MAGISTRADA PONENTE: YOLANDA JAIMES GUERRERO
Exp. Nº 14.499

El abogado Luis Cruces Torrealba, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 54.970, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana ESTHER MIQUILENA DE AMOLDONI, identificada con la cédula de identidad número 3.051.801, mediante escrito presentado ante esta Sala en fecha 18 de marzo de 1998, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo dictado el 25 de junio de 1997 por el Contralor General de la República, a través del cual confirmó la Resolución dictada el 12 de noviembre de 1991 por la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la antigua Dirección General de Control de Estados y Municipios del referido órgano contralor, que multó y declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente en el desempeño de sus funciones como Directora de Administración de la Gobernación del Estado Carabobo, por la presunta violación del artículo 116 de la Ley Orgánica de Hacienda del Estado Carabobo.

            El 19 de marzo de 1998 se dio cuenta en Sala y por auto de la misma fecha, se acordó solicitar los antecedentes administrativos, los cuales se recibieron el 2 de junio del mismo año.

            En fecha 3 de junio de 1998 se ordenó pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación, y recibidas éstas, por auto del 18 del mismo mes y año se admitió el recurso, se acordó practicar las notificaciones legales correspondientes y librar el cartel de emplazamiento a los interesados, de conformidad con el artículo 125 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Practicadas las notificaciones acordadas, el 23 de junio de 1999 se libró el cartel de emplazamiento a los interesados, el cual fue retirado, publicado y consignado en el lapso de Ley.

El 29 de julio de 1999, la abogada Mónica Gioconda Misticchio Tortorella, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 47.196, actuando con el carácter de representante de la Contraloría General de la República, presentó escrito de oposición al recurso.

Concluida la sustanciación del expediente, en fecha 1º de febrero de 2000, se ordenó pasar los autos a la Sala, a los fines de la continuación del procedimiento.

Recibido el expediente en Sala, por auto de fecha 16 de febrero de 2000 se designó ponente al Magistrado Carlos Escarrá Malavé y se fijó la quinta audiencia para comenzar la relación de la causa.

El 29 de febrero de 2000 comenzó la relación y el 15 de marzo del mismo año se celebró el acto de informes, al cual compareció la representante de la Contraloría General de la República, consignando sus conclusiones escritas y se ordenó la continuación de la relación.

En fecha 9 de mayo de 2000 terminó la relación de la causa y se dijo “VISTOS”.

Por diligencia suscrita el 22 de noviembre de 2000, la representante de la Contraloría General de la República, solicitó que se dictara sentencia.

En virtud de la designación de los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Yolanda Jaimes Guerrero, y la ratificación del Magistrado Levis Ignacio Zerpa, por la Asamblea Nacional en sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.105 del día 22 del mismo mes y año, se reconstituyó la Sala Político Administrativa el 27 de diciembre de dicho año, y por auto del 6 de febrero de 2001 se reasignó la ponencia a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Mediante diligencia suscrita el 1º de febrero de 2001, la representante de la Contraloría General de la República, ratificó su solicitud de sentencia.

Por diligencia de fecha 12 de junio de 2001, el apoderado judicial del recurrente solicitó que se decidiera la causa.

En fechas 21 de agosto, 16 de diciembre de 2003 y 13 de mayo de 2004, la representación de la Contraloría General de la República, reiteró su solicitud de sentencia.

I

DEL ACTO RECURRIDO

El Contralor General de la República, al dictar el acto impugnado realizó las siguientes consideraciones:

En primer lugar señaló, que los documentos que sirvieron de base para formularle cargos a la recurrente, si bien estaban en copias fotostáticas habían sido reconocidos por la actora con lo cual, de conformidad con el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, tienen pleno valor probatorio.

Seguidamente, en relación a la normativa aplicable al caso planteados el órgano contralor declaró que el Estado Carabobo goza de total autonomía en la Administración de la hacienda pública estadal y del mismo modo, que su Asamblea Legislativa, hoy Consejo Legislativo, tiene la función de legislar sobre los asuntos de su competencia, en cuyo ejercicio y a tenor de lo dispuesto en el artículo 3º de la Constitución del citado ente político territorial, se dictó la Ley Orgánica de Hacienda del Estado Carabobo.

Al respecto el acto impugnado señaló, que las leyes estadales son  supremas” dentro de sus competencias, con lo cual su eficacia es plena por lo que la cuestión planteada estaba sujeta a la Ley Orgánica de Hacienda del Estado Carabobo y no al Reglamento sobre Licitaciones Públicas Concurso Privado y Adjudicaciones Directas para la Contratación de Obras y Adquisiciones de Bienes Muebles por la Administración Central, ya que éste de conformidad con el artículo 1º se aplica a los referidos procedimientos llevados a cabo por la Administración Central, es decir la República y no a la Administración Descentralizada territorial o funcionalmente.

Precisado lo anterior se estableció, que para el momento en que ocurrió el hecho investigado, la declaración de responsabilidad administrativa no suponía un daño al patrimonio público, ya que la naturaleza objetiva de esta responsabilidad, no exigía de un perjuicio para su configuración, bastando la contravención de la norma relacionada con el manejo, administración o custodia de fondos públicos y su imputación a un sujeto determinado.

Así, el Contralor General de la República sostuvo, que los argumentos expuestos por la accionante en el recurso jerárquico no desvirtuaron el hecho irregular conforme al cual se declaró su responsabilidad por la contravención del artículo 116 de la Ley Orgánica de Hacienda del Estado Carabobo.

Por otra parte el acto impugnado sostuvo, que la referida declaratoria de responsabilidad tuvo lugar durante la vigencia de la derogada Ley de la Contraloría General de la República, que disponía en su artículo 81, que todo actuación contraria a una disposición legal, podía dar lugar a la correspondiente responsabilidad, mientras que la Ley de 1995, trajo consigo el principio de taxatividad de los ilícitos y ello implica, que sólo los supuestos establecidos en el artículo 113 del referido texto normativo, así como los tipificados en el Título IV de la derogada Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, eran los únicos capaces de generar responsabilidad.

Finalmente el órgano contralor declaró, que de conformidad con el numeral 1º del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, persistía la irregularidad por la cual se sancionó a la recurrente y en consecuencia, debía confirmarse la declaratoria de responsabilidad administrativa.

II

ALEGATOS DEL RECURRENTE

Del análisis del escrito recursorio se desprende, que el apoderado judicial del accionante luego de unas breves consideraciones sobre el procedimiento administrativo que concluyó con el acto impugnado, señaló que la declaratoria de responsabilidad administrativa a causa de la presunta violación del artículo 116 de la Ley Orgánica de Hacienda del Estado Carabobo, se fundamentó en los artículos 82 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y 59 de su Reglamento, en concordancia con los artículos 33, 42 y 43 de la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público.

Al respecto, hizo referencia al trámite de adquisición de equipos de seguridad para la Gobernación del Estado Carabobo, en el cual presuntamente se cometieron las irregularidades que dieron lugar a la declaratoria de responsabilidad, sosteniendo particularmente que la naturaleza de los bienes los excluía de la aplicación del procedimiento licitatorio, tal como establece el artículo 427 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, en concordancia con el artículo 34  eiusdem, toda vez que se referían a bienes relativos a la seguridad de Estado.

El recurrente continuó señalando, que no se produjo la irregularidad que se le imputa, ya que actuó en estricto apego a la Ley nacional que priva sobre la estadal y que aun cuando se hubiesen cometido irregularidades en la citada compra, no hubo daño al patrimonio del Estado Carabobo.

En este sentido esgrimió, que el acto impugnado contraría el artículo 44 de la Constitución de 1961, así como el ordinal 1º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al aplicar retroactivamente el artículo 113 de la Ley de la Contraloría General de la República de 1995, que contiene supuestos taxativos al contrario del artículo 81 de la Ley derogada que no contemplaba expresamente los ilícitos, con lo cual adicionalmente abría incurrido en falso supuesto de derecho.

Por otra parte, argumentó que el acto atacado adolece de abuso de poder, ya que pretende “...aplicar al caso concreto una norma cuyo supuesto de hecho, no llega a coincidir con el hecho que se ha presentado en la realidad.”. De este modo sostuvo que el Contralor General de la República forzó la aplicación de la norma interpretándola falsamente.

Finalmente señaló, que en el presente caso se había incurrido en el vicio de desviación de poder, ya que el propósito del Contralor General de la República, fue la creación de hechos que justificaran el ejercicio de sus facultades contraloras.

 

 

III

OPINIÓN DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La abogada Mónica Gioconda Misticcho Tortorella, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 47.196, actuando con el carácter de representante del Contralor General de la República, solicitó que se declarara sin lugar el recurso intentado, sobre la base de las siguientes consideraciones:

Con relación a la esgrimida violación del principio de irretroactividad de la Ley señaló, que en el presente caso la conducta desplegada por la recurrente, fue sancionada conforme al artículo 81 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1984, en concordancia con el artículo 116 de la Ley de Hacienda Pública del Estado Carabobo y que la referencia hecha por el órgano contralor sobre el artículo 113 de la Ley de la Contraloría General de la República de 1995, únicamente era para constatar que la omisión en el cumplimiento de los procedimientos licitatorios continuaba siendo un ilícito administrativo.

Respecto al argumento de falso supuesto de hecho, la representante de la Contraloría General de la República sostuvo, que en el presente caso se encuentra plenamente comprobado que la recurrente adquirió el armamento, los equipos de seguridad y las municiones por la cantidad de un millón setecientos cincuenta y nueve mil cuatrocientos treinta bolívares (Bs. 1.759.430),  sin cumplir con el correspondiente procedimiento de licitación pública, con lo cual la sanción impuesta habría estado fundada en hechos verificados, por lo que resultaría improcedente el citado alegato, así como la invocada desviación de poder, toda vez que la actuación del órgano contralor se verificó a causa del incumplimiento del artículo 116 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública del Estado Carabobo.

            En referencia al alegato de abuso de poder, la Contraloría General de la República esgrimió, que tal vicio supone el aporte de elementos probatorios idóneos para evidenciar la tergiversación de los hechos y en el presente caso, la recurrente no promovió tales pruebas, limitándose a afirmar sin basamento que el órgano contralor incurrió en el invocado vicio. 

            Sobre el esgrimido falso supuesto de derecho, la representante del órgano contralor argumentó, que era conforme a la Ley Orgánica de Hacienda Pública del Estado Carabobo, que debían seguirse las actuaciones de las autoridades del Estado Carabobo en virtud de su autonomía, por lo que en el presente caso no se habría configurado el citado vicio. En este sentido señaló, que la adquisición del referido equipamiento policial no podía ser considerado un contrato celebrado con el interés de la defensa nacional, sino con el objeto de preservar en orden público en la referida entidad, lo cual no debe confundirse con los contratos celebrados por la República.

            De allí, que la Ley Orgánica de Hacienda Pública del Estado Carabobo, no incluyera la categoría de contratos de defensa nacional, ya que esta no es competencia del citado ente político territorial, con lo cual todo contrato celebrado por el Ejecutivo del referido estado, debía someterse al procedimiento licitatorio.

            Finalmente, en lo que respecta al derogado Reglamento sobre Licitaciones Públicas, Concurso Privado y Adjudicaciones Directas para la Contratación de Obras y Adquisiciones de Bienes Muebles por la Administración Central, la representante del órgano contralor sostuvo, que el mismo se aplicaba sólo a la Administración Central y no a los entes político territoriales.

Para decidir, la Sala observa:

IV

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

Pasa la Sala a proveer sobre la invocada nulidad del acto administrativo dictado por el Contralor General de la República el 25 de junio de 1997, a través del cual confirmó la Resolución dictada el 12 de noviembre de 1991 por la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la antigua Dirección General de Control de Estados y Municipios del referido órgano contralor, que multó y declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente, en el desempeño de sus funciones como Directora de Administración de la Gobernación del Estado Carabobo, por la presunta violación del artículo 116 de la Ley Orgánica de Hacienda del Estado Carabobo y en tal sentido observa:

Con relación al argumento según el cual los bienes adquiridos no estaban sometidos al procedimiento de licitación pública, en virtud que fueron adquiridos por seguridad de Estado, este Máximo Tribunal debe precisar, que la derogada Constitución de 1961, durante cuya vigencia fue dictado el acto impugnado, establecía  en su artículo 136, ordinal 11º, que era competencia del Poder Público Nacional, la organización y régimen de las Fuerzas Armadas Nacionales, a las cuales de conformidad con lo establecido en el artículo 8 literal “A” de la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas Nacionales, le correspondía la defensa nacional y por ende, “...garantizar la integridad y libertad de la República y la estabilidad de las Instituciones Democráticas.”, es decir, el resguardo de la soberanía consagrada en el artículo 1º del derogado texto fundamental, como el carácter supremo, libre e independiente de la República.

Así, las referidas normas en concordancia con el artículo 139 de la Constitución derogada, consagraban a la seguridad y defensa como una competencia plena y exclusiva del Poder Público Nacional y en tal virtud, cuando la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional excluía del procedimiento de licitación pública las cuestiones relativas a dicha materia, se refería a la actuación de la República que es la que tenía atribuida la competencia. 

En el presente caso, resultaba injustificado el incumplimiento del procedimiento de licitación pública basado en el alegato esgrimido por la accionante, toda vez que la adquisición de equipamiento policial por el Estado Carabobo, no podía tener como objeto el cumplimiento de una competencia que no le había sido asignada, sino el desarrollo de lo establecido en el artículo 17 ordinal 5º del citado texto fundamental, relativo a la organización policial, lo cual comprendía la función de mantenimiento del orden público en el referido ente político territorial, que es un asunto relacionado con la seguridad ciudadana y en modo alguno podía ser interpretado como una actuación de resguardo de la soberanía ya que no estaba destinada a salvaguardar la integridad del Estado Federal y sus instituciones, por lo cual resulta improcedente el invocado argumento y así se decide.

Sobre el alegato según el cual, la accionante no habría incurrido en ninguna irregularidad ya que su actuación estuvo presuntamente apegada a la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, esta Sala observa, que la accionante era una funcionaria del Estado Carabobo, que aun antes de la vigencia del texto fundamental de 1999, estaba consagrado en el artículo 16 de la derogada Constitución de 1961, como un ente político territorial autónomo, al cual le estaba atribuida la competencia del ordinal 3º del artículo 17  eiusdem,  relativa a la administración de sus bienes, la cual era ejercida con carácter pleno de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 20 ordinal 1º  ibídem.

Al respecto, fue en ejercicio de dicha competencia legislativa y atendiendo al principio de coordinación, a tenor del cual para ciertas materias existe un solo poder en todo el territorio, verbigracia la seguridad del Estado, mientras que para otras materias existe una pluralidad de poderes, que el estado Carabobo dictó su Ley Orgánica de Hacienda, en cuyo artículo 116 se estableció lo siguiente:

Artículo 116.- Cuando el monto de los contratos que se propongan realizar los despachos del Ejecutivo del Estado Carabobo, escedan (sic) de QUINIENTOS MIL BOLÍVARES (Bs. 500.000,oo), serán sometidos a licitación pública.”.

En este sentido, siendo que la hacienda pública estadal era una atribución exclusiva de dicho ente político territorial, no resulta admisible el argumento de prevalencia esgrimido, toda vez que la autonomía normativa del Estado Carabobo sometía a sus funcionarios al marco normativo estadal en materia de administración y en consecuencia, no resultaba aplicable la tesis de la primacía del derecho federal, sino la sujeción al principio de competencia y tal virtud, la adquisición del equipo policial debió cumplir con la disposición del artículo 116 de la Ley Orgánica de Hacienda del Estado Carabobo, relativa a la apertura de la correspondiente licitación pública y así se declara.

Por otra parte, la accionante invocó que la actuación que se le imputó no le produjo daño patrimonial al Estado Carabobo y al respecto, debe precisarse que si bien el acto impugnado declaró la responsabilidad de la accionante, tal declaratoria se refirió a una de las formas de responsabilidad, como es la administrativa, cuya procedencia no suponía un daño susceptible de estimación económica como ocurre con la responsabilidad civil y por tanto, debe esta Sala desechar tal argumento ya que una vez verificada la anormalidad en el desempeño de las funciones de la recurrente, resultaba procedente aplicar la sanción disciplinaria impuesta y así se decide.

En referencia a la presunta aplicación retroactiva del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, del análisis del acto impugnado se desprende que la responsabilidad administrativa de la recurrente fue declarada en virtud de la contravención del artículo 116 de la Ley Orgánica de Hacienda del Estado Carabobo y de conformidad con el artículo 81 de la Ley de la Ley que rigió al citado órgano contralor hasta el año 1995, con lo cual la referencia hecha por el mencionado artículo 113, fue para constatar la persistencia de la antijuricidad de la conducta sancionada, a los fines de confirmar el acto atacado en sede administrativa o de revocarlo en aplicación del artículo 44 de la Constitución de 1961.

De este modo, el Contralor General de la República no habría incurrido en el invocado vicio, por cuanto confirmó la declaratoria de responsabilidad administrativa de la accionante, aplicando la Ley vigente para el momento en que se produjo la irregularidad administrativa, esto es la Ley de la Contraloría General de la República de 1984.

 Precisado lo anterior, en la copia certificada del acta levantada con ocasión de la adquisición del equipo policial, la cual cursa al folio veintidós (22) de los antecedentes administrativos, se destacó, que la licitación no se hizo pública por razones de seguridad de Estado, lo cual reconoció la propia accionante en la declaración rendida el 21 de junio de 1991, que ríela al folio setenta y cinco (75) del propio legajo y tal circunstancia, aunada a que el monto de la compra ascendió a la cantidad de un millón setecientos cincuenta y nueve mil cuatrocientos treinta bolívares (Bs. 1.759.430,oo), permiten concluir que en el presente caso debió atenderse el imperativo del artículo 116 de la Ley Orgánica de Hacienda del Estado Carabobo y en consecuencia, licitar públicamente el equipo policial adquirido, a los fines de evitar incurrir en el supuesto sancionatorio del artículo 81 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1984.

De allí, que resulte improcedente el argumento de abuso de poder esgrimido sobre la base de “...aplicar al caso concreto una norma cuyo supuesto de hecho, no llega a coincidir con el hecho que se ha presentado en la realidad.”, por cuanto la referida situación de hecho, esto es el no abrir el procedimiento de licitación pública para una compra que superaba los quinientos mil bolívares (Bs. 500.000), efectivamente contravenía la Ley de Hacienda Pública del Estado Carabobo y por ende, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1984, lo cual a su vez justificó la actuación del órgano contralor, por lo que adicionalmente, debe desestimarse el alegato de desviación de poder, toda vez que la declaratoria de responsabilidad administrativa estuvo enmarcada en el ámbito de sus competencias y de acuerdo a la cuestión de hecho planteada. Así se decide.

V

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad, incoado por la ciudadana ESTHER MIQUILENA DE AMOLDONI, ya identificada, contra el acto administrativo dictado el 25 de junio de 1997 por el Contralor General de la República.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.

Dada,  firmada  y  sellada  en  el  Salón  de  Despacho  de  la Sala Político-Administrativa  del  Tribunal  Supremo  de  Justicia,  en  Caracas a los veintinueve (29) días del mes de junio de dos mil cuatro. Años 194º  de  la Independencia y 145º de la Federación.

 

El Presidente,

LEVIS IGNACIO ZERPA

El Vicepresidente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

La Magistrada-Ponente,

YOLANDA JAIMES GUERRERO

La Secretaria,

ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

Exp. Nº 14.499

YJG.

En treinta (30) de junio del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00743.

   La Secretaria,

ANAIS MEJÍA CALZADILLA