|
Los abogados Alberto Blanco Uribe Quintero e Iraida Agüero B., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 20.554 y 47.316, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana LEONOR GRANADILLOS VARGAS, con cédula de identidad Nº 6.406.247, mediante escrito presentado ante esta Sala el 4 de noviembre de 2004, procedieron a interponer acción de amparo conjuntamente con recurso de nulidad contra la Resolución N° 01-00-000274 del 14 de septiembre de 2004, emanada del Contralor General de la República, por la cual se inhabilitó a la recurrente por un período de tres (3) años para el ejercicio de funciones públicas.
Del anterior escrito y sus anexos se dio cuenta en Sala el 9 de noviembre de 2004 y por auto de esa misma fecha se designó ponente a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, a los fines de decidir sobre la admisibilidad del recurso de nulidad y la acción de amparo.
Mediante escrito del 17 de febrero de 2005, la abogada Mónica Gioconda Misticchio Tortorella, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 47.196, actuando en representación de la Contraloría General de la República, procedió a ejercer oposición al amparo cautelar ejercido conjuntamente con el presente recurso de nulidad.
El 23 de febrero 2005, así como 8 y 23 de noviembre de ese mismo año, la parte recurrente solicitó se dictara sentencia.
Por decisión N° 01234 del 17 de mayo de 2006, se admitió provisionalmente el recurso de nulidad, a los fines de emitir pronunciamiento sobre la acción de amparo, la cual fue declarada improcedente.
Mediante diligencia del 25 de julio de 2006, la parte recurrente solicitó se remitiera el expediente al Juzgado de Sustanciación.
Remitido el expediente al mencionado Juzgado, por auto del 26 de septiembre de 2006, admitió el recurso, ordenándose citar al Fiscal General de la República, al Contralor General de la República y a la Procuradora General de la República, así mismo acordó librar el cartel a que alude el aparte once del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, requiriéndose, igualmente, la remisión del expediente administrativo correspondiente.
Por Oficio N° 08-01-1631 del 23 de noviembre de 2006, emanado de la Contraloría General de la República, se remitió el respectivo expediente administrativo, ordenándose formar pieza separada con el mismo.
En fechas 30 de noviembre y 19 de diciembre de 2006, así como 17 de enero de 2007, el Alguacil dejó constancia de haber practicado las citaciones del Fiscal General de la República, la Procuradora General de la República y el Contralor General de la República, respectivamente.
Mediante diligencia del 21 de febrero de 2007, la parte recurrente retiró el cartel de emplazamiento, consignando en fecha 27 de ese mismo mes y año un ejemplar de su publicación.
El 22 de marzo de 2007, la parte accionante promovió pruebas a cuya admisión se opuso la representante de la Contraloría General de la República. Dicha oposición fue declarada improcedente por auto del 24 de abril de 2007, en el cual se admitieron salvo su apreciación en la sentencia definitiva, todas las pruebas y asimismo se acordó notificar a la Procuradora General de la República.
Mediante diligencia del 23 de mayo de 2007, el Alguacil dejó constancia de haber notificado a la Procuradora General de la República.
Por auto del 20 de septiembre de 2007, la parte recurrente, por cuanto se encontraba concluida la sustanciación del expediente, solicitó se remitiera el expediente a esta Sala.
En fecha 3 de octubre de 2007, se acordó abrir cuaderno de medidas, en virtud de la solicitud realizada el 18 de septiembre de 2007 por la representación judicial del accionante.
El 25 de octubre de 2007, se dio cuenta en Sala y por auto de esa misma fecha se designó ponente a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, fijándose el tercer (3er) día de despacho para comenzar la relación.
Iniciada la relación, el 1° de noviembre de 2007, el acto de informes se fijó para el décimo (10°) día de despacho siguiente a las 10:30 a.m., difiriéndose posteriormente su realización.
El 19 de noviembre de 2007, se agregó a los autos copia certificada de la sentencia que declaró improcedente la medida cautelar innominada solicitada.
Mediante escrito presentado el 10 de junio de 2008, la representante del Ministerio Público presentó escrito de opinión.
Llegada la oportunidad de presentar informes, esto es, el 19 de junio de 2008, se anunció el acto y a éste comparecieron la representante de la recurrente y de la Contraloría General de la República, quienes expusieron sus argumentos en forma oral y posteriormente consignaron sus conclusiones escritas.
El 12 de agosto de 2008, terminó la relación y se dijo “Vistos”.
Mediante diligencia del 2 de junio de 2009, la parte recurrente solicitó se dictara sentencia.
ANTECEDENTES
Los apoderados judiciales de la recurrente narran como antecedentes de la presente acción que su representada comenzó a prestar sus servicios como Gerente de Administración del Instituto Municipal Autónomo de Protección y Saneamiento Ambiental de Sucre (IMAPSAS), desde el 1° de septiembre de 2000 hasta el 31 de mayo de 2002.
De esta forma exponen, que el 25 de abril de 2002 en el Instituto antes identificado se practicó una auditoría, con base en la cual el Contralor del Municipio Sucre del Estado Miranda resolvió “…en fecha 15 de julio de 2002 (…) iniciar una investigación administrativa por supuestas irregularidades en contra de nuestra representada, ocurridas en el Instituto donde ella prestaba sus servicios, correspondiente al ejercicio fiscal 2000 y primer semestre 2001…”.
En vista de lo anterior, señalan que en fecha 25 de septiembre de 2002, la Contraloría del Municipio Sucre del Estado Miranda dictó un acto en el cual declara a la recurrente “…responsable administrativamente y resuelve imponerle la multa de siete millones de bolívares (Bs. 7.000.000,00)…”.
Consecuencia de lo expuesto, indican que en fecha 3 de marzo de 2004, “…el Contralor General de la República, dicta la Resolución No. 01-00-085, en la cual impone a nuestra representada la medida de inhabilitación por tres (3) años contados a partir de la notificación de la presente Resolución. Notificada el día 10 de junio del 2.003…” (sic).
Contra la aludida Resolución, exponen que ejercieron recurso de reconsideración, el cual fue declarado sin lugar mediante la Resolución No. 01-00-000274 de fecha 14 de Septiembre de 2004, razón por la cual procedieron a impugnar dicha decisión ante esta Sala, mediante escrito presentado el 4 de noviembre de 2004.
II
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD
Los apoderados judiciales de la recurrente denunciaron como vicios del acto recurrido, los siguientes:
1. En primer lugar, aducen que hubo violación al principio de irretroactividad de la ley, toda vez que los hechos que generaron la imposición de la sanción recurrida, se verificaron bajo la vigencia de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, por lo que el acto impugnado debió aplicar dicho cuerpo normativo, en lugar de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (1995).
Reforzaron lo expuesto indicando que la decisión recurrida se fundamentó en los resultados arrojados por la auditoría realizada el 25 de abril de 2002 en el Instituto en el cual laboraba la accionante, razón por la cual la ley aplicable no podía ser otra, sino la vigente para esa fecha, esto es, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
2. Por otro lado, denunciaron la supuesta violación de los derechos constitucionales de acceso a la justicia, a la tutela judicial efectiva y a la garantía constitucional al debido proceso, toda vez que la Administración habría considerado que la Resolución impugnada se encontraba definitivamente firme, cuando lo cierto es que contra ésta fue ejercido un recurso contencioso administrativo, por un ciudadano que al estar en idéntica situación que la recurrente, sus efectos debían extenderse a la accionante.
Bajo la mencionada premisa solicitaron que se “…proceda a declarar que nuestra representada es litisconsorte del ciudadano recurrente Antonio Martínez Valderrama, en el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad, conjuntamente con Acción de Amparo Cautelar, ejercido contra el acto administrativo contenido en la Resolución S/Nro. de fecha 4 de octubre de 2002, emanada de la Contraloría Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda, pues goza de legitimación activa tanto para impugnar directamente el acto administrativo, como para hacerse parte en el juicio, en defensa de la pretensión anulatoria del recurrente, que es suya, y para que se le extiendan los efectos del fallo, háyase o no hecho parte, por estar en idéntica situación…”. (sic)
En tal virtud, concluyeron que la violación de los referidos derechos constitucionales se materializó, debido a que la Contraloría General de la República impuso la sanción recurrida, sin esperar las resultas del mencionado recurso de nulidad, cuyos efectos le serían extensibles a su mandante, por estar exactamente en la misma situación que el accionante en dicho juicio.
3. Paralelamente, alegaron la violación al derecho de igualdad consagrado en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
De esta forma indicaron, que en el caso analizado la referida violación se verificó, por el hecho de habérsele dado a su representada un tratamiento distinto al recibido por el ciudadano Antonio Martínez Valderrama, quien califica como su litisconsorte, y al cual, supuestamente, no se le aplicó la sanción recurrida por estar aún pendiente un pronunciamiento judicial, cuyas resultas consideran que son también aplicables a su mandante.
Concretamente, expusieron que “…hay pues trazado un tratamiento desigualitario para personas, el recurrente de aquel caso y nuestra representada, que son litisconsortes activos que se encuentran en similares o idénticas condiciones, sujetas a la actividad contralora, pues el referido ciudadano no puede ser objeto de sanción por la Contraloría General de la República; en virtud de su referido proceder judicial, mientras que nuestra representada ha sido objeto de sanción por este organismo contralor, no obstante su condición de litisconsorte activo, por la supuesta firmeza de la actuación municipal, como si ella pudiese anularse para el uno y no para la otra, lo cual es inconstitucional, por discriminatorio, y así respetuosamente pedimos sea declarado…”. (Sic).
4. Por otro lado, denunciaron la violación a los principios de presunción de inocencia y del non bis in idem, sobre la premisa antes señalada, relativa a que la Contraloría habría impuesto la sanción recurrida sin encontrarse firme el acto que estableció la responsabilidad administrativa de la accionante.
Adicionalmente, aludieron a la prohibición de juzgar y sancionar dos veces a una persona por los mismos hechos, “…toda vez que nuestra representada se vio imponer una multa de Bs. 7.000.000,oo, por parte de la Contraloría Municipal, para luego verse afectada por una sucesiva sanción de inhabilitación para cumplir funciones públicas, por tres (3) años, por parte de la Contraloría General de la República…” (sic).
5. Por otra parte alegaron la violación al derecho constitucional a la honorabilidad de su representada, con fundamento en lo siguiente:
“…el que se sancione dos veces por los mismos hechos a nuestra representada, se le someta a procedimientos administrativos sancionatorios sucesivos, presuponiendo falsamente la firmeza de los actos sancionatorios precedentes, sin que su culpabilidad haya quedado definitivamente establecida, sin duda veja la honorabilidad de nuestra representada, máxime cuando se la expone a la desconfianza general, por asumirla como incapaz de desempeñar rectamente funciones de la cosa pública, por largo tiempo…”.
6. Asimismo invocaron la violación a los derechos constitucionales a la integridad del patrimonio, a la libertad económica y al trabajo, derivadas del hecho de que su representada fue apartada de sus funciones y privada del salario que percibía, como consecuencia de la sanción recurrida, la cual fue impuesta en violación a la garantía constitucional, relativa a la presunción de inocencia, así como en contravención al debido proceso, razón por la cual debe interpretarse que dicha sanción constituye una restricción indebida a los mencionados derechos constitucionales.
7. Igualmente, denunciaron el vicio de inmotivación del acto recurrido, toda vez que la Resolución impugnada se basó en la Auditoría realizada por la Dirección Sectorial de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría del Municipio Sucre en el Instituto Municipal Autónomo de Protección y Saneamiento Ambiental de Sucre (IMAPSAS), de fecha 25 de abril de 2002; no obstante, advierten que la aludida Resolución “…sólo se limitó a reproducir el contenido de dicha Auditoría, con lo cual se evidencia que no se examinaron los hechos ni las pruebas, no motivó, ni realizó razonamiento alguno respecto de la prueba de los hechos que le fueron imputados a nuestra representada, en tal sentido, nunca se llegó a comprobar la relación de los hechos con los cuales se declaró la responsabilidad administrativa, tan solo se limitó como ya lo expusimos a narrar la serie de hechos establecidos en la Auditoría sin que en ningún momento se estableciera el nexo causal entre los mismos y los de nuestra poderdante…” (sic).
Paralelamente, destacaron que el acto impugnado, en ningún momento realizó “…un análisis del cargo y de las funciones que ejercía la Sra. Leonor Granadillo dentro del Instituto, simplemente al señalar las supuestas irregularidades existentes en ese Organismo se infiere la responsabilidad a una persona que no era la competente para realizar los hechos que se les imputa por la naturaleza de su cargo, es decir, no sólo no se hace un análisis de las funciones que se ejercen en la Gerencia de Administración, sino que ni siquiera se estudia o analiza como está compuesto por Ordenanza Municipal, el mencionado Instituto, quienes son los que toman las decisiones dentro la Junta Directiva y quienes son los que ordenan ejecutar las decisiones allí aprobadas, tal como lo dispone la Ordenanza del Instituto Municipal de Protección y Saneamiento Ambiental de fecha 25 de noviembre de 1997, en la que se establece claramente en su Capítulo III, como está compuesta la Dirección y Administración del Instituto y cuáles son sus atribuciones y funciones…”. (sic)
De esta forma, adujeron que su representada ejercía el cargo de Gerente de Administración del tantas veces mencionado Instituto y entre sus funciones, según exponen, “…no se encontraba la de reotorgar préstamos a los funcionarios del Instituto, ni de aprobar las compras y mucho menos suscribir contratos en que el Instituto sea parte, ya que esto es competencia única y exclusivamente de la Junta Directiva del Instituto…”. (sic).
Asimismo, advirtieron que consecuencia de la mencionada determinación de responsabilidad administrativa, a su representada le fue aplicada la sanción pecuniaria de multa, la cual, a juicio de dicha representación, también resultaba inmotivada, por cuanto “…existe una ausencia de motivos de las atenuantes aparentemente consideradas, tenemos que el proceder de la Administración Pública, en ese acto administrativo no ha hecho referencia alguna sobre este requisito, reiteradamente considerado por la doctrina y la jurisprudencia como un vicio de inmotivación, dado que es en los actos administrativos sancionatorios donde debe expresarse con meridiana claridad las razones o los criterios del cálculo de las penas pecuniarias…”. (sic)
Bajo dicha premisa concluyeron que la Resolución impugnada adolecía del mencionado vicio, por cuanto “…no explica la Contraloría (…) las razones por las cuales la sanción se impuso en la cantidad establecida en el acto administrativo, ni la identidad y naturaleza de las atenuantes consideradas, y ello tampoco se desprende del expediente administrativo…”.
8. Finalmente, denunciaron el vicio de falso supuesto de derecho y de hecho, así como la violación a los principios de legalidad en derecho público, de racionalidad, de oficialidad, de certeza y de investigación de la verdad.
Fundamentaron dichas denuncias en la circunstancia de que “…la Contraloría General de la República, al haber partido del supuesto según el cual nuestra representada está incursa en responsabilidad administrativa, suponiendo que ello quedó establecido en un acto administrativo firme, no comprobó la verdadera naturaleza de los hechos y consecuencialmente hubo una errónea calificación de los mismos, habida cuenta que nuestra representada como quedó establecido supra es litisconsorte activo en un proceso judicial de impugnación que implica la ausencia de firmeza del acto administrativo sancionatorio municipal…” (sic).
III
ALEGATOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
En la oportunidad de presentar informes, la Contraloría General de la República señaló lo siguiente:
En cuanto a la supuesta falta de firmeza del acto que estableció la responsabilidad administrativa de la accionante, desconoció ese hecho con base en lo siguiente:
“…contra dicha decisión, la impugnante ejerció, recurso de reconsideración, el cual fue declarado sin lugar, mediante Resolución N° 01-00-000274 de fecha 14 de septiembre de 2004, quedando en consecuencia confirmada la decisión en la cual se le impuso a la referida ciudadana, la aludida medida de inhabilitación; decisión que le fue notificada en fecha 28 de septiembre de 2004 mediante Oficio N° 08-01-1387 de fecha 27 del mismo mes y año, y contra la cual se recurre en esta oportunidad…”.
Adicionalmente observó, que tampoco existiría violación a los derechos constitucionales de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva, así como al debido proceso, producto de una supuesta falta de reconocimiento de la recurrente como litisconsorte activo en el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por el ciudadano Antonio Martínez Valderrama, ya que “…no consta en el expediente del caso prueba fehaciente de que la recurrente se haya adherido a dicho recurso jurisdiccional…”.
Habida cuenta de lo anterior, sostuvo que aun cuando pudiera considerarse a la accionante como litisconsorte del referido ciudadano ello no es óbice para que se hubiere procedido a su inhabilitación, por cuanto “…los presupuestos fundamentales para la imposición de la sanción que nos atañe, es que el acto haya quedado firme en vía administrativa; lo que se verificó en el caso de autos, cuando la ciudadana Leonor Granadillos Vargas, dejó de interponer el correspondiente recurso de reconsideración contra el acto dictado por la Directora Sectorial de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría Municipal del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda, que declaró su responsabilidad…” (sic).
Asimismo, en lo que atañe a la supuesta violación al principio de irretroactividad de la ley, adujo que dicho principio cuenta con una importante excepción que consiste en que “…la ley vigente para el momento de ocurrencia de los hechos irregulares a sancionar, resulte más favorable o benigna que la vigente para el momento en que se aplica la sanción…”.
De esta forma, señaló que a la accionante le fue aplicada la norma más favorable, esto es, el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el cual a diferencia del artículo 105 de la vigente Ley, establece un límite máximo de tres (3) años para las sanciones de inhabilitación.
Por otro lado, en lo que se refiere a la supuesta violación al derecho a la igualdad, derivada del alegado trato desigualitario que, a juicio de los apoderados judiciales de la accionante, padeció la recurrente frente al ciudadano Antonio Martínez Valderrama, sostuvo que para que se materializara dicho vicio “…es necesario que ante circunstancias idénticas y, en igualdad de condiciones, se otorgue un tratamiento desigual, lo cual no ocurrió en el caso que nos ocupa, pues, a los dos sujetos declarados responsables en lo administrativo por auto decisorio de fecha 25 de septiembre de 2002, el Contralor General de la República, les impuso, luego de la firmeza de dicha declaratoria, medida de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas…”.
De la misma forma, destacó que tampoco hubo violación a la presunción de inocencia de la accionante, por cuanto “…la ciudadana Leonor Granadillos Vargas fue declarada responsable en lo administrativo mediante decisión de fecha 25 de septiembre de 2002; decisión contra la cual ésta no interpuso recurso de reconsideración, y en consecuencia, quedó firme en sede administrativa, razón por la cual no le es dable hablar de violación del principio constitucional de la presunción de inocencia, toda vez, que la declaratoria de responsabilidad administrativa, la multa y también la sanción de inhabilitación que nos ocupa, son el resultado del procedimiento administrativo sancionador seguido por el Órgano de Control Fiscal Externo y, en el marco del cual se le declaró su responsabilidad administrativa…”. (sic).
Por otro lado, adujo que tampoco se violó el principio del non bis in idem, dado que la determinación de responsabilidad administrativa y la posterior inhabilitación de la recurrente son sanciones independientes.
En efecto, sostuvo que la sanción recurrida es una consecuencia natural de la determinación de responsabilidad administrativa, al punto que la primera se impone sin que medie otro procedimiento distinto.
Por ello, consideró que se trata de sanciones que aunque relacionadas, tienen una naturaleza distinta y por consiguiente la imposición de ambas no constituye una violación del referido principio.
Asimismo, en lo que se refiere a la denuncia de violación del derecho constitucional a la honorabilidad, advirtió que tal alegato fue efectuado con base en el hecho de que el acto recurrido, a juicio de los recurrentes, supuso de manera equivocada que la decisión administrativa de determinación de responsabilidad administrativa había quedado firme, cuando lo cierto es, a su parecer, que tal decisión sí se encontraba firme, como se señaló en las líneas que anteceden.
Por consiguiente, indicó que “…no resulta cierto que la aplicación de la aludida medida vulnera el derecho a la honorabilidad de la ciudadana Leonor Granadillos Vargas, pues, la misma es la consecuencia jurídica de su declaratoria de responsabilidad administrativa producto del cumplimiento previo del procedimiento de averiguación administrativa previsto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995…”.
Similares consideraciones efectuó en lo atinente a la pretendida vulneración de los derechos constitucionales a la integridad del patrimonio, la libertad económica y el trabajo, ya que tales denuncias habían sido formuladas sobre la idea de una supuesta falta de firmeza de la decisión de determinación de la responsabilidad administrativa.
Por otra parte, en cuanto a la denuncia de inmotivación del acto recurrido, derivado de la circunstancia de que “…la Contraloría General de la República, se limitó a reproducir el contenido de la auditoría practicada sin comprobar la relación de causalidad entre los hechos, las pruebas y su representada…”, sostuvo la representación contralora, que a dicho ente no le correspondía “…efectuar un nuevo análisis de las pruebas recabadas por el Órgano de Control Fiscal Externo decidor, pues, a tenor de lo previsto en la Ley que regula las funciones del Organismo Contralor, la sanción de inhabilitación es impuesta sin mediar otro procedimiento distinto al de la responsabilidad administrativa…”.
De igual modo señaló, que la valoración en torno a si hubo o no un exhaustivo examen de las pruebas que se evacuaron en el procedimiento para la determinación de responsabilidad administrativa, es un aspecto que debe ser examinado en un juicio distinto al presente, y, por consiguiente, imposible de ser analizado en esta oportunidad.
Por último, en lo que se refiere a las denuncias de falso supuesto y la pretendida violación de los principios de legalidad, de racionalidad, de oficialidad, de certeza y de investigación de la verdad, sostuvo que además de resultar incompatible la denuncia simultánea del aludido vicio y el de inmotivación, adicionalmente destacó que nuevamente “…los apoderados judiciales de la impugnante incurren en el error de fondo al insistir en que el hecho de que su poderdante se ha constituido en litisconsorte activo en un proceso judicial para impugnar el acto administrativo que declaró su responsabilidad administrativa impide que haya adquirido su carácter de firme en sede administrativa; por el contrario, independientemente que en fecha posterior la impugnante o cualquier otro sujeto declarado responsable en lo administrativo, haya decidido acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa en demanda de la nulidad del respectivo acto administrativo, no es óbice para que el mismo deje de tener firmeza en sede administrativa el acto que declaró su responsabilidad administrativa, y que por tanto, el ciudadano Contralor General de la República, en ejercicio de la competencia exclusiva y excluyente atribuida en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, y sin que medie ningún otro procedimiento distinto al de determinación de responsabilidades adopte, como lo hizo en el presente caso, su acto administrativo, dando así estricto cumplimiento a lo dispuesto en el aludido texto legal…” (sic).
IV
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
La abogada Eira María Torres Castro, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 39.288, procedió a expresar su opinión en los siguientes términos:
Respecto a la denuncia de violación del principio de irretroactividad de la ley, sostuvo que aun cuando los hechos que originaron la presente acción se verificaron bajo la vigencia de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, “…existe una excepción al principio de irretroactividad, que procede cuando existe una ley que resulta más favorable, constituida en este caso por el artículo 122 de la derogada Ley de la Contraloría General de la República, al establecer como tiempo máximo de interposición de la sanción de inhabilitación hasta los tres (3) años…”.
Adicionalmente, expone que tampoco hubo violación al derecho a la tutela judicial efectiva, toda vez que la parte recurrente tuvo oportunidad de ejercer sus defensas, a través de los recursos pertinentes.
Empero, adujo “…que en el expediente no cursa prueba o evidencia alguna de que la hoy accionante se haya adherido al recurso de nulidad interpuesto por el ciudadano ANTONIO MARTÍNEZ VALDERRAMA contra el acto emanado de la Contraloría General del Municipio Sucre del Estado Miranda, de fecha 25 de septiembre de 2002, que declara su responsabilidad administrativa, por lo que no es posible reconocerle la cualidad de litisconsorte en su demanda…”.
En sintonía con lo expuesto señaló, que no resultaba cierto que la Contraloría General de la República haya incurrido “…en un error al considerar la decisión de declarar su responsabilidad como firme, toda vez que como se expresara anteriormente la accionante no ejerció recurso alguno en ese sentido y sobre el eventual recurso interpuesto por el ciudadano ANTONIO MARTÍNEZ VALDERRAMA, no existe evidencia alguna…”.
Similares consideraciones efectuó en torno a la supuesta violación del derecho a la igualdad, toda vez que como se indicó en las líneas que anteceden, “…no existe prueba en el expediente de la posible adhesión de la hoy recurrente al alegado recurso ejercido por el ciudadano ANTONIO MARTÍNEZ VALDERRAMA contra la decisión que determina su responsabilidad y la de la ciudadana accionante, por lo que no es posible hablar de la existencia de un trato desigual entre dos personas que no se encuentran en igualdad de condiciones o en idénticas situaciones, derecho que para el presente caso, es protegido de acuerdo a las normas del procedimiento civil, esto es, la garantía del debido proceso…”.
En este mismo orden de ideas señaló, que tampoco “…comparte el Ministerio Público la opinión de la parte recurrente, al considerar que el acto administrativo violó el principio de presunción de inocencia al estimar que el acto que estableció su responsabilidad administrativa había quedado firme cuando en realidad no era así. Como se estableció precedentemente, la ciudadana LEONOR GRANADILLOS no ejerció recurso alguno contra el acto en cuestión, por lo que quedó firme la decisión, no existiendo prueba en el expediente de la existencia de un litisconsorcio…”.
Adicionalmente destacó, que no se verificaba la violación al principio del non bis in idem, ya que a su juicio, “…no existe aplicación de dos sanciones por un mismo hecho, sino la determinación de la responsabilidad administrativa de la ciudadana LEONOR GRANADILLOS por parte de la Contraloría Municipal, como resultado del cual le fue impuesta una sanción de multa, y por otra parte la aplicación de una sanción accesoria, por parte de un órgano distinto, el Contralor General de la República, habilitado por el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal. En consecuencia, la sanción de inhabilitación constituye la consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa realizada por la Contraloría Municipal de naturaleza distinta a la determinación de la responsabilidad administrativa…”. (sic)
Finalmente, en lo que atañe a las denuncias de violación del derecho a la honorabilidad, a la integridad del patrimonio, a la libertad económica y al trabajo, sostuvieron que tales violaciones no se materializaron, por cuanto la actuación llevada a cabo por la Contraloría General de la República, constituye el ejercicio de una competencia legalmente atribuida y por consiguiente, no puede interpretarse como un acto lesivo de los referidos derechos constitucionales.
V
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Planteada la controversia en los términos en que ha quedado expuesta, se pasa a decidir sobre la misma:
1. En primer lugar, denunció la representación judicial de la recurrente que en el caso analizado se había violado el principio de irretroactividad de la ley consagrado en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en los siguientes términos:
“Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicaran desde el momento mismo de entrar en vigencia aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o a la rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron…”.
Dicha norma, como se señaló en las líneas que anteceden, consagra el denominado principio de irretroactividad de la ley, conforme al cual, y, salvo las excepciones antes mencionadas, no resulta aplicable a hechos verificados en el pasado una disposición legal que aún no se encontraba vigente.
Lo expuesto se relaciona con el asunto a decidir, ya que en el caso de autos la actora sostuvo que los hechos que originaron la determinación de responsabilidad administrativa se verificaron en fecha 25 de abril de 2002, oportunidad en la que se efectuó una Auditoría en el Instituto Municipal Autónomo de Protección y Saneamiento Ambiental de Sucre (IMAPSAS) y consecuencia de la cual se inició la averiguación administrativa que concluyó con la aludida determinación de responsabilidad.
No obstante, a diferencia de lo expuesto por la recurrente, se aprecia que para esa fecha de verificación de los hechos sobre los cuales versa la presente acción, ya se encontraba vigente la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, puesto que dicho cuerpo normativo comenzó a regir a partir del 1° de enero de 2002, según lo establecido en su artículo 126, razón por la cual no resulta posible invocar, como pretende la accionante, la violación del principio de irretroactividad de la ley, por cuanto el nuevo texto legal fue aplicado a una situación fáctica verificada bajo su vigencia.
Sin embargo, se advierte que distinta a la pretendida violación del principio de irretroactividad, sería la consecuencia que se derivaría de la aplicación coetánea al caso de autos del artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el cual para la fecha en que ocurrieron los hechos ya había sido derogado por el artículo 105 de la vigente Ley.
Empero, se aprecia respecto a dicha situación que aun cuando ello técnicamente no resulta apropiado, por cuanto en el caso concreto lo descrito se traduciría en la aplicación de una norma derogada a hechos verificados con posterioridad, lo cual constituye un supuesto de ultractividad en lugar de retroactividad; no obstante, es menester señalar que su incorrecta enunciación por parte del acto recurrido no conduce necesariamente a la nulidad de la decisión impugnada.
Lo señalado obedece a que la diferencia registrada entre ambos regímenes legislativos radicaría fundamentalmente en la duración de las inhabilitaciones consagradas tanto en el anterior artículo 122 como en el vigente artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, que en el caso del texto normativo derogado era considerablemente menor al previsto en la nueva ley.
De manera que la sola referencia a un artículo que si bien no resultaba aplicable a la controversia, pero regulaba una duración más favorable a los intereses de la recurrente, constituye, a juicio de la Sala, un error que no incide en la validez de la decisión recurrida y por consiguiente, se desestima el alegato que en ese sentido efectúo la representación judicial de la accionante. Así se decide.
2. Por otro lado, denunciaron la supuesta violación de los derechos constitucionales de acceso a la justicia, a la tutela judicial efectiva y al debido proceso, toda vez que la Administración habría considerado que la Resolución impugnada se encontraba definitivamente firme, cuando lo cierto es que, contra la misma fue ejercido un recurso contencioso administrativo por un ciudadano que, a su parecer, se encontraba en idéntica situación a la recurrente, por lo que los efectos de dicho juicio debían extenderse a la accionante.
Bajo la aludida premisa solicitó que se declarara a su representada “…litisconsorte del ciudadano recurrente Antonio Martínez Valderrama, en el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad, conjuntamente con Acción de Amparo Cautelar ejercido contra el acto administrativo contenido en la Resolución S/Nrro. de fecha 4 de octubre de 2002, emanada de la Contraloría Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda…”. (sic)
De manera que tomando en cuenta los términos en que se formularon las referidas denuncias, se observa lo siguiente:
En cuanto a la naturaleza de la aludida determinación de responsabilidad administrativa, conviene destacar que conforme al criterio sentado por este órgano jurisdiccional en anteriores oportunidades (Vid., entre otras, Sentencia SPA N° 00051 del 15 de enero de 2003), dicha situación es de eminente carácter personal, lo cual se traduce en que dos personas sometidas a una investigación por los mismos hechos no necesariamente van a recibir iguales consecuencias, toda vez que su participación o especial situación de hecho puede modificar el resultado en uno u otro supuesto.
Lo anterior constituye una derivación de los principios que informan el derecho penal y los cuales son aplicables, en cuanto resulten compatibles en sede administrativa, a todo lo que se refiere a la potestad disciplinaria o sancionatoria de la Administración Pública.
Por lo tanto, como regla general, la materialización de consecuencias distintas, no necesariamente involucra un trato desigual, a menos que se pruebe que las partes involucradas se encontraban en idéntica situación de hecho, aspecto este último sobre el cual cabe mencionar que no existe prueba alguna en autos.
Por el contrario, corre inserto a los folios 87 al 108, original del acto por el cual tanto la recurrente como el ciudadano Antonio Martínez Valderrama fueron declarados responsables administrativamente y de cuya lectura, se evidencia que los hechos que rodearon tales declaratorias de responsabilidad, si bien se relacionan entre sí, están referidos a situaciones que no son del todo similares.
En efecto, consta en dicho instrumento el cual se acoge con todo el valor probatorio que de éste se derive a tenor de lo establecido en el artículo 1.363 del Código Civil, por tratarse de un documento administrativo equiparable a los instrumentos privados reconocidos, lo siguiente:
“…DECLARA RESPONSABLES EN LO ADMINISTRATIVO EN LA PRESENTE CAUSA A LOS CIUDADANOS:
ANTONIO MARTINEZ VALDERRAMA, venezolano, mayor de edad, de estado civil soltero, titular de la cédula de identidad N° V-9.897.900, de profesión abogado, domiciliado en la Urbanización Horizonte, Conjunto Residencial Aloa, Torre 13, piso 4, Apto. 11B, Distrito Sucre del Estado Miranda, en su condición de Presidente del Instituto Municipal Autónomo de Protección y Saneamiento Ambiental del Municipio Sucre (IMAPSAS), durante el lapso del 30-08-2000 hasta el 05-08-2002, por los hechos que se imputan en el acto de apertura de fecha 15-07-2002 que consta al folio (45 al 55).
LEONOR GRANADILLOS, venezolana, mayor de edad, de estado civil casada, titular de la cédula de identidad N° V-6.406.247, de profesión administrador domiciliada en la Avenida Intercomunal del Hatillo, Municipio el Hatillo del Estado Miranda, en su carácter de Gerente de Administración del Instituto Municipal Autónomo de Protección y Saneamiento Ambiental del Municipio Sucre (IMAPSAS) durante el lapso 01-10-2000 hasta el 01-03-2002, por los hechos imputados en el Auto de Apertura de fecha 15-07-2002, folio (45 al 55)…”. (Sic)
Como puede apreciarse de la anterior trascripción, además del carácter personal que posee la señalada responsabilidad, en el caso concreto debe indicarse como circunstancia adicional que los hechos que conllevaron a la determinación de responsabilidad administrativa de los ciudadanos Antonio Martínez Valderrama y Leonor Granadillos, se refieren a períodos distintos; pues, en el primer caso, comprendieron el lapso que va desde el 30-08-2000 hasta el 05-08-2002; mientras que en el segundo supuesto sería el transcurrido del 01-10-2000 al 01-03-2002, situación que sumada a que ambos ciudadanos desempeñaban cargos diferentes en dicho organismo, lleva a desestimar la solicitud relativa a que se considere a la recurrente como litis consorte del referido ciudadano.
Refuerza lo expuesto la circunstancia de que no existe prueba en autos de que la accionante se adhirió al citado recurso de nulidad o impugnó dicho acto ante los órganos competentes de la jurisdicción contencioso administrativa, con lo cual, tal como lo señaló la representante de la Contraloría General de la República, en el presente caso sí quedó firme en sede administrativa el acto impugnado.
En consecuencia, deben desestimarse las denuncias que con fundamento en tales aspectos efectuó la representación judicial de la recurrente.
3. Por otro lado, en lo que se refiere a las denuncias de violación al derecho a la igualdad, a la presunción de inocencia, a la honorabilidad, a la integridad del patrimonio, a la libertad económica y al trabajo, así como al principio del non bis in idem, se observa lo siguiente:
Respecto a la supuesta infracción del derecho a la igualdad alegado por los apoderados judiciales de la recurrente, debe reiterarse que para la configuración de tal violación es menester que se esté en presencia de una situación en la cual se otorgue un tratamiento jurídico distinto a sujetos que se encuentren en idénticas situaciones, es decir que ante circunstancias idénticas y en igualdad de condiciones se verifique un trato desigual o discriminatorio, lo cual no ocurrió en el presente caso, ya que a los dos ciudadanos declarados responsables en lo administrativo por la referida Resolución del 25 de septiembre de 2002, el máximo órgano contralor, les impuso, luego de la firmeza de dicha Resolución administrativa, la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, por lo que resulta evidente que en el presente caso, el Contralor General de la República no dio un tratamiento desigual a los prenombrados ciudadanos y en consecuencia no se conculcó el señalado derecho.
A lo anterior debe sumarse que quien pretenda invocar la violación al mencionado derecho debe acreditar, como se expuso en las líneas que anteceden, que se encuentra en la misma situación de hecho de la persona respecto de la cual alega el trato desigual, aspecto este último que no se ha verificado en el presente caso, y por consiguiente, debe desestimarse dicha denuncia.
Por otro lado, con relación a la presunta infracción del principio constitucional de presunción de inocencia, se observa que para considerar violentado éste es necesario que se produzca un pronunciamiento definitivo o que prejuzgue como tal, sin que previamente se hubiere seguido un procedimiento, lo cual no ha sucedido en el presente caso, pues, la accionante fue declarada responsable administrativamente por la Contraloría Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda, previa investigaciones y auditorías que reposan en el expediente, decisión contra la cual la accionante no ejerció recurso de reconsideración y en consecuencia quedó firme el referido acto en sede administrativa, razón por la que resulta evidente que no fue vulnerado el aludido principio de presunción de inocencia, toda vez que la declaratoria de responsabilidad administrativa y la multa impuesta por la referida Contraloría Municipal y la posterior sanción de inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos dictada por el Contralor General de la República, son el resultado del procedimiento administrativo sancionador ejercido inicialmente por el órgano de control fiscal interno, es decir, por la Contraloría del Municipio Sucre del Estado Miranda con base en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
De igual forma, se aprecia en torno a la supuesta vulneración del principio constitucional del “non bis in idem”, que tanto en la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, como en la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, se desprende que la inhabilitación constituye ex lege, la consecuencia de un procedimiento previo que corresponde a las actuaciones llevadas a cabo en la determinación de responsabilidades.
En este sentido, la sanción de inhabilitación obedece a situaciones expresamente establecidas en la Ley Orgánica de la Contraloría de General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; de allí que la ponderación efectuada para su aplicación es diferente a la que efectuó la Contraloría Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda, a los fines de declarar la responsabilidad administrativa prevista en el artículo 103 de la vigente ley del órgano contralor.
Así lo dejó claramente sentado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en su sentencia N° 1.265 del 5 de agosto de 2008, en la que se dispuso lo siguiente:
“…En este orden de ideas, la Sala aprecia que el ejercicio de esa potestad sancionatoria solo puede verse materializada previa instauración de un procedimiento administrativo, concretamente el previsto en el Capítulo IV del Título III de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el cual, en atención a lo establecido en el artículo 93 eiusdem, puede culminar con la declaratoria de la responsabilidad administrativa, la imposición de multas o la imposición de las sanciones a que se refiere el artículo 105 de esa Ley.
El procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidades, está conformado básicamente por tres etapas, a saber: la primera de ellas una fase investigativa, la cual, a tenor de lo establecido en el artículo 77 y siguientes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, es ejercida sólo cuando existen méritos suficientes para ello, pudiendo en esta fase el órgano de control fiscal, ordenar la comparecencia de cualquier persona para tomar su declaración, solicitar declaraciones juradas de patrimonio a los funcionarios, empleados y obreros del sector público, a los particulares que hubiesen desempeñado tales funciones, a los contribuyentes o responsables, según las previsiones del Código Orgánico Tributario y a quienes en cualquier forma contraten, negocien, o celebren operaciones relacionadas con el patrimonio público o reciban aportes, subsidios, otras transferencias o incentivos fiscales.
Las investigaciones a que se refiere esta etapa tienen carácter reservado y de las actuaciones que se efectúen se formará un expediente y se dejará constancia de sus resultados en un informe en el cual el órgano de control fiscal, mediante auto motivado, podrá ordenar el archivo de las actuaciones realizadas o el inicio del procedimiento previsto para la formulación de reparos, determinación de la responsabilidad administrativa, o la imposición de multas, según corresponda.
Ahora bien, si en el curso de la investigación el órgano de control fiscal imputase a alguna persona actos, hechos u omisiones que comprometan su responsabilidad, éste órgano estará obligado a informarle de manera específica y clara de tales circunstancias, permitiéndosele el acceso inmediato al expediente, admitiendo la promoción de todos los medios probatorios indispensable para su defensa.
Una vez culminada la fase investigativa y en el caso de que el informe presentado por el órgano de control fiscal sugiera que existen elementos de certeza o pruebas que pudieran dar lugar a la formulación de reparos, a la declaratoria de responsabilidad administrativa o a la imposición de multas, se procederá al inicio del procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidades, previsto en el artículo 95 y siguientes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
La segunda etapa del procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidades, se inicia formalmente con el auto de apertura, el cual contendrá la identificación del sujeto presuntamente responsable y los correspondientes elementos probatorios, de cuyo contenido se comprometa, presumiblemente, su responsabilidad. El auto de apertura deberá ser notificado al imputado, a fin de ponerlo a derecho a los efectos del procedimiento, disponiendo de quince (15) días siguientes a su notificación, para proceder a señalar las pruebas que producirá en el acto público que se fijará mediante auto expreso el día hábil siguiente al vencimiento del plazo antes mencionado, y mediante el cual se indicará que en el décimo quinto (15°) día hábil siguiente, tendrá lugar el acto oral y público que se realizará ante el titular del órgano de control interno o su delegatario.
Luego de haberse realizado el acto oral y público, la autoridad competente (el órgano de control interno o su delegatario), procederá a decidir el mismo día o en el día hábil siguiente en forma oral y pública, si formula reparo al imputado, declara su responsabilidad administrativa, le impone una multa, lo absuelve o pronuncia el sobreseimiento, según corresponda. Dicha decisión deberá ser consignada por escrito en el expediente dentro de los cinco (5) días siguientes después de pronunciada de forma oral.
En los casos en que se acuerde no formular el reparo o revocarlo por no existir daño al patrimonio del ente (sea en sede administrativa o jurisdiccional), el órgano contralor deberá pronunciarse sobre la existencia de alguno de los supuestos de responsabilidad administrativa establecidos en el artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en cuyo caso el órgano de control fiscal que ventiló el procedimiento deberá sin más trámites declarar la responsabilidad administrativa, lo que implicará la imposición de una multa, de acuerdo a la gravedad de la falta y al monto de los perjuicios causados, de acuerdo a lo establecido en el artículo 94 eiusdem.
Resulta imperioso destacar que una vez acordada en esta segunda etapa del procedimiento disciplinario alguna de las sanciones establecidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, como sanciones principales obtenidas a través de la instauración de un procedimiento previo en el cual se ha garantizado el derecho a la defensa y al debido proceso del administrado-investigado, el Contralor General de la República se encuentra facultado, en atención a lo establecido en el artículo 105 eiusdem para acordar una sanción accesoria, que puede consistir en la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable e imponer, en atención a la irregularidad cometida, la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años.
Conforme a lo anterior y luego de una interpretación concatenada del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal con las disposiciones de la misma Ley que instrumentan su aplicación, encuentra la Sala que el mismo no revela en modo alguno violación al derecho a la defensa y al debido proceso, visto que el procedimiento descrito con anterioridad ofrece todas las garantías al particular para la defensa de sus derechos e intereses. Así se declara.
Con relación a la violación del principio de tipicidad de las sanciones administrativas, este órgano jurisdiccional observa, que los artículos 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal consagran las conductas ilícitas objeto de control, mientras que las sanciones aplicables a los ilícitos administrativos se determinan de acuerdo a parámetros razonables (en atención al ilícito cometido y a la gravedad de la irregularidad); parámetros estos que ya existían en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República derogada (en los Títulos VIII y IX).
Ahora bien, asumiendo que la sanción (en este caso accesoria) que aplica la Contraloría General de la República es de naturaleza “administrativa” (y no judicial); debe insistirse en la conformidad a derecho de estas llamadas por la doctrina “potestades discrecionales”, por oposición a las “potestades vinculadas o regladas”. En efecto, la “potestad discrecional” no es contraria a la Constitución ni a la ley. Por el contrario, es una expresión concreta del principio de legalidad.
…omissis…
En consecuencia de lo expuesto, al estar debidamente tipificados en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, tanto los hechos lícitos (artículos 91 y 92), como las sanciones administrativas (artículos 93, 94 y 105); la potestad discrecional del órgano contralor no es una “norma en blanco”, pues debe ajustarse a los parámetros expresamente establecidos en la Ley Orgánica; y así se declara.
En la disposición cuya nulidad se pretende -se insiste- no se evidencia violación al derecho de defensa. En efecto, el Capítulo IV (arts. 95 y siguientes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal), establece un procedimiento administrativo que garantiza el derecho de defensa del imputado de responsabilidad administrativa, en armonía con el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
No es necesario -como bien lo dispone el artículo 105 eiusdem- el establecimiento de un procedimiento distinto para la aplicación de la sanción accesoria, pues tanto la sanción principal como la accesoria provienen del mismo ilícito demostrado durante el procedimiento de declaración de responsabilidad y el ente sancionador es siempre la Contraloría General de la República.
La situación sería diferente si el ente sancionador invocara un ilícito distinto para sustentar o aplicar la sanción accesoria, ya que en ese caso resultaría indispensable para el órgano sancionador la instauración de un nuevo procedimiento en el cual le garantizase al funcionario investigado su derecho al debido proceso y a la defensa.
En razón de lo anterior, no puede verse afectado el principio non bis in idem, ya que, no se trata de juzgar a un sujeto en más de una oportunidad por una misma conducta, sino de establecer una pena accesoria como consecuencia de una sanción impuesta por un solo hecho, cuestión que se encuentra plenamente avalada constitucional y legalmente en nuestro ordenamiento jurídico.
Sobre el principio non bis in idem, esta Sala Constitucional precisó en la sentencia N° 1394/2001, cómo debe ser entendida su violación cuando se está en presencia de sanciones administrativas y penales. En efecto según este fallo:
‘…se debe destacar que siendo el principio non bis in idem, un límite insuperable, no pudiendo en ningún momento la Administración imponer su potestad sancionatoria cuando el asunto debe ser conocido por un juez penal. Así en una sentencia del Tribunal Constitucional Español de fecha 30 de enero de 1981 (Curso de Derecho Administrativo, I y II, p. 171. García De Enterría) donde dicho Tribunal deduce ...que el non bis in idem -principio general del derechoˈ- se aplica cuando se aprecia identidad de sujeto, hecho y fundamento entre una conducta sancionable por la vía penal y administrativa y que se ubica íntimamente unido a los principios de legalidad y tipicidad de las infracciones recogidas principalmente en el artículo 25 de la Constitución.
Es así, como de manera concreta se puede precisar que la violación al principio non bis in idem, se configura cuando dos tipos distintos de autoridades -autoridades administrativas que sancionan infracciones tipificadas en la legislación administrativa, y jueces que ejecutan el ius puniendi de conformidad con los delitos y faltas tipificadas en el Código Penal- a través de procedimientos distintos, sancionan repetidamente una misma conducta. Lo que significa de violentarse dicho principio, que se estaría aplicando el poder de la misma manera y doblemente, una infracción tipificada en la legislación administrativa y un ilícito tipificado en el Código penal. Situación que debe ser censurada y evitada en lo posible ya que el poder punitivo del Estado es único en base a un único ordenamiento jurídico, presidido por los principios Constitucionales, pudiendo sin embargo, estar atribuida las conductas ilícitas al Derecho Administrativo o al Derecho Penal.
En todo caso, se hace necesario que en la aplicación de la potestad sancionatoria de la Administración se le deba exigir el cumplimiento del principio de legalidad penal, no sólo, en la tipificación de la infracción, sino en los topes de las sanciones, identificando además, la naturaleza de la pena y la sanción sobre la idea común de la privación de un bien jurídico, en especial de rango constitucional.
Ello ocurre, sin lugar a dudas en el contenido del Código de Policía del estado Bolívar.
En definitiva, como acertadamente expone el catedrático español Alejandro Nieto: si el verdadero problema es de policía legislativa, lo que el Estado tiene que preguntarse, cuando decide reprimir un hecho, es si conviene tipificarlo como delito como infracción administrativa, ya que tiene en su mano ambas posibilidades, dándose por supuesto que salvo excepciones, es mejor no utilizarlas simultáneamente…’.
De las consideraciones expuestas, esta Sala concluye que no existe violación al principio non bis in idem en la aplicación de las sanciones accesorias, con fundamento en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; y así se declara…”
De modo que tales sanciones, son impuestas por órganos distintos, sobre la base de actuaciones también distintas, en razón de lo cual, en el presente caso no se evidencia la infracción del principio “non bis in idem”.
Paralelamente, en lo que atañe a la lesión del derecho constitucional a la honorabilidad, originada por la circunstancia de que a la recurrente se le sancionó dos veces por los mismos hechos y se le sometió a procedimientos administrativos sucesivos, considera esta Sala que la sanción de inhabilitación impuesta por el Contralor General de la República, de conformidad con el artículo 105 de la vigente ley que regula sus actuaciones, no lesiona el derecho a la honorabilidad de la accionante, pues la misma es la consecuencia natural de una declaratoria de responsabilidad administrativa producto del cumplimiento previo del procedimiento de averiguación administrativa y por ello debe concluirse que tales actuaciones del máximo órgano contralor no vulneran el referido derecho constitucional a la honorabilidad.
4. Asimismo, invocaron el vicio de inmotivación del acto recurrido con fundamento en el hecho de que la Resolución impugnada se basó en la Auditoría realizada por la Dirección Sectorial de Averiguaciones Administrativa de la Contraloría del Municipio Sucre en el Instituto Municipal Autónomo de Protección y Saneamiento Ambiental de Sucre (IMAPSAS), de fecha 25 de abril de 2002, limitándose a “…reproducir el contenido de dicha Auditoría, con lo cual se evidencia que no se examinaron los hechos ni las pruebas, no motivó, ni realizó razonamiento alguno respecto de la prueba de los hechos que le fueron imputados a nuestra representada, en tal sentido, nunca se llegó a comprobar la relación de los hechos con los cuales se declaró la responsabilidad administrativa…” .(Sic).
Adicionalmente, sostuvieron que dicho vicio se configuró debido a que no se analizó el cargo que ejercía la recurrente y su vinculación con las irregularidades que fueron detectadas, por el contrario, aducen que entre las funciones de su representada “…no se encontraba la de reotorgar préstamos a los funcionarios del Instituto, ni de aprobar las compras y mucho menos suscribir contratos en que el Instituto sea parte, ya que esto es competencia única y exclusivamente de la Junta Directiva del Instituto…”.
Ahora bien, respecto a la posibilidad de denunciar simultáneamente el vicio de inmotivación y falso supuesto, la Sala ha afirmado que ello, en principio, podría implicar un contra sentido, salvo que se alegue que los motivos del acto son de tal forma contradictorios que ello equivalga a sostener su inexistencia. (Vid. Sentencia SPA. N° 1930 del 27 de julio de 2006)
No obstante, al margen del criterio vigente en la materia, cabría destacar en el caso de autos, que resulta además evidente que el vicio de inmotivación aludido por la recurrente guarda relación con una actuación que no es objeto del recurso de nulidad analizado en esta oportunidad, esto es, la decisión por la que se declaró la responsabilidad administrativa de la accionante y la cual, según se señaló en las líneas que anteceden, quedó firme en sede administrativa, debido a que la parte interesada no ejerció contra la misma el correspondiente recurso de nulidad.
Con base en lo expuesto, resulta improcedente, tal como lo pretende la recurrente, que se extienda el análisis a aspectos que han debido discutirse con ocasión de la impugnación de la Resolución que determinó la reponsabilidad administrativa de la accionante y los cuales son ajenos a este proceso judicial.
En efecto, cabe mencionar que la sanción de inhabilitación obedece a consecuencias expresamente establecidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; de allí que no cabe alegar en esta oportunidad aspectos inherentes a la validez del acto de determinación de responsabilidad administrativa, que son precisamente las razones en las que se fundamentó la representación judicial de la accionante al momento de invocar el vicio de inmotivación aquí analizado, y en consecuencia, se declara improcedente, en los términos antes expuestos, la denuncia que se hiciere del señalado vicio.
5. Por último, en lo que atañe al vicio de falso supuesto se aprecia que dicha denuncia se fundamentó en el hecho de que el Contralor General de la República, a juicio de la recurrente, debió esperar a que se resolviera por sentencia definitivamente firme el recurso de nulidad ejercido por un ciudadano a quien calificó como su litis consorte, contra el acto de determinación de responsabilidad administrativa.
Precisado como ha sido, en las líneas que anteceden, que en el presente caso el acto de determinación de responsabilidad administrativa de la recurrente, quedó firme en sede administrativa, resulta inoficioso, entrar analizar en esta oportunidad, si era o no necesario que el Contralor General de la República esperara a que, de haber existido un recurso de nulidad, éste se hubiera resuelto por sentencia definitivamente firme, a los fines de proceder a la imposición de la sanción de inhabilitación recurrida, toda vez que, como se indicó anteriormente, la accionante no ejerció dicho recurso de nulidad, así como tampoco se adhirió al planteado por el ciudadano Antonio Martínez Valderrama, resultando con ello improcedente el pretendido vicio de falso supuesto.
Por las razones expuestas esta Sala concluye que el recurso de nulidad planteado en el presente juicio por la ciudadana Leonor Granadillos Vargas, debe declararse sin lugar. Así se declara.
VI
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad ejercido conjuntamente con amparo cautelar, por la ciudadana LEONOR GRANADILLOS VARGAS contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 01-00-000274 de fecha 14 de septiembre de 2004, dictado por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA. En consecuencia, queda FIRME el acto recurrido.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvase el expediente administrativo y archívese el judicial. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dos (02) días del mes de junio del año dos mil nueve (2009). Años 199º de la Independencia y 150º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta - Ponente
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
EMIRO GARCÍA ROSAS
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En tres (03) de junio del año dos mil nueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00753.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN