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El ciudadano RAFAEL CELESTINO RANGEL VARGAS, titular de la cédula de identidad Nº 3.168.106, asistido por el abogado Antonio José Izaguirre, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 2.976, mediante escrito presentado ante esta Sala el 16 de mayo de 2001, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Resolución Nº DM-001, de fecha 3 de enero de 2001, suscrita por el MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES, confirmatoria de la Resolución Nº DM-226 del 22 de septiembre de 2000, emanada del referido Ministro, mediante la cual se le declaró responsable administrativamente y se le impuso multa por cincuenta y seis (56) salarios urbanos, en virtud de los “actos de omisión” en los que incurrió como Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de Venezuela en la República Dominicana.
El 17 de mayo de 2001, se dio cuenta en Sala, ordenándose solicitar la remisión de los antecedentes administrativos correspondientes. Recibido el referido expediente el 27 de junio de 2001 se ordenó formar pieza separada, y pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.
El 1º de agosto de 2001, se admitió el recurso interpuesto, ordenándose la notificación de los ciudadanos Fiscal General de la República y Procuradora General de la República, así como librar el cartel a que se refiere el artículo 125 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Cumplidas las notificaciones y consignada la publicación del cartel, el Juzgado de Sustanciación abrió la causa a pruebas.
El 3 de abril de 2002, se pasó el expediente a la Sala por encontrarse concluida su sustanciación.
El 10 de abril de 2002, se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini y se fijó el quinto (5°) día de despacho para comenzar la relación.
El 8 de mayo de 2002, tuvo lugar el acto de informes, dejándose constancia de la comparecencia del apoderado del recurrente y de la abogada representante de la Procuraduría General de la República, quienes consignaron sus respectivos escritos, los cuales fueron agregados a los autos.
El 25 de junio de
2002, terminó la relación y se dijo “Vistos”.
El 8 de mayo de 2003, el apoderado judicial del ciudadano Celestino Rangel Vargas, solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
Realizado
el estudio del expediente, esta Sala pasa a dictar sentencia, conforme a las
siguientes consideraciones:
ANTECEDENTES
De la lectura de las actas que conforman el expediente administrativo, se señala lo siguiente:
1. En atención al contenido del Informe de fecha 29 de diciembre de 1999, levantado por el Órgano de Control Interno del Ministerio de Relaciones Exteriores, en el que se detectaron presuntas irregularidades administrativas en la sede de la Embajada de Venezuela en la República Dominicana, el 1º de marzo de 2000, el Contralor Interno del referido Ministerio, ordenó el inicio de la Averiguación Administrativa Nº CI-001-2000, contra los funcionarios adscritos a aquélla, entre ellos, el recurrente.
El mencionado Informe expresa que “(...) el Embajador Rafael Rangel
Vargas, en su condición de máxima autoridad de la unidad operativa Embajada de
Venezuela, de conformidad con lo establecido en los literales a) y b) del
artículo 10 de la Resolución Nº 01-00-00-015 del 30 de abril de 1997 (...)
Sobre Normas de Control Interno ha debido ‘(...) vigilar permanentemente la
actividad administrativa de las unidades, programas, proyectos u operaciones
que tiene a su cargo (...)’, y ‘(...) ser diligente en la adopción de las
medidas necesarias ante cualquier evidencia de desviación de los objetivos y
metas programadas, detención de irregularidades o actuaciones contrarias a los
principios de legalidad, economía, eficiencia y /o eficacia (...)’”, razón por
la cual recomendó al Ministro de Relaciones Exteriores “(...) girar las
instrucciones pertinentes a los efectos de lograr la total depuración de esta
Representación Diplomática en lo relativo a los asuntos administrativos y
consulares (...)”.
2. En fechas 27 de marzo y 5 de mayo de 2000, el recurrente rindió declaración, ante el Contralor Interno en forma voluntaria y ante la División de Auditoría y Averiguaciones Administrativas de la Contraloría Interna, previa convocatoria contenida en la Comunicación Nº CI-AVAD-OF-012/2000, de fecha 2 de marzo del mismo año, suscrita por el Contralor Interno.
3. Por Acta sin número de fecha 6 de junio de 2000, suscrita por el Contralor Interno y por el Jefe de la División de Auditoría de Averiguaciones, se le formuló cargos al recurrente: “(...) por la omisión, retardo, negligencia e imprudencia en la preservación y salvaguarda de los derechos consulares, al no ejercer la debida supervisión sobre el trabajo del Encargado de la Sección Consular, efectuar la recaudación de los derechos consulares en efectivo, permitir que se depositara en una caja fuerte sin las suficientes medidas de seguridad, consentir el retardo en el envío al Fisco Nacional de los derechos consulares, lo que generó como consecuencia un faltante de cuarenta y cinco mil quinientos quince dólares americanos ($ 45,515.00) correspondiente a los derechos consulares de los meses de septiembre, octubre y noviembre de 1999”, hecho generador de responsabilidad administrativa, según lo establece el numeral 3º del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para el momento en que ocurrieron los hechos. (Destacado de la Sala).
4. Mediante
escrito presentado el 26 de junio de 2000, el recurrente dio contestación a los
cargos formulados en su contra, en el que principalmente solicitó se valoraran
las declaraciones de los funcionarios adscritos a la Embajada, así como sus
propias declaraciones, por las cuales quedaban desvirtuadas las imputaciones.
Así, afirmó que “cursan declaraciones que desvirtúan las afirmaciones del
Acta y de las cuales se evidencia la existencia de la debida supervisión a la
Sección Consular y a su encargado”.
5. En Punto de Cuenta Nº 009/2000, de fecha 1º de agosto de 2000, adjunto a Informe de fecha 28 de julio de 2000, suscrito por el Contralor Interno del Ministerio de Relaciones Exteriores, se pasaron los autos al Ministro. Al pie de la misma, en el aparte identificado como “Decisión del Ministro”, se lee en letra manuscrita “pasar a consultoría. Decidir”. Así como una firma ilegible.
6. Mediante Resolución Nº DM-226 de fecha 22 de septiembre de 2000, el Ministro de Relaciones Exteriores declaró al recurrente incurso en responsabilidad administrativa por violación de los ordinales 3º y 15 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República vigente para el momento en que ocurrieron los hechos, y se le impuso multa por cincuenta y seis (56) salarios mínimos urbanos.
7. Notificado de la Resolución, por escrito presentado el 2 de noviembre de 2000, ante el órgano emisor del acto, esto es, ante el Ministro de Relaciones Exteriores, el actor solicitó la reconsideración de la medida sobre la base del falso supuesto de hecho en el que, según denuncia, incurrió la Administración al atribuirle responsabilidad sobre hechos en los cuales no tuvo ninguna injerencia, así como por violación al derecho a la defensa.
8. Mediante Resolución Nº DM-001 del 3 de enero de 2001, el Ministro de Relaciones Exteriores declaró sin lugar el recurso administrativo, confirmando en consecuencia, la sanción impuesta, decisión que le fue notificada al recurrente el 16 del mismo mes y año, mediante Oficio Nº 000318 del 10 de enero de 2001, suscrito por la Directora General de Recursos Humanos del referido Ministerio.
9. Ejerce en esta oportunidad, recurso contencioso administrativo de nulidad contra la resolución ministerial antes referida, sobre la base de los argumentos que se exponen a continuación.
“Una vez examinado el expediente del caso, el Despacho
observa que, a los efectos del establecimiento de la responsabilidad
administrativa del recurrente, éste (sic) órgano administrativo sostuvo que quedaron
suficientemente demostrados en autos los hechos generadores de responsabilidad
administrativa del funcionario RAFAEL CELESTINO RANGEL VARGAS, en su calidad de
cuentadante, con el informe de fecha 28 de julio de 2000, suscrito por el
Ingeniero Héctor Iván Gómez Salcedo, Contralor Interno del Ministerio (folios
170 al 175); igualmente con la declaración rendida por el ciudadano RAFAEL
CELESTINO RANGEL VARGAS, (folios 135 AL 138).
(...)
Bajo estas premisas, se precisa analizar la normativa
aplicable al caso en comento:
Así tenemos,
que la Ley Orgánica del Servicio Consular, entre otras atribuciones, le asigna
a los Consulados y Secciones Consulares la obligación de enviar al Ministerio
de Hacienda y a la Sala de Examen, en la fecha y forma que las leyes y Reglamentos
determinen: A) las cuentas, relaciones y comprobantes relativos a los derechos
consulares, cuyo ingreso corresponda por Ley hacer efectivo a las Oficinas
Consulares; y, B) la relación de los documentos en cuya formalización ha
intervenido la Oficina Consular y los cuales deben satisfacer a su entrada a la
República los derechos que les están asignados (artículo 37).
El artículo 58
eiusdem, señala el plazo (10 primeros días de cada mes) dentro del cual las
Oficinas y Secciones Consulares remitirán al Ministerio de Relaciones
Exteriores, la totalidad de los derechos recaudados en el mes anterior, e
indica la forma cómo deberán enviarlos (cheque a favor del Banco Central de
Venezuela, emitido en dólares de los Estados Unidos de América), acompañados de
una relación de las actuaciones cumplidas y del triplicado de las planillas
correspondientes.
(...)
El artículo 139
de la Constitución, establece que el ejercicio del Poder Público acarrea
responsabilidad individual por el abuso de poder o violación de la Ley.’
De acuerdo con
lo establecido en la Resolución Conjunta Ministerio de Relaciones Exteriores N°
058 y Ministerio de Hacienda N° 2292 de fecha 21 de julio de 1.989, y de
conformidad con los Artículos 57 y 58 de la Ley Orgánica del Servicio Consular,
se establecieron las NORMAS SOBRE LIQUIDACIÓN Y RECAUDACIÓN DE LOS DERECHOS Y
ARANCELES CAUSADOS POR LAS ACTUACIONES, ACTOS Y DILIGENCIAS DE LOS FUNCIONARIOS
CONSULARES DE VENEZUELA, donde en su Artículo 3° indica de manera expresa la
obligatoriedad de abrir una cuenta en un banco de la localidad para efectuar la
recaudación de los derechos consulares ‘Los solicitantes depositarán los
derechos y aranceles consulares en la cuenta bancaria abierta al efecto y el
funcionario consular o diplomático actuante expedirá por cada solicitante una
Planilla de Derechos Consulares debidamente firmada y sellada, donde indicará
expresamente la clase de acto y el monto cancelado. El original será entregado
al interesado.’
Con esto se
pone de manifiesto que contrario a lo alegado por el imputado, en su escrito de
Recurso de Reconsideración sí se encuentra incurso en los actos generadores de
responsabilidad administrativa por omisión, retardo, negligencia e imprudencia
en la preservación y salvaguarda de los Derechos Consulares, al no ejercer la
debida supervisión sobre el trabajo del encargado de la Sección Consular,
Segundo Secretario FÉLIX JOSÉ GONZÁLEZ GUTIÉRREZ, sino también al permitir la
recaudación de los Derechos Consulares en efectivo (Dólares Americanos); que se
depositara en una caja fuerte sin suficientes medidas de seguridad,
contraviniendo las normas establecidas en la Resolución Conjunta Ministerio de
Relaciones Exteriores N° 058 y Ministerio de Hacienda N° 2292, anteriormente
citada; consentir el retardo en el envío al Fisco Nacional de los derechos
consulares, como ha quedado demostrado, y así se declara.
En cuanto al
alegato del recurrente de que se incurre en falso supuesto en cuanto a las
funciones inherentes al cargo de Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de
Venezuela en la República Dominicana, el ciudadano RAFAEL CELESTINO RANGEL
VARGAS, dando respuesta a las preguntas: Dos Qué cargo desempeñó en la Embajada
de Venezuela en la República Dominicana y desde que fecha?. Contestó: ‘Fui
designado Embajador de Venezuela en la República Dominicana y tomé posesión del
cargo el 30/01/1.996 hasta el 24/03/2.000. Tres Diga usted las funciones
inherentes a su cargo?. Contesto: ‘Las establecidas por Ley en cuanto a la
representación que tiene atribuido el Jefe de Misión, y las otras al manejo,
control, a recibir y contestar comunicaciones de organismos del gobierno
nacional.’. Con estas respuestas admite su responsabilidad como Jefe de Misión,
y según las funciones que le consagra la Ley del Personal del Servicio Exterior
en su Artículo 53 y numerales 1°, 5°, 8° y 12° que establecen: Entiéndase por
deberes profesionales aquellos que conciernen a la actividad fundamental de los
agentes diplomáticos y consulares cuando desempeñen cargos en el Exterior.
Dichos deberes consisten: 1° Velar por los intereses de la República,
por el prestigio de la Nación y por el buen nombre de su institución. 5°
Cumplir fielmente las instrucciones que recibieren del Ministerio de Relaciones
Exteriores. 8° Cuidar de los documentos, expedientes y en especial que la
clave y los sellos oficiales, estén bajo debida custodia y a salvo de toda
indiscreción. Este debe continuar obligando al funcionario aún después de cesar
en sus funciones. 12° Cumplir todas las demás obligaciones que les señalen
las Leyes y Reglamentos de la República. Con lo anterior quedó demostrado que
al no ejercer la debida supervisión sobre su subordinado, no ejercer el debido
control en las instalaciones donde se encuentra la caja fuerte y no cambiar la
combinación antes de hacer acto de entrega de la Sección Consular al Segundo
Secretario FÉLIX JOSÉ GONZÁLEZ GUTIÉRREZ incurrió en incumplimiento de lo
señalado por el Articulo 53 y sus numerales 1°, 5°, 8° y 12°, que su conducta
se encuentra encuadrada el (sic) lo (sic) supuestos de responsabilidad
administrativa contenidos en el numeral 3 del Artículo 113 de la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República. Así se declara.
El recurrente
indica en su Recurso de Reconsideración que se le imputó un hecho generador de
responsabilidad administrativa previsto en el numeral 15 del Artículo 113 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el cual no aparece en
el Acta de fecha seis (6) de junio de 2.000.
Analizados los
argumentos del recurrente encontramos que en el Acta de Formulación de Cargos
no se hace referencia al numeral 15 del Artículo 113 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República ‘el incumplimiento de las finalidades
previstas en la ley o en la normativa de que se trate’, por lo cual se admite
la argumentación del recurrente. Sin embargo, sí se pone de manifiesto que,
consintió el retardo en el envío al Fisco Nacional de los derechos consulares,
al no exigir al funcionario subalterno el cumplimiento de sus obligaciones como
tal, hecho éste que permitió tener el dinero depositado en la caja fuerte sin
las medidas de seguridad adecuadas y como consecuencia se produjo la pérdida de
Cuarenta y Cinco mil Quinientos Quince Dólares Americanos (US$: 45.515,00),
aproximadamente, pertenecientes a1 Fisco Nacional, correspondientes a los
derechos consulares de los meses de septiembre, octubre y noviembre de 1.999,
conducta ésta que se encuentra dentro de los supuestos de responsabilidad
administrativa a que se refiere el numeral 3 del Artículo 113 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República. Así se declara.
Finalmente, en
lo que respecta al alegato de la aplicación de una multa de 56 salarios mínimos
urbanos de exagerada y de imposible cumplimiento, por el hecho imputado, se le
aplicó la media y no por debajo de ésta dado que es la primera vez que se le
dicta un auto de responsabilidad administrativa, esto no significa que sea un
atenuante y que no existan agravantes. De acuerdo con los literales b y c, del
Artículo 67 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, que establecen como circunstancias agravantes: b) La condición de
funcionario público y c) la gravedad del perjuicio fiscal, se observa que
no se incurrió en ninguna arbitrariedad al imponer la multa al recurrente, por
lo contrario se mantuvo un principio de equidad al valorar el caso, y
precisamente en atención a la proporción de la gravedad de la infracción
cometida la imposición de la sanción pecuniaria prevista en el artículo 121 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Por lo que se
confirma la aplicación directa de las reglas previstas en el citado artículo
121 y en concordancia con las contenidas en el artículo 37 del Código Penal, de
allí que carezca de fundamento el alegato del impugnante, por lo que queda
totalmente desvirtuado, y así se declara.
El artículo 112
de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República contempla la
posibilidad de que pueda ser declarado responsable en lo administrativo, no
solamente quien tenga a su cargo la administración, manejo o custodia de bienes
o fondos públicos, sino también quienes intervengan ‘en cualquier forma’
en tales situaciones. De allí que carezca de fundamento el alegato del
impugnante, por lo que queda desvirtuado, y así se declara.”
FUNDAMENTOS
DEL RECURSO
Basa el actor el
recurso de nulidad en los siguientes términos:
1. En primer lugar, alegó la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, por considerar que: “En la resolución recurrida se [le] imputa el incumplimiento de normas distintas a las mencionadas en el Acta de Formulación de Cargos de fecha 6 de junio de 2000 (...) base de la declaratoria de responsabilidad administrativa contenida en la Resolución Nº DM-226 de fecha 22 de septiembre de 2000, del despacho del Ministro de Relaciones Exteriores.
En efecto, en el Acta de Cargos y Resolución mencionada se dice que
[su] conducta ‘se encuadra dentro de los supuestos de responsabilidad
administrativa a que se refiere el numeral 3º del artículo 113 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República (...) imputación desvirtuada
en los descargos y en el recurso de reconsideración, pero no apreciados y
valorados en sus decisiones (...)’. En la decisión recurrida se [le] imputa el
incumplimiento del ‘artículo 58 de la Ley Orgánica del Servicio Consular del 5
de agosto de 1987’ (...) También ‘de las normas establecidas por la Dirección
General Sectorial de Relaciones Consulares mediante comunicación intitulada
Procedimientos para la Recaudación de los Derechos Consulares...’ Igualmente
dice que contravin[o] ‘la Resolución conjunta del Ministerio de Relaciones
Exteriores Nº 058 y Ministerio de Hacienda Nº 2292 de fecha 21 de julio de
1989’ (...) que h[a] incurrido en incumplimiento de lo señalado por el artículo
53, numerales 1º, 5º, 8º y 12º de la Ley de Personal de Servicio Exterior
(...)”.
Advierte así el actor que “se trata pues, de imputaciones nuevas hechas
en la decisión recurrida en abierta violación del procedimiento de las
averiguaciones administrativas (...) La Resolución recurrida, al indicar por
primera vez la violación de disposiciones jurídicas señaladas en su texto, me
priva del derecho de defenderme de tales imputaciones y de los hechos a los cuales ella se contrae y lo hace sin cumplir
con las reglas concernientes al debido proceso (...)”.
2. Por otra parte, indicó el actor que el acto impugnado adolece del vicio de inmotivación por falta de valoración de pruebas y análisis de los alegatos de defensa, y al efecto sostiene que: “...La recurrida se limita a decir que yo no cumplí las normas señaladas de la Ley Orgánica del Servicio Consular, Ley de Personal del Servicio Exterior, Resoluciones de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Hacienda y las normas establecidas por la Dirección General Sectorial de Relaciones Consulares, pero no analiza ni valora en modo alguno las testimoniales insertas en el expediente administrativo invocadas por mí para desvirtuar los hechos y omisiones imputados en el Acta de Cargos (...) la Resolución recurrida al omitir su pronunciamiento en relación a esas pruebas y razonamientos formulados, viola el derecho a ser oído (...) y viola el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según el cual el acto administrativo debe resolver todas las cuestiones planteadas tanto inicialmente como durante la tramitación (...)”.
3. Manifestó que el acto impugnado está viciado en su causa, y por ende, está afectado del vicio de falso supuesto de hecho, toda vez que “(...) la resolución recurrida considera demostrados los supuestos de hecho generadores de responsabilidad administrativa con el Informe del Contralor Interno del Ministerio de Relaciones Exteriores de fecha 28 de julio de 2000 y con mi declaración. Al respecto alego, que no es posible atribuir mérito probatorio al Informe del Contralor Interno del Ministerio, pues éste sólo contiene la mención de las actuaciones efectuadas durante la sustanciación del expediente, el texto de los cargos formulados a los indiciados y el texto de los descargos presentados, pero no indica ni califica las pruebas que obren en [su] contra. Es un Informe final de la sustanciación del expediente que no hace fe respecto de los supuestos de hecho de la norma que se [le] aplica (...) En razón de que la causa o motivo del acto administrativo está configurada, como dice la doctrina, por las circunstancias o presupuestos de hecho que provocan la adopción del acto y previa a su emisión la Administración debe comprobar los hechos, calificarlos y apreciarlos, asunto que no ha ocurrido en este caso, pues el Ministro de Relaciones Exteriores no ha probado los hechos por los cuales declaró [su] responsabilidad administrativa, existe un vicio que afecta la Resolución recurrida, que la hace nula por abuso o exceso de poder (...)” (Destacado de la Sala).
4. Finalmente,
alegó que el cálculo para la imposición de la sanción de la cual fue objeto, no
se realizó correctamente, y a tal efecto explicó que: “(...) En el recurso
de reconsideración contra la Resolución Nº DM-226, de 22 de septiembre de 2000,
expuse que no se aplicó para el cálculo de sanción de multa de 56 salarios
mínimos urbanos, la atenuante (...) del artículo 67 del Reglamento de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República (no haber incurrido el contraventor
en falta que amerite la imposición de multas durante los tres años anteriores a
aquel en que se cometió la infracción) y obliga conforme al artículo 68,
eiusdem, a aplicar la multa por debajo del término medio, lo cual no se hizo,
pues se aplicó el término medio (...)”.
Por las razones expuestas, solicitó se declare la nulidad del acto administrativo impugnado, y por ende se deje sin efecto la declaratoria de responsabilidad administrativa y la sanción de multa impuesta.
MOTIVACIONES
PARA DECIDIR
Siendo la oportunidad para pronunciarse sobre el recurso de nulidad interpuesto esta Sala observa:
En el presente caso, la parte actora ha recurrido en nulidad la Resolución N° DM-001, de fecha 3 de enero de 2001, suscrita por el Ministro de Relaciones Exteriores, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución Nº DM-226 del 22 de septiembre de 2000, mediante la cual se declaró al ciudadano Rafael Celestino Rangel Vargas, responsable administrativamente y le impuso multa por cincuenta y seis (56) salarios urbanos, en virtud de los “actos de omisión” en los que incurrió como Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de Venezuela en la República Dominicana.
Ahora bien, antes de entrar a conocer el fondo del asunto planteado, visto que la competencia constituye materia de orden público, y por lo tanto revisable en cualquier grado y estado de la causa, considera la Sala necesario analizar como punto previo lo siguiente:
Esta Sala, mediante sentencia Nº 00905 del 18 de junio de 2003 señaló que la incompetencia -respecto al órgano que dictó el acto- se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un auto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico.
La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.
En cuanto al vicio de incompetencia, tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones.
La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.
Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa.
Sobre este aspecto ha
señalado la Sala que:
“Todo acto dictado por una autoridad
incompetente se encuentra viciado. Ahora bien el vicio de incompetencia de que
adolezca, no apareja necesariamente la nulidad absoluta del acto, ya que
conforme a lo dispuesto en el ordinal 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, para que se configure ese supuesto, es
necesario que la incompetencia sea manifiesta. De tal manera que para
determinar el grado de invalidez de un acto viciado de incompetencia, es
necesario atender a la manera en que la misma se presenta. Así, si la
incompetencia es manifiesta, vale decir, notoria y patente, de manera que sin
particulares esfuerzos interpretativos se compruebe que otro órgano sea el
realmente competente para dictarlo, o que se pueda determinar que el ente que
la dictó no estaba facultado para ello, la nulidad será absoluta, (artículo 19,
ordinal 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos). Si la
incompetencia no es manifiesta, la nulidad será relativa (artículo 20
eiusdem).
En resumen, puede decirse
que la usurpación de autoridad determina la nulidad absoluta del acto (...) y
la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones, como
tales, no aparejan por sí la nulidad absoluta del acto, ya que ello dependerá
del grado de ostensibilidad como se presente el vicio de incompetencia.
(Sentencia de la Sala Nº 270, de fecha 19 de octubre de 1989, caso Edgar
Guillermo Lugo Valbuena vs. Ministerio de Fomento).(Destacado de este fallo).”
En el caso de autos, la Contraloría Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores, ordenó la apertura de una averiguación administrativa en atención a la existencia de presuntos hechos irregulares ocurridos en la Sección Consular de la Embajada de Venezuela en República Dominicana, durante la gestión del recurrente como “Embajador”, relativos a la recaudación, manejo y custodia de los derechos consulares; posteriormente, el Ministro de Relaciones Exteriores, lo declaró responsable administrativamente por el único cargo que le fue formulado, imponiéndole sanción pecuniaria (multa) por cincuenta y seis salarios mínimos urbanos.
De lo anteriormente expuesto y de las actas que conforman el expediente, se desprende que la averiguación administrativa fue sustanciada por la Contraloría Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores y la sanción fue impuesta por la máxima autoridad jerárquica del ministerio, es decir, por el Ministro del despacho.
Ahora bien, disponía el artículo 126 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República del 13 de diciembre de 1995, vigente en la oportunidad de los hechos que se analizan, lo siguiente:
“Artículo 126. Sin perjuicio de las atribuciones que
correspondan a la Contraloría General de la República, los órganos de control
interno de los organismos y entidades a que se refieren los numerales 1, 3, 4,
5 y 6 del Artículo 5° de esta Ley, deberán abrir y sustanciar averiguaciones
administrativas cuando surgieren indicios de que funcionarios públicos o particulares que tengan a su cargo o
intervengan en cualquier forma en la administración, manejo o custodia de
bienes o fondos de las entidades sujetas a su control, hayan incurrido en los
actos, hechos u omisiones señalados en el artículo 113 de esta Ley.
La decisión de estas averiguaciones corresponderá a la
máxima autoridad jerárquica del respectivo organismo, salvo que los indicios
detectados hagan presumir la responsabilidad administrativa de aquélla,
ministros, directores de ministerios, presidentes y miembros de juntas
directivas de institutos autónomos, establecimientos públicos, sociedades y
fundaciones estatales, que se encuentren en el ejercicio del cargo, en estos
casos el órgano sustanciador deberá remitir el expediente a la Contraloría a
fin de que ésta decida sobre la averiguación. (...)” (Resaltado de la Sala)
Por su parte, el Reglamento Especial Nº 1 de la Ley Orgánica en referencia, disponía en su artículo 4º que:
“Cuando en el curso de una averiguación administrativa
que realice el órgano de control interno, surjan indicios que pudieran
comprometer la responsabilidad de Ministros, Jefes de Oficinas de la
Presidencia de la República, Directores de Ministerios, Presidentes o miembros
de Juntas Directivas de Institutos Autónomos, Sociedades o Fundaciones
Estatales, deberá remitirse de inmediato el expediente a la Contraloría General
de la República, mediante auto suscrito por el titular de dicho órgano de
control interno, en el cual se relacionarán las actuaciones cumplidas, las
irregularidades detectadas y el nombre de los presuntos responsables. Este
mismo funcionario participará la remisión al Ministro o a la máxima autoridad
jerárquica del organismo o entidad de que se trate.
Cuando los indicios que puedan comprometer la
responsabilidad de los mencionados funcionarios, surjan de inspecciones,
auditorías y otras actuaciones realizadas por el ente o de denuncias recibidas,
deberán participarlo de inmediato a la Contraloría General de la
República, remitiéndole los recaudos relacionados con el asunto, a los fines de
que este organismo decida sobre la apertura de la averiguación.” (Destacado
de la Sala).
De conformidad con lo expuesto, se puede concluir que la Contraloría Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores, en su calidad de órgano interno de control, estaba por regla general facultada para iniciar y sustanciar las averiguaciones administrativas contra los funcionarios adscritos a dicho Ministerio, sin embargo en los casos en los cuales existan indicios que hagan presumir la responsabilidad administrativa de la máxima autoridad jerárquica de los organismos y entidades a que se refieren los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del Artículo 5° de dicha Ley, esto es, “ministros, directores de ministerios, presidentes y miembros de juntas directivas de institutos autónomos, establecimientos públicos, sociedades y fundaciones estatales”, ésta deberá remitir las actuaciones a la Contraloría General de la República a los fines de que sea ésta la que dicte la decisión correspondiente.
En orden a lo anterior, es necesario resaltar que de
conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Ley del Servicio Exterior,
el personal Diplomático
de Carrera se clasifica de la siguiente manera:
“Artículo 25. El Personal Diplomático de Carrera se
agrupará en las siguientes categorías:
Primera
Categoría Embajador Cónsul General
Segunda
Categoría Ministro Consejero Cónsul General de Primera
Tercera
Categoría Consejero Cónsul General de Segunda
Cuarta
Categoría Primer Secretario Cónsul de Primera
Quinta
Categoría Segundo Secretario Cónsul de Segunda
Sexta Categoría Tercer Secretario
Vicecónsul”.
De la disposición transcrita se desprende que el Embajador es un funcionario de la primera categoría en las Embajadas o Consulados, siendo la máxima autoridad jerárquica en dicho organismo.
Asimismo, se observa que la Ley Orgánica del Servicio Consular establece que el Cónsul General es el jefe de los funcionarios consulares, y tiene atribuidas entre sus funciones la de velar por los intereses del país y proteger los derechos e intereses de los venezolanos, proteger el comercio de la República, visar pasaportes a venezolanos y extranjeros que pretendan venir a Venezuela, autorizar el tráfico y navegación legal de los buques mercantes que vengan al país, asumir la representación de los venezolanos ausentes cuando sea necesario para proteger su persona o sus intereses y no tengan quien los represente, así como sostener ante las autoridades del país en que están acreditados los derechos de los venezolanos residentes en su jurisdicción, entre otras.
Tales funciones revisten una especial importancia y pueden ser equiparadas a la relevancia que ostenta las funciones desempeñadas por los directores de los ministerios, los presidentes y miembros de juntas directivas de institutos autónomos, establecimientos públicos, sociedades y fundaciones estatales.
En consecuencia, a juicio de la
Sala en virtud de la importancia de las funciones atribuidas al cargo de
Embajador, y visto que la enumeración contenida en el artículo 126 antes citado
tiene carácter meramente enunciativo, los Cónsules Generales o Embajadores de
Venezuela se encuentra incluidos entre las altas autoridades a las que hace
mención el artículo 126 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República.
Así, en el caso sub examine, observa esta Sala que para el momento de la investigación, esto es, el 1° de marzo de 2000, el recurrente se desempeñaba como Embajador de Venezuela en República Dominicana, razón por la cual, de conformidad con las normas transcritas, la investigación debió continuar sustanciándose por ante la Contraloría General de la República, y la sanción –de ser el caso- debió ser impuesta por el máximo titular de la Contraloría General de la República, previo examen de los autos.
Sin embargo, a pesar de la investidura del actor y de lo establecido en
la Ley, la averiguación administrativa fue sustanciada completamente por un
órgano incompetente (órgano de control interno del Ministerio), y la
declaratoria de responsabilidad administrativa y la multa, fueron establecidas
por un órgano igualmente incompetente (Ministro de Relaciones Exteriores), lo
cual indiscutiblemente vicia el acto administrativo objeto del presente
recurso.
Ahora bien, es criterio de esta Sala que se impone analizar si la
incompetencia aludida tiene carácter de manifiesta, a los fines de establecer
si el denotado vicio acarrea la nulidad absoluta del acto recurrido, o en su
defecto, la relativa, de no ser aquel el caso.
Al respecto se
observa, que en el caso de autos, la incompetencia no puede ser calificada de
manifiesta, pues tanto el órgano que sustanció la investigación (Contraloría
Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores) como el que impuso la sanción
(Ministro de Relaciones Exteriores) estaban facultados por regla general para
ello, en tanto que, como se observó precedentemente, tenían competencia para
sustanciar averiguaciones administrativas e imponer sanciones, respectivamente,
contra los funcionarios adscritos a dicho Ministerio.
Ahora bien,
incurrieron sí, en una extralimitación de sus funciones, toda vez que de
conformidad con la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y su
Reglamento Especial, no obstante que estaban facultados incluso para iniciar la
averiguación en casos como el presente, sin embargo, dada la investidura del
ciudadano sometido a investigación (Embajador), si de la misma surgieron
indicios de responsabilidad administrativa de la investigada, debieron haberla
remitido a la Contraloría General de la República para que allí continuase su
sustanciación y, de operar, fueran impuestas las sanciones correspondientes.
Es por ello que, en
este caso, la extralimitación de funciones no comporta la nulidad absoluta del
acto, sino su nulidad relativa, en tanto que el principio general es que estos
órganos sí tienen competencia para sustanciar averiguaciones administrativas e
imponer la sanción a que hubiere lugar. Así se decide.
En consecuencia, al haberse
verificado un vicio de nulidad relativa, se impone la remisión del expediente
administrativo a la Contraloría General de la República, a los fines de que se
verifique si la sustanciación de la averiguación administrativa se hizo de
conformidad con el procedimiento legalmente establecido (debiendo lógicamente
la autoridad administrativa, por virtud de lo decidido en este fallo, hacer
abstracción de que se realizó por una autoridad incompetente) y, de ser el
caso, se dicte la providencia correspondiente. Así también se decide.
V
DECISIÓN
Por los razonamientos expuestos, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara:
1.- PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad intentado por el ciudadano RAFAEL CELESTINO RANGEL VARGAS, asistido por el abogado Antonio José Izaguirre, contra la Resolución Nº DM-001, de fecha 3 de enero de 2001, suscrita por el MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES.
2.- VICIADA DE NULIDAD RELATIVA la referida Resolución objeto del presente recurso y, en consecuencia, SE ORDENA remitir el expediente administrativo a la Contraloría General de la República, a los fines de que se verifique si la sustanciación de la averiguación administrativa se hizo de conformidad con el procedimiento legalmente establecido, con el objeto de que dicte la providencia administrativa correspondiente.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase, copia certificada del presente fallo a la Contraloría General de la República, así como anexo al mismo el expediente administrativo y archívese el judicial. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada
en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del
Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas, a los veintisiete días del mes de mayo de dos mil cuatro (2004). Años: 194º de la
Independencia y 145º de la Federación.
El Presidente,
El
Vicepresidente-Ponente,
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
La Magistrada,
La Secretaria,
Exp. Nº 2001-0362
En primero
(01) de junio del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior
sentencia bajo el Nº 00539.
La
Secretaria,