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El
abogado Luis Cruces Torrealba, inscrito en el Instituto de Previsión Social del
Abogado bajo el número 54.970, actuando con el carácter de apoderado judicial
de la ciudadana ESTHER MIQUILENA DE AMOLDONI,
identificada con la cédula de identidad número 3.051.801, mediante escrito
presentado ante esta Sala en fecha 18 de marzo de 1998, interpuso recurso
contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo dictado el
25 de junio de 1997 por el Contralor General de la República, a través del cual
confirmó la Resolución dictada el 12 de noviembre de 1991 por la Dirección de
Averiguaciones Administrativas de la antigua Dirección General de Control de
Estados y Municipios del referido órgano contralor, que multó y declaró la
responsabilidad administrativa de la recurrente en el desempeño de sus
funciones como Directora de Administración de la Gobernación del Estado
Carabobo, por la presunta violación del artículo 116 de la Ley Orgánica de Hacienda
del Estado Carabobo.
El 19 de marzo de 1998 se dio cuenta en Sala y por auto
de la misma fecha, se acordó solicitar los antecedentes administrativos, los
cuales se recibieron el 2 de junio del mismo año.
En fecha 3 de junio de 1998 se ordenó pasar las
actuaciones al Juzgado de Sustanciación, y recibidas éstas, por auto del 18 del
mismo mes y año se admitió el recurso, se acordó practicar las notificaciones
legales correspondientes y librar el cartel de emplazamiento a los interesados,
de conformidad con el artículo 125 de la derogada Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia.
Practicadas
las notificaciones acordadas, el 23 de junio de 1999 se libró el cartel de
emplazamiento a los interesados, el cual fue retirado, publicado y consignado
en el lapso de Ley.
El
29 de julio de 1999, la abogada Mónica Gioconda Misticchio Tortorella, inscrita
en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 47.196, actuando
con el carácter de representante de la Contraloría General de la República,
presentó escrito de oposición al recurso.
Concluida
la sustanciación del expediente, en fecha 1º de febrero de 2000, se ordenó
pasar los autos a la Sala, a los fines de la continuación del procedimiento.
Recibido
el expediente en Sala, por auto de fecha 16 de febrero de 2000 se designó
ponente al Magistrado Carlos Escarrá Malavé y se fijó la quinta audiencia para
comenzar la relación de la causa.
El
29 de febrero de 2000 comenzó la relación y el 15 de marzo del mismo año se
celebró el acto de informes, al cual compareció la representante de la
Contraloría General de la República, consignando sus conclusiones escritas y se
ordenó la continuación de la relación.
En
fecha 9 de mayo de 2000 terminó la relación de la causa y se dijo “VISTOS”.
Por
diligencia suscrita el 22 de noviembre de 2000, la representante de la
Contraloría General de la República, solicitó que se dictara sentencia.
En
virtud de la designación de los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Yolanda
Jaimes Guerrero, y la ratificación del Magistrado Levis Ignacio Zerpa, por la
Asamblea Nacional en sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, publicada en la
Gaceta Oficial N° 37.105 del día 22 del mismo mes y año, se reconstituyó la
Sala Político Administrativa el 27 de diciembre de dicho año, y por auto del 6
de febrero de 2001 se reasignó la ponencia a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, quien con tal carácter suscribe el
presente fallo.
Mediante diligencia suscrita el 1º de febrero de 2001, la representante
de la Contraloría General de la República, ratificó su solicitud de sentencia.
Por
diligencia de fecha 12 de junio de 2001, el apoderado judicial del recurrente
solicitó que se decidiera la causa.
En
fechas 21 de agosto, 16 de diciembre de 2003 y 13 de mayo de 2004, la
representación de la Contraloría General de la República, reiteró su solicitud
de sentencia.
I
DEL ACTO RECURRIDO
El Contralor General de la
República, al dictar el acto impugnado realizó las siguientes consideraciones:
En
primer lugar señaló, que los documentos que sirvieron de base para formularle
cargos a la recurrente, si bien estaban en copias fotostáticas habían sido
reconocidos por la actora con lo cual, de conformidad con el artículo 429 del
Código de Procedimiento Civil, tienen pleno valor probatorio.
Seguidamente,
en relación a la normativa aplicable al caso planteados el órgano contralor
declaró que el Estado Carabobo goza de total autonomía en la Administración de
la hacienda pública estadal y del mismo modo, que su Asamblea Legislativa, hoy
Consejo Legislativo, tiene la función de legislar sobre los asuntos de su
competencia, en cuyo ejercicio y a tenor de lo dispuesto en el artículo 3º de
la Constitución del citado ente político territorial, se dictó la Ley Orgánica
de Hacienda del Estado Carabobo.
Al
respecto el acto impugnado señaló, que las leyes estadales son “supremas”
dentro de sus competencias, con lo cual su eficacia es plena por lo que la
cuestión planteada estaba sujeta a la Ley Orgánica de Hacienda del Estado
Carabobo y no al Reglamento sobre Licitaciones Públicas Concurso Privado y
Adjudicaciones Directas para la Contratación de Obras y Adquisiciones de Bienes
Muebles por la Administración Central, ya que éste de conformidad con el
artículo 1º se aplica a los referidos procedimientos llevados a cabo por la
Administración Central, es decir la República y no a la Administración
Descentralizada territorial o funcionalmente.
Precisado
lo anterior se estableció, que para el momento en que ocurrió el hecho
investigado, la declaración de responsabilidad administrativa no suponía un
daño al patrimonio público, ya que la naturaleza objetiva de esta
responsabilidad, no exigía de un perjuicio para su configuración, bastando la
contravención de la norma relacionada con el manejo, administración o custodia
de fondos públicos y su imputación a un sujeto determinado.
Así,
el Contralor General de la República sostuvo, que los argumentos expuestos por
la accionante en el recurso jerárquico no desvirtuaron el hecho irregular
conforme al cual se declaró su responsabilidad por la contravención del
artículo 116 de la Ley Orgánica de Hacienda del Estado Carabobo.
Por
otra parte el acto impugnado sostuvo, que la referida declaratoria de
responsabilidad tuvo lugar durante la vigencia de la derogada Ley de la
Contraloría General de la República, que disponía en su artículo 81, que todo
actuación contraria a una disposición legal, podía dar lugar a la
correspondiente responsabilidad, mientras que la Ley de 1995, trajo consigo el
principio de taxatividad de los ilícitos y ello implica, que sólo los supuestos
establecidos en el artículo 113 del referido texto normativo, así como los
tipificados en el Título IV de la derogada Ley Orgánica de Salvaguarda del
Patrimonio Público, eran los únicos capaces de generar responsabilidad.
Finalmente
el órgano contralor declaró, que de conformidad con el numeral 1º del artículo
113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995,
persistía la irregularidad por la cual se sancionó a la recurrente y en
consecuencia, debía confirmarse la declaratoria de responsabilidad
administrativa.
ALEGATOS DEL RECURRENTE
Del análisis del escrito recursorio se desprende, que el apoderado
judicial del accionante luego de unas breves consideraciones sobre el
procedimiento administrativo que concluyó con el acto impugnado, señaló que la
declaratoria de responsabilidad administrativa a causa de la presunta violación
del artículo 116 de la Ley Orgánica de Hacienda del Estado Carabobo, se
fundamentó en los artículos 82 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República y 59 de su Reglamento, en concordancia con los artículos 33, 42 y
43 de la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público.
Al
respecto, hizo referencia al trámite de adquisición de equipos de seguridad
para la Gobernación del Estado Carabobo, en el cual presuntamente se cometieron
las irregularidades que dieron lugar a la declaratoria de responsabilidad,
sosteniendo particularmente que la naturaleza de los bienes los excluía de la
aplicación del procedimiento licitatorio, tal como establece el artículo 427 de
la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, en concordancia con el artículo
34 eiusdem,
toda vez que se referían a bienes relativos a la seguridad de Estado.
El
recurrente continuó señalando, que no se produjo la irregularidad que se le
imputa, ya que actuó en estricto apego a la Ley nacional que priva sobre la
estadal y que aun cuando se hubiesen cometido irregularidades en la citada
compra, no hubo daño al patrimonio del Estado Carabobo.
En
este sentido esgrimió, que el acto impugnado contraría el artículo 44 de la
Constitución de 1961, así como el ordinal 1º del artículo 19 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos, al aplicar retroactivamente el artículo 113
de la Ley de la Contraloría General de la República de 1995, que contiene
supuestos taxativos al contrario del artículo 81 de la Ley derogada que no
contemplaba expresamente los ilícitos, con lo cual adicionalmente abría
incurrido en falso supuesto de derecho.
Por
otra parte, argumentó que el acto atacado adolece de abuso de poder, ya que
pretende “...aplicar al caso concreto una
norma cuyo supuesto de hecho, no llega a coincidir con el hecho que se ha
presentado en la realidad.”. De este modo sostuvo que el Contralor General
de la República forzó la aplicación de la norma interpretándola falsamente.
Finalmente
señaló, que en el presente caso se había incurrido en el vicio de desviación de
poder, ya que el propósito del Contralor General de la República, fue la
creación de hechos que justificaran el ejercicio de sus facultades contraloras.
III
OPINIÓN DE LA CONTRALORÍA
GENERAL DE LA REPÚBLICA
La abogada Mónica Gioconda Misticcho Tortorella, inscrita en el
Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 47.196, actuando con
el carácter de representante del Contralor General de la República, solicitó
que se declarara sin lugar el recurso intentado, sobre la base de las
siguientes consideraciones:
Con
relación a la esgrimida violación del principio de irretroactividad de la Ley
señaló, que en el presente caso la conducta desplegada por la recurrente, fue
sancionada conforme al artículo 81 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República de 1984, en concordancia con el artículo 116 de la Ley de
Hacienda Pública del Estado Carabobo y que la referencia hecha por el órgano
contralor sobre el artículo 113 de la Ley de la Contraloría General de la
República de 1995, únicamente era para constatar que la omisión en el
cumplimiento de los procedimientos licitatorios continuaba siendo un ilícito
administrativo.
Respecto
al argumento de falso supuesto de hecho, la representante de la Contraloría
General de la República sostuvo, que en el presente caso se encuentra
plenamente comprobado que la recurrente adquirió el armamento, los equipos de
seguridad y las municiones por la cantidad de un millón setecientos cincuenta y
nueve mil cuatrocientos treinta bolívares (Bs. 1.759.430), sin cumplir con el correspondiente
procedimiento de licitación pública, con lo cual la sanción impuesta habría
estado fundada en hechos verificados, por lo que resultaría improcedente el
citado alegato, así como la invocada desviación de poder, toda vez que la
actuación del órgano contralor se verificó a causa del incumplimiento del
artículo 116 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública del Estado Carabobo.
En referencia al alegato de abuso de poder, la
Contraloría General de la República esgrimió, que tal vicio supone el aporte de
elementos probatorios idóneos para evidenciar la tergiversación de los hechos y
en el presente caso, la recurrente no promovió tales pruebas, limitándose a
afirmar sin basamento que el órgano contralor incurrió en el invocado
vicio.
Sobre el esgrimido falso supuesto de derecho, la
representante del órgano contralor argumentó, que era conforme a la Ley
Orgánica de Hacienda Pública del Estado Carabobo, que debían seguirse las
actuaciones de las autoridades del Estado Carabobo en virtud de su autonomía,
por lo que en el presente caso no se habría configurado el citado vicio. En
este sentido señaló, que la adquisición del referido equipamiento policial no
podía ser considerado un contrato celebrado con el interés de la defensa
nacional, sino con el objeto de preservar en orden público en la referida
entidad, lo cual no debe confundirse con los contratos celebrados por la República.
De allí, que la Ley Orgánica de Hacienda Pública del
Estado Carabobo, no incluyera la categoría de contratos de defensa nacional, ya
que esta no es competencia del citado ente político territorial, con lo cual
todo contrato celebrado por el Ejecutivo del referido estado, debía someterse
al procedimiento licitatorio.
Finalmente, en lo que respecta al derogado Reglamento
sobre Licitaciones Públicas, Concurso Privado y Adjudicaciones Directas para la
Contratación de Obras y Adquisiciones de Bienes Muebles por la Administración
Central, la representante del órgano contralor sostuvo, que el mismo se
aplicaba sólo a la Administración Central y no a los entes político
territoriales.
Para decidir, la Sala observa:
IV
ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN
Pasa la Sala a proveer sobre
la invocada nulidad del acto administrativo dictado por el Contralor General de
la República el 25 de junio de 1997, a través del cual confirmó la Resolución
dictada el 12 de noviembre de 1991 por la Dirección de Averiguaciones
Administrativas de la antigua Dirección General de Control de Estados y
Municipios del referido órgano contralor, que multó y declaró la
responsabilidad administrativa de la recurrente, en el desempeño de sus
funciones como Directora de Administración de la Gobernación del Estado
Carabobo, por la presunta violación del artículo 116 de la Ley Orgánica de
Hacienda del Estado Carabobo y en tal sentido observa:
Con
relación al argumento según el cual los bienes adquiridos no estaban sometidos
al procedimiento de licitación pública, en virtud que fueron adquiridos por
seguridad de Estado, este Máximo Tribunal debe precisar, que la derogada
Constitución de 1961, durante cuya vigencia fue dictado el acto impugnado,
establecía en su artículo 136, ordinal
11º, que era competencia del Poder Público Nacional, la organización y régimen
de las Fuerzas Armadas Nacionales, a las cuales de conformidad con lo
establecido en el artículo 8 literal “A” de la Ley Orgánica de las Fuerzas
Armadas Nacionales, le correspondía la defensa nacional y por ende, “...garantizar la integridad y libertad de la
República y la estabilidad de las Instituciones Democráticas.”, es decir,
el resguardo de la soberanía consagrada en el artículo 1º del derogado texto
fundamental, como el carácter supremo, libre e independiente de la República.
Así, las referidas normas en concordancia con el artículo 139 de la
Constitución derogada, consagraban a la seguridad y defensa como una
competencia plena y exclusiva del Poder Público Nacional y en tal virtud,
cuando la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional excluía del procedimiento
de licitación pública las cuestiones relativas a dicha materia, se refería a la
actuación de la República que es la que tenía atribuida la competencia.
En
el presente caso, resultaba injustificado el incumplimiento del procedimiento
de licitación pública basado en el alegato esgrimido por la accionante, toda
vez que la adquisición de equipamiento policial por el Estado Carabobo, no
podía tener como objeto el cumplimiento de una competencia que no le había sido
asignada, sino el desarrollo de lo establecido en el artículo 17 ordinal 5º del
citado texto fundamental, relativo a la organización policial, lo cual
comprendía la función de mantenimiento del orden público en el referido ente
político territorial, que es un asunto relacionado con la seguridad ciudadana y
en modo alguno podía ser interpretado como una actuación de resguardo de la
soberanía ya que no estaba destinada a salvaguardar la integridad del Estado
Federal y sus instituciones, por lo cual resulta improcedente el invocado
argumento y así se decide.
Sobre
el alegato según el cual, la accionante no habría incurrido en ninguna
irregularidad ya que su actuación estuvo presuntamente apegada a la Ley
Orgánica de Hacienda Pública Nacional, esta Sala observa, que la accionante era
una funcionaria del Estado Carabobo, que aun antes de la vigencia del texto
fundamental de 1999, estaba consagrado en el artículo 16 de la derogada
Constitución de 1961, como un ente político territorial autónomo, al cual le
estaba atribuida la competencia del ordinal 3º del artículo 17 eiusdem, relativa a la administración de sus bienes,
la cual era ejercida con carácter pleno de acuerdo a lo dispuesto en el
artículo 20 ordinal 1º ibídem.
Al respecto, fue en ejercicio de dicha competencia legislativa y
atendiendo al principio de coordinación, a tenor del cual para ciertas materias
existe un solo poder en todo el territorio, verbigracia la seguridad del
Estado, mientras que para otras materias existe una pluralidad de poderes, que
el estado Carabobo dictó su Ley Orgánica de Hacienda, en cuyo artículo 116 se
estableció lo siguiente:
“Artículo
116.- Cuando el monto de los contratos que se propongan realizar los despachos
del Ejecutivo del Estado Carabobo, escedan (sic) de QUINIENTOS MIL
BOLÍVARES (Bs. 500.000,oo), serán sometidos a licitación pública.”.
En este sentido, siendo que la hacienda pública estadal era una
atribución exclusiva de dicho ente político territorial, no resulta admisible
el argumento de prevalencia esgrimido, toda vez que la autonomía normativa del
Estado Carabobo sometía a sus funcionarios al marco normativo estadal en
materia de administración y en consecuencia, no resultaba aplicable la tesis de
la primacía del derecho federal, sino la sujeción al principio de competencia y
tal virtud, la adquisición del equipo policial debió cumplir con la disposición
del artículo 116 de la Ley Orgánica de Hacienda del Estado Carabobo, relativa a
la apertura de la correspondiente licitación pública y así se declara.
Por otra parte, la accionante invocó que la actuación que se le imputó
no le produjo daño patrimonial al Estado Carabobo y al respecto, debe
precisarse que si bien el acto impugnado declaró la responsabilidad de la
accionante, tal declaratoria se refirió a una de las formas de responsabilidad,
como es la administrativa, cuya procedencia no suponía un daño susceptible de
estimación económica como ocurre con la responsabilidad civil y por tanto, debe
esta Sala desechar tal argumento ya que una vez verificada la anormalidad en el
desempeño de las funciones de la recurrente, resultaba procedente aplicar la
sanción disciplinaria impuesta y así se decide.
En referencia a la presunta aplicación retroactiva del artículo 113 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, del análisis
del acto impugnado se desprende que la responsabilidad administrativa de la
recurrente fue declarada en virtud de la contravención del artículo 116 de la
Ley Orgánica de Hacienda del Estado Carabobo y de conformidad con el artículo
81 de la Ley de la Ley que rigió al citado órgano contralor hasta el año 1995,
con lo cual la referencia hecha por el mencionado artículo 113, fue para
constatar la persistencia de la antijuricidad de la conducta sancionada, a los
fines de confirmar el acto atacado en sede administrativa o de revocarlo en
aplicación del artículo 44 de la Constitución de 1961.
De este modo, el Contralor General de la República no habría incurrido
en el invocado vicio, por cuanto confirmó la declaratoria de responsabilidad
administrativa de la accionante, aplicando la Ley vigente para el momento en
que se produjo la irregularidad administrativa, esto es la Ley de la
Contraloría General de la República de 1984.
Precisado lo anterior, en la
copia certificada del acta levantada con ocasión de la adquisición del equipo
policial, la cual cursa al folio veintidós (22) de los antecedentes
administrativos, se destacó, que la licitación no se hizo pública por razones
de seguridad de Estado, lo cual reconoció la propia accionante en la
declaración rendida el 21 de junio de 1991, que ríela al folio setenta y cinco
(75) del propio legajo y tal circunstancia, aunada a que el monto de la compra
ascendió a la cantidad de un millón setecientos cincuenta y nueve mil cuatrocientos
treinta bolívares (Bs. 1.759.430,oo), permiten concluir que en el presente caso
debió atenderse el imperativo del artículo 116 de la Ley Orgánica de Hacienda
del Estado Carabobo y en consecuencia, licitar públicamente el equipo policial
adquirido, a los fines de evitar incurrir en el supuesto sancionatorio del
artículo 81 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de
1984.
De allí, que resulte improcedente el argumento de abuso de poder
esgrimido sobre la base de “...aplicar al
caso concreto una norma cuyo supuesto de hecho, no llega a coincidir con el
hecho que se ha presentado en la realidad.”, por cuanto la referida
situación de hecho, esto es el no abrir el procedimiento de licitación pública
para una compra que superaba los quinientos mil bolívares (Bs. 500.000),
efectivamente contravenía la Ley de Hacienda Pública del Estado Carabobo y por
ende, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1984, lo
cual a su vez justificó la actuación del órgano contralor, por lo que
adicionalmente, debe desestimarse el alegato de desviación de poder, toda vez
que la declaratoria de responsabilidad administrativa estuvo enmarcada en el
ámbito de sus competencias y de acuerdo a la cuestión de hecho planteada. Así
se decide.
Por
las razones expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad
de la Ley, declara SIN LUGAR el
recurso contencioso administrativo de nulidad, incoado por la ciudadana ESTHER MIQUILENA DE AMOLDONI, ya
identificada, contra el acto administrativo dictado el 25 de junio de 1997 por
el Contralor General de la República.
Publíquese, regístrese y comuníquese.
Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo
ordenado.
Dada, firmada
y sellada en
el Salón de
Despacho de la Sala Político-Administrativa del
Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas a los veintinueve (29) días del mes
de junio de dos mil cuatro. Años 194º
de la Independencia y 145º de la
Federación.
El
Presidente,
LEVIS IGNACIO ZERPA
El Vicepresidente,
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
La Magistrada-Ponente,
YOLANDA JAIMES GUERRERO
La Secretaria,
ANAÍS MEJÍA CALZADILLA
YJG.
En treinta (30) de junio del
año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº
00743.
La Secretaria,
ANAIS MEJÍA CALZADILLA