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Magistrado Ponente: EMIRO GARCÍA ROSAS
Exp. Nº 2006-1727
Mediante escrito presentado ante esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 10 de noviembre de 2006, el abogado Gustavo Rodríguez Chacín (INPREABOGADO N° 29.331), actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano FREDDY RAFAEL RODRÍGUEZ ESCALONA (cédula de identidad N° 3.082.752) interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra el acto administrativo s/n de fecha 3 de abril de 2006 dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, quien actuó por delegación de la máxima autoridad de ese Órgano Contralor (según Resolución N° 01-00-218 del 21 de julio de 2004, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.987 del 26 de ese mes y año), mediante el cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la decisión emanada del mencionado Director en fecha 15 de septiembre de 2005, en la que fue determinada la responsabilidad administrativa del recurrente en su condición de Legislador del Consejo Legislativo del Estado Lara, durante el lapso comprendido entre el 1° de agosto de 2000 al 31 de mayo de 2001, así como también le fue impuesta sanción de multa por la cantidad de un millón quinientos sesenta y seis mil bolívares (Bs. 1.566.000,00), hoy mil quinientos sesenta y seis bolívares (Bs. 1.566,00).
El 14 de noviembre de 2006 se dio cuenta en Sala y en esa misma fecha se ordenó oficiar a la Contraloría General de la República para solicitarle la remisión del expediente administrativo, asimismo se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los efectos de la admisión, para luego proveerse sobre el pronunciamiento previo solicitado.
Por auto de fecha 14 de diciembre de 2006 el referido Juzgado admitió el recurso interpuesto. En consecuencia, ordenó notificar al Fiscal General de la República, al Contralor General de la República y a la Procuradora General de la República. Asimismo ordenó librar el cartel a que hace referencia el aparte once del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. En cuanto a la solicitud cautelar de suspensión de efectos, acordó abrir el correspondiente cuaderno separado y remitirlo a la Sala.
Mediante oficio N° 08-01-1712 recibido el 20 de diciembre de 2006, la Contraloría Ge neral de la República remitió el expediente administrativo.
Mediante sentencia N° 116 publicada el 31 de enero de 2007 esta Sala declaró improcedente la suspensión de efectos solicitada.
El 13 de marzo de 2007 el Juzgado de Sustanciación libró el cartel de emplazamiento, el cual fue retirado, publicado y consignado por la parte recurrente.
En diligencia consignada el 29 de marzo de 2007 el apoderado judicial del accionante sustituyó apud-acta el poder que le fuera conferido, reservándose su ejercicio, en la persona del abogado Giomar Gil García (INPREABOGADO N° 73.719).
En fecha 19 de junio de 2007, por cuanto se encontraba concluida la sustanciación, se pasó el expediente a la Sala.
Por auto del 26 de junio de 2007 se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, fijándose el tercer día de despacho para comenzar la relación, la cual se inició el 3 de julio de ese año.
En fecha 11 de marzo de 2008 el Magistrado Hadel Mostafá Paolini se inhibió de conocer del presente caso, con base en la causal prevista en el numeral 15 del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil.
Por auto del 25 de marzo de 2008 se declaró procedente la inhibición presentada, y se convocó a la abogada Miriam Elena Becerra Torres, en su carácter de Tercera Suplente para constituir la Sala Accidental, quien manifestó su aceptación mediante comunicación del 23 de abril de 2008.
El 8 de octubre de 2008 se constituyó la Sala Político-Administrativa Accidental, la cual quedó integrada así: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; Magistrados, Levis Ignacio Zerpa y Emiro García Rosas; y Magistrada Suplente, Miriam Elena Becerra Torres. Asimismo, se designó ponente al Magistrado Emiro García Rosas.
A través de diligencia presentada el 6 de noviembre de 2008, el abogado Richard José Magallanes Soto (INPREABOGADO N° 65.609), actuando como representante judicial de la Contraloría General de la República, consignó la Gaceta Oficial que acredita su representación.
El 6 de noviembre de 2008 tuvo lugar el acto de informes, al que comparecieron, en representación de la Contraloría General de la República, los abogados Richard José Magallanes Soto, ya identificado, y Mónica Misticchio Tortorella (INPREABOGADO N° 47.196), y actuando como representante del Ministerio Público, la abogada Eira María Torres Castro (INPREABOGADO N° 39.288), quienes expusieron oralmente sus argumentos y consignaron sus respectivos escrito.
Por auto del 8 de enero de 2009 se dijo “VISTOS”.
Realizado el estudio de las actas procesales, esta Sala pasa a decidir, conforme a las siguientes consideraciones:
I
El apoderado judicial del ciudadano Freddy Rafael Rodríguez Escalona, en su escrito recursivo, expuso lo siguiente:
Que por auto del 21 de diciembre de 2001 la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales inició la averiguación administrativa a que se refiere el presente procedimiento, en virtud de los resultados obtenidos en la inspección fiscal complementaria practicada por la “Dirección de Control de Estados de la Dirección General de Control de Estados y Municipios en el Consejo Legislativo del Estado Lara”.
Que el artículo 53 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República prevé un lapso de seis (6) meses para la sustanciación de un procedimiento administrativo, contados a partir del auto de apertura, e igualmente establece una prórroga por un máximo de seis (6) meses, siempre que existan causas graves que la ameriten y sobre las cuales el funcionario sustanciador deberá dejar constancia, “[s]ituación esta que no corresponde al presente caso ya que ni existen causas graves ni se emitió auto de prorroga alguno” (sic).
Que la mencionada norma es una garantía para los indiciados, por cuanto limita el tiempo de la etapa de sustanciación de la averiguación y obliga al funcionario sustanciador a motivar la prórroga.
Que a los efectos de prorrogar la sustanciación de un procedimiento de averiguación administrativa, “…debe entenderse por ‘causa grave’ todas aquellas circunstancias ajenas a la voluntad del órgano sustanciador que impidieron una adecuada sustanciación del expediente (…)” y que “no habría cabida en ese amplio margen de discrecionalidad para fundar una prórroga sobre hechos tales como ‘la acumulación excesiva de trabajo’ o ‘la existencia de casos preferentes’…”.
Que al concluirse el referido lapso de seis (6) meses sin que se le hayan formulado cargos al indiciado o sin una prórroga del lapso debidamente motivado, “…se producirá ope legis el decaimiento del procedimiento y el funcionario sustanciador habrá perdido su competencia para continuar con su tramitación, viéndose obligado en consecuencia, a iniciar nuevamente la averiguación”.
Que en el presente caso se inició la averiguación administrativa en fecha 21 de diciembre de 2001, “…y es el día 24 de Noviembre del 2.004 (sic), es decir dos (2) años, once (11) meses y cuatro (4) días después de iniciado el procedimiento cuando se libran los oficios de citación, y va a ser el día 10 de Febrero del 2.004 es decir tres (3) años, un (1) mes y dieciocho (18) días luego de iniciado el procedimiento cuando se realiza la formulación de cargos”, y que por tal motivo “…luce (…) totalmente incongruente…” la determinación de responsabilidad administrativa de la cual fue objeto su representado al imponérsele la sanción pecuniaria, razón por la que solicita sea declarada la nulidad del acto.
Que el artículo 54 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República establece igualmente un lapso máximo de tres (3) meses para que se dicte la decisión, cuyo plazo se computa desde la última fecha de contestación de los cargos, “lo cual ocurrió el día veintiséis (26) de Marzo del 2.004, produciéndose la decisión respectiva en fecha 15 de Septiembre del 2005 es decir dos (2) años cinco (5) meses y veinte (20) días después de la última contestación de los cargos…”, y que por lo tanto se configuró el decaimiento, ya que se superó el tiempo previsto en el mencionado artículo, solicitando en consecuencia que se declare la nulidad del acto que le impuso la sanción de responsabilidad administrativa al recurrente.
Que son inaplicables las normas en que se fundamentó el acto recurrido, a saber: 1) Resolución de la Asamblea Nacional Constituyente que establece el Régimen para la integración de las Comisiones Legislativas de los Estados, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.865 del 7 de enero de 2000; 2) Decreto que establece el régimen transitorio de remuneraciones de los más altos funcionarios de los Estados y Municipios, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.880 de fecha 28 de enero de 2000; y 3) Resolución N° 0012-00 dictada por la Comisión Legislativa Nacional, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.010 de fecha 9 de agosto de 2000.
Que de los mencionados instrumentos legales se puede “…determinar con claridad que el artículo 4 del Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más altos funcionarios de los Estados y Municipios cuando establece el límite de SETECIENTOS CINCUENTA MIL BOLÍVARES (Bs. 750.000,00) se refería a los integrantes de las comisiones legislativas de los estados, siendo esta categoría de servidores públicos completamente diferentes en la practica y en su esencia y naturaleza a los legisladores que tomaron posesión después del ocho (8) de Agosto del año 2000” (sic).
Que en aplicación de la sentencia N° 830 de fecha 7 de mayo de 2004 (caso Fanny García y otros) dictada por la Sala Constitucional, los legisladores sí podían percibir prestaciones distintas a los emolumentos señalados por concepto de bono vacacional, bonificación de fin de año, prestaciones sociales, pensiones y jubilaciones, por no corresponder tales pagos a las remuneraciones totales a que aluden las mencionadas disposiciones legales, siendo imposible incluir todos estos conceptos en la cantidad de setecientos cincuenta mil bolívares (Bs. 750.000,00).
Que las reglas aplicables a la prescripción de la infracción “…las vamos a encontrar en el Código Penal, en tal sentido y siguiendo igualmente las pautas de la doctrina aplicaríamos el término correspondiente a las faltas por ser estas las que mas podemos asemejar a la sanción administrativa y de multa aplicada a [su] representada” (sic).
Que “…la acción penal para el caso que nos ocupa prescribiría de acuerdo a los ordinales 5, 6 o 7 del artículo [108 del Código Penal]; si aplicáramos el lapso mayor correspondiente a las faltas es decir el ordinal 5 la acción penal estaría evidentemente prescrita ya que desde la fecha de inicio de la averiguación es decir el día 21 de Diciembre del 2001 hasta la fecha de imposición de los cargos, lo cual ocurrió el día 10 de Febrero del 2004 han transcurrido tres (3) años, un (1) mes y dieciocho (18) días” (sic).
Finalmente, su petitorio fue el siguiente:
“…solicitamos a esa Sala del Tribunal Supremo de Justicia se declare la Nulidad del acto de efectos particulares contenido en la decisión s/n de fecha tres (3) de Abril de 2006 recaída en el expediente N° 08-01-07-01-164 llevado por la Dirección General de Procedimientos Especiales, Dirección de Determinación de Responsabilidades y notificada a [su] representado según oficio No. 08-01-565 de fecha 11 de Mayo del año en curso mediante la cual se confirmo la decisión de fecha 15 de Septiembre del 2005 contentiva de declaratoria de Responsabilidad Administrativa y se le impone sanción de multa, declarándose extinguidas las sanciones” (sic).
ALEGATOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Mediante escrito consignado en la oportunidad del acto de informes, los representantes judiciales de la Contraloría General de la República solicitaron que fuese declarado sin lugar el presente recurso de nulidad, alegando lo siguiente:
Que en cuanto al aducido decaimiento de la potestad sancionatoria, debe destacarse que aunque el Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República establece lapsos para sustanciar y decidir el procedimiento administrativo, la inobservancia de tales lapsos “…no constituye un vicio capaz de afectar la legalidad del acto administrativo en cuestión ocasionando su subsiguiente nulidad”.
Que los procedimientos de averiguación administrativa y los de determinación de responsabilidades, “…una vez iniciados, deben necesariamente concluir con su respectiva decisión; por lo que se reputan como válidos, aún en aquellos casos en que la sustanciación de los mismos haya excedido el lapso legalmente previsto, (…) siempre que en su tramitación se haya cumplido con todas las fases procedimentales y se haya garantizado a los interesados el pleno ejercicio de sus derechos constitucionales, como en efecto ocurrió en el caso de autos”.
Que la Contraloría General de la República sustanció el procedimiento atendiendo al “principio material” previsto en el artículo 53 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, “…con la justa finalidad de encontrar la verdad real y poder emitir un pronunciamiento imparcial y transparente”.
Que el “principio de la verdad material” no limita a la Administración en cuanto al tiempo requerido para realizar todas las actuaciones que fueren necesarias para el mejor conocimiento del asunto a decidir, en virtud de lo cual el órgano contralor extendió el lapso de sustanciación y, por ende, el de la decisión de la averiguación administrativa previstos en los artículos 53 y 55 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, por lo que no es cierto que en el presente caso se haya producido el decaimiento de la potestad sancionatoria.
En cuanto al argumento según el cual el artículo 4 del Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, sólo resulta aplicable a los miembros de las Comisiones Legislativas, y que los conceptos reconocidos por la Sala Constitucional no pueden ser incluidos materialmente en la cantidad de setecientos cincuenta mil bolívares (Bs. 750.000,00) a que refiere dicha norma, adujeron que, contrariamente a lo afirmado por el recurrente, “el Máximo Tribunal ha sostenido que el régimen de remuneraciones aplicable a los Legisladores de los Estados, entre el 08 de agosto de 2000 y el 13 de diciembre de 2001, era el que correspondía al denominado bloque de transitoriedad”.
Que la sentencia N° 830 del 7 de mayo de 2004, dictada por la Sala Constitucional, resolvió la solicitud de interpretación con base en tres aspectos, a saber: “i) que el sistema de remuneraciones durante el período transitorio del Poder Público, tuvo vigencia aún después de elegidos los Legisladores Estadales, pues, dicho fallo establece expresamente, que el mencionado régimen se mantuvo ‘…hasta la sanción de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, la cual entró en vigencia en fecha 13 de septiembre de 2001’; ii) que la remuneración que percibieron los legisladores durante el referido período se circunscribe al pago de dietas mensuales; iii) que la cantidad máxima a percibir por concepto de dietas tiene como límite el monto de setecientos cincuenta mil bolívares (Bs. 750.000,00)”.
Que el régimen de remuneraciones de los Legisladores Estadales durante el período transitorio se encontraba limitado a las previsiones contenidas en la Resolución N° 0012-00 de fecha 28 de julio de 2000, dictada por la Comisión Legislativa Nacional.
Que contrariamente a lo afirmado por la representación judicial del recurrente, durante el período de transición del Poder Público, era improcedente el reconocimiento de conceptos o derechos distintos al pago de la dieta mensual equivalente a la cantidad de setecientos cincuenta mil bolívares (Bs. 750.000,00).
Que la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.017 Extraordinario del 13 de diciembre de 1995, vigente ratione temporis, establecía expresamente en el artículo 113 que eran hechos generadores de responsabilidad administrativa, además de los previstos en los diecisiete (17) numerales de dicho artículo, las conductas previstas en el título IV de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público.
Que igualmente en el numeral 15 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el legislador tipificó el supuesto que preveía el artículo 38 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, con fundamento en el cual se determinó la responsabilidad administrativa del recurrente.
Que respecto a que la sanción prescribió conforme a los ordinales 5°, 6° y 7° del artículo 108 del Código Penal, debe advertirse que en la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público -al resultar aplicable al caso por ser ley especial y porque se encontraba vigente ratione temporis-, se establecía en su artículo 102 un lapso de prescripción de cinco (5) años, el cual comenzaría a cumplirse a partir de la cesación en el ejercicio del cargo, cuando el infractor fuese funcionario público, y que tal período no transcurrió íntegramente en el presente caso, ya que existieron actos de procedimiento que interrumpieron dicho lapso, tales como el auto de inicio (21 de diciembre de 2001), el acto de formulación de cargos (10 de febrero de 2004) y la respectiva decisión (15 de septiembre de 2005).
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
Mediante escrito presentado en fecha 6 de noviembre de 2008, la abogada Eira María Torres Castro, en representación del Ministerio Público, solicitó que el presente recurso de nulidad fuese declarado sin lugar, fundamentándose en lo siguiente:
Que si bien es cierto que la Administración incurrió en retardo al emitir su decisión, ello no constituye una razón para declarar la nulidad del acto.
Que el procedimiento administrativo se desarrolló en todas sus partes y que el accionante tuvo la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa y aportar las pruebas que consideró pertinentes y que además ejerció los recursos tanto en sede administrativa como jurisdiccional, por lo que no hubo violación al debido proceso.
Que el Ministerio Público no comparte lo alegado por la parte recurrente, respecto a que las normas aplicables en materia de prescripción son las contenidas en el Código Penal, por cuanto existía una regulación específica prevista en la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, vigente ratione temporis, la cual establecía en su artículo 102 el lapso de prescripción de cinco años, contado a partir de la fecha de cesación en el cargo del funcionario público.
Que en aplicación de la mencionada Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público no operó la prescripción, por cuanto desde el 21 de diciembre de 2001, fecha en que la Contraloría General de la República inició la averiguación administrativa contra el recurrente, hasta la imposición de los cargos, transcurrieron tres (3) años, un (1) mes y dieciocho (18) días.
Que respecto a la alegada inaplicabilidad de las normas que sirvieron de fundamento legal del acto impugnado, la Contraloría General de la República consideró que de acuerdo con el análisis concatenado del artículo 9 del Régimen para la Integración de las Comisiones Legislativas y de los artículos 4 y 5 del Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, la remuneración que percibirían tanto los integrantes de las Comisiones Legislativas como los miembros de los Consejos Legislativos sería la cantidad de setecientos cincuenta mil bolívares (Bs. 750.000,00), “…por concepto de DIETA, descartándose de esta manera la posibilidad de que los integrantes de los referidos órganos devenguen otros conceptos”.
Que en su decisión, el Órgano Contralor se fundamentó en la Resolución N° 0012-00 del 28 de julio de 2000, emanada de la Comisión Legislativa Nacional, mediante la cual se resolvió que los legisladores integrantes de los poderes legislativos nacional y estadal, sólo aceptarían como remuneración y único pago por los servicios prestados, el que hubiere correspondido a la dieta mensual, sin que ello implicara otros beneficios distintos.
Que sobre la problemática planteada referida a la remuneración de los legisladores estadales, ya la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, mediante la sentencia N° 830 del 7 de mayo de 2004 y su posterior aclaratoria producida en fallo N° 1211 de fecha 23 de junio de 2004, precisó cuál era el límite máximo que por concepto de “emolumentos o remuneraciones totales” podían percibir los legisladores de los Consejos Legislativos, en el período comprendido entre el 8 de agosto de 2000 y el 13 de septiembre de 2001, “…en virtud de la interpretación de ciertas normas que debido a su rango en el sistema de fuentes podían ser objeto de interpretación por dicha Sala…”.
Que el acto administrativo impugnado se fundamentó en la legislación transitoria aplicable para la época, según la cual los legisladores de los Consejos Legislativos sólo podían percibir como remuneración y único pago por los servicios prestados, el que hubiere correspondido a la dieta mensual, “…razón por la cual, la parte recurrente al aprobar pagos indebidos e ilegales como Legislador Principal del Consejo Legislativo del Estado Lara, por concepto de aumento de dietas en exceso, primas de movilización y transporte, bono de fin de año y bono único de salud, por un monto total de NOVENTA Y CINCO MILLONES SETENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y CINCO BOLÍVARES CON CUATRO CÉNTIMOS (95.076.645,04), correspondiente al período de agosto a diciembre de 2000 y de enero a mayo de 2001, incurrió en supuestos generadores de responsabilidad administrativa”.
Que si los legisladores estadales tuvieren derecho a otros pagos adicionales a la dieta, resulta evidente que la cantidad aprobada y recibida por otros conceptos, “…excede cualquier suma que racionalmente pudiera ser considerada parte de la misma (…) lo cual resulta exorbitante en relación a la Dieta básica”, por lo que a juicio del Ministerio Público el recurrente incurrió en una conducta ilícita, la cual originó que la Contraloría General de la República aplicara correctamente la normativa legal que sirvió de base al acto administrativo impugnado.
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto al recurso de nulidad interpuesto por el ciudadano Freddy Rafael Rodríguez Escalona, contra el acto administrativo que declaró la responsabilidad administrativa del recurrente en su condición de Legislador del Consejo Legislativo del Estado Lara, durante el lapso comprendido entre el 1° de agosto de 2000 al 31 de mayo de 2001, así como también le fue impuesta sanción de multa por la cantidad de un millón quinientos sesenta y seis mil bolívares (Bs. 1.566.000,00), hoy mil quinientos sesenta y seis bolívares (Bs. 1.566,00).
A tal efecto pasa la Sala a analizar las denuncias formuladas y las defensas opuestas, como sigue:
La parte recurrente afirmó que el artículo 53 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República establece un lapso de seis (6) meses para la sustanciación de las averiguaciones administrativas, y que igualmente el artículo 55 eiusdem prevé el lapso para decidir dicha averiguación, el cual no será mayor de tres (3) meses contados a partir del vencimiento del último lapso de contestación de cargos. En tal sentido adujo que la Administración tardó tres (3) años, un (1) mes y dieciocho (18) días en formular cargos a su representado, por cuanto la averiguación se inició por auto de apertura del 21 de diciembre de 2001 y fue el 10 de febrero de 2004 cuando se realizó la formulación de cargos.
Asimismo, en cuanto al tiempo para dictar la decisión, afirmó, que la fecha de contestación de los cargos ocurrió el 26 de marzo de 2004, y que la decisión respectiva se produjo el 15 de septiembre de 2005, es decir, “dos (2) años, cinco (5) meses y veinte (20) días después de la última contestación de los cargos, tiempo que supera en exceso el plazo máximo que estipula el citado artículo 54, configurándose en forma clara e indudable la figura del decaimiento del procedimiento” (sic).
Por su parte, la representación judicial de la Contraloría alegó que según el “principio de verdad material”, no se restringe a la Administración en el tiempo requerido para realizar todas las actuaciones necesarias para el mejor conocimiento del asunto que deba decidirse, en razón de lo cual el Órgano Contralor, “considerando los principios administrativos y, la subyacencia de la motivación intrínseca de las normas, así como la búsqueda incesante de esa verdad material, extendió el lapso de sustanciación y, por ende, el de la decisión de la averiguación administrativa…”, concluyendo que la prolongación de la sustanciación no perjudicó ni causó indefensión al recurrente.
Luego de revisadas las actas administrativas, observa la Sala que efectivamente el procedimiento se inició mediante auto de apertura de fecha 21 de diciembre de 2001, que la contestación de los cargos fue el 26 de marzo de 2004, y que la decisión de declaratoria de responsabilidad administrativa se produjo el 15 de septiembre de 2005; es decir, un (1) año –no dos (2), como erróneamente lo afirmó el recurrente-, cinco (5) meses y veinte (20) días después de dicha contestación. No obstante, respecto al alegado decaimiento del procedimiento administrativo deben hacerse las siguientes precisiones:
Esta Sala debe ratificar su criterio conforme al cual la no sujeción estricta de la Administración a los plazos que conforme a la ley tiene para realizar determinada actuación, no constituye por sí sola, en principio, un vicio que afecte directamente la validez del acto administrativo y por tanto no genera su nulidad, a no ser que se esté, verbigracia, ante un supuesto de prescripción.
El retardo de la Administración en producir decisiones lo que puede acarrear es la responsabilidad del funcionario llamado a resolver el asunto en cuestión, pues en ese caso ciertamente se vulnera el contenido del artículo 41 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuya virtud las autoridades y funcionarios competentes deben observar los términos y plazos legalmente establecidos, para el despacho de los asuntos sometidos a su consideración.
Esta responsabilidad, tanto de los funcionarios como de las demás personas que presten servicios en la Administración Pública se encuentra expresamente consagrada en los artículos 3 y 100 eiusdem (ver sentencia de esta Sala N° 63 del 6 de febrero de 2001, y ratificada, entre otras, por la N° 01833 publicada el 8 de noviembre de 2007). Por lo tanto, debe desestimarse la declaratoria de decaimiento del procedimiento administrativo. Así se declara.
2) Falso supuesto de derecho:
Respecto al vicio de falso supuesto, esta Sala ha establecido de manera reiterada que éste se configura de dos maneras diferentes: la primera, relativa al falso supuesto de hecho, cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el asunto objeto de decisión; la segunda, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado; caso en el cual se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto (ver, entre otras, sentencia de esta Sala N° 01640 de fecha 3 de octubre de 2007).
En el caso bajo examen ha sido alegado el vicio de falso supuesto de derecho, al afirmar el representante del recurrente que la resolución de la Asamblea Nacional Constituyente que establece el Régimen para la Integración de las Comisiones Legislativas de los Estados, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.865 del 7 de enero de 2000; el Decreto que establece el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los Legisladores Naciones y Estadales, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 36.880 del 28 de enero de 2000; y la Resolución N° 0012-00 del 28 de julio de 2000 dictada por la Comisión Legislativa Nacional, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.010 del 9 de agosto de 2000; normas que sirvieron de basamento legal para la actuación del Órgano Contralor, resultan inaplicables al caso de autos; y que en aplicación de la sentencia de la Sala Constitucional, de fecha 07 de mayo de 2004 (caso Fanny García y otros), el accionante tenía suficientes razones para considerarse excluido de la normativa prevista en el Régimen de Transición del Poder Público, alegando que en ese fallo se estableció que los legisladores sí podían percibir prestaciones distintas a los emolumentos por concepto de bono vacacional, bonificación de fin de año, prestaciones sociales, pensiones y jubilaciones.
Sin embargo, la Sala observa que, contrariamente a lo alegado por la parte recurrente, el accionante sí era destinatario de las referidas normas, ya que la sentencia mencionada fue objeto de aclaratoria –solicitada por la Contraloría General de la República-, en la que la Sala Constitucional, mediante fallo N° 1211 de fecha 23 de junio de 2004, declaró lo siguiente:
“respecto del supuesto reconocimiento por parte de esta Sala de derechos sociales de rango constitucional distintos al salario, en cabeza de los miembros de los órganos legislativos estadales durante el período comprendido entre el 8 de agosto de 2000 y el 13 de septiembre de 2001, como son las vacaciones, las prestaciones sociales, las pensiones, las jubilaciones, etc, debe esta Sala Constitucional negar en forma categórica que se haya efectuado dicho reconocimiento en la sentencia interpretativa n° 830/2004, del 7 de mayo, en la que, por el contrario, en forma expresa e inequívoca se advirtió que los integrantes de los órganos legislativos estadales durante el período que va desde el 8 de agosto de 2000 y el 13 de septiembre de 2001, tendrían derecho a reclamar tales beneficios sociales si y sólo si ‘concurrían los requisitos establecidos en la legislación especial (la entonces vigente Ley de Carrera Administrativa, la Ley Orgánica del Trabajo, la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, etc)’, enunciación en la que los órganos administrativos o judiciales competentes que conozcan de procedimientos administrativos o judiciales en que sea necesario aplicar el régimen de remuneraciones de los miembros de los órganos legislativos estadales vigente entre el 8 de agosto de 2000 y el 13 de septiembre de 2001 para resolver las controversias que hayan sido sometidas a su consideración, deben entender incluida la -vigente durante dicho período- Resolución n° 0012-00, del 28 de julio de 2000, publicada en la Gaceta Oficial n° 37.010, del 9 de agosto de 2000, por ser un acto de rango legal contentivo de previsiones normativas referidas a tales derechos sociales, emanada del para entonces Órgano Legislativo Nacional. Así las cosas, si las disposiciones contenidas en la mencionada Resolución o en otros actos de rango legal excluyen o prohíben que se causen a favor de quienes fueron integrantes de los órganos legislativos de los Estados durante el período que va del 8 de agosto de 2000 y el 13 de septiembre de 2001, los derechos sociales a los que aludió la Sala en su sentencia n° 830/2004, del 7 de mayo, entonces es evidente que los órganos administrativos y judiciales competentes a los que antes se hizo referencia deberán considerar tal previsión del legislador nacional y resolver las controversias sometidas a su conocimiento conforme a ellas, sin que sea posible, bajo ninguna argumentación, entender que la aludida sentencia interpretativa de esta Sala haya creado o reconocido derechos sociales que sólo la legislación aplicable a la materia pudiera establecer, pues aquellos, al ser materia de estricta reserva legal, se causan o son exigibles en el tiempo y modo establecido en la ley nacional.
En atención a las precisiones antes efectuadas, esta Sala declara con lugar la solicitud de aclaratoria formulada por la representación judicial de la Contraloría General de la República, la cual queda resuelta de acuerdo a los términos expuestos en los literales a, b y c precedentes. Así también se decide”. (Negrillas de este fallo).
Así, en el caso de autos aprecia la Sala que la Contraloría General de la República aplicó el ordenamiento jurídico vigente a la fecha de ocurrencia de los hechos y, adicionalmente, el recurrente sí era destinatario de tales disposiciones (la normativa prevista en el Régimen de Transición del Poder Público, entre otras, la Resolución N° 0012-00 del 28 de julio de 2000, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.010 del 9 de agosto de ese año), como quedó establecido en la sentencia de interpretación –y su respectiva aclaratoria- dictada por la Sala Constitucional, por cuanto los hechos (“aprobación de pagos indebidos e ilegales a los Legisladores Principales del Consejo Legislativo del Estado Lara”) se subsumen en los supuestos previstos en dicha normativa; en cuya virtud este Máximo Tribunal desestima la denuncia de falso supuesto de derecho formulada por la parte actora. Así se declara.
3) “PRESCRIPCIÓN DE LA INFRACCIÓN”:
En su escrito recursivo, el apoderado judicial del accionante alegó que es jurisprudencial y doctrinariamente aceptado, que a falta de disposiciones expresas que regulen la figura de la prescripción con relación a la potestad sancionatoria de la Administración Pública, han de aplicarse supletoriamente las normas de derecho penal, y que en tal sentido, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 5, 6 y 7 del artículo 108 del Código Penal “…la acción penal estaría evidentemente prescrita ya que desde la fecha de inicio de la averiguación es decir el 21 de Diciembre de 2001 hasta la fecha de imposición de los cargos, lo cual ocurrió el día 10 de Febrero del 2004 han transcurrido tres (3) años, un (1) mes y dieciocho (18) días…”.
A este respecto los apoderados judiciales de la Contraloría General de la República alegaron que la ley aplicable al caso de autos era la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, por ser ley especial y por estar vigente ratione temporis, y que en dicho instrumento legal se establecía, en su artículo 102 un lapso de prescripción de cinco (5) años, el cual comenzaría a cumplirse a partir de la cesación en el ejercicio del cargo cuando el infractor fuese funcionario público.
En cuanto a la prescripción en materia administrativa, esta Sala, mediante fallo Nº 01140 de fecha 24 de septiembre de 2002, caso: Henry Matheus Jugo, estableció el criterio, reiterado en sentencias números 01853 de fecha 20 de julio de 2006, caso: Rolando Petit Pifano y 00592 de fecha 24 de abril de 2007, caso: Modesto Antonio Sánchez García, según el cual:
“(…) la prescripción, cuyo término ha sido concebido en el derecho de diversas formas, está referido, entre otras, en materia penal, a la extinción de la acción o de la pena, por virtud del transcurso del tiempo. Esto último es importante porque precisa distinguir entre uno y otro caso.
De esta forma, se entiende que la figura de la prescripción resulta diferente según se trate de la acción o la pena, pues en el primer caso, atiende al transcurso del tiempo desde que ocurrieron los hechos imputados y hasta el momento en que tiene lugar el ejercicio de la acción respectiva; mientras que, en el segundo supuesto, esto es, la prescripción de la pena, ésta opera a partir del momento en que se dicta la decisión y hasta el término que fije la ley en cada caso.
Partiendo de los argumentos señalados y en el sentido que aquí nos ocupa, a saber, la extinción de la llamada por el recurrente acción administrativa; es importante aclarar primero que no existe tal figura, pues la acción es de orden exclusivamente jurisdiccional, por lo que siempre estará referida en este último sentido. Se trata, por el contrario, de la actividad de policía que desempeña la administración con el objeto de establecer responsabilidades administrativas, a través del ejercicio de su potestad sancionatoria.
Dicho esto, se entiende que la prescripción administrativa se consumaría cuando el lapso transcurrido desde la fecha en que sucedieron los hechos imputados y hasta el momento en que se da inicio al procedimiento administrativo correspondiente, supere el lapso establecido en la ley sin haberse ejercido la acción respectiva.
Al respecto, es menester acudir a lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, el cual reza así: (…).
La norma transcrita describe el lapso máximo para ejercer las acciones contra los ilícitos de naturaleza civil, penal y administrativa que surjan como consecuencia de la aplicación de la citada ley. En función de ella, cabe ahora precisar los hechos constatados en el expediente administrativo del caso, los cuales se resumen de la siguiente manera: (…)
De todo lo expuesto se deduce que ante el vacío existente en la Ley de Licitaciones, vigente para el momento en que ocurrieron los hechos, y de cuya violación se originó la presunta responsabilidad administrativa, se hizo preciso acudir al cuerpo normativo que, para ese entonces, regulaba las conductas irregulares que atentaran contra el patrimonio público, entre las cuales evidentemente se encontraban enmarcados los ilícitos administrativos cometidos por los funcionarios públicos al servicio del Estado.
Se acudió entonces, a la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, la cual como antes se indicara, establece la prescripción de cinco años para los funcionarios públicos a partir de la cesación en el ejercicio del cargo. Como quiera que con la prescripción, se persigue extinguir el procedimiento administrativo cuando ha transcurrido un tiempo superior a cinco años, desde que el funcionario cesara en el cargo y hasta que se dictara el auto de apertura de la averiguación administrativa correspondiente, lo que supone el ejercicio de la acción; esta Sala, en aplicación supletoria del Código Penal, al cual remite la ley citada ut supra en su artículo 108, interpreta que desde (…), fecha en la cual el recurrente cesó en el cargo desempeñado y hasta el momento en que se dictó el auto de apertura de la averiguación administrativa correspondiente, esto es, en fecha (…), transcurrió un lapso de (…), lo que notablemente representa un período de (sic) tiempo menor al lapso de prescripción establecido en la ley. En razón de tales argumentos, se desestima el planteamiento de prescripción aducido” (Negrillas de esta decisión).
La Sala observa que este caso, al tratarse de hechos ilícitos administrativos cometidos por un funcionario público, aun cuando había un vacío jurídico en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, vigente ratione temporis, con respecto al lapso de prescripción de la responsabilidad administrativa; sin embargo, existía una regulación específica más allá de la prevista en el artículo 108 del Código Penal (si bien la mencionada disposición legal ha sido aplicada con anterioridad en el derecho administrativo sancionador, básicamente se ha hecho en forma supletoria en relación a aquellos procedimientos de índole disciplinaria), se trata en este caso, específicamente de la disposición contenida en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, aplicable ratione temporis.
En tal sentido, el artículo 102 de la citada Ley dispone:
“Las acciones penales, civiles y administrativas derivadas de la presente Ley, prescribirán por cinco años, los cuales se contarán siguiendo las reglas establecidas en el Código Penal. Sin embargo, cuando el infractor fuere funcionario público, la prescripción comenzará a contarse desde la fecha de cesación en el cargo o función, y si se tratare de funcionarios que gocen de inmunidad, se contará a partir del momento en que ésta hubiere cesado o haya sido allanada”.
Por tanto, esta Sala reitera el criterio contenido en la citada sentencia Nº 01140 del 24 de septiembre de 2002, mediante el cual ha considerado aplicable en los casos como el analizado, la norma contemplada en el artículo 102 de la entonces vigente Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, que establece cinco (5) años como término máximo para la prescripción de los ilícitos de naturaleza civil, penal y administrativa que surjan con ocasión de la aplicación de esa Ley.
En el presente caso deberá computarse el lapso, no desde la fecha en la cual el ciudadano Freddy Rafael Rodríguez Escalona cesó en el cargo que ocupaba, sino desde la fecha cierta en que la Administración culminó la actuación fiscal practicada por funcionarios de la Dirección de Control de Estados, en el Consejo Legislativo del Estado Lara, en la que surgieron “indicios de la comisión de hechos presuntamente irregulares”, hasta la oportunidad en que se dictó el auto de apertura de la averiguación administrativa correspondiente. (En igual sentido ver sentencia de esta Sala N° 1833 del 14 de noviembre de 2007).
Dicho lo anterior, se observa que en el mes de mayo de 2001 terminó la referida actuación fiscal en la que surgieron indicios de hechos presuntamente irregulares que configurarían una conducta ilícita del recurrente, y es el 21 de diciembre de 2001 cuando se dictó el auto de apertura del procedimiento administrativo, por lo que sólo habían transcurrido siete (7) meses del referido lapso, lo que determina que no había operado la prescripción y por tanto, el entonces funcionario estaba sujeto a la investigación respectiva y posterior declaratoria de responsabilidad por parte del ente contralor. En razón de tales argumentos, se desestima el alegato planteado. Así se declara.
V
DECISIÓN
Conforme a los razonamientos precedentemente expuestos, esta Sala Político-Administrativa Accidental del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano FREDDY RAFAEL RODRÍGUEZ ESCALONA contra el acto administrativo s/n de fecha 3 de abril de 2006, dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, mediante el cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la decisión emanada del mencionado Director en fecha 15 de septiembre de 2005, en la que fue declarada la responsabilidad administrativa del recurrente en su condición de Legislador del Consejo Legislativo del Estado Lara, durante el lapso comprendido entre el 1° de agosto de 2000 al 31 de mayo de 2001, así como también le fue impuesta sanción de multa por la cantidad de un millón quinientos sesenta y seis mil bolívares (Bs. 1.566.000,00), hoy mil quinientos sesenta y seis bolívares (Bs. 1.566,00).
En consecuencia, queda FIRME el referido acto administrativo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dos (02) días del mes de junio del año dos mil nueve (2009). Años 199º de la Independencia y 150º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
EMIRO GARCÍA ROSAS
Ponente
MIRIAM ELENA BECERRA TORRES
Suplente
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En tres (03) de junio del año dos mil nueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00774.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN