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En sesión de Sala Plena del 5 de febrero de 2021, de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se reeligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal, quedando integrada esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidenta, Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta; el Magistrado Marco Antonio Medina Salas y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.
El 12 de mayo de 2021, la presente causa entró en estado de sentencia de conformidad con el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Realizado el estudio de las actas procesales que integran el expediente, esta Sala pasa a decidir sobre la base de las siguientes consideraciones.
I
DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
En fecha 17 de octubre de 2017, el ciudadano Contralor General de la República suscribió la Resolución Nro. 01-00-000598 en los siguientes términos:
“MANUEL E. GALINDO B.
Contralor General de la República
En ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 289 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con los artículos 78 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y 15 de la Resolución N° 01-00-000159 de fecha 23 de febrero de 2016, emanada de [ese] Órgano de Control Fiscal.
CONSIDERANDO
Que el numeral 2 del artículo 41 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contra la Corrupción, establece los deberes y atribuciones que le corresponden a [ese] Órgano de Control Fiscal en materia de corrupción, el cual contempla el exigir formulación y presentación de la declaración jurada de patrimonio a las personas que deban hacerlo de acuerdo con el artículo 3 del Decreto Ley antes citado.
CONSIDERANDO
Que el artículo 23 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contra la Corrupción, en concordancia con el artículo 7 de la Resolución N° 01-00-000159 de fecha 23 de febrero de 2016, emanada de la Contraloría General de la República establecen el deber que tienen los funcionarios o empleados públicos de presentar su declaración jurada de patrimonio en formato electrónico, dentro de los treinta (30) días siguientes a la toma de posesión de sus cargos (ingreso) y dentro de los treinta (30) días posteriores a la fecha en la cual cese en el ejercicio de sus funciones públicas.
CONSIDERANDO
Que el numeral 1 del artículo 39 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contra la Corrupción, dispone que sin perjuicio de las demás sanciones que correspondan, quedará inhabilitado, para ejercer cualquier cargo público, el funcionario público que cese en el ejercicio de sus funciones y no presente declaración jurada de patrimonio. Dicha medida no podrá exceder de doce (12) meses, siempre y cuando sea subsanado el cumplimiento.
CONSIDERANDO
Que de la revisión del Sistema Administrativo del Registro de Órganos y Entes (SISAROE), llevado por la Contraloría General de la República, se observó que la ciudadana DIZLERY DEL CARMEN CORDERO LEÓN, no realizó la declaración jurada de patrimonio por concepto de cese con ocasión al cargo de Directora de Línea en el Ministerio Público, de conformidad con los artículos 23 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contra la Corrupción y 7 de la Resolución N° 01-00-000159 de fecha 23 de febrero de 2016, emanada de [ese] Órgano Contralor.
CONSIDERANDO
Que las medidas preventivas contempladas en el Capítulo II del Título II denominado ‘De las Sanciones’ del mencionado Decreto Ley, sean ejecutadas en forma inmediata una vez detectado, mediante la verificación electrónica ‘el incumplimiento referido a la falta de presentación oportuna de la declaración jurada de patrimonio, pues su finalidad preventiva se traduce en el aseguramiento del correcto ejercicio de la función pública, fundamentado en el derecho a la buena administración y a la moralidad pública, cuyo objeto es garantizar la probidad y la responsabilidad de los funcionarios públicos’ (…).
RESUELVE
PRIMERO: INHABILITAR para el ejercicio de cualquier cargo público, por un período de doce (12) meses, a la ciudadana DIZLERY DEL CARMEN CORDERO LEÓN, titular de la cédula de identidad N° V-11.692.948, de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 39 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contra la Corrupción.
SEGUNDO: Se INSTA a la ciudadana DIZLERY DEL CARMEN CORDERO LEÓN, antes identificada, a subsanar el incumplimiento referido a la presentación de su declaración jurada de patrimonio, sin menoscabo de la sanción ya establecida en la presente Resolución, ello de conformidad con el artículo 23 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contra la Corrupción, en concordancia con el artículo 7 de la Resolución N° 01-00-000159 de fecha 23 de febrero de 2016, emanada de la Contraloría General de la República.
TERCERO: Se ordena a la Dirección de Declaraciones Juradas de Patrimonio adscrita a la Dirección General de Procedimientos Especiales de [ese] Órgano Contralor, dar inicio al procedimiento administrativo sancionatorio previsto en el artículo 35 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contra la Corrupción (…)”. (Agregados de la Sala).
II
DE LA DEMANDA DE NULIDAD Y DEL AMPARO CAUTELAR
Mediante escrito presentado el 25 de enero de 2018, la abogada Dizlery del Carmen Cordero León, antes identificada, actuando en su propio nombre, interpuso demanda de nulidad conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos contra la Resolución Nro. 01-00-000598 del 17 de octubre de 2017, dictada por el ciudadano Contralor General de la República, en los siguientes términos:
Señaló que el 5 de septiembre de 2017, fue notificada de la decisión contenida en el Oficio Nro. DGS-48.805 del 29 de agosto del mismo año, suscrito por el Fiscal General de la República, relativa a su remoción y retiro del cargo de “Directora de Revisión y Doctrina del Ministerio Público”.
Indicó que, ejerció cargos de carrera a lo largo de 22 años, 4 meses y 4 días de manera ininterrumpida “sin haber sido jamás objeto de procedimiento alguno o sanción”.
Refirió que, en esa misma ocasión (5 de septiembre de 2017), procedió a realizar acta de entrega de la Oficina a su cargo y también a ingresar a la página web de la Contraloría General de la República para realizar la correspondiente declaración jurada de patrimonio, no obstante “(…) aún la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio Público, no había realizado la carga en el Sistema del CESE correspondiente (…)”, razón por la cual procedió a llamar vía telefónica a la preindicada Dirección, donde le informaron “que se encontraban en reestructuración y debía esperar”.
Puntualizó que, al ingresar a la página web de la Contraloría General de la República, el sistema arrojaba “error por falta de carga” del referido cese y que no había “(…) recibido correo electrónico a la dirección dizlery@hotmail.com o dislery@cantv.net” donde la notificaran “que el CESE había sido cargado en el citado sistema de Declaración Jurada, por la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio Público”. (Sic).
Precisó que, cuando logró ingresar a la página web de la Contraloría General de la República para proceder a realizar la Declaración Jurada de Patrimonio, al acceder al rubro “datos laborales” presentaba un error que le señalaba que “(…) aún no ha suministrado la información del órgano/ente. [E]s necesario que indique la misma para confirmar la declaración”. Asimismo, sostuvo que el referido sistema “(…) [le] indicaba [que] ‘El cargo que le fue asignado no corresponde con el que posee el alto funcionario’. (…). Y la parte in fine de la declaración señala[ba] una nota que indica[ba] lo siguiente: ‘La información correspondiente a su cargo, perfil y sub perfil fue suministrada por su Órgano/Ente”. (Sic). (Agregados de la Sala).
Señaló que, ante tal situación se dirigió a la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio Público para solicitar se corrigiera dicho error en la carga de su perfil, realizando a su vez múltiples llamadas a objeto de requerir que tal inconveniente se solventara “(…) en el tiempo oportuno para rendir la declaración jurada de patrimonio público y por ello [presentó] un retardo en su elaboración”. (Sic) (Agregado de la Sala).
Refirió que el 23 de noviembre de 2017, le fue notificada la Resolución impugnada, oportunidad en la cual acudió ante la Contraloría General de la República intentando cumplir con su obligación y en esa ocasión le informaron que “(…) el error en el que incurrieron los funcionarios de Recursos Humanos del Ministerio Público al cargar el CESE consistió en el cargo nominal (…), ya que el mismo es DIRECTOR DE LÍNEA (…) y en los datos de la precarga (…) colocaron como cargo DIRECTOR”, lo cual consta en la documentación que anexó al escrito libelar. (Sic).
En razón de lo anterior, consideró “(…) injusta y desproporcionada la aplicación de una sanción, o multa, o bien una medida de inhabilitación, cuando el impedimento radica en el error generado por los funcionarios (…) del Ministerio Público, al realizar la precarga de los datos en el rol alto funcionario, por tanto el error es atribuible al órgano-ente Ministerio Público y no a [su] persona”. (Sic) (Agregado de la Sala).
Informó que todo lo anterior fue notificado al Ministerio Público en esa misma fecha (23 de noviembre de 2017) vía llamadas telefónicas, quienes se comunicaron con la Contraloría para resolver el inconveniente, no obstante el 24 de noviembre de 2017 acudió nuevamente a la Contraloría donde “(…) se constató que aún no había sido subsanado por los funcionarios de Recursos Humanos del Ministerio Público el error (…) siendo imposible aún para esa fecha realizar la Declaración Jurada de Patrimonio, presentando en la página (…) el mismo error”, todo lo cual se desprende del “printer de pantalla” que ofreció como prueba para demostrar la imposibilidad de cumplir con su obligación dentro del lapso legal correspondiente. (Sic).
Arguyó que finalmente en fecha 29 de noviembre de 2017, oportunidad en la cual le fue solventado el inconveniente, luego de haber transcurrido los treinta (30) días para la realización de la correspondiente Declaración Jurada de Patrimonio, fue que pudo cumplir con su presentación.
Con fundamento en todo lo anterior, denunció que el acto impugnado se encuentra viciado por violentar su derecho a la defensa y los principios de presunción de inocencia y de culpabilidad.
Señaló que, la Resolución impugnada le impone una inhabilitación por doce (12) meses sin permitir el ejercicio efectivo del derecho a la defensa, aunado a que se ordenó iniciar un procedimiento sancionatorio “sin menoscabo de la sanción ya establecida”, existiendo la posibilidad de ser castigada nuevamente posiblemente con multa, a pesar de haber demostrado que no pudo realizar la Declaración Jurada de Patrimonio tempestivamente, debido a una falla en la carga del sistema, imputable a la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio Público.
Enfatizó que “(…) aun cuando se aceptara la tesis de que no se trata de una auténtica sanción, sino de una medida preventiva (la inhabilitación), seguiría siendo una exigencia insoslayable la necesidad de garantizar el debido proceso a favor del funcionario contra el cual obra, pues debe recordarse que las medidas administrativas de naturaleza preventiva, tienen carácter instrumental y accesorio, por lo cual forman parte o se dictan dentro del marco de un procedimiento, al cual, (…) le resultan aplicables todas las reglas del debido proceso (…)”. (Sic).
Manifestó que se debió “(…) considerar ineludible la garantía de la presunción de inocencia y el derecho a la defensa, previo a la adopción de una decisión que involucra tan graves efectos (…) con lo cual se cercena el derecho al trabajo (…)”. (Sic).
Precisó que “(…) la administración en el ejercicio de su potestad para sancionar no puede, ni debe prejuzgar anticipadamente, -como en efecto lo hizo-, sobre la culpabilidad del administrado, pues, ello incide directamente en la NULIDAD del acto (…) al infringirse la presunción de inocencia (…) siendo que en el presente caso solo se verificó un retardo en la presentación de la Declaración Jurada de Patrimonio no imputable a [su] persona, que por demás fue subsanado, razón por la cual [solicitó] se DECLARE LA NULIDAD ABSOLUTA del referido Acto (…)”. (Sic) (Agregados de la Sala).
Refirió que “(…) el retardo en la presentación de la declaración jurada de patrimonio se debió a un error generado por los funcionarios de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio Público (…) por ello mal podría afirmarse que dicho retardo se debió al dolo o culpa y por tanto queda excluida la aplicación de sanción administrativa alguna”. (Sic).
Por otra parte, señaló que se transgredió el principio de proporcionalidad de la sanción, ya que “(…) existía un margen de acción para la aplicación de una sanción menos gravosa, en este caso por un lapso inferior a doce (12) meses, pero jamás sin un procedimiento previo”, aunado a que “(…) someter a un funcionario público a un castigo tan severo en estos momentos, con la situación actual en la que aun gozando de un salario se enfrentan serias dificultades económicas, más aun sin la posibilidad de ejercer durante un año la actividad para la cual una persona se formó durante más de veinte (22) años; resulta a todas luces desproporcionada la medida impuesta, injusta y violatoria del derecho a la defensa”. (Sic).
Respecto al amparo cautelar así como la suspensión de efectos solicitados, indicó que conforme a las pruebas ofrecidas “se cumple a cabalidad con los supuestos necesarios para la procedencia”. (Sic).
En relación al fumus boni iuris señaló que “(…) el Contralor General de la República, por retardo en la presentación de la Declaración Jurada de Patrimonio, por causa ajena a [su] voluntad [la] ha sancionado con la INHABILITACIÓN (…) sin procedimiento previo, sin ser debidamente oída ni ejercer derecho a la defensa, y a pesar de haber cumplido con la presentación de la Declaración Jurada de Patrimonio, se ordena tres meses después de impuesta la sanción, (…) dar inicio al procedimiento administrativo sancionatorio previsto en el artículo 35 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contra la Corrupción (…) y ahora en fecha 16-01-2018 se [le] notifica del auto de proceder de fecha 13/12/2017 [que] acuerda iniciar el procedimiento de verificación de [su] situación patrimonial (…) y [la de] su cónyuge o concubino (…) durante los ejercicios económicos financieros comprendidos desde el año 2013 hasta el 2017”. (Sic). (Agregados de la Sala).
Abundó en que se encuentra “(…) ante el inminente riesgo manifiesto de ser presumiblemente sancionada nuevamente por el máximo Órgano Contralor, por una causa ajena a su voluntad, bajo un procedimiento viciado absolutamente de nulidad por cuanto primero se sanciona y luego se investiga, violando la prohibición expresa a la doble punición, la única persecución (…) y además el derecho a la defensa y la presunción de inocencia”. (Sic).
Alegó que no solo quedó demostrada la inminencia de un daño, “(…) sino también la violación del derecho al trabajo al inhabilitar[la] para ejercer cargos públicos por un período de 12 meses, impidiendo con ello la continuidad administrativa [y] el derecho a la jubilación, previsto en los artículos 80, 89 y 93 en relación con el último aparte del artículo 147, todos de la Carta Magna”. (Sic). (Agregados de la Sala).
Concluyó que de acuerdo a lo anterior “(…) se encuentra plenamente demostrado el periculum in damni (…) en donde existen notables indicios ab initio, que permiten perfectamente (…) concebir una alta posibilidad de éxito en el reclamo deducido y lo injusto y lesivo de permitir la prolongación del daño y la lesión en el tiempo de manera indefinida (…)”.(Sic).
Por todo lo anterior solicitó que se decrete la suspensión de los efectos del acto y los consecuentes a éste, restableciéndose la situación jurídica infringida al dejar sin efecto la inhabilitación para ejercer cargos públicos.
Solicitó que la presente demanda sea admitida, se acuerde el amparo cautelar solicitado, se declare con lugar la presente acción y en consecuencia la nulidad absoluta del acto impugnado y de los actos subsiguientes.
Finalmente, en fecha 27 de abril de 2021, la ciudadana Dizlery del Carmen Cordero León, antes identificada, consignó ante la Secretaría de esta Sala, el escrito de informes, en el cual ratificó en cada una de sus partes los alegatos expuestos en el libelo de la demanda.
III
ALEGATOS DE LA REPRESENTACIÓN JUDICIAL DE LA REPÚBLICA
En el escrito de conclusiones presentado el 16 de enero de 2020, oportunidad de celebración de la audiencia de juicio, la abogada Inés María Cartagena León, inscrita en el INPREABOGADO Nro. 59.709, actuando en representación de la Contraloría General de la República, expuso las siguientes consideraciones:
Señaló que “(…) la ciudadana Dizlery del Carmen Cordero León, se encontró en todo momento en el goce de sus derechos a la defensa y al debido proceso, pues conforme a las actuaciones que cursan al expediente administrativo se evidencia que la hoy recurrente fue debidamente notificada en fecha 23 de noviembre de 2017, del contenido de la Resolución N.º 01-00-000589 de fecha 17 de octubre de 2017, mediante la cual el entonces Contralor General le impus[o] la sanción de Inhabilitación para el ejercicio de cualquier cargo público, por un período de (12) meses, contados a partir de la fecha de notificación de la citada Resolución (…). Igualmente, se le informó que a partir de la notificación tenía acceso inmediato al expediente y asimismo se le informó que contra la decisión podría interponer el Recurso de Reconsideración ante [el] ciudadano Contralor General de la República (…) o (…) el correspondiente Recurso Contencioso de Nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, (…) por lo que se concluye que la hoy recurrente tuvo conocimiento de la sanción impuesta dictada por el entonces [Contralor] General de la República, se puso a derecho, tuvo acceso a las actas que conforman el expediente, finalmente, interpuso contra dicha decisión recurso administrativo y judicial previstos en el ordenamiento jurídico, lo que permite concluir que la hoy recurrente ejerció, efectivamente, el derecho a la defensa dentro del proceso debido”. (Agregados de la Sala).
Manifestó que “(…) la medida preventiva de inhabilitación para el ejercicio de cualquier cargo público, establecido en el numeral 1 del artículo 39 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contra la Corrupción, interpuesta por falta de presentación oportuna de la declaración jurada de patrimonio con ocasión al cese de funciones de la ciudadana Dizlery del Carmen Cordero León, no requiere procedimiento para ser impuesta, toda vez que responden al ejercicio de la potestad de inspección, control y vigilancia del patrimonio público que le atribuye la referida ley al Contralor General de la República (…)”.
Destacó que “(…) la ciudadana Dizlery del Carmen Cordero León, desde la fecha de precarga del cese en el Sistema de Registro de Órganos y Entes (SISROE), efectuada por el Ministerio Público (12 de septiembre de 2017), no intentó realizar de manera diligente todas las actuaciones necesarias para elaborar la Declaración Jurada del Patrimonio, puesto que de la consulta realizada por parte de [ese] Máximo Órgano de Control Fiscal en el Sistema Administrativo de Registro de Órganos y Entes (SISROE) el día 13 de octubre de 2017, se constató que el último movimiento ocurrió el día 28 de julio de 2017, en el cual la impugnante solicitó recuperación de la clave, y confirmó la actualización de su Declaración Jurada de Patrimonio dado que fue perfilada como funcionario de Alto Nivel, tal como la recurrente deja en evidencia al consignar el certificado electrónico N.º 2938069 (…)”. (Sic) (Agregado de esta Sala).
Señaló que “(…) se aprecia de la copia simple consignada por la recurrente (…) que luego del 28 de julio de 2017, ingresó nuevamente al Sistema de Declaración Jurada de Patrimonio el día 23 de noviembre de 2017, fecha en la cual realizó algunos cambios a la Declaración, encontrándose en el estatus pendiente por completar”. (Sic).
Que “(…) si bien es cierto que la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio Público cargó su cese de funciones en el SISROE, con un error en cuanto al cargo suministrado, [advirtió] (…) que de haber cumplido la ciudadana con su deber de presentar su declaración jurada de patrimonio en formato electrónico, dentro de los treinta (30) días posteriores a la fecha de precarga del cese en SISROE (…) se hubiese percatado del error cometido por la citada Dirección de la Fiscalía, al colocar en el cargo nominal ‘DIRECTOR’, en vez de ‘DIRECTOR DE LÍNEA’, para subsanar el mismo y lograr hacer su declaración formal; la cual estuvo pendiente por conformidad desde el 23 de noviembre de 2017, hasta el 29 del mismo mes y año, fecha ésta en la que conformó la Declaración Jurada de Patrimonio por concepto de cese (…)”. (Sic). (Agregados de la Sala).
Expuso que “(…) las medidas preventivas de inhabilitación para ejercer cualquier cargo público de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 39 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contra la Corrupción, no requieren para su aplicación del procedimiento previo, las mismas han de ser ejecutadas en forma inmediata una vez detectado mediante la verificación electrónica o física de ser el caso, el incumplimiento referido a la falta de presentación oportuna de la declaración jurada de patrimonio, por lo que se concluy[ó] que de ninguna manera se vulneró el derecho a la defensa ni presunción de inocencia (…)”. (Sic). (Agregado de la Sala).
Solicitó que se declare sin lugar la presente demanda.
Finalmente, el 11 de mayo de 2021, la abogada Alejandra María Marcano Martínez, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 84.383, actuando en representación del órgano accionado, consignó ante la Secretaría de esta Sala, el escrito de informes, en el cual ratificó en cada una de sus partes los alegatos expuestos en el escrito de conclusiones presentado en la audiencia de juicio.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
En ese orden de ideas, se observa que la presente controversia se suscita cuando la ciudadana Dizlery del Carmen Cordero León, identificada en autos, es inhabilitada para el ejercicio de cualquier cargo público por un período de doce (12) meses, de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 39 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Contra la Corrupción, ello cuando una vez efectuada la revisión del Sistema Administrativo del Registro de Órganos y Entes (SISAROE), se constató que la referida ciudadana no había realizado la declaración jurada de patrimonio por concepto de cese con ocasión al cargo de “Directora de Línea” que ocupaba dentro del Ministerio Público, dada la relación funcionarial que mantuvo con el referido organismo.
En ese sentido, la parte demandante denuncia que mediante el acto administrativo objeto de impugnación le fueron violentados i) su derecho al debido proceso, a la defensa y a la presunción de inocencia; y ii) el principio de proporcionalidad.
i) De la violación al debido proceso, al derecho a la defensa y a la presunción de inocencia:
Con relación al debido proceso en el procedimiento administrativo, esta Sala ha expresado lo siguiente:
“Esta Sala en otras oportunidades (vid. sentencia del 30 de octubre de 2001, número 02425), ha dejado sentado que el debido proceso -dentro del cual se encuentra contenido el derecho a la defensa- es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, teniendo su fundamento en el principio de igualdad ante la Ley, toda vez que implica que las partes tanto en el procedimiento administrativo como en el proceso judicial, tengan igualdad de oportunidades en la defensa de sus respectivos derechos y en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos.
En este orden de ideas, ha profundizado la Sala (vid. sentencia del 20 de mayo de 2004, número 00514) que el debido proceso comprende un derecho complejo que encierra dentro de sí, un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el procesado, entre los que se encuentran el derecho a acceder a la justicia, a ser oído, a la articulación de un proceso debido, al acceso a los recursos legalmente establecidos, a un tribunal competente, independiente e imparcial, a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, a un proceso sin dilaciones indebidas, a la ejecución de las sentencias, entre otros, que se vienen configurando a través de la jurisprudencia y que se desprenden de la interpretación del artículo 49 de la Carta Magna.
A los efectos de la presente causa, ostenta una importancia capital dentro de todas las manifestaciones del debido proceso antes referidas, contenidas en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la señalada en el numeral 3; según la cual, aplicándola a las actuaciones administrativas, tal como lo establece el encabezado del referido artículo, impone que toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de procedimiento, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente, por un funcionario competente al servicio de la Administración, independiente e imparcial.
Asimismo, resulta oportuno indicar dentro de las manifestaciones del derecho al debido proceso, la alusión al ‘juez natural’ en sede administrativa, concepto este que tiene un inmediato reflejo en el principio de legalidad administrativa, que impone al órgano administrativo el deber de apegar su actuación a las atribuciones conferidas por la Ley y el Derecho.” (Vid., sentencia Nro. 1665 de fecha 10 de octubre de 2007 de esta Sala).
Resulta necesario mencionar además, que en relación al derecho a la defensa y al debido proceso esta Sala ha dejado sentado en reiteradas oportunidades que los mismos implican el derecho a ser oído, ya que no podría hablarse de defensa alguna ni de proceso cabal si el administrado no cuenta con esta posibilidad; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa a los efectos de que le sea posible presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento; también, el derecho a tener acceso al expediente con el propósito de examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen, así como el de presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos esgrimidos por la Administración; el derecho a ser informado de los recursos y medios de defensa; y finalmente, el derecho a recibir oportuna respuesta a las solicitudes (Vid., sentencia de esta Sala Nro. 00684 del 6 de noviembre de 2019).
Es así, que la Sala Constitucional del Supremo Tribunal ha catalogado estos iuris como de orden público, en efecto, “resulta lógico considerar que la tuición de los derechos al debido proceso, a la defensa y a la tutela judicial efectiva son cuestiones de orden público, de allí que tenga mayor cabida la subjetivización de la función de la jurisdicción contencioso administrativa, siendo imperativo para los jueces de dicho orden jurisdiccional la tutela de tales derechos, por sobre un mero estudio de las formas de los actos administrativos, como fue aducido por los tribunales de instancia en el presente caso.”. (Vid., sentencia Nro. 360 de fecha 19 de noviembre de 2019 de esa Sala).
Siguiendo ese mismo orden de ideas, en cuanto al derecho a la presunción de inocencia, el mismo ha sido consagrado para garantizar que la persona que es sujeto de una investigación administrativa o judicial no sufra un castigo que no tenga su fundamento en una previa actividad probatoria sobre la cual el órgano competente pueda establecer un juicio razonable como soporte de la sanción o medida que llegare a imponer. Desde otra perspectiva, se refiere a una regla en cuanto al tratamiento del imputado o del sometido a un procedimiento sancionador, que proscribe se le juzgue o precalifique de estar incurso en irregularidades, sin que para llegar a esa conclusión se le conceda la oportunidad de desvirtuar, a través de la apertura de un contradictorio, los hechos que se le imputan. (Vid., sentencia Nro. 886 de fecha 7 de junio de 2014 de esta Sala).
Ello así, es pertinente recordar que el referido principio constitucional forma parte de las garantías inmanentes del debido proceso y rige sin excepciones en el ordenamiento administrativo sancionador para garantizar el derecho a no sufrir una sanción que no tenga fundamento en una previa actividad probatoria en la que el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad. Se refiere, desde otra perspectiva, a una regla en cuanto al tratamiento del imputado o del sometido a un procedimiento sancionatorio, que proscribe que pueda ser tenido por culpable en tanto tal culpabilidad no haya sido legalmente declarada, esto es, que se le juzgue o precalifique de estar incurso en irregularidades, sin que para llegar a esta conclusión se le dé la oportunidad de desvirtuar las faltas que se le atribuyen (vid., sentencia Nro. 1140 de fecha 25 de octubre de 2017 de esta Sala).
Respecto al caso de autos, la demandante expresó que en fecha 5 de septiembre de 2017, fue notificada de la decisión contenida en el oficio Nro. DGS-48.805 del 29 de agosto de 2017, suscrito por el Fiscal General de la República, relativa a su remoción y retiro del cargo. De igual modo, en esa misma fecha procedió a ingresar a la página web de la Contraloría General de la República, a fin de realizar la declaración jurada de patrimonio, donde se constató que la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio Público no había cargado en el sistema correspondiente, el cese de las funciones, acudiendo en varias ocasiones a las instalaciones de la referida Dirección, a plantear el impedimento que presentaba.
Aunado a ello, indicó que al momento que pudo ingresar el sistema para realizar la declaración jurada de patrimonio, verificó que existía un error en la opción de rubro “datos laborales”. En ese sentido, en fecha 23 de noviembre de 2017, compareció ante la Dirección de Declaraciones Juradas de Patrimonio de la Contraloría General de la República, siendo atendida por los funcionarios del área, quienes le indicaron el error en el que incurrió la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio Público.
Asimismo, señaló que en fecha 29 de noviembre de 2017, acudió a la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio Público, quienes procedieron en dicha fecha a realizar nuevamente el cese y la precarga de la información, corrigiendo así los errores cometidos, por lo que procedió a dirigirse ante la Dirección de Declaraciones Juradas del Patrimonio de la Contraloría General de la República, a fin de realizar la declaración jurada de patrimonio.
Por su parte, la representación judicial de la parte demandada indicó que “(…) si bien es cierto que la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio Público cargó su cese de funciones en el SISROE, con un error en cuanto al cargo suministrado, [advirtió] (…) que de haber cumplido la ciudadana con su deber de presentar su declaración jurada de patrimonio en formato electrónico, dentro de los treinta (30) días posteriores a la fecha de precarga del cese en SISROE (…) se hubiese percatado del error cometido por la citada Dirección de la Fiscalía, al colocar en el cargo nominal ‘DIRECTOR’, en vez de ‘DIRECTOR DE LÍNEA’, para subsanar el mismo y lograr hacer su declaración formal; la cual estuvo pendiente por conformidad desde el 23 de noviembre de 2017, hasta el 29 del mismo mes y año, fecha ésta en la que conformó la Declaración Jurada de Patrimonio por concepto de cese (…)”. (Agregados de la Sala).
Establecidos los argumentos expuestos por las partes intervinientes, esta Máxima Instancia mediante sentencia Nro. 1078 de fecha 20 de octubre de 2016, se pronunció en relación a la naturaleza jurídica de cumplir con la obligación de presentar la declaración jurada de patrimonio expresando que:
“(…) Considera este órgano jurisdiccional importante señalar que, en el ordenamiento jurídico venezolano, existe una amplia normativa dirigida a la prevención, investigación y sanción de los actos o hechos de corrupción administrativa, entendida esta como el empleo ilícito del poder para obtener una ventaja ilegítima o la consecución de intereses privados cuando los mismos difieren del interés general a cuya satisfacción debe dirigirse la actuación pública.
Dentro de ese marco regulatorio cabe destacar que en fecha 22 de mayo de 1997 fue publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nro. 36.211, la Ley Aprobatoria de la Convención Interamericana contra la Corrupción suscrita por los Estados miembros de la Organización de Estado Americanos, con el propósito fundamental de promover y fortalecer el desarrollo de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción.
En la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por su parte, se previó -entre otros aspectos- la responsabilidad individual de los funcionarios públicos (artículo 139) y los principios que fundamentan la actuación de la Administración Pública, como la honestidad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad (artículo 141).
Importa asimismo resaltar la inclusión de específicas disposiciones referidas al establecimiento y fomento de prácticas o mecanismos para prevenir y reprimir los actos de corrupción, en instrumentos como la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 37.347, del 17 de diciembre de 2001 (actualmente publicada en la Gaceta Oficial Nro. 6.013 Extraordinario del 23 de diciembre de 2010), la Ley del Estatuto de la Función Pública publicada en la Gaceta Oficial Nro. 37.482 del 11 de julio de 2002 y reimpresa en la Gaceta Oficial Nro. 37.522 del 6 de septiembre de ese año, la Ley Contra la Corrupción publicada en la Gaceta Oficial Nro. 5.637 Extraordinario del 7 de abril de 2003, la Ley Aprobatoria de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, publicada en la Gaceta Oficial Nro. 38.192 del 23 de mayo de 2005, entre otros.
Ahora bien, dentro de los mecanismos de carácter preventivo adoptados para reducir las distintas formas de corrupción, interesa en el presente caso mencionar especialmente los sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas.
Así, en el artículo III de la aludida Convención Interamericana contra la Corrupción, titulado ‘Medidas Preventivas’, se dispuso que los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad, dentro de sus propios sistemas institucionales, de medidas destinadas a crear, mantener y fortalecer ‘Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas’.
(…omissis…)
A su vez, la declaración jurada de patrimonio constituye una herramienta para hacer efectiva la vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos, bienes nacionales y las operaciones relativas a los mismos, con el objeto de prevenir, reducir o sancionar las faltas o delitos contra el patrimonio público; de allí la relevancia de su exigencia, así como de su correcta y oportuna presentación”.
De esta forma, la presentación de la declaración jurada de patrimonio está concebida como una obligación objetiva que tienen como sujetos pasivos a los funcionarios, empleados, obreros, particulares o contribuyentes que se encuentren en los supuestos legalmente previstos, y consiste en una prestación positiva de hacer, circunscrita a la exposición de determinados conceptos a través de un documento que refleje la situación patrimonial o financiera del declarante en el período a evaluar. (Vid., sentencia de esta Sala Nro. 885, de fecha 11 de junio de 2014).
En cuanto al lapso en el que debe presentarse la declaración jurada de patrimonio, el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley contra la Corrupción, dispone lo siguiente:
“Artículo 23. Sin perjuicio de lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, las personas señaladas en el artículo 3° de este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley deberán presentar declaración jurada de su patrimonio dentro de los treinta (30) días siguientes a la toma de posesión de sus cargos y dentro de los treinta (30) días posteriores a la fecha en la cual cesen en el ejercicio de empleos o funciones públicas.
El lapso para presentar la declaración jurada de patrimonio de las personas señaladas en el numeral tercero del artículo 3° de este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, se establecerá mediante resolución motivada que dicte el Contralor o Contralora General de la República, a fin de exigirles la presentación de la situación patrimonial.
La declara jurada de patrimonio estará exenta de todo impuesto o tasa”.
Asimismo, debe traerse a colación el artículo 7 de la Resolución Nro. 01-00-000159 de fecha 23 de febrero de 2016, emanada de la Contraloría General de la República, y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 40.905 de fecha 17 de mayo de 2016, la cual establece:
“Artículo 7°.- Los funcionarios o empleados públicos, indicados en el artículo 3 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contra la Corrupción, los obreros al servicio del Estado, deberán presentar su declaración jurada de patrimonio en formato electrónico, dentro de los treinta (30) días siguientes a la toma de posesión de sus cargos y dentro de los treinta (30) días posteriores a la fecha en la cual cesen en el ejercicio de empleos o funciones públicas, de conformidad con lo previsto en el artículo 23 del mencionado Decreto-Ley.
De igual manera, los integrantes de la unidad de gestión financiera de los consejos comunales, de las directivas de las organizaciones sindicales y el Consejo de Administración de las cajas de ahorro, deberán presentar su declaración jurada de patrimonio en formato electrónico, dentro de los treinta (30) días siguientes a la toma de posesión de sus cargos y dentro de los treinta (30) días posteriores; a la fecha en la cual cesen en el ejercicio de funciones de conformidad con lo previsto en el artículo 23 del mencionado Decreto-Ley.
Asimismo, los funcionarios o empleados públicos y demás señalados en el artículo 3 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contra la Corrupción, que ejerzan funciones como Máxima Autoridad, de alto nivel y de confianza deberán presentar la declaración jurada de patrimonio en el lapso de actualización correspondiente al mes de julio de cada año”.
De acuerdo a los supuestos de hecho establecidos en los artículos supra citados, se establece el deber del funcionario público de presentar la declaración jurada de patrimonio, de tal modo que para cumplir con tal obligación el legislador otorgó un lapso de treinta (30) días continuos y que el procedimiento a seguir puede darse en dos (2) supuestos: i) que el funcionario o empleado público una vez tomada la posesión del cargo tiene un lapso de treinta (30) días continuos para la presentación de la declaración jurada de patrimonio; y ii) que el funcionario o empleado público una vez cesado en el ejercicio de las funciones del cargo tiene un lapso de treinta (30) días continuos para la presentación de la declaración jurada de patrimonio.
Ahora bien, importa dejar sentado que aún cuando la separación definitiva de la función pública se produce con el retiro, lo cierto es que el artículo 23 de la Ley Contra la Corrupción dispone que la declaración jurada de patrimonio se presenta “dentro de los treinta (30) días posteriores a la fecha en la [que] cesen en el ejercicio de empleos o funciones públicas”, con lo cual pretende el legislador hacer referencia al empleo o cargo público en el que haya cesado o del que haya sido separada la persona o sujeto pasivo de la obligación in commento, y no al cambio de la situación administrativa del funcionario; de allí que a lo largo de la actividad del funcionario dentro de la Administración Pública este se encontrará en la obligación de presentar dicha declaración no en una sino en diversas oportunidades, al menos, cada vez que cese en el ejercicio de un cargo de esa naturaleza. (Vid., sentencia Nro. 1078 de fecha 20 de octubre de 2016 de esta Sala) (Agregado de la Sala).
Conforme a lo anteriormente expuesto, en el caso sub judice esta Máxima Instancia observa lo siguiente:
Que mediante Resolución Nro. 287 del 29 de agosto de 2017, suscrita por el Fiscal General de la República, se resolvió la remoción y retiro de la ciudadana Dizlery del Carmen Cordero León, del cargo de “Directora de Revisión” adscrita a la Dirección General de Apoyo Jurídico del Ministerio Público, la cual fue debidamente notificada en fecha 5 de septiembre de 2017, tal y como se evidencia de las pruebas instrumentales cursantes en los folios 250 y 251 del expediente judicial.
Que efectivamente la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio Público, en fecha 12 de septiembre de 2017 procedió a cargar en el Sistema Administrativo de Registro de Órganos y Entes (SISROE), que la ciudadana hoy impugnante tenía el cargo de “Director”, tal y como se consta de la instrumental que cursa en los folios 31 y 38 del expediente judicial.
Que el 23 de noviembre de 2017, la ciudadana Dizlery del Carmen Cordero León fue notificada de la Resolución Nro. 01-00-000598 del 17 de octubre de 2017, tal y como se verifica de la instrumental que cursa en el folio 83 del expediente judicial, procediendo el día 27 del mismo mes y año a interponer escrito ante la Licenciada Eribeth Murillo, en su carácter de Directora de Recursos Humanos del Ministerio Público, con el objeto de solicitarle la subsanación del error en que incurrió la referida dirección al cargar en el cese un cargo distinto al realizado en la precarga del rubro “Alto Funcionario” en el Sistema Administrativo de Registro de Órganos y Entes (SISROE), según consta en las documentales cursantes en los folios 40 al 43 del expediente judicial.
Que en fecha 29 de noviembre de 2017, la Dirección de Declaraciones Juradas de Patrimonio de la Contraloría General de la República certificó la recepción vía electrónica de la Declaración Jurada de Patrimonio consignada en esa misma fecha por la ciudadana Dizlery del Carmen Cordero León, identificada en autos, con motivo al cese del cargo de “Director en Línea” adscrito al Ministerio Público. (Vid., folio 39 del expediente judicial).
Precisado todo lo anterior y vista la fecha en que fue notificada la demandante del acto de remoción (5 de septiembre de 2017), de conformidad con lo establecido en el artículo 23 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contra la Corrupción, ésta tenía treinta (30) días continuos para presentar la declaración jurada de patrimonio por cesación en el ejercicio de las funciones que venía desempeñando en el cargo de “Directora de Revisión” adscrita a la Dirección General de Apoyo Jurídico del Ministerio Público, cumpliéndose tal lapso el 5 de octubre de ese año (inclusive), constatándose así que para la fecha en que pudo presentar la declaración jurada de patrimonio, esto es, el 29 de noviembre de 2017, tal y como consta de la documental que cursa en el folio 39 del expediente judicial, habría transcurrido con creces el lapso establecido en la norma.
No obstante lo anterior, se verifica que la actora al momento de hacer entrega efectiva del cargo el 5 de septiembre de 2017, procedió a realizar las diligencias pertinentes con el objeto de cumplir con su obligación legal, actuación esta que tardó más de lo que esperaba debido a que la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio Público cargó de manera errónea los datos relativos al cargo que ocupaba, hechos éstos que fueron comprobados y verificados por esta Sala mediante los elementos probatorios que constan en autos en los folios del 31 al 38 del expediente judicial.
Cabe señalar además, que el órgano contralor se encontraba en conocimiento de la situación que atravesaba la mencionada ciudadana, pues fueron los funcionarios adscritos a la Dirección de Declaraciones Juradas de Patrimonio de la Contraloría General de la República, quienes le indicaron sobre la equivocación en la que habría incurrido la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio Público, al colocar como cargo ejercido el de “Director”, siendo lo correcto “Director de Línea”, tal y como consta en la instrumental que cursa en el folio 32 del expediente judicial.
De lo anterior, observa esta Máxima Instancia que durante el procedimiento de presentación de la Declaración Jurada de Patrimonio, el órgano administrativo al imponer la sanción a la demandante, encontrándose en cuenta de que el retraso no resultaba imputable a ésta, sino al hecho de un tercero, ignoró las pruebas y los hechos demostrados por la ciudadana Dizlery del Carmen Cordero León, identificada en autos, lo cual sin lugar a dudas resultó violatorio de su derecho a la defensa y conculcó el principio de presunción de inocencia.
Establecido lo anterior, se concluye que la Resolución impugnada se encuentra viciada de nulidad, habida cuenta de la vulneración de las garantías antes señaladas, conforme a los razonamientos expuestos en el presente fallo; en consecuencia, resulta forzoso para esta Sala ejerciendo su control jurisdiccional sobre la actuación desplegada por la Administración, declarar Con Lugar la presente demanda de nulidad conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos, y por consiguiente la nulidad absoluta de la Resolución Nro. 01-00-000598 del 17 de octubre de 2017 dictada por la Contraloría General de la República, así como la nulidad de las actuaciones practicadas en el procedimiento administrativo sancionatorio sustanciado en el expediente Nro. 08-02-LCC-2017-11692948, llevado por la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, el cual fue abierto como consecuencia de la resolución impugnada. Así se decide.
Declarado lo anterior, resulta inoficioso para esta Sala pronunciarse sobre las restantes denuncias. Así se decide.
En cuanto al amparo cautelar decretado mediante sentencia Nro. 00909 de fecha 02 de agosto de 2018 consistente en la suspensión de los efectos de la Resolución impugnada y de los actos administrativos subsiguientes, hasta tanto se dictara decisión de fondo que resolviere el mérito de la presente controversia, por cuanto se ha declarado la nulidad absoluta de la referida resolución, quedó resuelta la presente demanda por consiguiente los efectos del amparo cautelar han cesado por su carácter instrumental. Y así se establece.
Finalmente, resulta menester para esta Máxima Instancia precisar que la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en aras de garantizar la consecución de los postulados consagrados en los artículos 2, 26, 49 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, reconoció la preponderancia de la ciencia, la tecnología y los servicios de información como elementos de interés público, destacando el deber del Poder Público -y concretamente de los órganos jurisdiccionales- de valerse de los avances tecnológicos para su optimización, procediendo en consecuencia a dictar la Resolución Nro. 2021-0011 de fecha 9 de junio de 2021, contentiva de las normas generales que regularán la suscripción y publicación de decisiones con firma digital, práctica de citaciones y notificaciones electrónicas y la emisión de copias simples o certificadas por vía electrónica relacionadas con los procesos seguidos ante esta Sala Político-Administrativa.
Ello así y, visto que los artículos 38 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 3 de la Resolución en comento, consagran la posibilidad de practicar las citaciones y notificaciones por correo electrónico o cualquier otro medio que utilice tecnologías de la información y la comunicación, este Máximo Tribunal con miras a procurar la mejora continua del servicio de administración de justicia, ordena efectuar un análisis de las actas que conforman el expediente de la causa, a los efectos de determinar si las partes cuentan o no con los medios telemáticos suficientes para hacer efectiva dicha actuación procesal y, de ser el caso, proceder a practicar las notificaciones a las que haya lugar por medios electrónicos; en el entendido de que la falta de indicación en autos de algunos de los elementos digitales previamente señalados, dará lugar a que se practique la notificación conforme a lo establecido en el artículo 5 de la aludida Resolución y en las leyes. Así se dispone.
V
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
2.- La NULIDAD de la Resolución impugnada y de las actuaciones practicadas en el procedimiento administrativo sancionatorio sustanciado en el expediente Nro. 08-02-LCC-2017-11692948, llevado por la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, el cual fue abierto como consecuencia de la resolución recurrida.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Devuélvase el expediente administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los veintiuno (21) días del mes de julio del año dos mil veintiuno (2021). Años 211º de la Independencia y 162º de la Federación.
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La Presidenta, MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL |
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La Vicepresidenta, BARBARA GABRIELA CÉSAR SIERO |
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El Magistrado-Ponente, INOCENCIO ANTONIO FIGUEROA ARIZALETA |
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El Magistrado, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS |
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La Magistrada, EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
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La Secretaria, CHADIA FERMIN PEÑA |
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En fecha veintidós (22) de julio del año dos mil veintiuno, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00164. |
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La Secretaria, CHADIA FERMIN PEÑA |
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