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Magistrado Ponente: EMIRO GARCÍA ROSAS
Exp. Nº 2008-0795
Mediante escrito consignado en esta Sala en fecha 7 de octubre de 2008, el abogado Marco Aurelio USECHE DUQUE (INPREABOGADO N° 45.724), actuando como apoderado judicial de la ciudadana Mariana GARCÍA ALCEDO (C.I. 11.500.651), interpuso recurso de nulidad contra la Resolución N° 01-00-000019 del 13 de febrero de 2008, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración y confirmó la Resolución N° 01-00-000218 del 17 de agosto de 2007, a través de la cual le fue impuesta la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el período de tres (3) años.
El 9 de octubre de 2008 se dio cuenta en Sala y se ordenó la remisión del expediente administrativo.
A través de oficio N° 08-01-1503 del 28 de octubre de 2008 la Contraloría General de la República remitió el expediente administrativo.
En fecha 13 de noviembre de 2008 el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso de nulidad, ordenó la notificación de la Fiscala General de la República, la Procuradora General de la República y el Contralor General de la República, y librar el cartel a que hace referencia el aparte 11 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
Los días 16 y 18 de diciembre de 2008 y 14 de enero de 2009 se practicaron las notificaciones ordenadas.
El 28 de enero de 2009 el apoderado judicial de la recurrente solicitó la expedición del cartel de emplazamiento a los terceros interesados.
En fecha 17 de febrero de 2009 se libró el referido cartel, el cual fue retirado, publicado y consignado por el apoderado judicial de la accionante.
El 17 de junio de 2009 el Juzgado de Sustanciación declaró concluida la sustanciación del expediente y lo remitió a esta Sala.
En fecha 2 de julio de 2009 se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Emiro García Rosas, fijándose el lapso para comenzar la relación de la causa.
El 17 de febrero de 2010 el abogado Paulo Enrique ZÁRRAGA FLORES (INPREABOGADO N° 49.685), actuando como representante de la Contraloría General de la República, consignó copia de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.198 de fecha 11 de junio de 2009 en donde consta el carácter que se atribuye.
En fecha 18 de febrero de 2010, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, comparecieron los abogados Linda Carolina AGUIRRE ANDRADE y Carlos Luis MENDOZA GUYÓN (Números 56.641 y 101.960 de INPREABOGADO), actuando como representantes de la Contraloría General de la República, quienes consignaron escritos de conclusiones. No consta la comparecencia de la parte actora ni de algún representante del Ministerio Público.
El 14 de abril de 2010 terminó la relación de la causa y se dijo “VISTOS”.
I
ANTECEDENTES
A través de Resolución N° 01-00-000218 de fecha 17 de agosto de 2007 el Contralor General de la República le impuso a la recurrente, en su condición de Administradora (E) de la Compañía Anónima Industrias Mineras del Estado Táchira (CAIMTA) para el año 2000, la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el período de tres (3) años, con fundamento en lo siguiente:
“Que mediante decisión de fecha 29 de marzo de 2005, el (…) Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría del Estado Táchira, en uso de las atribuciones que le fueron delegadas (…) declaró la responsabilidad administrativa, de la ciudadana MARIANA GARCÍA ALCEDO, titular de la cédula de identidad N° V-11.500.651, en su condición de Administradora (E) de la Compañía Anónima Industrias Mineras del Estado Táchira (CAIMTA) por el hecho siguiente:
Por haber realizado erogaciones de dinero otorgado como anticipo para la obra: Drenaje, Pavimentación, Iluminación y Mejoras Tramo Puente Internacional Francisco de Paula Santander y Vías Adyacentes, Municipio Pedro María Ureña, para un uso diferente a lo estipulado en el convenio de cofinanciamiento (…).
En consecuencia, se determinó el monto del perjuicio causado por la cantidad de Ochenta y Seis Millones Ochocientos Mil Cuatrocientos Setenta y Nueve Bolívares con Veintiún Céntimos (Bs. 86.800.479,21). Conducta esta generadora de responsabilidad administrativa, de conformidad con el numeral 12 del artículo 90 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado Táchira, vigente para el momento que ocurrieron los hechos, cuyo carácter de ilícito persiste en la Ley Orgánica de la Contraloría de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal en su artículo 91 numeral 22.
(…)
Que la decisión de fecha 29 de marzo de 2005, por la cual se declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana MARIANA GARCÍA ALCEDO (…) quedó firme en vía administrativa, en virtud de no haber interpuesto el Recurso de Reconsideración en el lapso previsto para ello por la Ley.
(…)
Que la imposición de algunas de las sanciones a que alude el artículo 105 de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal es consecuencia directa de la declaratoria de responsabilidad administrativa, tomando en consideración la entidad del ilícito o la gravedad de la irregularidad cometida.
RESUELVE
De conformidad con lo establecido en el artículo 122 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para el momento que ocurrieron los hechos, en concordancia con el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, imponer a la ciudadana MARIANA GARCÍA ALCEDO, (…) la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de TRES (3) AÑOS, contados a partir de la fecha de notificación de la presente Resolución” (sic) (negrillas y mayúsculas de la cita).
Contra el anterior acto administrativo la recurrente ejerció el 14 de noviembre de 2007 recurso de reconsideración, que fue declarado sin lugar por el Contralor General de la República mediante Resolución N° 01-00-000019 de fecha 13 de febrero de 2008, confirmando en consecuencia la sanción de inhabilitación.
II
ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
El acto recurrido lo constituye la Resolución N° 01-00-000019 de fecha 13 de febrero de 2008, a través de la cual el Contralor General de la República declaró sin lugar el recurso de reconsideración y ratificó la sanción de inhabilitación impuesta a la recurrente en los siguientes términos:
“…La Dirección de Determinación de Responsabilidades Administrativas, de la Contraloría General del Estado Táchira mediante auto decisorio de fecha 05 de abril de 2005, declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana MARIANA GARCÍA ALCEDO en su condición de Administradora (E) de la Compañía Anónima Industrias Mineras del Estado Táchira (CAIMTA), por haber realizado erogaciones de dinero otorgado como anticipo para la obra: Drenaje, Pavimentación, Iluminación y Mejoras Tramo Puente Internacional Francisco de Paula Santander y Vías Adyacentes, Municipio Pedro María Ureña, en uso diferente a lo estipulado en el convenio de cofinanciamiento.
Como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad, se le impuso sanción de multa por la cantidad de bolívares de SEISCIENTOS NUEVE MIL CON 00/100 CON CERO CÉNTIMOS (Bs. 609.000,00) ahora SEISCIENTOS NUEVE BOLÍVARES FUERTES CON 00/100 CÉNTIMOS (Bs. 609,00).
La aludida decisión, quedó firme en vía administrativa, en virtud que no fue ejercido el recurso de reconsideración correspondiente, dentro del lapso perentorio de quince (15) días para interponerlo, y en consecuencia, se confirmó en todas sus partes la declaratoria de responsabilidad administrativa, así como la sanción de multa aplicada.
Seguidamente, una vez firme la responsabilidad administrativa de la impugnante, quien suscribe, en ejercicio de las competencias atribuidas por el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en concordancia con lo establecido en el artículo 122 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (…) resolvió aplicar (…) la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones, por un período de tres (3) años, contado a partir de la fecha de notificación de la aludida Resolución.
Precisado lo anterior y vistos los alegatos esgrimidos por la recurrente, se observa que los mismos están dirigidos a impugnar la declaratoria de responsabilidad, el cual es un acto distinto al contenido en la Resolución N° 00-01-000218 de fecha 17 de agosto de 2007, dictada por quien suscribe, (…) la impugnante solo cuestiona los hechos que condujeron a la Contraloría General del Estado Táchira (…) a tomar la decisión de declararla responsable administrativamente, en su condición de Administradora (E) de la Compañía Anónima Industrias Mineras del Estado Táchira (CAIMTA).
En este sentido, los alegatos de la recurrente referidos a la declaratoria de responsabilidad administrativa, lo que pretende que un acto que adquirió firmeza administrativa y que, por tanto, causó estado sea sometido a una nueva revisión, en vía administrativa lo cual, aparte de ser jurídicamente inaceptable implicaría crear, en vía administrativa, una nueva instancia recursiva no prevista legalmente. En efecto, la decisión confirmatoria de la declaratoria de responsabilidad administrativa, produjo plenos efectos dada la vigencia de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, lo cual sólo le daría lugar a la ciudadana MARIANA GARCÍA ALCEDO, acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, para impugnar la declaratoria de responsabilidad administrativa. De ahí que resulte improcedente el análisis de los argumentos expuestos, destinados a desvirtuar el fundamento de la responsabilidad administrativa que le fue atribuida…” (sic) (Negrillas de la cita).
III
FUNDAMENTOS DEL RECURSO
El apoderado judicial de la recurrente solicitó la nulidad de la resolución impugnada con fundamento en lo siguiente:
Que el Contralor General de la República “…acogió o hizo suyos, para inhabilitar a [su] representada, la argumentación que le presentó la Contraloría General del estado Táchira” (sic).
Que su “…representada no introdujo por hecho fortuito en la oportunidad debida, el respectivo recurso administrativo ante la Contraloría del estado Táchira…” (sic).
Que el Contralor General de la República le expresó a su representada que contra la sanción de inhabilitación podía interponer recurso de reconsideración, lo cual realizó, en donde denunció que hubo “…Errado Juzgamiento Administrativo en sede fiscal (…) Reformatio In Peius (…) Concepto Jurídico Indeterminado (…) Vicio de Indefensión…”.
Que el Contralor General de la República “…sin aportar ningún elemento de juicio nuevo o medio probatorio alguno que comprometiera la responsabilidad administrativa de [su] representada (…) comete el exceso argumental de plantear (…) que la Resolución N° 00-01-000218 de fecha 17 agosto de 2007, es un acto distinto a la declaratoria de responsabilidad administrativa dictada en su contra por la Contraloría del estado Táchira” (sic) (subrayado de la cita).
Que es desproporcionada la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el período de tres (3) años, por cuanto “…si la sanción principal en contra de [su] representada, fue una multa por la suma Seiscientos Nueve Mil con 00/100 (…) (Bs. 609.000,00) (…) a causa de que le fue declarada una presunta responsabilidad administrativa por la Contraloría del estado Táchira, como es que la sanción accesoria, consecuencia directa de tal declaratoria de responsabilidad administrativa (…) resulta a la razón, más drástica que la sanción principal” (sic), lo que –en su decir- vulneró lo previsto en los artículos 12 y 19 numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que la resolución impugnada “…está viciada de nulidad absoluta al configurar el vicio de falso supuesto de hecho por juzgar erróneamente los hechos acontecidos. En efecto, incurre en esta nulidad, la Contraloría General de la República, al afirmar que los argumentos contenidos en la Resolución del 13 de febrero de 2008, eran distintos a los de la declaratoria de responsabilidad administrativa que le dictó la Contraloría del Estado Táchira, cuando en realidad son similares…”.
Que en virtud de lo anterior, el Contralor General de la República se abstuvo de revisar los alegatos y medios de prueba “…que [su] representada llevó a su conocimiento a través del Recurso de Reconsideración ejercido y que demostraban su absoluta inocencia respecto de los hechos que se le atribuyeron. Todo lo cual también le vulneró su Derecho a la Defensa, al quedar indefensa frente a la Contraloría General de la República…”.
Que “…primero le dice la Contraloría General de la República a [su] representada que ejerza el Recurso Administrativo de Reconsideración y una vez que lo intenta, lo cuestiona por impertinente, lo cual a todas luces constituye una conducta engañosa de parte de este órgano de control fiscal, que viola el Principio de Confianza Legítima…”.
Que “…el Recurso de Reconsideración, se interpuso fue contra la Resolución N° 01-00-000218 de fecha 17 de agosto de 2007 (…) y no contra acto administrativo alguno dictado por la Contraloría del Estado Táchira (…) Lo que ocurrió como ya se ha dicho, es que la Contraloría General de la República (…) adoptó, asimiló, acogió y compartió los mismo criterios de la Contraloría del estado Táchira y por esa razón los planteamientos de ambos órganos de control fiscal y vigilancia son similares en relación a los hechos que supuestamente se le atribuyeron a [su] representada, así como los argumentos de defensa” (sic) (negrillas y subrayado de la cita).
Que es falso “…que los alegatos presentados por [su] representada en sede administrativa, pretendieron revisar el acto administrativo de declaratoria de responsabilidad administrativa (…) el Recurso de Reconsideración interpuesto el 14 de noviembre de 2007 (…) perseguía era que la propia Contraloría General de la República dejara sin efecto, su sanción de inhabilitación…”.
ARGUMENTOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
A través de escrito consignado el 18 de febrero de 2010 los abogados Linda Carolina AGUIRRE ANDRADE y Carlos Luis MENDOZA GUYÓN, ya identificados, actuando como representantes de la Contraloría General de la República, manifestaron que el presente recurso de nulidad debe ser declarado sin lugar por lo siguiente:
Que a través del recurso de reconsideración la recurrente pretendía que el Contralor General de la República hiciera una nueva revisión, en vía administrativa, de un acto que causó estado y fue dictado por una autoridad distinta, lo cual implicaría una nueva instancia recursiva no prevista en la Ley.
Que la recurrente no interpuso recurso contra el acto que declaró su responsabilidad administrativa, lo que trajo como consecuencia que éste quedara firme en sede administrativa.
Que en el presente caso se analizó la entidad del ilícito cometido, conforme al artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Que el Contralor General de la República valoró que la recurrente realizó erogaciones de un dinero otorgado como anticipo para una obra específica, para un uso distinto, pese a que existía y persiste una prohibición expresa de norma (artículo 90 numeral 12 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría del Estado Táchira y artículo 91 numeral 22 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal).
Que la sanción impuesta no resulta desproporcionada, ya que está ajustada a derecho y fue valorada la conducta de la impugnante en su carácter de Administradora de la compañía anónima Industrias Mineras del Estado Táchira (CAIMTA), vale decir, a cargo del manejo de fondos de la Nación.
Que lo expuesto en el recurso de reconsideración no aportaba ningún alegato o medio de prueba dirigido a discutir o cuestionar el fundamento de la resolución que ordenó la inhabilitación de la accionante, sino los argumentos que sirvieron para declarar la responsabilidad administrativa.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a este Alto Tribunal pronunciarse sobre el recurso de nulidad ejercido por el apoderado judicial de la ciudadana Mariana GARCÍA ALCEDO contra la Resolución N° 01-00-000019 del 13 de febrero de 2008, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración y confirmó la Resolución N° 01-00-000218 del 17 de agosto de 2007, a través de la cual le fue impuesta la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el período de tres (3) años. Al respecto este Máximo Tribunal pasa a decidir conforme a las siguientes consideraciones:
1- El apoderado judicial de la recurrente adujo la existencia del vicio de falso supuesto de hecho, por cuanto –en su criterio- el Contralor General de la República erradamente sostuvo que la resolución impugnada es un acto distinto a la declaratoria de responsabilidad administrativa dictada por la Contraloría del Estado Táchira, aun cuando dicho Contralor “…acogió o hizo suyos, para inhabilitar a [su] representada, la argumentación que le presentó la Contraloría General del estado Táchira” (sic). Que debido a que el Contralor General de la República “…adoptó, asimiló, acogió y compartió los mismo criterios de la Contraloría del estado Táchira…” (sic), los argumentos defensivos ante esos órganos contralores deben ser similares. Que es falso “…que los alegatos presentados por [su] representada en sede administrativa, pretendieron revisar el acto administrativo de declaratoria de responsabilidad administrativa (…) perseguía era que la propia Contraloría General de la República dejara sin efecto, su sanción de inhabilitación…”.
La anterior denuncia será analizada conjuntamente con las de violación del derecho a la defensa y del principio de la confianza legítima, que -a decir del apoderado judicial de la recurrente- se originaron, la primera de ellas, cuando con motivo del vicio anterior el Contralor General de la República se abstuvo de revisar los alegatos y medios de prueba “…que [su] representada llevó a su conocimiento a través del Recurso de Reconsideración ejercido y que demostraban su absoluta inocencia respecto de los hechos que se le atribuyeron…” y, la segunda, porque a pesar de habérsele comunicado que podía ejercer el recurso de reconsideración contra la sanción de inhabilitación “…una vez que lo intenta, lo cuestiona por impertinente …”.
En relación al vicio de falso supuesto de hecho, la jurisprudencia de esta Sala ha determinado que el mismo tiene lugar cuando la Administración se fundamenta para dictar el acto en hechos inexistentes, o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo.
Respecto al derecho a la defensa, previsto en el numeral 1 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, este Alto Tribunal ha expresado que dicho derecho se concreta a través de diversas manifestaciones, tales como el derecho a ser notificado del procedimiento que se le sigue, a tener acceso a las actas del expediente, a disponer del tiempo adecuado para ejercer su defensa, a ser oído, a presentar pruebas, a ser informado de los recursos y medios de defensa que se disponen frente a los actos dictados por la Administración y a tener una asistencia jurídica (ver, entre otras, sentencias de esta Sala números 218 del 20 de febrero de 2008 y 729 del 27 de mayo de 2009).
En cuanto al principio de confianza legítima esta Sala ha expresado que dicho principio, que rige la actividad administrativa, está referido a la concreta manifestación del principio de buena fe en el ámbito de la actividad administrativa y cuya finalidad es el otorgamiento a los particulares de garantía de certidumbre en sus relaciones jurídico-administrativas (ver sentencia N° 1.171 del 4 de julio de 2007).
Asimismo, se ha manifestado en cuanto al principio de la confianza legítima (ver sentencia de esta Sala N° 213 del 18 de febrero de 2009) que éste constituye la base de los vínculos que existe entre el Poder Público y los ciudadanos, cuando a través de su conducta, revelada en sus declaraciones, actos y doctrina consolidada, se pone de manifiesto una línea de actuación que la comunidad o sujetos específicos de ella esperan se mantenga. Este principio alude así a la situación de un sujeto dotado de una expectativa justificada de obtener una decisión que esté en consonancia con lo que se ha venido resolviendo.
El artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos “…es considerado como uno de los ejemplos más significativos en la legislación venezolana, del principio de la confianza legítima, con base en el cual, las actuaciones reiteradas de un sujeto frente a otro, en este caso de la Administración Pública, hacen nacer expectativas jurídicas que han de ser apreciadas por el juez y justamente, los criterios administrativos, si bien pueden ser cambiados, son idóneos para crear tales expectativas” (ver sentencias números 514 del 3 de abril de 2001, 213 del 18 de febrero de 2009 y 1.533 del 28 de octubre de 2009).
A los fines de constatar la procedencia de las denuncias bajo análisis resulta pertinente citar el artículo 122 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.017 Extraordinario del 13 de diciembre de 1995), vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos sancionados, el cual dispone lo siguiente:
“Artículo 122.- Una vez firme la decisión de responsabilidad en vía administrativa y sin perjuicio del recurso jurisdiccional que pueda imponerse contra esa decisión, la Contraloría remitirá el auto correspondiente y demás documentos al organismo donde ocurrieron los hechos irregulares o en el cual esté prestando servicios el funcionario, para que la máxima autoridad jerárquica, en el término de treinta (30) días continuos, le imponga, sin otro procedimiento, la sanción de destitución.
El Contralor General de la República o la máxima autoridad del respectivo organismo, de acuerdo a la gravedad de la falta y al monto de los perjuicios causados, podrá imponer, además, la inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un período no mayor de tres (3) años.
Si el declarado responsable, se ha separado de la función pública, el Contralor podrá aplicar la sanción de inhabilitación, hasta por un período igual al señalado en este artículo (…)” (Negrillas de la Sala).
Dicha norma se encuentra actualmente prevista en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.347 del 17 de diciembre de 2001), vigente para el momento de imponerse la sanción de inhabilitación impugnada, la cual quedó redactada de la siguiente forma:
“Artículo 105. La declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con los artículos 91 y 92 de esta Ley, será sancionada con la multa prevista en el artículo 94, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios que se hubieren causado. Corresponderá al Contralor General de la República de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer, atendiendo la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir la información pertinente a la dependencia responsable de la administración de los recursos humanos del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos para que realice los trámites pertinentes (…)” (Negrillas y subrayado de la Sala).
Tanto la citada norma derogada (artículo 122), como la vigente (artículo 105), establecen que la declaratoria de responsabilidad administrativa conlleva ineludiblemente (además de la pena pecuniaria), según la gravedad de la falta cometida y “…sin que medie ningún otro procedimiento…”, la imposición de sanciones adicionales (como la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas), las cuales constituyen consecuencias jurídicas de carácter accesorio que resultan de la declaración de responsabilidad administrativa, cuya aplicación actualmente le corresponde de manera exclusiva y excluyente al Contralor General de la República de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal de 2001, siendo relevante advertir que a los hechos irregulares surgidos durante la vigencia de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995 y sancionados bajo la actual ley, como sucedió en el presente caso, sólo puede imponérsele la sanción de inhabilitación por un período máximo de tres (3) años (ver sentencia de esta Sala N° 1.022 de fecha 8 de julio de 2009).
Respecto a la constitucionalidad de las sanciones accesorias previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal de 2001, esta Sala en sentencia N° 947 del 12 de agosto de 2008, haciendo referencia a lo establecido por la Sala Constitucional de este Alto Tribunal en sentencia N° 1.265 del 5 de agosto de 2008, precisó lo siguiente:
“(…) por decisión de reciente data, a saber, la N° 1265 del 5 de agosto de 2008 (Exp. N° 05-1853), la misma Sala Constitucional estableció categóricamente el carácter constitucional de ese precepto normativo, por considerar, entre otros aspectos, que:
(i) El procedimiento administrativo llevado por la Contraloría General de la República para el establecimiento de la responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos investigados, comprende tres etapas que garantizan el derecho a la defensa y el debido proceso de los imputados administrativamente; guardando así plena y efectiva compatibilidad con lo previsto en el artículo 49 constitucional.
(…Omissis…)
(iii) La Contraloría General de la República no debe desarrollar otro procedimiento adicional para la imposición de las sanciones accesorias como la inhabilitación, esto debido a que, con el sano desarrollo del procedimiento principal -tendente a la comprobación de la responsabilidad administrativa del imputado- se garantizan los derechos que asisten a los funcionarios públicos cuestionados.
(iv) No se ve tampoco afectado el principio non bis in idem, ya que no se trata de juzgar a un sujeto en más de una oportunidad por una misma conducta, sino de establecer una pena accesoria como consecuencia de una sanción impuesta por un solo hecho, cuestión plenamente avalada constitucional y legalmente en nuestro ordenamiento jurídico.
Valga acotar, que lo proferido por la Sala Constitucional en la comentada decisión se compadece perfectamente con lo que esta Sala Política-Administrativa ha venido sosteniendo pacífica y reiteradamente con relación a los alcances del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en las sentencias siguientes: N° 00868 del 21/07/04; N° 00217 del 07/02/07; 00738 del 17/05/07; N° 00808 del 30/05/07; N° 01383 del 01/08/07; N° 00595 del 14/05/08; y 00742 del 19/06/08, entre otras; de cuyo contenido se desprende que:
(i) La imposición de las sanciones disciplinarias a que se refiere el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, requiere como único presupuesto la declaratoria de responsabilidad administrativa. Es decir, dichas sanciones, aparte de la pecuniaria, son consecuencias jurídicas que, según la Ley, derivan de la declaratoria de responsabilidad administrativa, ‘sin que medie ningún otro procedimiento’, porque se erigen como actos-consecuencias, que resultan de un procedimiento o iter previo, preparatorio y necesario para su aplicación, el de la determinación de la responsabilidad administrativa, que es en el que se comprueba el ilícito administrativo y se determina dicha responsabilidad.
(ii) En tal sentido, las medidas de suspensión sin goce de sueldo, destitución e inhabilitación a que se refiere el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, viene precedida de un procedimiento, por lo que es dable afirmar que la relación entre la decisión de responsabilidad administrativa y las medidas disciplinarias en cuestión es de causa y efecto; de allí que el procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa es el procedimiento que motiva las sanciones disciplinarias previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
(iii) Por virtud de lo anterior, iniciar un nuevo procedimiento administrativo para la imposición de las sanciones establecidas en dicha norma sería un contrasentido, pues además de que se iniciaría con base en los mismos hechos, se desnaturalizaría el tratamiento de la sanción como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad…”.
Se observa de las actas procesales que, como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa e imposición de multa a la recurrente por parte de la Contraloría del Estado Táchira -la cual no consta que haya sido recurrida en vía administrativa o judicial-, el Contralor General de la República en ejercicio de la atribución conferida en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal de 2001, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 122 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, impuso además a la accionante la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el período de tres (3) años.
Dicha sanción fue ratificada por la resolución impugnada, en donde se declaró sin lugar el recurso de reconsideración al apreciar que los argumentos expuestos “…están dirigidos a impugnar la declaratoria de responsabilidad, el cual es un acto distinto al contenido en la Resolución N° 00-01-000218 de fecha 17 de agosto de 2007, dictada por quien suscribe, (…) la impugnante solo cuestiona los hechos que condujeron a la Contraloría General del Estado Táchira (…) a tomar la decisión de declararla responsable administrativamente (…) pretende que un acto que adquirió firmeza administrativa y que, por tanto, causó estado sea sometido a una nueva revisión, en vía administrativa lo cual, aparte de ser jurídicamente inaceptable implicaría crear, en vía administrativa, una nueva instancia recursiva no prevista legalmente …” (sic).
En atención a lo expresado en la resolución impugnada resulta relevante citar lo manifestado por la actora en el recurso de reconsideración ejercido contra la sanción de inhabilitación, en donde consta que denunció lo siguiente:
“La identificada resolución, dictada por ese máximo Despacho del control fiscal nacional (…) debe ser reconsiderada (…) por estar fundada en un conjunto de errores de apreciación de los hechos a causa de la Contraloría General del estado Táchira (…).
Errado Juzgamiento Administrativo en Sede Fiscal
(…) cada una de las órdenes de pago relacionadas con el supuesto uso distinto del dinero previsto para la obra ‘Drenaje, Pavimentación, Iluminación y Mejoras Tramo Puente Internacional Francisco de Paula Santander y Vías Adyacentes, en el Municipio Pedro María Ureña del estado Táchira (…) fueron avaladas por el responsable del Control Previo de CAIMTA (…).
De otra parte, la Contraloría General del estado Táchira, hizo incurrir en error de apreciación a esta honorable Contraloría General de la República, cuando le hace creer que las relaciones de pago en donde supuestamente se dio un uso distinto a los fondos FIDES para la ejecución de la obra (…) fueron todas suscritas por mí. Esto no es cierto (…).
(…) la obra fue ejecutada en su totalidad con el presupuesto que le asignó el FIDES, y si se hubiesen usado los recursos financieros asignados para un fin distinto, como tendenciosamente lo afirmó la Contraloría del estado Táchira (…) la misma no se hubiere concluido (…).
REFORMATIO IN PEIUS
(…)
Al cambiar el hecho imputado que no estaba incluido en el auto de apertura, la contraloría General del estado Táchira, empeoro la situación jurídica (…) cambió de lesión patrimonial a mala administración, lo cual a todas luces vicia de nulidad absoluta el iter procesal cumplido por ella hasta ese momento.
CONCEPTO JURÍDICO INDETERMINADO
(…) al no conocer (…) la verdadera acepción jurídica de mala administración, tal derecho [a la defensa] quedó totalmente obstruido (…) viciaba de nulidad la decisión administrativa que le impuso la Contraloría General del estado Táchira (…).
VICIO DE INDEFENSIÓN
Es prueba irrefutable del deseo que tenía la Contraloría General del estado Táchira, por inculpar (…) se negó a requerirle a CAIMTA las pruebas que ella le solicitó, obviando que tal pedimento se enmarcaba dentro del Debido Proceso y que en base al ‘Principio de Lealtad Institucional’ (…) estaba obligada a obtenerlas (…)” (sic) (subrayado de la Sala).
De lo transcrito se aprecia -conforme a lo afirmado en el acto administrativo impugnado y en contraposición a lo alegado por la recurrente- que en el recurso de reconsideración ejercido contra la sanción de inhabilitación se plantearon solamente argumentos dirigidos a cuestionar la declaratoria de responsabilidad administrativa por parte de la Contraloría del Estado Táchira, sin hacer mención de algún vicio propio del acto administrativo recurrido.
Al respecto esta Sala advierte, con fundamento en lo establecido en los artículos 107 y 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, que si la recurrente pretendía impugnar las razones por las que le fue declarada la responsabilidad administrativa por parte de la Contraloría del Estado Táchira, debió oportunamente en vía administrativa haber ejercido el recurso de reconsideración, o haber acudido a la jurisdicción contencioso-administrativa, específicamente a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, para interponer recurso de nulidad, lo cual no consta que hubiese ocurrido, razón por la que adquirió firmeza dicha declaratoria de responsabilidad (ver sentencia N° 217 del 7 de febrero de 2007).
Asimismo se reitera lo dispuesto en casos análogos, respecto a que no puede serle atribuido al acto mediante el cual se impone la sanción de inhabilitación los mismos vicios que a la declaratoria de responsabilidad administrativa, sino que la impugnación de la inhabilitación debe ser realizada en virtud de estar presentes vicios que le sean propios, ya que se trata de dos actos distintos. En tal caso, pudieran invocarse contra el acto administrativo que impone la inhabilitación -o de las otras sanciones accesorias del artículo 105 eiusdem-, que la declaratoria de responsabilidad no estuviere firme en sede administrativa, falta de proporcionalidad, entre otros; pero de ninguna manera alegando la existencia de vicios que pudieran afectar la validez del acto principal, esto es, de la declaratoria de responsabilidad que se encuentra firme (ver, entre otras, sentencias números 1658 del 28 de junio de 2006, 1383 del 1° de agosto de 2007 y 1.765 del 3 de diciembre de 2009).
Del mismo modo se ratifica el criterio de este Alto Tribunal respecto a que la imposición de las sanciones disciplinarias a que se refiere el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal son consecuencias jurídicas que, según la Ley, derivan de la declaratoria de responsabilidad administrativa ‘sin que medie ningún otro procedimiento’, porque se erigen como actos-consecuencias, que resultan de un procedimiento o iter previo, preparatorio y necesario para su aplicación, el de la determinación de la responsabilidad administrativa, que es en el que se comprueba el ilícito administrativo y se determina dicha responsabilidad. Razón por lo que se afirma que la Contraloría General de la República no debe realizar otro procedimiento adicional para la imposición de las sanciones accesorias como la inhabilitación, esto debido a que, con el sano desarrollo del procedimiento principal -tendente a la comprobación de la responsabilidad administrativa del investigado- se garantizan los derechos que asisten a los funcionarios públicos cuestionados.
En atención a lo expuesto, visto que la resolución impugnada fue dictada por el Contralor General de la República, como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa de que fue objeto la recurrente, previo procedimiento administrativo (no sujeto a control en el presente juicio), y dado que las defensas opuestas por la actora en vía administrativa no estuvieron dirigidas a denunciar vicios propios del acto recurrido, sino de la responsabilidad administrativa que le fue declarada por la Contraloría del Estado Táchira, cuyo conocimiento -se ratifica- no le correspondía al Máximo jerarca de la Contraloría General de la República en virtud de lo previsto en los artículos 107 y 108 eiusdem, esta Sala desestima las denuncias de falso supuesto de hecho, violación del derecho a la defensa y del principio de confianza legítima. Así se declara.
2- Adujo el apoderado judicial de la recurrente que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el período de tres (3) años es desproporcionada, por cuanto “…si la sanción principal en contra de [su] representada, fue una multa por la suma Seiscientos Nueve Mil con 00/100 (…) (Bs. 609.000,00) (…) a causa de que le fue declarada una presunta responsabilidad administrativa por la Contraloría del estado Táchira, como es que la sanción accesoria, consecuencia directa de tal declaratoria de responsabilidad administrativa (…) resulta a la razón, más drástica que la sanción principal” (sic), lo que -en su criterio- vulneró lo previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Al respecto el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 2.818 Extraordinario del 1 de julio de 1981), que consagra el principio de proporcionalidad, establece lo siguiente:
“Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”.
De acuerdo a la referida norma, cuando la autoridad competente esté facultada para imponer una sanción, debe hacerlo guardando una debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción a ser aplicada (ver sentencia de esta Sala Nº 1.666 de fecha 29 de octubre de 2003).
Se evidencia de las actas procesales -como antes se ha precisado- que debido a la declaratoria de responsabilidad administrativa de que fue objeto la recurrente por parte de la Contraloría del Estado Táchira, al “…haber realizado erogaciones de dinero otorgado como anticipo para la obra: Drenaje, Pavimentación, Iluminación y Mejoras Tramo Puente Internacional Francisco de Paula Santander y Vías Adyacentes, Municipio Pedro María Ureña, para un uso diferente a lo estipulado en el convenio de cofinanciamiento (…) [en donde] se determinó el monto del perjuicio causado por la cantidad de Ochenta y Seis Millones Ochocientos Mil Cuatrocientos Setenta y Nueve Bolívares con Veintiún Céntimos (Bs. 86.800.479,21). Conducta esta generadora de responsabilidad administrativa, de conformidad con el numeral 12 del artículo 90 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado Táchira, vigente para el momento que ocurrieron los hechos, cuyo carácter de ilícito persiste en la Ley Orgánica de la Contraloría de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal en su artículo 91 numeral 22” (sic), la cual quedó firme al no constar en autos que haya sido impugnada en vía administrativa o judicial, el Contralor General de la República le impuso a la recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años con fundamento en lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en concordancia con lo establecido en el artículo 122 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.
De lo anterior se desprende que la inhabilitación aplicada se adecuó al supuesto de hecho y fines de la norma que la prevé, ya que fue impuesta por el Contralor General de la República como una sanción adicional a la declaratoria de responsabilidad administrativa de la recurrente (en donde quedó demostrada su responsabilidad en los hechos imputados que -se insiste- no constituyen un hecho controvertido en el presente juicio aunado a que adquirió firmeza al no haber sido impugnada), y por un período de tres (3) años (lapso éste que era el máximo permitido por el entonces vigente artículo 122 eiusdem); asimismo se aprecia que para la imposición de dicha sanción se tomó en cuenta el grado de responsabilidad de la recurrente (Administradora de una empresa del Estado Táchira) y la gravedad de la irregularidad cometida (empleo de fondos públicos para un fin distinto).
En este sentido debe precisarse, en contraste con lo aducido por la parte actora, que no resultan asimilables las sanciones derivadas del procedimiento administrativo principal (responsabilidad administrativa e imposición de multa) a las sanciones accesorias (suspensión sin goce de sueldo, destitución e inhabilitación) generadas por dicha declaratoria de responsabilidad administrativa, por cuanto son de naturaleza distinta, dado que las primeras tienen por objeto individualizar e imponer una pena pecuniaria al responsable de la comisión de un ilícito en donde de algún modo están involucrados bienes públicos, mientras que las últimas tienen una connotación de carácter disciplinario, que busca separar al funcionario público de la administración del patrimonio público así como del ejercicio del cargo, razón por la que no puede afirmarse que una sanción pueda ser más gravosa que la otra.
Atendiendo a lo planteado, este Alto Tribunal juzga que la falta cometida por la recurrente reviste la gravedad necesaria para la aplicación de la sanción en tres (3) años, por cuanto se evidencia que la accionante no actuó con la debida diligencia en el manejo y salvaguarda de los fondos públicos, dado que autorizó la erogación de los mismos para un uso diferente al que estaban destinados, razón por la que no se considera desproporcionada la inhabilitación impuesta a la recurrente y, por tanto, debe desecharse la denuncia bajo examen. Así se declara.
En consideración a todo lo expuesto, al ser desvirtuadas las denuncias formuladas por el apoderado judicial de la recurrente, esta Sala debe declarar sin lugar el recurso de nulidad y firme al acto administrativo impugnado, como en efecto se declara.
VI
DECISIÓN
En virtud de los razonamientos que anteceden, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por la ciudadana Mariana GARCÍA ALCEDO contra la Resolución N° 01-00-000019 del 13 de febrero de 2008, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración y confirmó la Resolución N° 01-00-000218 del 17 de agosto de 2007, a través de la cual le fue impuesta la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el período de tres (3) años. En consecuencia, se declara FIRME el referido acto administrativo.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintidós (22) días del mes de junio del año dos mil diez (2010). Años 200º de la Independencia y 151º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
EMIRO GARCÍA ROSAS
Ponente
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En veintitrés (23) de junio del año dos mil diez, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00596, la cual no está firmada por el Magistrado Hadel Mostafá Paolini, por no estar presente en la discusión por motivos justificados.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN