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Magistrada Ponente: MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
Exp. Nro. 2019-0141
La remisión se efectuó, en virtud de la declinatoria de competencia planteada por el referido órgano jurisdiccional, mediante sentencia Nro. 2019-00029 del 27 de febrero de 2019.
En fecha 28 de mayo de 2019, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel, a los fines de decidir la declinatoria de competencia.
Mediante sentencia Nro. 00460 publicada el 17 de julio de 2019, esta Máxima Instancia declaró: i) su competencia para conocer la causa declinada por el prenombrado Juzgado; ii) improcedente la acción de amparo propuesta por la parte actora; iii) admitió provisionalmente la demanda de nulidad incoada y; iv) improcedente las medidas cautelares “innominadas” solicitadas.
En fecha 31 de julio de 2019, se libraron los oficios Nros. 1772, 1773, 1774, 1775, dirigidos a la Procuraduría General de la República, al Contralor General de la República, al Fiscal General de la República, así como a la accionante, respectivamente.
Los días 11, 18, 23 y 25 de octubre de 2019, se dejó constancia en autos de haberse practicado las notificaciones indicadas en los oficios antes señalados.
El 12 de noviembre de 2019, se fijó la Audiencia de Juicio para el día jueves 28 de ese mismo mes y año a las diez y veinte de la mañana (10:20 am), a tenor de lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por diligencia del 14 de noviembre de 2019, la abogada Inés María Cartagena León (INPREABOGADO Nro. 59.709), presentó copia simple del documento que le acreditaba como representante judicial de la Contraloría General de la República.
Por auto del 28 de noviembre de 2019, oportunidad fijada para la celebración de la Audiencia de Juicio, se dejó constancia de la comparecencia de las partes, quienes consignaron escritos de conclusiones.
El 10 de diciembre de 2019, la Contraloría General de la República presentó su informe.
En esa misma fecha (10 de diciembre de 2019), según comunicación Nro. DGPE-19-08-011200 de igual fecha, recibida en esa oportunidad, el aludido órgano contralor remitió el expediente administrativo.
El 7 de enero de 2020, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la presente causa entró en estado de sentencia.
El 16 de enero de 2020, el abogado Manuel Felipe Duarte Abraham (INPREABOGADO Nro. 54.052) representante judicial del Ministerio Público, consignó su opinión en este caso.
En sesión de Sala Plena del 5 de febrero de 2021, de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se reeligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal, quedando integrada esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidenta, Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta; el Magistrado Marco Antonio Medina Salas y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.
Realizada la lectura del expediente, se pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:
I
DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
En fecha 23 de enero de 2018, el Contralor General de la República dictó la Resolución Nro. 01-00-000040, mediante la cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la ciudadana Iraida Yasemin Rojas Ponce, ya identificada, y en consecuencia confirmó la Resolución Nro. 01-00-000627 del 7 de diciembre de 2016, a través de la que se impuso sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años en los siguientes términos:
“(…)
Esta Máxima Autoridad Contralora estima necesario indicar que del contenido del escrito recursivo se observa que la ciudadana Iraida Yasemin Rojas de Rojas (sic), expone alegatos que van dirigidos a rebatir los fundamentos del procedimiento para la determinación de responsabilidades llevado por la Unidad de Auditoría Interna adscrita al Banco Bicentenario del Pueblo, de la Clase Obrera, de la Mujer y Comunas, Banco Universal, C.A., y no al acto administrativo objeto del presente recurso, es decir, la Resolución N.° 01-00-000627 del 07 de diciembre de 2016, mediante la cual se le impuso sanción de inhabilitación por un período de cinco (05) años, para el ejercicio de las funciones públicas.
Ante tal situación, quien suscribe estima necesario señalar la diferencia existente entre el acto administrativo contenido de la declaratoria de responsabilidad administrativa y la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas.
(…Omissis…)
De lo transcrito se evidencia que, la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas es un acto consecuencia de la responsabilidad administrativa, la cual no necesita la sustanciación de otro procedimiento para su imposición.
En este sentido, pacíficamente la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha indicado lo siguiente:
(…Omissis…)
Establece entonces la referida Sala del Tribunal Supremo de Justicia, que las denuncias realizadas en la etapa recursiva de la sanción de inhabilitación, contra el acto administrativo contentivo de la declaratoria de responsabilidad administrativa no son procedentes en esa instancia, toda vez que se trata de dos actos distintos, pues la sanción interdictiva es un acto consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa; en razón de ello cualquier petitorio debe comportar o estar referido a vicios propios que afecten el acto contentivo de la sanción de inhabilitación, siendo este último sobre el que recae la legalidad y reconsideración.
De ahí que, en el caso concreto (…) los argumentos dirigidos a atacar el acto mediante el cual se estableció la responsabilidad [administrativa] (…) no deben ser valorados por quien suscribe, dado que no es el objeto del presente recurso administrativo (…). Así se establece.
(…Omissis…)
Aunado a lo anterior, debe imperativamente indicarse que el procedimiento para la responsabilidad administrativa (…) fue declarada por la Unidad de Auditoría Interna adscrita al Banco Bicentenario del Pueblo, de la Clase Obrera, de la Mujer y Comunas, Banco Universal, C.A. (…) por lo que (…) este Órgano Contralor (…) no efectúa un control jerárquico sobre dichos órganos de control y, por ende, no le está dado revisar las decisiones emitidas por los mismos.
· De la supuesta transgresión del principio de proporcionalidad
(…Omissis…)
En efecto, la sanción de inhabilitación contenido en la Resolución N.° 01-00-000627 de fecha 07 de diciembre de 2016, se dictó con sujeción a los (sic) establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, es decir, atendiendo a la gravedad de las irregularidades en las que incurrió la ciudadana Iraida Yasemin Rojas Ponce.
Asimismo, se apreciaron las circunstancias tanto de hecho como de derecho, previstas en el artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, a los fines de graduar la sanción, tomándose en consideración lo siguiente:
· El número de ilícitos generadores de responsabilidad en que haya incurrido el declarado responsable.
(…Omissis…)
· De la gravedad o transcendencia de las consecuencias económicas, sociales y de cualquier otra naturaleza, derivadas de la conducta infractora (numeral 3).
(…Omissis…)
· Si el acto, hecho u omisión afectó gravemente la legalidad, la efectividad, la eficiencia y economía de las operaciones administrativas del órgano o entidad donde ocurrieron.
(…Omissis…)
· Las demás circunstancias que resultaren aplicables a juicio del contralor (sic) General de la República (numeral 8).
(…Omissis…)
De allí que, esta Máxima Autoridad Contralora, luego de valorar y ponderar los elementos antes señalados, de acuerdo a los (sic) establecido en el artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, consideró que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, por un período de cinco (05) años, resulta la más ajustada a la magnitud de la irregularidad cometida por la ciudadana Iraida Yasemin Rojas Ponce.
Aunado a lo anterior, es importante destacar que la inhabilitación fue aplicada por [un] período de cinco (05) años -del máximo establecido para esa sanción quince años (15 años)- en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, de lo cual se deduce la ponderación y análisis que se realizó en el caso.
En efecto, estima quien suscribe que la sanción de inhabilitación resulta proporcional a la falta cometida, pues fue impuesta con la debida adecuación respecto al supuesto de hecho y a los fines de la norma que la prevé, tomando en cuenta el grado de responsabilidad de la recurrente y la gravedad de las irregularidades delatadas.
(…Omissis…)
Con fundamento en la valoración de las referidas circunstancias, quien suscribe considera que la sanción de inhabilitación impuesta es proporcional y por ende (…) la gradación de la sanción se adecuó al parámetro exigido para aquilatar el alcance de la discrecionalidad del órgano sancionador, por cuanto en su imposición, entendida como un todo, se exteriorizó la relación que existe entre el hecho antijurídico y el quantum de la sanción. Así se declara.
IV
DECISIÓN
Por las razones expuestas, quien suscribe, actuando en su carácter de Contralor General de la República declara sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto (…)”. (Agregados de la Sala).
II
DE LA DEMANDA DE NULIDAD
Por escrito presentado en fecha 23 de octubre de 2018, ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las entonces Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativa, la ciudadana Iraida Yasemin Rojas Ponce, asistida por el abogado Juan Silvestre Mendoza Amaya, antes identificados, interpuso demanda de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y subsidiariamente medidas cautelares “innominadas”, contra la Resolución Nro. 01-00-000040 de fecha 23 de enero de 2018, notificada el 25 de mayo de ese mismo año dictada por el Contralor General de la República, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la Resolución Nro. 01-00-000627 del 7 de diciembre de 2016, a través de la que se impuso sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años, toda vez que el Auditor Interno (E) del Banco Bicentenario del Pueblo, de la Clase Obrera, Mujer y Comunas, Banco Universal, C.A., declaró su responsabilidad administrativa y le impuso multa por cuatrocientas cincuenta unidades tributarias (450 U.T.), equivalentes a la cantidad -para entonces- de veinte mil setecientos bolívares exactos (Bs. 20.700,00), con fundamento en lo siguiente:
Señaló que es empleada administrativa “(…) adscrita al Banco de Fomento Regional Los Andes, C.A. ʻBANFOANDES C.A.ʼ, en la sucursal de San José de Barlovento (…) al cual ingres[ó] el día 04 de Julio del año 2006, con un tiempo de servicio de Cuatro (4) años y Dos (2) Meses. Al momento que [le] fue [impuesta] INHABILITACIÓN PARA EL EJERCICIO DE FUNCIONES PÚBLICAS, POR UN PERÍODO DE CINCO (05) AÑOS E IMPOSICIÓN DE MULTA, tenía el cargo de Supervisora (…)”. (Agregados de la Sala).
Expuso que no ha cometido ningún acto o delito que pudiera motivar la inhabilitación para el ejercicio de la función pública e imposición de multa, “(…) ya que para el momento en que ocurrieron los hechos tenía la cualidad de EMPLEADA ADMINISTRATIVA en una empresa que corresponde al ámbito privado como lo es el Banco Banfoandes Banco Universal actual Banco Bicentenario del Pueblo, de la Clase Obrera, de la Mujer y Comunas, Banco Universal, C.A.”.
Alegó que fue declarada la responsabilidad administrativa en su contra, “(…) por las presuntas irregularidades administrativas por el desempeño como supervisora en el Banco BANFOANDES C.A., toda vez que se efectuó el pago de cheques por taquilla, realizado ante la sucursal San José de Barlovento de Banfoandes (128) actualmente Banco Bicentenario del Pueblo, de la clase obrera (sic), de la Mujer y Comunas, Banco Universal, C.A., pertenecientes a la cuenta corriente N°: 0007-0128-91-0000001651, de la Asociación Cooperativa Banco Comunal ʻMiranda-Paez Río Chico La Palmita 0068ʼ (MIPARICHIPA 0068), hecho en el cual se evidenció que las firmas plasmadas en los mencionados cheques, difieren en el grafismo sustancialmente con las que constan registradas en la sucursal (…)”.
Indicó “(…) que dicha empresa de acuerdo a su denominación social, COMPAÑÍA ANÓNIMA, corresponde a una empresa privada donde el Estado mantiene acciones y que de acuerdo al DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA publicada en Gaceta Oficial de fecha 28 de octubre del año 2016 la subsume como EMPRESA DEL ESTADO la cual está bien explicada en el Artículo 108 de [esa] ley por lo que consider[a] que no se debería calificar[la] como FUNCIONARIA PÚBLICA sino como EMPLEADA ADMISNITRATIVA (sic) [y que] las acciones del caso tenía que realizarse por la vía ordinaria y no por función pública”. (Agregados de la Sala).
Aseguró que “(…) las formalidades establecidas en El Manual Y Normas De Procedimientos (sic) de la institución financiera se cumplieron con las funciones inherentes al cargo de cada empleado, como es el caso de las Funciones del Cajero (…)”.
Refirió que “(…) los cajeros cumplieron con la norma, debido a que son los primeros en recibir por taquilla al cliente, verifican la documentación con la persona, así como el registro de firma, toda vez realizado el proceso que le corresponde proceden a colocarle el Sello Húmedo de firma verificada y Sello de las respectivas Cajas que los Procesa, así como su media firma en el anverso y reverso de los cheques, dando fe que cumplió con el proceso”.
Afirmó que “(…) las AUTORIZACIONES o CLAVE (sic) FINANCIERAS otorgadas por el Banco (…) a través de Sistema Mosaic, se realizaban de manera Local o Remota, es decir, en la taquilla que se estaba llevando el proceso o desde el puesto de trabajo, ya que se enviaba por el mismo sistema. Así que la Subgerente Sra. Claudia Urbina fue quien Autorizó dichos pagos a través de su usuario Mosaic S128SP02, pues estaba dentro de sus funciones tal como lo establece la descripción de su cargo. Además, por ser otra supervisora dentro del banco y según su jerarquía podría realizarlo, debido a que tenía autonomía y potestad para ello (…)”.
Explicó que respecto a su responsabilidad y dentro de sus funciones, procedió a “(…) constatar y verificar las firmas de los cheques con el registro de firmas actual y vigente para la fecha, el cual consta en la sucursal del banco, conjuntamente con todos los documentos en original pertenecientes a la ASOCIACIÓN COOPERATIVA BANCO COMUNAL MIRANDA PÁEZ RÍO CHICO LA PALMITA 068 (MIPARICHIPA 0068) presentados por los titulares autorizados, como lo son Cédulas Laminadas, Acta Constitutiva, Rif, de los tres (03) titulares autorizados (…)”.
Enfatizó que “(…) es por ello que [cumplió] con la verificación de los cheques, en cuanto a que [corroboró] y [ratificó] lo ya descrito y realizado por los cajeros y Sub Gerente amparados en las normas y procedimientos del banco, además se les solicitaba copias de sus cédulas de identidad las cuales se les anexaba a los cheques, que por cierto NO se evidencia en el expediente llevado por la Auditoría Interna del Banco y son las mismas que presentaron ante el Registro Público de los Municipios Páez, Andrés Bello y Pedro Gual el cual hace constar [que] dicho documento está registrado bajo el N° 33, folios 352 al 360, tomo 4to, del segundo trimestre, de fecha 06/06/2.006, así como al momento del cobro de los cheques. Esto se puede evidenciar en el folio N° 349 del Expediente llevado por Auditoría Interna del Banco Bicentenario (…)”. (Agregados de la Sala).
Expresó que con dicho procedimiento procedió “(…) al fiel cumplimiento como lo establece la norma de la Institución Financiera según Circular VPOS/4347/07 ʻEL DOBLE VISADO DEBE SER POR EL SUPERVISOR Y SUB GERENTE O GERENTE SEGÚN SEA EL CASO; Y SERÁ A PARTIR DE BS. 30.000,00ʼ (…)”.
Estimó que “(…) se cumplió con los procesos ya que los cheques originales cuentan con todos los pasos dados para su cobro, como lo son sellos húmedos con sus respectivas firmas de cada cajero que procesó y canceló los cheques, sello húmedo de Emisión Conformada y firma Autorizada por la Sub Gerente Sra. Claudia Urbina, ya que cumplió con la Conformación de los cheques como consta en el reverso de los mismos, por [su] parte coloc[ó] la firma Autorizada en la parte superior del anverso de los cheques (…)”. (Añadidos de la Sala).
Indicó que “(…) para aquel entonces cuando se aperturaba (sic) una cuenta corriente o se realizada una modificación se procedía a imprimir cuatro (4) registros de firmas y son distribuidas de la siguiente manera: una va a Digitalización (para que todas las sucursales del banco pudieran visualizar), una iba a Cámara de Compensación, una va para el área de Taquilla y Bóveda en el archivo llevado en la Ante Bóveda del banco destinado para los Cajeros y Supervisor, Subgerente y Gerente de la sucursal (…)”.
Comentó que “(…) los titulares de las cooperativas constantemente realizaron cambios de firmas de su Cuenta Corriente, esto se llevó a cabo en la sucursal de San José de Barlovento (código 128) (…) como se puede evidenciar en los registros de firmas llevados en el expediente de la auditoría interna del banco solo insertaron tres (03) registros de firmas y en los cuales no se aprecia las fechas en que se dieron los cambios, así como tampoco se evidencia los otros registros de firmas que fueron actualizados a solicitud de los titulares autorizados, entre ellos el registro de firma con las firmas o rúbricas iguales a las plasmadas en los cheques en mención, donde el banco determina la responsabilidad administrativa porque Presuntamente no se cumplió con El Manual de Normas y Procedimientos” (sic).
Afirmó que “(…) dichos registros de firmas que reposan en los archivos de la sucursal fueron Alterados, Sustraídos o Arrancados, esto puestos (sic) de manifiesto por la Sra. Lilian Zoila Rojas Peaspan Gerente de la Sucursal de San José de Barlovento (128), en escrito entregado a la Vicepresidencia de Auditoría Interna de fecha 11/02/2.011 (…) en el cual dice textualmente: ʻLa Sra. Claudia Urbina Ex Subgerente de la sucursal se encargó de atender el caso, la cual no dejó soporte firmado de lo entregado al delegado de seguridadʼ (…)”.
Añadió que el 27 de febrero de 2008, fecha del retiro por parte de la Asociación Cooperativa Banco Comunal Miranda Páez Río Chico La Palmita de la cantidad de ciento ochenta mil bolívares (Bs. 180.000,00) en efectivo, no se encontraba en la sucursal del banco y que todo el proceso fue realizado por otro cajero conjuntamente con la Subgerente.
Detalló que “(…) para el día 28 de agosto de 2.009 [inició] reposo por Amenaza de aborto hasta el día 06 de julio de 2.010. Además [tomó] vacaciones de dos (2) períodos vencidos, y una vez culminadas las mismas, [se trasladó] a [su] sitio de trabajo, en fecha 27 de Septiembre del año 2010 (…) con la finalidad de iniciar [sus] labores de trabajo (…) [indicándole] el vigilante del Banco (…) que no podía ingresar a trabajar al mismo hasta tanto no llegara la Gerente (…)”. (Sic). (Corchetes agregados).
En tal sentido, “(…) [interpuso] medidas de Amparo laboral, ante el despacho de la Sub-Inspectoría del Trabajo en los Municipios Brión Buroz, Bello, Páez y Pedro Gual del Estado Miranda [por cuanto se] encontraba amparada por la extensión de la inamovilidad laboral decretada por Presidencia y publicada según Gaceta Oficial N° 39.403, así como la Inamovilidad por Fuero Maternal (Lactancia Materna)”. (Añadidos de la Sala).
Destacó que la representación judicial del referido Banco, introdujo ante la misma Sub-Inspectoría “(…) Calificación de Faltas por ʻAbandono de Cargoʼ según consta en expediente N°: 03420100100139 [y que a su vez] la Inspectoría del Trabajo José Rafael Núñez Tenorio Con Sede en Guatire Estado Miranda, emitió Providencia Administrativa signada con el N° 084-2013 de Reenganche y Pagos De Salarios Caídos y Demás Beneficios Dejados de Percibir. De Igual (sic) manera [se] encontraba protegida por instrucciones presidenciales manifestado por el Jefe de Estado (…) donde otorgó amparo laboral a todos los Damnificados producto del Fenómeno Natural ʻVaguadaʼ hechos ocurridos desde el 21/11/2.010 al 07/12/2.010, en todo el territorio Nacional”. (Sic). (Agregados de la Sala).
Precisó que la institución bancaria “(…) también tenía conocimiento de la condición especial en la cual se encontraba [su] niña recién nacida, pues según diagnóstico de fecha 29/07/2.010 (…) presentó Fontanela Anterior cerrada a sus 4 meses de nacida, llevando control estricto durante un (01) año (…)”. (Corchetes añadidos).
Reveló que “(…) a través de la Fiscalía Quinta a Nivel Nacional con Competencia Plena, apertura causa penal identificada con la numeración 00-DCC-F5-0025-2012, a solicitud de denuncia interpuesta por representaciones legales de la referida Institución Financiera, se [le citó] en calidad de IMPUTADA, por las presuntas irregularidades ocurridas con ocasión a los retiros efectuados en la cuenta de ahorros, perteneciente a la ‘Asociación Cooperativa Banco Comunal Miranda Páez Río Chico La Palmita’ (…) donde se hacen señalamientos relacionados con presuntas irregularidades atribuidas a [su] persona, a dicha CAUSA SE LE DIO SOBRESEIMIENTO, violando una vez más con lo tipificado en la Constitución Nacional (…) de la República Bolivariana de Venezuela, en su Artículo 49, numeral 7 (…) y el Artículo 280 del Código Orgánico Procesal Penal”. (Agregados de la Sala).
“DE LOS DEMÁS VICIOS QUE AFECTAN AL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO POR VÍA DE ACCIÓN DE NULIDAD POR ILEGALIDAD”, puntualizó que el aludido Banco “(…) sin fundamento legal alguno, omitió evacuar para así apreciar y valorar como pruebas contundentes, por cuanto quedó demostrado la violación del derecho a la defensa (…)”, pues -a su decir- en la oportunidad de evacuar y promover las pruebas en el procedimiento que dio lugar a la responsabilidad administrativa no fueron valoradas por la “Auditoría Interna del Banco Bicentenario (…)”, vulnerando sus derechos constitucionales relacionados con “(…) la garantía del debido proceso; derecho a la defensa, el principio de inocencia, el derecho a ser oído; el derecho al trabajo; el derecho a la estabilidad en el trabajo, y el principio de legalidad de los actos administrativos (...)”. (Sic).
Denunció la “(…) Violación al principio Administrativo de la proporcionalidad, que a su vez constituye el limite al poder discrecional de la administración, señalados en los artículos 11 y 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”. (Sic).
Explicó que este principio “(…) establece que el Acto discrecional debe mantener la debida proporcionalidad, y la debida adecuación con los supuestos de hecho que constituyen su causa. Es decir, el acto debe ser racional, justo y equitativo en relación a sus motivos (…)”. (Sic).
Manifestó que “(…) todo Acto Administrativo debe tener una causa o motivo identificado en los supuestos de hecho, por tanto, no puede haber acto administrativo sin causa y sin supuesto de hecho (…), que debe haber adecuación entre lo decidido y para que ello sea cierto, es necesario que ese supuesto de hecho haya sido comprobado, estando la Administración obligada a probarlo. El Acto, por tanto, no puede estar basado simplemente en la apreciación arbitraria de unos funcionarios. Esto implica que los actos no pueden partir de falsos supuestos, sino que deben partir de supuestos probados, comprobadas y adecuadamente calificados por organismos jurisdiccionales competentes y especializados para tal fin, POR LO QUE PARA LAS PRUEBAS DE LAS FIRMAS ESTAMPADAS EN LOS MENCIONADOS CHEQUES DEBIÓ REALIZARSE LAS EXPERTICIAS Y PRUEBAS GRAFOTÉCNICAS POR EL CUERPO DE INVESTIGACIONES CIENTÍFICAS, PENALES Y CRIMINALÍSTICAS (C.I.C.P.C), ASÍ MISMO LOS REGISTROS FÍLMICOS, BARRIDO DE HUELLAS Y TODA LA INVESTIGACIÓN EN SÍ (…)”. (Sic).
Aunado a lo anterior, aludió que “(…) la entidad bancaria no remitió al organismo de Investigación Penal C.I.C.P.C, todos los elementos de interés criminalístico para ser sometidas a las respectivas experticias, conllevó al Ministerio Público por medio de La Fiscalía Quinta a Nivel Nacional con Competencia Plena, y Fiscalía Octava del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial Penal de Barlovento respectivamente, dictaran SOBRESEIMIENTO A LA CAUSA. En consecuencia, todos estos conjuntos de circunstancias no fueron apreciadas por La Auditoría Interna del Banco Bicentenario, al momento de dictar el Acto Administrativo por el cual se [le sancionó], ya que en ningún momento los supuestos de hechos se corresponden con la calificación adoptada, ni de hecho ni jurídicamente, por lo que se configuran los vicios de falsos supuestos y desviación de poder (…)”. (Agregado de la Sala).
Fundamentó la demanda en los artículos 7, 25, 44, 49 (numerales 1 al 3, 6 y 7), 87, 91, 93 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; 11, 12, 19 al 21, 28, 48, 54, 58, 82, 83, 92 y 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; 42 (numeral 10) de la “Ley de la Corte Suprema de Justica” (sic), 108 de la Ley Orgánica de la Administración Pública y Ley Orgánica sobre el Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia “cuyas disposiciones no transcrib[e] para no ofuscar el ánimo del Contralor General de la República”. (Añadido de la Sala).
Solicitó la nulidad del acto administrativo impugnado y que se declare con lugar la presente demanda.
Por otra parte, conforme a lo establecido en el artículo 27 de la Constitución, y en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la demandante ejerció acción de amparo constitucional.
Finalmente, pidió “(…) se sirva declarar las siguientes medidas cautelares innominadas: Primero: se ordene la Incorporación inmediata a las funciones de Supervisora, a fin de que continúe las labores que venía desarrollando antes que se produjera el arbitrario acto. Segundo: Se suspendan los efectos del acto administrativo recurrido, hasta tanto se resuelva el recurso de Nulidad Interpuesto (…)”, conforme a lo previsto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.
III
DE LOS ALEGATOS DE LA
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
En fecha 28 de noviembre de 2019, oportunidad fijada para la celebración de la Audiencia de Juicio, las abogadas Alejandra María Marcano Martínez, Inés María Cartagena León y Josvely Zurima Hernández Moya (INPREABOGADO Nros. 84.383, 59.709 y 225.230, respectivamente), actuando con el carácter de representantes judiciales de la Contraloría General de la República, consignaron escrito de conclusiones, indicando lo siguiente:
Arguyeron “(…) que la mayoría de los alegatos formulados por la ciudadana Iraida Yasemin Rojas de Rojas, se encuentran dirigidos a rebatir la legalidad de la decisión de fecha 30 de marzo de 2012, mediante la cual la Unidad de Auditoría Interna del Banco Bicentenario del Pueblo, de la Clase Obrera, Mujer y Comunas, Banco Universal, C.A., declaró su responsabilidad administrativa, imponiéndole sanción de multa por la cantidad de cuatrocientas cincuenta Unidades Tributarias (450 U.T.) (…) y no contra el acto administrativo objeto de la presente demanda, es decir, la Resolución N.° 01-00-000040 de fecha 23 de enero de 2018, mediante la cual el entonces Contralor General de la República le impuso sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (05) años”. (Sic).
Explicaron “(…) que las denuncias realizadas en contra de la sanción de inhabilitación, relacionadas con el acto administrativo contentivo de la declaratoria de responsabilidad administrativa, no son procedentes en esa instancia, toda vez que se trata de dos actos distintos, pues la sanción interdictiva es un acto consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa; en razón de ello cualquier petitorio debe comportar o estar referido a vicios propios que afecten el acto contentivo de la sanción de inhabilitación, siendo este último sobre el que recae la legalidad y anulabilidad. De ahí que, en el caso concreto, tomando en consideración que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la funciones públicas es una consecuencia de haber sido declarada la responsabilidad administrativa, los argumentos dirigidos a atacar el acto mediante el cual se estableció la responsabilidad de la ciudadana Iraida Yasemin Rojas de Rojas, no deben ser valorados por la Sala, dado que no es el objeto del presente recurso administrativo (…)”, pues -a su decir- el Auto Decisorio del “30 de abril (sic) de 2012”, quedó firme en sede administrativa y transcurrió íntegramente el lapso que disponía la impugnante para el ejercicio del recurso de reconsideración correspondiente “(…) sin que se verificara su efectiva interposición (…)”.
En cuanto a la “supuesta violación al (sic) Derecho al Trabajo”, destacaron que “(…) la jurisprudencia patria ha establecido pacífica y reiteradamente que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de las funciones públicas impuesta por la Contraloría General de la República -las cuales deben encontrarse ajustadas marco legal correspondiente-, no vulnera en modo alguno el derecho trabajo de los sancionados, toda vez que por una parte, tal derecho es absoluto y se encuentra sometido a ciertas limitaciones legal autorizadas por el propio Constituyente, siendo una de ellas sanciones que frente al ejercicio de determinado cargo puedan ser impuestas, y, por otra parte, no les impide desempeñar labores en el ámbito privado, e inclusive en un futuro en el mismo sector público, pues como señala la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, la referida sanción implica una restricción temporal, y una vez concluida la misma, podrá la ciudadana nuevamente optar para ejercicio de funciones públicas (…) (sic)”, por lo que de manera alguna se generó una situación de indefensión ni menoscabo del derecho al trabajo y así solicitaron sea declarado por esta Máxima Instancia.
Respecto a la denuncia relacionada con el “vicio de proporcionalidad de la sanción de inhabilitación” arguyeron que “(…) el hecho que se haya impuesto una sanción consecuencia de la determinación de responsabilidad, además de la multa, no infringe en modo alguno el principio de proporcionalidad, pues (…) tanto la sanción de multa, como la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas tienen naturaleza y finalidades distintas”.
En ese orden de ideas, explicaron que en “(…) materia administrativa se permite que se apliquen varias sanciones, una principal y otra u otras, según sea el caso, consecuentes de la primera y del hecho ilícito cometido, ello atendiendo a la responsabilidad y la entidad de la infracción, siendo que puede existir y se permite la multiplicidad de sanciones de distinta naturaleza como son las dispuestas en el artículo 94 y 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal, Siendo este escenario, el resultado de la ponderación realizada respecto a cuál es el tipo de sanción que produce la aflicción necesaria para lograr el efecto represivo o disuasivo de la sanción (…)”.
Insistieron que ese órgano contralor analizó las circunstancias tanto de hecho como de derecho previstas en los numerales 2, 3, 5 y 8 del artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, tal como se señaló en la Resolución Nro. 01-00-000040 de fecha 23 de enero de 2018, la cual es objeto de impugnación; afirmaron que “(…) conjuntamente con la verificación de las circunstancias que llevaron a cabo la conducta típica en el desempeño del cargos (sic), los elementos subjetivos relacionados con su comisión y los efectos de esta última (…) arrojó la aplicación de la sanción por el período de cinco (5) años de los quince (15) máximos establecidos en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…) es decir, atendiendo a la gravedad de las irregularidades en las que incurrió la ciudadana Iraida Yasemin Rojas de Rojas, en su condición Supervisora de la Sucursal San José de Barlovento del otrora Banco Banfoandes (…) luego de valorar y ponderar los elementos (…) establecidos en el artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, no se vulneró derecho denunciado por la hoy recurrente (…)”. Así solicitaron sea declarado.
En conclusión,
aseveraron que “(…) la sanción de inhabilitación para el ejercicio de las
funciones públicas por el período de cinco (5) años, resultó adecuada a la
magnitud de las irregularidades que dieron origen a
la declaratoria de la responsabilidad administrativa declarada por la Unidad de
Auditoría Interna del Banco Bicentenario Banco Universal, C.A. (…), en
consecuencia, solicitaron se declare “Sin Lugar” la acción
ejercida por la impugnante.
Cabe indicar que mediante escrito de informes presentado el 10 de diciembre de 2019, la representación judicial de la Contraloría General de la República reiteró los alegatos expresados en el escrito de consideraciones y conclusiones que trajo a los autos el día 28 de noviembre de ese y año, fecha en la que se llevó a cabo la Audiencia de Juicio.
IV
DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
Mediante el escrito presentado el 16 de enero de 2020, el abogado Manuel Felipe Duarte Abraham, previamente identificado, actuando en su carácter de Fiscal Provisorio de la Fiscalía Séptima del Ministerio Publico designado para actuar ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena y ante las Salas de Casación, Constitucional, Político-Administrativa y Electoral, solicitó se declare sin lugar la demanda de nulidad incoada contra el acto administrativo de efectos particulares, que declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana Iraida Yasemin Rojas Ponce, antes identificada, en los términos siguientes:
Explicó que esa representación fiscal “(…) constató que la (…) responsabilidad administrativa, quedó firme en sede administrativa porque contra el mismo no se ejercieron los recursos a que habían lugar, afirmación que se infiere del hecho consistente en que la demandante nada dijo al respecto en su libelo y nada consta en el expediente judicial ni administrativo, así como tampoco de la investigación que se hizo por ante la Secretaría de esa Sala, respecto si aparte de esta causa existía otra demandando la nulidad de la referida responsabilidad administrativa”.
Aunado a lo anterior, manifestó que “(…) resulta improcedente el análisis respecto a los vicios que le fueron imputados a dicho acto de responsabilidad administrativa, razón por la cual debe declararse sin lugar el recurso interpuesto contra el mismo”.
Resaltó “(…) que la parte demandante hace una mescolanza entre la demanda de nulidad del acto que estableció su responsabilidad administrativa y aquel mediante el cual se la inhabilitó para el ejercicio de funciones Públicas”.
Añadió que la demanda de autos debe ser declarada sin lugar por las siguientes razones:
“(…)
1.-Porque no es cierto que dicho acto administrativo sea inconstitucional e ilegal por haber sido dictado sin que la demandante haya cometido ningún acto o delito que acarreara su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas (…) [pues] antes de la inhabilitación, fue objeto de un procedimiento administrativo sancionatorio, donde se la encontró responsable administrativamente, según se evidencia del acto administrativo de fecha 30 de marzo de 2012 (…) responsabilidad esta que una vez firme en sede administrativa, es la que le sirvió de base al Contralor General de la República para acordar su inhabilitación, lo cual hizo en el ejercicio de la potestad que le concede el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. (Agregado de la Sala).
2- Porque no es cierto que el acto administrativo contentivo de la inhabilitación, haya sido dictado por la Dirección de Determinación de Responsabilidades Administrativas, sino que lo fue por el Contralor General de la República, tal como se evidencia de su simple lectura.
3.-Porque los hechos narrados por la demandante como evidencia de que el acto
administrativo contenido de la inhabilitación, sea de imposible o ilegal
ejecución, no lo materializan”.
Punto Previo
En primer lugar, antes de pasar a analizar los argumentos de hecho y de derecho esbozados por las partes en el presente asunto, resulta necesario para esta Máxima Instancia advertir que de la revisión exhaustiva del libelo de la demanda (folios 1 al 15 del expediente), se evidencia lo siguiente:
i) Que la parte actora puntualizó que el entonces Banco Bicentenario, Banco Universal, C.A. “(…) sin fundamento legal alguno, omitió evacuar para así apreciar y valorar como pruebas contundentes, por cuanto quedó demostrado la violación del derecho a la defensa (…)”, pues -a su decir- en la oportunidad de evacuar y promover las pruebas en el procedimiento que dio lugar a la responsabilidad administrativa, no fueron valoradas por la “Auditoría Interna del Banco (…)” vulnerando sus derechos constitucionales relacionados con “(…) la garantía del debido proceso; derecho a la defensa, el principio de inocencia, el derecho a ser oído; el derecho al trabajo; el derecho a la estabilidad en el trabajo, y el principio de legalidad de los actos administrativos (...)”.
ii) Asimismo, aludió que “(…) la entidad bancaria no remitió al organismo de Investigación Penal C.I.C.P.C, todos los elementos de interés criminalísticas para ser sometidas a las respectivas experticias, conllevo al Ministerio Público por medio de La Fiscalía Quinta a Nivel Nacional con Competencia Plena, y Fiscalía Octava del Ministerio Publico de la Circunscripción Judicial Penal de Barlovento respectivamente, dictaran SOBRESEIMIENTO A LA CAUSA. En consecuencia, todos estos conjuntos de circunstancias no fueron apreciadas por La Auditoría Interna del Banco Bicentenario, al momento de dictar el Acto Administrativo por el cual se [le sancionó], ya que en ningún momento los supuestos de hechos se corresponden con la calificación adoptada, ni de hecho ni jurídicamente, por lo que se configuran los vicios de falsos supuestos y desviación de poder”. (Agregado de la Sala).
De lo anterior, se desprende que los alegatos y defensas opuestas por la representación judicial de la parte actora no corresponden a la Resolución Nro. 01-00-000040 de fecha 23 de enero de 2018, dictada por el Contralor General de la República, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la Resolución Nro. 01-00-000627 del 7 de diciembre de 2016, a través de la que se aplicó a la accionante la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años; por el contrario, se demuestra que la denuncia invocada se encuentra dirigida a cuestionar la legalidad del procedimiento de determinación responsabilidad administrativa sustanciado por la Unidad de Auditoría Interna de la aludida entidad bancaria.
En este contexto, resulta pertinente señalar que aun cuando el acto administrativo mediante el cual el Contralor General de la República impone las sanciones previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, tiene su fundamento en la declaratoria previa de responsabilidad administrativa, tales actos son distintos y pueden ser recurridos por vicios que le sean propios a cada uno de ellos.
Sobre este particular, la jurisprudencia de esta Sala ha establecido que el acto por el cual el máximo jerarca de la Contraloría General de la República impone la sanción de inhabilitación opera de pleno derecho, dada la existencia de un acto firme en sede administrativa en el cual se declara la responsabilidad, lo que no lo excluye del control jurisdiccional; pero la impugnación de dicho acto debe ser realizada sobre la base de la presunta presencia de vicios que le son propios al acto de inhabilitación y no por aquellos que pudieran afectar al acto principal. (Vid., entre otras, la sentencia de esta Sala Nro. 347 del 26 de marzo de 2008).
En tal sentido, mal podría este Alto Tribunal valorar los argumentos planteados por la parte demandante, tales como vulneración de los derechos constitucionales relacionados con “(…) la garantía del debido proceso; derecho a la defensa, el principio de inocencia, el derecho a ser oído; el derecho al trabajo; el derecho a la estabilidad en el trabajo, y el principio de legalidad de los actos administrativos (...)” y “los vicios de falsos supuestos y desviación de poder”, por tratarse de violaciones atribuidas -según sus alegatos- al acto que declaró la responsabilidad administrativa, es decir, a una autoridad distinta al Contralor General de la República y cuyo control jurisdiccional corresponde a otra instancia judicial, específicamente a los Juzgados Nacionales Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Aunado a lo anterior, es importante resaltar que por notoriedad judicial derivada de la información registrada a través de la página web “http://jca.tsj.gob.ve/DECISIONES/2014/JUNIO/1478-5-AP42-G-2012-00951 -2014-0742.HTML”, se observa la decisión del 5 de junio de 2014 dictada por la antes Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual se declaró desistida la demanda contenciosa administrativa de nulidad interpuesta por la ciudadana Iraida Yasemin Rojas Ponce, ya identificada, conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos contra el Auto Decisorio del 30 de marzo de 2012, dictado por la Unidad de Auditoría Interna de la Gerencia de Determinación de Responsabilidades del entonces Banco Bicentenario, Banco Universal, C.A., y quedó firme en sede administrativa. (Folios 3 al 79 del expediente administrativo).
Por otra parte, esta Máxima Instancia considera pertinente reiterar lo expuesto al decidir la acción de amparo cautelar propuesta en este caso, (sentencia Nro. 00460 publicada el 17 de julio de 2019), referente a la presunta violación del derecho al trabajo y a la estabilidad laboral, donde se dejó sentado que “(…) la referida sanción de inhabilitación no le impide [a la demandante] procurarse una ocupación productiva dentro de las condiciones previstas en las leyes. Además de ello, no consta prueba alguna en el expediente que demuestre la supuesta lesión al referido derecho constitucional. De allí, que se desestima la denuncia de violación al mencionado derecho (…)”. (Folios 93 y 94 del expediente).
En consecuencia dada las consideraciones que anteceden, este Alto Tribunal advierte que el pronunciamiento de este caso se limitará únicamente sobre el estudio y análisis de los argumentos expuestos por la parte accionante dirigidos a impugnar la Resolución Nro. 01-00-000040 de fecha 23 de enero de 2018, dictada por el Contralor General de la República, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la Resolución Nro. 01-00-000627 del 7 de diciembre de 2016, a través de la que se se aplicó a la referida ciudadana la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años; sin que ello pueda ser considerado un menoscabo al derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se establece.
Del fondo del asunto
Delimitado lo anterior, corresponde a esta Sala dilucidar la denuncia referida a la desproporcionalidad de la sanción, en los términos que a continuación se exponen:
De la desproporcionalidad de la sanción
La demandante denunció la “(…) Violación al principio Administrativo de la proporcionalidad, que a su vez constituye el límite al poder discrecional de la administración, señalados en los artículos 11 y 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
Explicó que este principio “(…) establece que el Acto discrecional debe mantener la debida proporcionalidad, y la debida adecuación con los supuestos de hechos que constituyen su causa. Es decir, el acto debe ser racional, justo y equitativo en relación a sus motivos (…)”.
Por su parte, el órgano contralor demandado explicó que “(…) el hecho que se haya impuesto una sanción consecuencia de la determinación de responsabilidad, además de la multa, no infringe en modo alguno el principio de proporcionalidad, pues (…) tanto la sanción de multa, como la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas tienen naturaleza y finalidades distintas”.
En ese orden de ideas, explicaron las apoderadas de la Contraloría General de la República que se analizaron las circunstancias tanto de hecho como de derecho previstas en los numerales 2, 3, 5 y 8 del artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, tal como se señaló en la Resolución objeto de impugnación; afirmaron que “(…) conjuntamente con la verificación de las circunstancias que llevaron a cabo la conducta típica en el desempeño del cargos (sic), los elementos subjetivos relacionados con su comisión y los efectos de esta última (…) arrojó la aplicación de la sanción por el período de cinco (5) años de los quince (15) máximos establecidos en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…) es decir, atendiendo a la gravedad de las irregularidades en las que incurrió la ciudadana Iraida Yasemin Rojas de Rojas, en su condición Supervisora de la Sucursal San José de Barlovento del otrora Banco Banfoandes (…) luego de valorar y ponderar los elementos (…) establecido en el artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, no se vulneró derecho denunciado por la hoy recurrente (…)”. Así solicitaron sea declarado.
A los fines de resolver la denuncia formulada, esta Sala observa que el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, dispone lo siguiente:
“Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”. (Destacado de la Sala).
En atención a la norma sub examine, cuando la autoridad competente esté facultada para imponer una sanción, ésta tiene la obligación de hacerlo mediante la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada. (Vid., sentencias de esta Sala Nros. 1.666 del 29 de octubre de 2003, 1.158 del 10 de mayo de 2006, 977 del 1° de julio de 2009 y 18 del 18 de enero de 2012, entre otras).
Dicha disposición consagra el principio de la proporcionalidad, el cual ostenta especial relevancia en el ámbito del poder sancionatorio de la Administración, por tratarse este de una potestad que grava patrimonios, condiciona, restringe e incluso, suprime o extingue derechos de los particulares.
Por lo tanto, la sujeción del poder sancionatorio administrativo al principio de proporcionalidad implica que la pena o castigo impuesto debe ser adecuado, idóneo, necesario y razonable, lo que significa que: a) debe existir congruencia entre la sanción y la falta cometida, y entre el medio (el castigo impuesto) y el fin de la norma que le sirve de sustento; b) el poder represivo del Estado debe ejercerse con el objeto de garantizar que al particular le resulte menos provechoso infringir la Ley que acatarla, sin que por intermedio del mecanismo sancionatorio empleado se desborden los límites de la norma representados por la consecuencia jurídica en esta contemplada y la finalidad que la misma persigue; y c) en el ejercicio de la aludida potestad, la Administración debe estar en capacidad de justificar la solución adoptada en el caso concreto.
En el ámbito de la responsabilidad administrativa, las sanciones contempladas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, deben imponerse de acuerdo con “la relevancia del hecho cometido, el grado de responsabilidad y la afectación al patrimonio público”, considerando las circunstancias atenuantes y agravantes que puedan apreciarse en cada caso. (Vid., sentencias Nro. 1.266 del 6 de agosto de 2008 dictada por la Sala Constitucional y 00073 del 27 de enero de 2016 proferida por esta Sala Político Administrativa).
A tales fines, el artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, estatuye que:
“Valoración de las sanciones accesorias
del artículo 105 de la Ley
Artículo 112. Para acordar la suspensión en el ejercicio del cargo sin goce de sueldo o la destitución del cargo, e imponer la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, como sanciones accesorias a la declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley, el Contralor General de la República tomará en consideración la entidad o gravedad del ilícito o irregularidad administrativa que dio lugar a la declaratoria de dicha responsabilidad.
En todo caso, para la graduación de la sanción tendrá en cuenta las circunstancias siguientes:
1) La magnitud del perjuicio causado al patrimonio público.
2) El número de ilícitos generadores de responsabilidad en que haya incurrido el declarado responsable.
3) La gravedad o trascendencia de las consecuencias económicas, sociales o de cualquier otra naturaleza derivada de la conducta infractora.
4) La cuantía del beneficio ilícito obtenido por el declarado responsable, debidamente comprobado.
5) Si el acto, hecho u omisión afectó gravemente la legalidad, la efectividad, la eficiencia y economía de las operaciones administrativas del órgano o entidad donde ocurrieron.
6) Violación de los principios que rigen el Sistema Nacional de Control Fiscal, establecidos en el artículo 25 de la Ley, cuando se trate de actos, hechos u omisiones vinculados al ejercicio de las funciones de los órganos de control fiscal.
7) La reparación total del daño causado.
8) Las demás circunstancias que resultaren aplicables a juicio del Contralor General de la República.
La apreciación de las circunstancias señaladas, determinará la aplicación de la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo o la inhabilitación para el ejercicio de la función pública por debajo de los límites previstos en el artículo 105 de la Ley, de manera que la sanción sea proporcional a la entidad de la irregularidad administrativa cometida”. (Destacado de la Sala).
Dicha disposición de carácter reglamentario, además de reiterar el deber de ponderación que amerita el ejercicio de la estudiada potestad sancionatoria, prevé las reglas de valoración de las sanciones accesorias a las que refiere el artículo 105 de la Ley mencionada, las cuales deben ser tomadas en consideración para su imposición.
Ahora bien, de la revisión de las actas procesales que conforman el expediente judicial se evidencia:
i) Que la Resolución Nro. 01-00-000040 de fecha 23 de enero de 2018, se basa en la responsabilidad administrativa previamente declarada por la Unidad de Auditoría Interna de la Gerencia de Determinación de Responsabilidades del entonces Banco Bicentenario, Banco Universal, C.A., quedando firme en sede administrativa según sentencia del 5 de junio de 2014, dictada por la antes Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual se declaró desistida la demanda contenciosa administrativa de nulidad interpuesta, por la parte actora, conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos del referido acto.
ii) Que en la Resolución impugnada, se evidencia que la ciudadana Iraida Yasemin Rojas de Rojas, antes identificada, en el desempeño del cargo como “Supervisora del entonces Banco Banfoandes, actualmente Banco Bicentenario (sic) (…) Sucursal San José de Barlovento”, incurrió en conductas que constituyen supuestos generadores de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo previsto en los numerales 2, 3 y 8 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, a saber:
“(…)
i) efectuó el pago de cheques por la referida sucursal del entonces Banco Banfoandes, actualmente Banco Bicentenario del Pueblo, de la Clase Obrera, Mujer y Comunas, Banco Universal, C.A., pertenecientes a la cuenta corriente N° 0007-0128-91-0000001651, de la Asociación Cooperativa Banco Comunal “Miranda Páez Río Chico La Palmita 0068” (MIPARICHIPA 0068), hecho en el cual se evidenció que las firmas plasmadas en los mencionados cheques, difieren en el grafismo sustancialmente con las que constan registradas en la institución; ii) se determinó que fue efectuado un retiro de efectivo en fecha 27 de febrero de 2008, en la sucursal San José de Barlovento de la referida entidad bancaria, sobre fondos de la cuenta de ahorros N.° 0007-0115-71- 0010000894, perteneciente a la Asociación Cooperativa Banco Comunal ‘Miranda Páez Río Chico La Palmita 0068’ (MIPARICHIPA 0068), mediante planilla N.° 03616497, realizado por los presuntos autorizados titulares, los ciudadanos Florencio Rodríguez y Manuel Laya, por la cantidad de ciento dieciocho mil bolívares (Bs. 118.000,00); de lo cual se evidenció que las rubricas plasmadas en la planilla de retiro, difieren consistentemente con las registradas en la Institución (…).
• De la gravedad o transcendencia de las consecuencias económicas, sociales y de cualquier otra naturaleza, derivadas de la conducta infractora (…).
Se ponderó que la antes referida recurrente, al cometer los hechos irregulares descritos, comprobándose su excesiva negligencia en las tareas de verificación inmanentes a su cargo de Supervisor; generó el pago indebido de fondos públicos, por parte de la entonces entidad Bancaria Banfoandes, C.A., afectando de esa manera el patrimonio del Estado, asimismo generando un daño igualmente patrimonial a la Asociación Cooperativa Banco Comunal ‘Miranda Páez Rio Chico La Palmita 0068’ (MIPARICHIPA 0068).
De ahí que, la entidad Bancaria debió reponer los activos perdidos a la mencionada Asociación Cooperativa; recursos que pudieron ser destinados a fines distintos, como por ejemplo engrosar las carteras crediticias a favor de la comunidad de San José de Barlovento del estado Miranda, a los fines de mejorar sus condiciones de vida.
• Si el acto, hecho u omisión afectó gravemente la legalidad, la efectividad, la eficiencia y economía de las operaciones administrativas del órgano o entidad donde ocurrieron
(…) efectuó un retiro de efectivo en fecha 27 de febrero de 2008, en la sucursal San José de Barlovento de la referida entidad bancaria, sobre fondos de la cuenta de ahorros N.° 0007-0115-71- 0010000894, perteneciente a la Asociación Cooperativa Banco Comunal ‘Miranda Páez Rio Chico La Palmita 0068’ (MIPARICHIPA 0068), mediante la planilla N.° 03616497, realizado por los presuntos titulares autorizados (ciudadanos Florencio Rodríguez y Manuel Laya), por la cantidad de ciento dieciocho mil bolívares sin céntimos (Bs. 118.000,00); evidenciándose que las rúbricas plasmadas en la planilla de retiro, diferían consistentemente con las registradas en la institución bancaria, ello en contravención de lo establecido por una parte en el numeral 3.1.6. del Manual de Normas y Procedimientos para Operaciones de Taquilla y Bóveda del Banco Banfoandes, C.A., (aprobado por la Junta Directiva mediante acta N.° 17 de fecha 12 de noviembre de 2004) y por la otra, en la Comunicación VPOS/4347/07 de fecha 03 de octubre de 2007, emitida por la Vicepresidencia de Operaciones y Servicios de la referida entidad Bancaria, dirigida a Gerentes, Subgerentes y Supervisores, referente al límite de pago por taquilla, la cual indica que tanto el subgerente, como el supervisor deben confirmar los datos del instrumento, verificar las rúbricas del sistema y llamar a los fines de constatar la emisión de los cheques; y en el caso de que la cantidad de instrumentos mediante los cuales se pretendan afectar las cuentas asociadas, sea superior a treinta mil bolívares (Bs. 30.000,00), no sólo es necesaria la revisión del subgerente, sino también de realizarse el doble visado (gerente o subgerente y supervisor).
(…Omissis…)
• Las demás circunstancias que resultaren aplicables a juicio del Contralor General de la República (…).
Respecto a este particular, es menester señalar la relevancia de la responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos y particulares que maneje de alguna forma, fondos y bienes el Estado, la cual reside en la esencia de la importante prestación que desempeñan, al detentar aquellos sujetos la tutela del interés general y el respeto al ordenamiento jurídico en los servicios específicos que realizan, y viene determinada en todos los supuestos donde se constate la inobservancia o violación de las normas legales y reglamentarias que regulan actividades.
Visto lo anterior, es importante destacar que los servidores públicos y particulares que administren, manejen y custodien fondos o bienes públicos, tomen en cuenta que los recursos públicos son parte fundamental del capital social y el instrumento de realización material de los fines del Estado, en tanto que garantizan no solo el funcionamiento del aparato estatal, sino también la inversión social del mismo. De ese modo, estos tienen la obligación de actuar con preferencia a los intereses del Estado por encima de los intereses de naturaleza particular, bajo los principios de honestidad, vocación de servicio, disciplina y responsabilidad.
(…Omissis…)
De allí que, esta Máxima Autoridad Contralora, luego de valorar y ponderar los elementos antes señalados, de acuerdo a lo establecido en el artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, consideró que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, por un período de cinco (05) años, resulta la más ajustada a la magnitud de la irregularidad cometida por la ciudadana Iraida Yasemin Rojas de Rojas (…)”.
Desde esa perspectiva, se juzga que la sanción de inhabilitación impuesta a la ciudadana Iraida Yasemin Rojas Ponce, ya identificada, para el ejercicio de las funciones públicas por el período de cinco (5) años encuentra justificación en las reglas de valoración contenidas en el Reglamento respectivo, por lo que esta guardó la debida adecuación en relación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción, llegando incluso por debajo de la media sanción.
Determinado lo anterior, esta Sala desestima la transgresión al principio de proporcionalidad alegado. Así se establece.
Con fundamento en las razones de hecho y de derecho anteriormente expuestas, esta Máxima Instancia declara sin lugar la demanda de nulidad interpuesta por la ciudadana Iraida Yasemin Rojas Ponce, ya identificada, contra la Resolución Nro. 01-00-000040 dictada el 23 de enero de 2018 por el Contralor General de la República, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la Resolución Nro. 01-00-000627 del 7 de diciembre de 2016, a través de la que se aplicó, a la referida ciudadana, la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años, toda vez que el Auditor Interno (E) del Banco Bicentenario del Pueblo, de la Clase Obrera, Mujer y Comunas, Banco Universal, C.A., determinó su responsabilidad administrativa y le impuso multa por cuatrocientas cincuenta unidades tributarias (450 U.T.), equivalentes a la cantidad -para entonces- de veinte mil setecientos bolívares exactos (Bs. 20.700,00), “(…) por los hechos irregulares ocurridos en el desempeño de sus funciones como Supervisora del entonces Banco Banfoandes, actualmente Banco Bicentenario (sic) (…) Sucursal San José de Barlovento (…)”. Así se decide.
Finalmente, resulta menester para esta Máxima Instancia precisar que la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en aras de garantizar la consecución de los postulados consagrados en los artículos 2, 26, 49 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, reconoció la preponderancia de la ciencia, la tecnología, y los servicios de información como elementos de interés público, destacando el deber del Poder Público -y concretamente de los órganos jurisdiccionales- de valerse de los avances tecnológicos para su optimización, procediendo en consecuencia a dictar la Resolución Nro. 2021-0011 de fecha 9 de junio de 2021, contentiva de las normas generales que regularán la suscripción y publicación de decisiones con firma digital, práctica de citaciones y notificaciones electrónicas y la emisión de copias simples o certificadas por vía electrónica relacionadas con los procesos seguidos ante esta Sala Político-Administrativa.
Ello así y, visto que los artículos 38 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 3 de la Resolución en comento, consagran la posibilidad de practicar las citaciones y notificaciones por correo electrónico o cualquier otro medio que utilice tecnologías de la información y la comunicación, este Máximo Tribunal con miras a procurar la mejora continua del servicio de administración de justicia, ordena efectuar un análisis de las actas que conforman el expediente de la causa, a los efectos de determinar si las partes cuentan o no con los medios telemáticos suficientes para hacer efectiva dicha actuación procesal y, de ser el caso, proceder a practicar las notificaciones a las que haya lugar por medios electrónicos; en el entendido de que la falta de indicación en autos de algunos de los elementos digitales previamente señalados, dará lugar a que se practique la notificación conforme a lo establecido en el artículo 5 de la aludida Resolución y en las leyes. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SIN LUGAR la demanda de nulidad interpuesta por la ciudadana IRAIDA YASEMIN ROJAS PONCE, ya identificada, contra la Resolución Nro. 01-00-000040 dictada el 23 de enero de 2018 por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la Resolución Nro. 01-00-000627 del 7 de diciembre de 2016, a través de la que se aplicó, a la referida ciudadana, la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años, en virtud de haberse declarado su responsabilidad administrativa por el Auditor Interno (E) del Banco Bicentenario del Pueblo, de la Clase Obrera, Mujer y Comunas, Banco Universal, C.A., y le impuso multa por cuatrocientas cincuenta unidades tributarias (450 U.T.), equivalentes a la cantidad -para entonces- de veinte mil setecientos bolívares exactos (Bs. 20.700,00), “por los hechos irregulares ocurridos en el desempeño de sus funciones como Supervisora del entonces Banco Banfoandes, actualmente Banco Bicentenario (sic) (…) Sucursal San José de Barlovento”.
2.- FIRME el acto administrativo impugnado.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Devuélvase el expediente administrativo y archívese el expediente judicial. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiuno (21) días del mes de julio del año dos mil veintiuno (2021). Años 211º de la Independencia y 162º de la Federación.
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La Presidenta –Ponente, MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL |
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La Vicepresidenta, BARBARA GABRIELA CÉSAR SIERO |
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El Magistrado, INOCENCIO ANTONIO FIGUEROA ARIZALETA |
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El Magistrado, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS |
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La Magistrada, EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
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La Secretaria, CHADIA FERMIN PEÑA |
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En fecha veintidós (22) de julio del año dos mil veintiuno, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00156. |
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La Secretaria, CHADIA FERMIN PEÑA |