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El Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, adjunto al oficio Nro. TSSCA-0312-2015 de fecha 30 de marzo del 2015, recibido el 7 de abril de ese mismo año, remitió a esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el expediente contentivo de la demanda de nulidad con medida cautelar de suspensión de efectos, interpuesta por el abogado Víctor Alberto Pinares Loayza, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 178.156, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil CORPORACIÓN M.M.Q., C.A., antes denominada Material Médico Quirúrgico M.M.Q., C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 13 de septiembre de 1989, bajo el Nro. 50, Tomo 78-A-Pro., modificada su denominación social en Asamblea General Extraordinaria de Accionistas celebrada el 20 de junio de 1991, inscrita ante la mencionada oficina de Registro el 13 de agosto del mismo año, bajo el Nro. 71, Tomo 53-A-Pro, contra la Resolución Nro. 1.418 del 17 de julio de 2014, dictada por el MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA LA SALUD, mediante la cual declaró sin lugar el recurso jerárquico ejercido contra la Resolución Nro. 000075 dictada el 19 de febrero de 2014, por el Director General del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria, que confirmó la Providencia Administrativa Nro. 075-08, en la que se le impuso a la empresa demandante sanción de multa de doscientas unidades tributarias (200 U.T.), equivalentes a la suma de nueve mil doscientos bolívares (Bs. 9.200,00) “por no observar las condiciones higiénicas sanitarias, funcionales y arquitectónicas para el funcionamiento de dicho establecimiento”.
La remisión obedeció a la declaratoria de incompetencia del referido Juzgado en fecha 17 de marzo de 2017 para conocer de la demanda interpuesta.
Por auto del 14 de abril del 2015, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO, a los fines de emitir pronunciamiento sobre la declinatoria de competencia.
Mediante sentencia Nro. 00545 de fecha 14 de mayo de 2015, esta Sala aceptó la competencia para conocer de la demanda de nulidad y ordenó la remisión de las actuaciones al Juzgado de Sustanciación, a fin de que se pronunciara sobre la admisibilidad del presente recurso.
Por auto del 21 de julio de 2015, el Juzgado de Sustanciación acordó oficiar al Ministro del Poder Popular para la Salud, requiriéndole el expediente administrativo del caso. Posteriormente, éste último fue enviado mediante oficio Nro. 219 del 1° de septiembre de 2015, suscrito por el Director del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria del Ministerio del Poder Popular para la Salud, recibido en esta Sala el 23 de ese mismo mes y año.
El 30 de septiembre de 2015, el Juzgado de Sustanciación acordó oficiar al referido órgano Ministerial para que informara “si se [encontraba] en su poder” la Resolución que declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto por el apoderado judicial de la sociedad mercantil demandante y el oficio Nro. 1418 librado por el Consultor Jurídico de ese Ministerio “donde se evidencia la fecha de (…) recepción por (…) Corporación M.M.Q, C.A (…) de su notificación de la resolución recurrida”. Dichos documentos fueron remitidos por oficio Nro. 1166 del 21 de octubre de ese mismo año. (Agregado de la Sala).
En fecha 28 de octubre de 2015, el referido Juzgado se admitió la demanda de nulidad con medida cautelar de suspensión de efectos y ordenó la notificación de la Fiscal General de la República, de la Procuraduría General de la República y del Ministro del Poder Popular para la Salud. Asimismo se acordó abrir el cuaderno separado en virtud de la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada.
El 20 de enero de 2016, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se acordó remitir las actuaciones a la Sala, a fin de que se fijase la oportunidad para la celebración de la Audiencia de Juicio, lo que en efecto se hizo según se evidencia del auto dictado el 26 de ese mismo mes y año. En esa última oportunidad se dejó constancia que el 23 de diciembre de 2015, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el Magistrado Marco Antonio Medina Salas y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero, designados y juramentados por la Asamblea Nacional en esa misma fecha.
El 10 de marzo de 2016, tuvo lugar la Audiencia de Juicio, a la cual asistió el apoderado judicial de la parte actora y consignó escrito de “pruebas documentales”.
Por auto del 15 de marzo de 2016, se acordó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación y el 29 de ese mismo mes y año se estableció un lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a la admisión de las pruebas promovidas en la Audiencia de Juicio.
El 7 de abril de 2016, el referido Juzgado admitió las pruebas promovidas y ordenó la notificación de la Procuraduría General de la República.
En fecha 29 de junio de 2016, concluida la sustanciación se ordenó remitir al expediente a la Sala, ante el cual y una vez recibido, mediante auto del 6 de julio de ese año, se fijó un lapso de cinco (5) días despacho para la presentación de informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El 20 de julio de 2016, la causa entró en estado de dictar sentencia.
Mediante diligencia del 16 de noviembre de 2016, el apoderado judicial de la parte demandante solicitó se decida el mérito del asunto.
En fecha 24 de febrero de 2017, se eligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidente, Magistrado Marco Antonio Medina Salas; la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.
I
ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
La Resolución Nro. 1.418 del 17 de julio de 2014, dictada por el Ministro del Poder Popular para la Salud, declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto por el demandante contra la Resolución Nro. 000075 del 19 de febrero de 2014 que confirmó la Providencia Administrativa Nro. 075-08, a través de la cual se le impuso a la accionante sanción de multa de doscientas unidades tributarias (200 U.T.), equivalentes a la suma de nueve mil doscientos bolívares (Bs. 9.200,00), la cual es del tenor siguiente:
“El Ministro del Poder Popular para la Salud Dr. FRANCISCO ALEJANDRO PÉREZ (…) designado según Decreto número 558, de fecha 05 de noviembre de 2013 y publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, número 40.287, de la misma fecha (…) pasa a decidir el presente Procedimiento Administrativo, en los términos siguientes:
Visto el Recurso Jerárquico interpuesto en fecha 26 de marzo de 2014, por el ciudadano VICTOR ALBERTO PINARES LOAYZA (…) quien actúa en su condición de Apoderado de la Sociedad Mercantil CORPORACIÓN M.M.Q., C.A., (…) en el que solicita la revocatoria del acto administrativo contenido en la Resolución N° 000075 de fecha 19 de febrero de 2014, suscrito por el Director General de Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria, mediante el cual se ratifica la Providencia Administrativa N° 075-08, que decide el Procedimiento Administrativo Sumario signado bajo el N° AL-SACS-08-95.
DE LOS ALEGATOS DEL RECURRENTE
En escrito consignado por la recurrente (…) en contra del acto administrativo contenido en la Resolución N°. 000075 de fecha 19 de febrero de 2014, emanada del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria del Ministerio del Poder Popular para la Salud, argumentó lo siguiente:
Que (…) el ACTO DE INICIO en lugar de iniciar o aperturar un procedimiento administrativo en el cual se determinare y comprobare si [su] REPRESENTADA se encuentra incursa en alguna causal que constituya una infracción administrativa que pudiera acarrear alguna sanción se pronunció de manera definitiva sobre tales supuestas razones prejuzgando y determinando de manera definitiva y sin que mediara procedimiento administrativo alguno que [su] REPRESENTADA había incurrido en ‘(…) incumplimiento de la normativa sanitaria, (…) que dicho establecimiento no cumplía con las condiciones higiénico-sanitarias adecuadas para su funcionamiento (…), todo ello sin antes haberse realizado una visita o inspección previa a las instalaciones, sin haber permitido que ejerciera su Derecho a la Defensa y, por lo tanto, que alegara y probara aquello que le favoreciere y considerase pertinente’.
Que (…) la Administración Sanitaria que reconoce expresamente que el procedimiento administrativo sancionatorio se iniciaba por ‘(…) incumplimiento de la normativa sanitaria (…) que dicho establecimiento cumplía con las condiciones higiénico-sanitarias adecuadas para su funcionamiento (…)’, ello revela claramente que ya la decisión estaba tomada antes de iniciar el procedimiento administrativo: [su] REPRESENTADA era culpable (…) según el Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria había incurrido en violaciones a la normativa sanitaria en materia de condiciones higiénicas sanitarias, funcionales y arquitectónicas requeridas para el funcionamiento de dicho establecimiento, pero ello se determinó y decidió incluso antes de iniciar el procedimiento administrativo, y solo restaba determinar cual era la sanción a imponer, por ello el verdadero objeto del procedimiento administrativo era determinar la pena o sanción aplicable a la infracción previamente determinada’.
Que (…) el procedimiento sumario iniciado (…) es ilegal, por cuando en la misma fecha en que se practicó la inspección sanitaria, se notificó primero de la apertura del presente procedimiento administrativo sumario, sin realizarse una visita o inspección previa, a las instalaciones y sobre todo sin haber revisado la documentación correspondiente para determinar si (…) estaba incursa en algún incumplimiento de la normativa sanitaria vigente’.
Que (…) fue violado clara y absolutamente el Derecho a la Defensa y Debido Proceso (…) por cuanto, se le [concedieron] dos lapsos de diez (10) días, uno en el que se deben presentar pruebas y exponer alegatos y en otro en [el] que se deben subsanar las fallas correspondientes (…), es decir se llevan a cabo dos (2) actos con finalidades diferentes, de los cuales se infiere que el presente caso fue llevado de manera incongruente e ilegal dejando a [su] REPRESENTADA en un estado de indefensión total’.
Que (…) el Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria llevó a cabo dos procedimientos por las mismas causas, con dos (2) lapsos de diez (10) días cada uno sobre todo en el mismo día, lo lógico y correcto sería que dichos funcionarios volvieran a trasladarse nuevamente a practicar otra inspección, con la finalidad de verificar si [su] REPRESENTADA cumplió o no con ese ordenamiento, que es de subsanar fallas en la primera y única inspección practicada en fecha quince (15) de octubre de 2008 (…).
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Estudiado y analizado como ha sido el Recurso Jerárquico en fecha 26 de marzo de 2014 (…) y en virtud de lo previsto en el artículo 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según el cual el órgano administrativo deberá resolver todos los asuntos que se sometan a su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con motivo del recurso, aunque no hayan sido alegados por los interesados, con fundamento en los alegatos sostenidos por el recurrente en su escrito, así como de los documentos que forman parte del procedimiento que originó el acto administrativo aquí impugnado, [ese] Ministerio del Poder Popular para la Salud, pasa a decidir en los términos siguientes:
De los recaudos recibidos en [esa] Dirección General de Consultoría Jurídica de [ese] Ministerio, se observa:
‘En primer lugar: Respecto a los alegatos del administrado referido[s] a que la notificación de la apertura del procedimiento administrativo es ilegal (…). Resulta conveniente resaltar que de un análisis del expediente se observa que en el presente caso se apertura procedimiento administrativo, en el cual se han cumplido todas las fases que establece el ordenamiento jurídico vigente, por lo tanto esta Dirección, luego de verificada una situación en la que se determina efectivamente la comisión de una infracción, procede inmediatamente a imponer una sanción. Pero no cabe la menor duda que se han cumplido los siguientes pasos: 1) Se emitió auto de apertura donde la administración decide que debe aperturar el procedimiento administrativo, porque las instalaciones de Corporación M.M.Q., C.A., no cumple[n] con las condiciones higiénicas sanitarias, funcionales y arquitectónicas (…) 2) Se notificó de dicha apertura a los interesados; 3) Se les otorgó un lapso de diez (10) días tal y como lo establece la Ley, para que consignen sus razones de hecho y de derecho; 4) finalmente (…) en el presente procedimiento, como se indicó supra, inició a fin de averiguar si la Corporación M.M.Q. C.A., cometió una infracción y para ello se tuvo la oportunidad de consignar alegatos y pruebas que le permitían al administrado demostrar a la Administración de que eran inciertos todos y cada uno de los hechos por los cuales se procedió a aperturar (sic) el procedimiento administrativo (…).
En Segundo Lugar: Se le indica al administrado, que la notificación de la apertura del procedimiento administrativo antes de realizar la inspección, este organismo desestima tal alegato en virtud que del acta de inspección de fecha 15 de octubre de 2008, se desprende que una vez señaladas todas las inconformidades encontradas, se procedió a indicar en dicha acta de la apertura del procedimiento administrativo, lo que resulta imposible haberlo hecho antes (…).
En Tercer Lugar: Se le indica al administrado, que el alegato de la supuesta violación del derecho a la defensa (…) se observa que (…) la jurisprudencia patria, con excepcional precisión, haya ido delineando el verdadero alcance y contenido de tal derecho y cuando se ha violado el mismo. (…).
(…)
De este modo la CORPORACIÓN M.M.Q., C.A., tuvo acceso absoluto a todos los mecanismos posibles para el pleno ejercicio de su derecho a la defensa, al punto tal que se le dio a conocer anticipadamente de los hechos que se imputan, las infracciones que tales hechos pueden constituir, las sanciones que se le pudieren aplicar, a través del presente procedimiento administrativo. Por lo que en el presente caso no hubo violación del derecho a la defensa y en consecuencia, el mismo se desestima (…).
En Cuarto Lugar: Se le informa al administrado, que no es cierto que no se le permitió defenderse del acto administrativo por [ese] Despacho, ya que conforme a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos se les concedió la oportunidad de presentar los descargos correspondientes contra el Auto de Apertura de fecha 15 de octubre de 2008, el cual fue debidamente notificado en [esa] misma fecha, en consecuencia el anterior alegato de supuesta violación del derecho a la defensa, se desestima, por cuanto se observa que [la] representante de [la recurrente], tuvo pleno acceso al presente procedimiento, al serle notificado el Auto de Apertura y el cual fue recibido, firmado y sellado en señal de conformidad. Por tanto, se ratifica la Providencia Administrativa N° 075-08 (…).
En Quinto Lugar: En cuanto al término para decidir, el administrado señala que no se cumplió con el término establecido en el artículo 67 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, para decidir, [ese] Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria, le informa al Administrado que si bien es cierto que el artículo 67 [eiusdem] establece que el procedimiento sumario iniciara de oficio y deberá concluir en el término de treinta (30) días, no es menos cierto que la [mencionada ley] no regula la consecuencia de la inactividad de la Administración en resolver el procedimiento iniciado a instancia de parte; así mismo en Venezuela, la inactividad en resolver el procedimiento iniciado de oficio carece de consecuencia jurídica. Por lo tanto, el acto que decide el procedimiento administrativo fuera del lapso de decisión no es inválido, ya que como regla la Administración no pierde competencia para decidir el procedimiento aun cuando el lapso de decisión esté vencido, ya que dicha decisión podrá ser recurrible, tanto en sede administrativa como en sede jurisdiccional, es decir, serán procedentes los recursos administrativos e incluso la demanda de nulidad ante el contencioso administrativo, dentro de los plazos establecidos, que comenzaran a contarse a partir de la notificación de la providencia.
(…)
Como punto previo se debe (…) mencionar [el] artículo 83 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece:
(…)
En ese sentido, es oportuno resaltar el artículo 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual reza:
(…)
Por las razones anteriormente expuestas, [ese] Despacho, actuando de conformidad a lo establecido en los artículos 90 y 91 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
RESUELVE
PRIMERO: Se declara SIN LUGAR el Recurso Jerárquico interpuesto (…) y se le indica que se mantiene vigente la imposición de la Multa por la cantidad de DOSCIENTAS UNIDADES TRIBUTARIAS (200 U.T.), es decir, NUEVE MIL DOSCIENTOS BOLÍVARES CON 00/100.- (Bs. 9.200,00) por no observar las condiciones higiénicas sanitarias, funcionales y arquitectónicas requeridas para el funcionamiento de dicho establecimiento.
SEGUNDO: De conformidad con lo establecido en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, notifíquese al recurrente de la presente decisión (…).
Cúmplase y Comuníquese
FRANCISO (sic) ALEJANDRO ARMADA PÉREZ
Ministro del Poder Popular para la Salud”. (Negrillas, mayúsculas y subrayado del texto original y agregados de la Sala).
II
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA DE NULIDAD Y DE LA MEDIDA CAUTELAR
En fecha 6 de marzo de 2015, el abogado Víctor Alberto Pinares Loayza, actuando en el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil M.M.Q., C.A., previamente identificada, interpuso demanda de nulidad con medida cautelar de suspensión de efectos, en los términos que a continuación se expresan:
Sostuvo que en fecha 14 de octubre de 2008, el Director General del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria, autorizó a los funcionarios Luis Quintero, Marcos Rivero y Grissell Tirado, a los fines de practicar una inspección sanitaria el día 15 de ese mismo mes y año en la Unidad de Diálisis de la Corporación M.M.Q., C.A.
Expuso que en dicha inspección se dejó constancia de un registro fotográfico de las actuaciones realizadas, así como el levantamiento de las actas correspondientes.
En cuanto al derecho, denunció lo siguiente:
1. Incongruencia negativa.
Alegó que la “Resolución recurrida adolece de (…) Incongruencia negativa”, toda vez que al interponer el recurso jerárquico el Ministro del Poder Popular para la Salud “omitió todo pronunciamiento sobre (…) el alegato de ULTRAPETITA”.
Que dicha resolución sólo se fundamentó en criterios jurisprudenciales referidos al derecho a la defensa y al debido proceso, sin emitir pronunciamiento sobre la “defensa de ultrapetita alegada, con lo que queda configurado el vicio denunciado que causa la nulidad del acto”.
2. Violación del principio de proporcionalidad.
Sostuvo que la Administración no cumplió con todas las fases que prevé el procedimiento administrativo para establecer el incumplimiento de las normas sanitarias, toda vez que se inició el procedimiento con base en “deducciones y/o presunciones”.
Que al momento de dictar el mencionado acto, se produjeron “actuaciones desproporcionadas y arbitrarias por parte de la Administración Pública”.
3. Violación de los derechos a la defensa y al debido proceso.
Alegó que en fecha 15 de octubre de 2008, en la oportunidad en la que se realizó la inspección técnica al establecimiento de su mandante, fue notificada de la apertura de un procedimiento administrativo sumario “por el presunto incumplimiento de la normativa sanitaria vigente”.
Que en esa misma oportunidad se le concedió un lapso de diez (10) días hábiles “contados a partir de que se hiciera efectiva la correspondiente notificación, para que [presentara] sus pruebas y (…) alegatos”. (Agregado de la Sala).
Puntualizó que no obstante, se verifica del acta de inspección levantada que se le otorgó a su mandante “otro lapso de diez (10) días para que los representantes legales hagan lo conducente para subsanar las fallas en la mencionada acta”.
Que ante tales circunstancias, fue ejercido contra el acto administrativo el recurso de reconsideración el cual fue declarado sin lugar, y que posteriormente también fue “intentado del Recurso Jerárquico por ante el Ministro del Poder Popular para la Salud”.
Sostuvo que su representada no se le efectuó una visita o inspección previa, antes de la apertura del procedimiento sumario para determinar si estaba “incurso en algún incumplimiento de la normativa sanitaria”.
Resaltó que los funcionarios que realizaron la inspección no indicaron los fundamentos de hecho “que dieron origen a tal procedimiento”, por lo que se sustentó “en solo PRESUNCIONES”.
Que el procedimiento administrativo fue llevado de manera incongruente e ilegal que dejó a su mandante en un estado de indefensión al no poder ejercer su derecho a la defensa.
Continuó señalando que no se realizó ningún análisis que permitiera establecer “los motivos que (…) condujeron [al Ministro del Poder Popular para la Salud a] tomar la decisión recurrida”. (Agregado de la Sala).
Sobre la medida cautelar solicitó la suspensión de efectos del acto administrativo “por lesionar los derechos subjetivos e intereses legítimos y directos de [su] representada”. (Agregado de la Sala).
Finalmente pidió se declare con lugar la demanda de nulidad y se decrete medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre la demanda de nulidad interpuesta con medida cautelar de suspensión de efectos, por el apoderado judicial de la sociedad mercantil Corporación M.M.Q., C.A., contra la Resolución Nro. 1.418 del 17 de julio de 2014, dictada por el Ministerio del Poder Popular para la Salud, mediante la cual declaró sin lugar el recurso jerárquico ejercido contra la Resolución Nro. 000075 dictada el 19 de febrero de 2014, por el Director General del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria, que confirmó la Providencia Administrativa Nro. 075-08, en la que se le impuso a la empresa demandante sanción de multa de doscientas unidades tributarias (200 U.T.), equivalentes a la suma de nueve mil doscientos bolívares (Bs. 9.200,00).
Al respecto, se observa que el apoderado judicial de la actora denunció que el acto impugnado incurrió en: i) incongruencia negativa, ii) violación del principio de proporcionalidad y, iii) violación de los derechos a la defensa y al debido proceso, los cuales se pasan a decidir en los términos siguientes:
1. “Incongruencia negativa”
Denunció que el Ministro del Poder Popular para la Salud “(…) omitió todo pronunciamiento sobre el alegato de [su] representada al interponer el Recurso Jerárquico que dio origen a la decisión recurrida (…) de ULTRAPETITA (…)”. (Agregado de la Sala).
Aunado a ello, alegó que se evidencia de las consideraciones esgrimidas por la Administración en la Resolución que resolvió declarar sin lugar el recurso de reconsideración, que no se emitió pronunciamiento “alguno aceptando, ni rechazando la defensa de ULTRAPETITA ALEGADA, con lo que queda configurado el vicio denunciado que causa la nulidad del acto recurrido”.
A los fines de resolver la denuncia expuesta, debe precisar esta Sala que el vicio de incongruencia negativa se configura cuando el juzgador no resuelve sobre todo lo alegado, y que el mismo sólo puede ser imputado a las decisiones emitidas por jueces en funciones jurisdiccionales y no a las actuaciones administrativas. (Vid. Sentencia Nro. 1393 del 1° de agosto de 2007, reiterada en decisión Nro. 17 del 12 de enero de 2011).
Según el anterior criterio, el vicio de “incongruencia negativa” es propio de las sentencias judiciales, por lo que no corresponde alegarlo contra actos administrativos, sin embargo se aprecia que lo denunciado por el demandante, mas bien guarda relación con el principio de exhaustividad o globalidad de los actos administrativos, el cual se desprende de lo contemplado en los artículos 62 y 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuyos textos expresos señalan:
“Artículo 62.-El acto administrativo que decida el asunto resolverá todas las cuestiones que hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como durante la tramitación.”
“Artículo 89.-El órgano administrativo deberá resolver todos los asuntos que se sometan a su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con motivo del recurso aunque no hayan sido alegados por los interesados.”
Las disposiciones legales transcritas aluden a la obligación que tiene Administración de resolver todas y cada una de las cuestiones que le hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como durante la tramitación del correspondiente procedimiento administrativo. En este orden de ideas, interesa destacar que “dicha omisión [de pronunciamiento respecto de alguna de las cuestiones planteadas] sólo podría conllevar a la anulación del acto administrativo dictado, cuando afecte su contenido, estando el administrador de justicia en el deber de preservar la validez de todo aquello contenido en el acto que resulte independiente; ello, por aplicación del principio de conservación de los actos administrativos, establecido en el artículo 21 [de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos], según el cual, ‘[s]i en los supuestos del artículo precedente, el vicio afectare sólo a una parte del acto administrativo, el resto del mismo, en lo que sea independiente, tendrá plena validez”. (Agregados de la Sala). (Vid. Sentencias Nros. 2583 del 7 de diciembre de 2004, 42 del 17 de enero de 2007, 1138 del 28 de junio de 2007 y 300 del 3 de marzo de 2011).
Efectuada la anterior precisión del principio de exhaustividad o globalidad de los actos administrativos, pasa la Sala a analizar si en el presente caso la decisión impugnada dejó de considerar algún asunto planteado en el procedimiento administrativo que afecte su contenido y, por ende, acarree su anulación. (Vid. Sentencia Nro. 00170 de esta Sala del 15 de marzo de 2017).
En ese sentido, se aprecia que la parte actora alegó que el Ministerio del Poder Popular para la Salud al emitir el acto administrativo impugnado omitió pronunciarse sobre el alegato de “ultrapetita”, el cual -a su decir- también formó parte de la fundamentación del recurso de reconsideración que dio origen al acto hoy recurrido.
A tal efecto, observa esta Sala del acto administrativo impugnado, en el cual se transcribieron los argumentos formulados por la parte actora en el recurso jerárquico, que dicho alegato no fue planteado, por lo que mal podría pretender la demandante un pronunciamiento al respecto por parte de la Administración.
Asimismo, se advierte de la lectura del escrito libelar que la representación judicial de la empresa demandante, se limitó a señalar que el Ministerio del Poder Popular para la Salud no decidió la denuncia de ultrapetita, sin indicar ante esta Instancia los argumentos que la fundamenten.
Por lo tanto y teniendo en cuenta que tal vicio se configura cuando el juez modifica la controversia judicial, porque no se limitó a resolver lo pretendido por las partes no siendo posible denunciarlo contra un acto administrativo, no puede esta Máxima Instancia inferir con que guarda relación dicho planteamiento.
En razón de ello, resulta forzoso desestimar el vicio alegado. Así se declara.
2. Violación del Principio de Proporcionalidad.
Sostuvo que la Administración no cumplió con todas las fases que prevé el procedimiento administrativo para establecer el incumplimiento de las normas sanitarias, toda vez que se inició el procedimiento en base a “deducciones y/o presunciones”.
Que al momento de dictar el mencionado acto, se produjeron “actuaciones desproporcionadas y arbitrarias por parte de la Administración Pública”.
En ese sentido, se observa que en el presente caso, mediante el acta de inspección de fecha 15 de octubre de 2008 (folios 6 al 12 del expediente administrativo), los funcionarios autorizados del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria del Ministerio del Poder Popular para la Salud dejaron constancia sobre la inspección realizada a la “Unidad de Diálisis ‘Corporación M.M.Q., C.A’”, en los siguientes términos:
“Realizaron inspección sanitaria al establecimiento up-supra mencionado, fueron solicitados los documentos de la sociedad de comercio en mención, a lo que fueron consignadas copia del Registro de Comercio, copia de registro de información, 6 certificados de salud (copias) vencidos pertenecientes al personal de la unidad de diálisis, es importante destacar que actualmente esta unidad (…) cuenta con un total de 17 trabajadores, entre médicos, enfermeras y camareros; fue consignada copia del permiso de funcionamiento emitido en el Distrito Sanitario #1 en fecha 21 de noviembre de 2005 y que tiene una validez de 2 (dos) años, es decir, para la fecha esta Unidad de Diálisis ha funcionado once (11) meses sin permiso sanitario regional, por otra parte tampoco presenta: *Permiso de funcionamiento por ante Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria (SACS) (…) Se ingresa al establecimiento el cual está ubicado en sótano, no identificado con la razón social (…) posteriormente se ingresa a la Unidad de Diálisis por puerta de (1) hoja de vidrio, se observa en Pasillo que a mano derecha se encuentra un Estante de (5) compartimiento[s] concentrados para las máquinas de Diálisis llamado Sterilyte líquido Bicarbonate y al lado del mismo (4) cajas del Producto antes señalado; luego se nos conduce al área de Diálisis acompañado por la Dra. Torres, María encargad[a] de la Planta [donde observaron que] existían (27) puesto[s] enumerados para Diálisis de Rutina, en donde al final de área se encuentran un ambiente identificado en Puerta como ‘Área Positiva (+)’ SOLO PERSONAL AUTORIZADO, se ingresa por puerta de vidrio, en [la] pared [se observa un] extintor de incendio [asimismo] contaban con (5) cavas enumeradas como 10, 11, 12, 13, 14 para pacientes con ‘Hepatitis C’, a mano derecha se encontraban las sillas reclinables (2) para pacientes (…) identificado en la pared [y] enumeradas como 13 y 14, adyacente a este ambiente se observó la silla reclinable (12) para pacientes con ‘Hepatitis B’ toda contaban con su respectiva máquina de diálisis, además se observó (2) Bombonas de Oxigeno, Mesa de Recubrimiento de Formica en donde almacenan Material Médico Quirúrgico como guantes utilizados, gasas, servilletas, geringas (…) y dialitadores NIPRO. La distribución de las máquinas de diálisis fue explicada por la Dra. Torres, María. Los Acabados de los (2) ambiente mencionados corresponden al techo con superficie lisa, que en el area de diálisis de rutina presentan fisuras, paredes con recubrimiento a mitad de cerámica de color claro con juntas visibles y el resto de la superficie de recubrimiento liso, piso de cerámica de color claro (…). Posteriormente se ingresa a las Salas Sanitarias, separadas por sexo e identificadas en [la] Pared como ‘DAMA’ ‘CABALLERO’ en la misma se observó el ambiente de higiene para el personal y pacientes, contaba con (1) inodoro y (1) lavamano[s], no cuenta con ventilación (…) ni extracción mecánica, posee acabados de pared de recubrimiento de color claro, piso de cerámica con juntas visibles y techo de superficie lisa al egresar del área se observa[n] unos estantes con material médico quirúrgico como gasas, geringas, guantes almacenados en bolsas transparentes, tapabocas, ad[h]esivos, tomas en bolsas para la máquina y dializadores almacenados en compartimientos. La Unidad cuenta con un área destinar al [e]star de enfermería con visualización directa al área de diálisis, se observó mesón recubierta de vidrio, el área disponía de material administrativo. Luego nos trasladamos al área de espera no identificada, donde no se observa dispensadores de agua ni sala sanitaria para el público, este ambiente se ubica en el exterior a la Unidad de Diálisis. Así como también el ‘depósito’ no identificado, la cual se almacena material médico quirúrgico como filtros (…) guantes, además se observó cajas de material colocadas directamente al piso, los acabados del mismo [son] de cemento pulido, paredes de superficie porosa y techos de superficie lisa, en general la unidad cuenta con señalización de una vía de escape y extintores. La Dra. Torres, manifestó que el establecimiento fue reubicado de Planta Baja a nivel sótano desde hace seis (06) meses, por lo que algunas áreas están en construcción.
En este mismo acto hace[n] corrección del número de trabajadores con el cuenta la sociedad de comercio ‘Corporación M.M.Q. C.A.’ en el folio n° 2 de este acto, afirmaros que eran 17, cuando en realidad son un total de 13, por otra parte en el folio n° 5 de esta acta, afirmamos que la Sala de esa no cuenta con Salas Sanitarias, cuando sí las posee, aunque una de ellas no posee para el momento de la inspección la debida iluminación.
Por todo lo anteriormente expuesto, se dicta ordenamiento de 10 días para que los representantes legales hagan lo conducente para subsanar las fallas expresadas en esta acta. En esta misma oportunidad, se notifica a la sociedad de comercio ‘Corporación M.M..Q. C.A’ la apertura de procedimiento administrativo sumario por parte de este Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria. Es todo, se leyó y conformes firman”. (Sic). (Agregados de la Sala).
Asimismo, se verifica que consta informe técnico suscrito por el ciudadano Deivis Antúnez en su carácter de Director General del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria, sobre la base del acta de inspección anteriormente señalada, mediante la cual dejaron constancia que en dicha inspección encontraron veintiocho (28) “deméritos”, relacionados con habilitación de ambientes para el tratamiento del agua, sanitarios, dirección médica, identificación del establecimiento, fisuras del techo, entre otros. (Folios 45 al 60).
De las actuaciones descritas, se aprecia que el inicio del procedimiento administrativo tuvo su origen en la inspección sanitaria realizada el 15 de octubre de 2008, por los funcionarios autorizados del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria del Ministerio del Poder Popular para la Salud y se dejó constancia en acta, entre otros aspectos, del incumplimiento de “la normativa sanitaria”. De allí, que a juicio de esta Sala la apertura de dicho procedimiento estuvo sustentada en hechos ciertos y no en presunciones como lo alega la representación judicial de la empresa actora. Así se declara.
Precisado lo anterior, pasa la Sala a pronunciarse sobre la denuncia de violación del principio de proporcionalidad y en tal sentido considera pertinente citar el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual refiere:
“Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”.
De la norma transcrita, se desprende que cuando la autoridad competente está facultada para imponer una sanción deberá procurar el equilibrio entre la gravedad del hecho constitutivo de infracción y la sanción aplicada, atendiendo a los fines de la norma.
Bajo estas premisas, se observa que el artículo 66 de la Ley Orgánica de Salud, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 36.576 del 11 de noviembre de 1998, establece lo siguiente:
“Artículo 66.- Asimismo, las autoridades competentes en contraloría sanitaria de la Administración Pública podrá imponer multa y/o clausura definitiva, en caso de incumplimiento o violación de las normas que regulan la calidad de los procesos de producción, almacenamiento, comercialización, transporte y expendio de los bienes de uso y productos de consumo humano, de origen animal o vegetal, y de los materiales, equipos, establecimientos e industrias destinadas a actividades relacionadas con la atención médica y el saneamiento ambiental.
Parágrafo Único: Las multas a que se refiere el encabezado de este artículo oscilarán entre doce y dos mil quinientas unidades tributarias según la gravedad del hecho, el riesgo de exposición al daño o la magnitud del mismo. Dicha multa podrá ser duplicada, en caso de reincidencia en el hecho, o en su lugar, y según las circunstancias, imponerse la medida de clausura”.
Conforme a la disposición citada, la multa debe estar comprendida entre doce (12) y dos mil quinientas (2.500) unidades tributarias. Por tanto siendo que en el presente caso fue de doscientas unidades tributarias (200 U.T.), esta representa un monto ostensiblemente inferior al término medio permitido.
De esta forma, visto que la sanción fue impuesta dentro de los límites legales, muy por debajo del superior establecido en la norma, queda claro que se aplicaron criterios de razonabilidad sobre los hechos que configuraron la aplicación de la sanción administrativa, por lo que debe concluir esta Sala que no hay lugar sostener que el acto administrativo haya incurrido en la alegada violación al principio de proporcionalidad. Así se decide.
3. Violación de los derechos a la defensa y al debido proceso.
3.1 Alegó la violación del derecho a la defensa por cuanto, se le concedió un lapso de diez (10) días hábiles “contados a partir de que se hiciera efectiva la correspondiente notificación, para que [presentara] sus pruebas y (…) alegatos” y otro lapso “de diez (10) días para que los representantes legales [hicieran] lo conducente para subsanar las fallas en la mencionada acta”. (Agregados de la Sala).
Que ante tales circunstancias, fue ejercido contra el acto administrativo el recurso de reconsideración el cual fue declarado sin lugar, y que posteriormente también fue “intentado del Recurso Jerárquico por ante el Ministro del Poder Popular para la Salud”.
Que el procedimiento administrativo fue llevado de manera incongruente e ilegal que dejó a su mandante en un estado de indefensión al no poder ejercer su derecho a la defensa.
Efectuadas las anteriores precisiones, interesa destacar el contenido del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual dispone que:
“(…) El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:
1. La defensa y la asistencia jurídicas son inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y la ley.
2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario.
3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad.(…)”.
La norma constitucional parcialmente transcrita garantiza el derecho de los ciudadanos al debido proceso, tanto en sede administrativa, como en la jurisdiccional, para garantizar su participación en todas las fases del proceso.
Al respecto, debe destacarse que dentro del debido proceso se encuentra el derecho a la defensa, y éste comprende el conocimiento de los cargos objeto de investigación, la posibilidad de acceder al expediente, formular alegatos y exponer defensas y excepciones, el derecho a ser oído, obtener una decisión motivada y poder impugnarla, así como ser informado de los recursos pertinentes que puedan interponerse contra el fallo, entre otros derechos que se vienen configurando a través de la jurisprudencia y que se desprenden de la interpretación de la norma supra transcrita. (Vid. Sentencia Nro. 00163, publicada el 4 de febrero de 2009, caso: Ledis Beatriz Pacheco de Pérez).
En este orden de ideas, de la revisión exhaustiva de las actas que conforman el expediente administrativo del caso, se advierte que en el Auto de Apertura de fecha 15 de octubre de 2008 (notificado en esa misma fecha a la actora) suscrito por el Director General el servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Salud se le otorgó a la empresa demandante, un lapso de diez (10) días de conformidad con lo establecido en el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lapso que fue ratificado en el acta de inspección levantada en esa misma fecha a los fines de “que los representantes legales [hicieren] lo conducente para subsanar las faltas expresadas en el acta”, (agregado de la Sala) y no como pretende hacer valer la actora señalando que se tratan de lapsos distintos.
Asimismo, se aprecia que venció el lapso de diez (10) días sin que la parte demandante presentara escrito de descargo, ni elementos probatorios, por lo que mal puede alegar que quedó en un estado de indefensión al no poder ejercer el derecho a la defensa.
En ese sentido, y teniendo que la sociedad mercantil actora siempre estuvo notificada del lapso de diez (10) días para ejercer las defensas a las que tuviere lugar, con ocasión a la apertura del procedimiento administrativo sumario, no verifica esta Sala la violación al debido proceso y al derecho a la defensa en ese sentido. Así se declara.
3.2 Denunció la violación del derecho a la defensa por cuanto a su representada no se le efectuó una visita o inspección previa, antes de la apertura del procedimiento sumario para determinar si estaba “incurso en algún incumplimiento de la normativa sanitaria”.
Resaltó que los funcionarios que realizaron la inspección no indicaron los fundamentos de hecho “que dieron origen a tal procedimiento”, por lo que se sustentó “en solo PRESUNCIONES”.
En primer lugar, advierte la Sala que existe una contradicción en los argumentos antes expuestos, toda vez que por una parte indicó que no se efectuó una visita o inspección previa y por la otra se afirma que los funcionarios que realizaron la inspección no indicaron los fundamentos de hecho “que dieron origen a tal procedimiento”, por lo que se sustentó “en solo PRESUNCIONES”.
No obstante, se aprecia del acta de inspección levantada el 15 de octubre de 2008, por los funcionarios Luis Quintero, Grissell Tirado y Marcos Rivero, titulares de la cédula de identidad números 15.756.210, 17.693.490 y 18.366.534, autorizados por el Director General del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria, la firma de los funcionarios actuantes y de las ciudadanas Maigualida Naranjo y María Torres, titulares de la cédula de identidad números 5.536.964 y 5.230.069, en su condición de representantes de la empresa demandante y el sello húmedo donde se lee “Unidad de Diálisis CORPORACIÓN MMQ Rif: J-00302401- (…)”.
Por lo tanto, se considera que la apertura del procedimiento administrativo sumario estuvo sustentada en el incumplimiento de la normativa sanitaria advertido en la inspección efectuada el 15 de octubre de 2008, por lo cual no habría lugar a decir que dicho procedimiento se sustentó solo en presunciones.
En ese sentido no verifica esta Sala la violación al debido proceso y al derecho a la defensa alegada por la parte actora. Así se declara.
3.3 Denunció la violación del derecho a la defensa, toda vez que no se realizó ningún análisis que permitiera establecer “los motivos que (…) condujeron [al Ministro del Poder Popular para la Salud a] tomar la decisión recurrida”. (Agregado de la Sala).
Respecto a la denunciado, infiere la Sala que lo que refiere la actora es que el acto administrativo impugnado carece de motivación y sobre este aspecto esta Máxima Instancia ha establecido en sentencias Nros. 02814 y 01754 de fechas 27 de noviembre de 2001 y 11 de julio de 2006, respectivamente, lo siguiente:
“En lo que respecta al vicio de inmotivación, es importante señalar que la doctrina administrativa ha concebido la motivación como la expresión sucinta de los fundamentos de hecho y de derecho que dan lugar a la emisión de un acto por parte de la Administración, independientemente de la falsedad o no de la fundamentación expresada, siendo así necesario distinguir entre la motivación y el motivo del acto, el cual forma parte de los elementos de fondo del acto administrativo. De allí que la falsedad del motivo pueda acarrear la nulidad absoluta del acto, mientras que los vicios en la motivación sólo producen su anulabilidad, siendo subsanables en cualquier caso, salvo que afecten el derecho a la defensa del particular.
Hecha la diferenciación anterior, queda claro, respecto de la motivación, la necesidad de dar cumplimiento con el mandato contenido en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y con el objeto de permitir al administrado conocer los motivos en los cuales se ha basado la Administración, y a partir de ello, evaluar la posibilidad de ejercer los recursos que tenga a su alcance para rebatir la actuación administrativa…”
Conforme a lo anterior, se observa de la lectura del acto administrativo impugnado que el Ministerio del Poder Popular para la Salud, resolvió cada uno de los argumentos esgrimidos en el escrito de fundamentación del recurso jerárquico, exponiendo las razones de hecho y de derecho por la que fueron desestimados, pues el que no hayan sido resueltas a su favor no implica que esté inmotivado el acto impugnado, por lo cual no se verifica el alegado vicio. Así se decide.
Desestimados cada uno de los alegatos, esta Sala declara sin lugar la demanda de nulidad ejercida y firme el acto impugnado. Así se declara.
En razón de la declaratoria que antecede, la Sala considera innecesario pronunciarse sobre la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, dado su carácter accesorio e instrumental respecto a la acción principal. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la demanda de nulidad con medida cautelar de suspensión de efectos interpuesta por el apoderado judicial de la sociedad mercantil CORPORACIÓN M.M.Q., C.A., contra la Resolución Nro. 1418 del 17 de julio de 2014, dictada por el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA SALUD, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso jerárquico ejercido contra la Resolución Nro. 000075 dictada el 19 de febrero de 2014, por el Director General del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria, que confirmó la Providencia Administrativa Nro. 075-08, en la que se le impuso a la empresa demandante sanción de multa de doscientas unidades tributarias (200 U.T.). En consecuencia FIRME el acto impugnado.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Devuélvase el expediente administrativo. Archívese el expediente judicial. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los trece (13) días del mes de junio del año dos mil diecisiete (2017). Años 207º de la Independencia y 158º de la Federación.
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La Presidenta MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL |
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El Vicepresidente MARCO ANTONIO MEDINA SALAS |
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La Magistrada - Ponente BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
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El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA |
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La Magistrada EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD |
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En fecha quince (15) de junio del año dos mil diecisiete, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00763. |
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD |
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