momento se ha imposibilitado o restringido la realización de la actividad económica que la actora tiene como objeto social.
En lo que concierne a la violación al derecho de propiedad, el a quo lo desestimó al constatar de los propios alegatos de la accionante que las máquinas objeto de la importación se encuentran instaladas en la planta de la empresa recurrente y en plena producción.
Dicho lo anterior, advierte la Sala que los alegatos esgrimidos por la apelante respecto a los mencionados vicios van dirigidos principalmente a mostrar su inconformidad con el fallo impugnado por considerar que el a quo no tomó en cuenta el interés de la empresa apelante en obtener las divisas para la importación de la maquinaria necesaria para continuar con su actividad económica.
Sin embargo la Sala pasa a examinarlos y observa que el derecho de propiedad encuentra su consagración en el artículo 115 del Texto Fundamental, en los términos siguientes:
“Artículo 115.- Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes”.
Con base en la norma constitucional transcrita, se constata que si bien se reconoce en forma expresa la existencia de derechos y garantías constitucionales, los mismos no son absolutos o ilimitados, sino que se encuentran sujetos a determinadas restricciones que deben encontrarse acorde con ciertos fines, tales como la función social, la utilidad pública y el interés general. Tales limitaciones deben ser establecidas con fundamento en un texto legal, o en su defecto reglamentario que encuentre remisión en una Ley, no pudiendo, en caso alguno, establecerse restricciones de tal magnitud que menoscaben el contenido esencial de esos derechos o garantías constitucionales. (Vid., sentencia de esta Sala Núm. 05685 de fecha 21 de septiembre de 2005, caso: Alcodir, S.A.).
En el presente caso no advierte esta Alzada que se hubiese afectado el derecho de propiedad de la actora dado que como esta misma indicó adquirió unas maquinarias que se encuentran instaladas en sus plantas operadoras. En tal sentido resulta impropio considerar que la negativa de adquisición de las divisas solicitadas pueda limitar el referido derecho, motivo por el cual coincide esta Sala con el a quo en desestimar la aludida denuncia.
En cuanto al derecho a la libertad económica el mismo está previsto en el artículo 112 constitucional en la forma siguiente:
“Artículo 112. Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país”.
Como puede observarse la norma citada establece la libertad económica pero no en forma absoluta sino limitada por lo previsto en la Constitución y las leyes “por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social”.
En el presente caso, tal como lo apreció la Corte, la Administración cambiaria negó las Autorizaciones de Liquidación de Divisas (ALD) correspondientes a las solicitudes de Autorizaciones de Adquisición de Divisas (AAD) Núms. 17625861 y 17626360, notificadas el 29 de diciembre de 2014, debido al incumplimiento de los lapsos fijados en la normativa que rige la materia, tal negativa no constituye la imposición de una limitación autoritaria a la libertad económica y tampoco imposibilita la realización de la actividad económica que la actora tiene como objeto social.
En el asunto que se examina encuentra la Sala que el fallo apelado está ajustado a derecho por considerar el a quo que la Administración Cambiaria fundamentó su decisión apegada a la normativa legal vigente con lo cual resulta claro que la negativa de las solicitudes de Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) Núms. 17625861 y 17626360, no imponen a la recurrente limitación alguna en el ejercicio de su actividad económica así como tampoco le restringe la continuidad de las actividades de producción. En consecuencia, se desecha la denuncia planteada. Así se decide.
4.- Del vicio de inmotivación por silencio de pruebas.
En cuanto a este vicio la recurrente adujo que el a quo no valoró los elementos probatorios cursantes en autos, toda vez que “no apreció las pruebas evacuadas con las cuales se demostraba la afectación en la actividad económica de AVON al prescindir de dichas maquinarias por no contar con las divisas necesarias para el pago. No aplicó correctamente el principio favor libertatis pues de mantenerse la decisión de CENCOEX el costo económico es alto y eso fue indicado en la demanda y audiencia oral, y así consta en el expediente. De allí, que es falso que no existía limitante para que AVON continúe con su actividad económica”.
Arguyó que “la Corte ignoró la importancia de las maquinarias para el proceso productivo de AVON, vulnerando principios de derecho en pro del administrado, sin hacer un análisis de las pruebas promovidas, solo las mencionó pero no valoró”.
Insistió que en el fallo recurrido, el a quo “se limitó exclusivamente a mencionar las pruebas promovidas por [esa] representación judicial, sin analizar su valor probatorio ni explicar las razones por las cuales se desestimaron dichos elementos de convicción promovidos, violentando las disposiciones establecidas en los artículos 12, 243 numeral 4 y 509 del Código de Procedimiento Civil Venezolano, y consecuentemente violentando el derecho a la defensa y a la tutela judicial efectiva de [su] representada (…) [derechos que] están establecidos en la constitución (…), por lo que la decisión apelada es, inclusive, violatoria del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela” y así solicitaron sea declarado. (Agregados de la Sala).
Al respecto, se tiene que la apelante denunció el vicio de inmotivación por silencio de pruebas el cual se configura cuando el Juez teniendo la obligación de analizar todos los elementos probatorios cursantes en autos, aun aquellos que a su juicio no fueren idóneos para ofrecer algún elemento de convicción, expresando siempre su criterio respecto de ellos, de conformidad con lo previsto en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, no realiza la debida valoración de los medios probatorios no expresa las razones de hecho y de derecho que motivan el fallo. (Vid., sentencia Núm. 01614 de fecha 29 de noviembre de 2011).
En este mismo orden de ideas, ha indicado la Sala que si la valoración que haga el Juez sobre los medios probatorios para establecer sus conclusiones, se aparta o no coincide con la posición de alguna de las partes procesales ello, no debe considerarse como silencio de prueba; sino que por el contrario, solo podrá hablarse de silencio de pruebas, cuando el Juez en su decisión, ignore por completo, no juzgue, aprecie o valore algún medio de prueba cursante en los autos y quede demostrado que dicho medio probatorio pudiese, en principio afectar el resultado del juicio.
Bajo estas premisas, del análisis de la decisión objeto de apelación transcrita en el capítulo II de este fallo, observa esta Sala que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, al momento de analizar las denuncias expuestas por la parte actora, sí hizo alusión tanto a los alegatos, como a los medios de prueba cursantes en el expediente.
De esta manera concluyó el a quo que la empresa demandante no cumplió con los lapsos previstos en la Providencia Administrativa Núm. 119.
De allí que la negativa de la Administración se basó en el incumplimiento de la normativa cambiaria vigente, que establece expresamente los lapsos de los que dispone el solicitante para realizar el trámite correspondiente a la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD).
A lo referido debe agregarse que el vicio de silencio de pruebas exige para su configuración, la existencia de una prueba omitida cuya valoración necesariamente hubiera llevado al juzgador de instancia a una conclusión contraria respecto al asunto sometido a su conocimiento.
En el caso sub examine no se desprende de los alegatos expuestos en la fundamentación de la apelación, que la representación judicial de la sociedad mercantil apelante señalara alguna prueba en específico que el a quo hubiese omitido valorar al momento de dictar la sentencia apelada y que resultara determinante para dictar el fallo impugnado.
En razón de lo expresado considera esta Sala que el a quo no incurrió en el aludido vicio de silencio de pruebas denunciado por la apoderada judicial de la sociedad mercantil Avon Cosmetics de Venezuela, C.A. Así se declara. (Vid., sentencia de esta Sala Núm. 916 del 2 de agosto de 2018).
Finalmente, desestimados como han sido los argumentos expuestos contra la decisión Núm. 2017-0171 dictada el 16 de marzo de 2017, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, esta Sala Político-Administrativa declara sin lugar la apelación. En consecuencia, se confirma la decisión apelada y quedan firmes los actos administrativos impugnados. Así se decide.
V
DECISIÓN
Sobre la base de los razonamientos antes señalados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la apelación incoada por la representación judicial de la sociedad mercantil AVON COSMETICS DE VENEZUELA, C.A., contra la sentencia Núm. 2017-0171 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 16 de marzo de 2017, mediante la cual declaró sin lugar la demanda de nulidad interpuesta, en virtud del silencio administrativo en el que incurrió la COMISIÓN DE ADMINISTRACIÓN DE DIVISAS (CADIVI), HOY CENTRO NACIONAL DE COMERCIO EXTERIOR (CENCOEX), al no decidir los recursos de reconsideración el 21 de enero de 2015, contra los actos s/n y sin fecha dictados por esa Comisión que negaron las Autorizaciones de Liquidación de Divisas (ALD) correspondientes a las solicitudes de Autorizaciones de Adquisición de Divisas (AAD) Núms. 17625861 y 17626360, que fueran notificados a su representada el 29 de diciembre de 2014. En consecuencia, se CONFIRMA el fallo apelado y FIRMES los actos administrativos impugnados.
Publíquese y regístrese. Devuélvase el expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y notifíquese a la Procuraduría General de la República. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los tres (3) días del mes de julio del año dos mil diecinueve (2019). Años 209º de la Independencia y 160º de la Federación.
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La Presidenta, MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL |
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El Vicepresidente, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
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La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
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El Magistrado, INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
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La Magistrada - Ponente EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD
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En fecha cuatro (4) de julio del año dos mil diecinueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00411. |
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD |
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