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Mediante escrito presentado el 21 de julio de 2016 ante esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, los abogados Rafael Badell Madrid, Álvaro Badell Madrid y Nicolás Badell Benítez, inscritos en el INPREABOGADO bajo los números 22.748, 26.361 y 83.023, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil COMPLEJO SIDERÚRGICO DEL LAGO, S.A. (COSILA), inscrita ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, el 1° de junio de 1993, bajo el número 43, Tomo 98-A; ejercieron demanda de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos contra la Resolución identificada con el alfanumérico DM/N°032 del 3 de noviembre de 2015, dictada por el MINISTRO DEL PODER POPULAR DE PLANIFICACIÓN, que declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto contra el acto administrativo de fecha 4 de agosto de 2015, por el cual el Directorio de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA), declaró sin lugar el recurso de reconsideración incoado por la empresa accionante contra el acto administrativo del 17 de junio de 2005, en el que el mencionado Directorio decidió rescindir, por razones de mérito o conveniencia, el contrato administrativo de arrendamiento suscrito por las partes el 30 de agosto de 1993, modificado posteriormente en fechas 19 de julio de 1994, 15 de septiembre de 1998 y 18 de diciembre de 2003, sobre las concesiones mineras denominadas “LOTE XL” y “LOTE XLII”, ubicadas en el Municipio Jesús Enrique Lossada del Estado Zulia.
El 27 de julio de 2016 se dio cuenta en Sala y, por auto de esa misma fecha, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.
Por auto del 9 de agosto de 2016, el Juzgado de Sustanciación admitió la demanda de nulidad y, en consecuencia, ordenó la notificación de la Fiscal General de la República, de la Procuraduría General de la República y del Ministro del Poder Popular de Planificación, solicitándole a este último el envío de los antecedentes administrativos. Asimismo, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 78, numeral 3, de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ordenó la notificación del Ministerio del Poder Popular de Desarrollo Minero Ecológico, de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA), del Consejo Local de Planificación Pública del Municipio Jesús Enrique Lossada del Estado Zulia; siendo que para la práctica de las dos últimas, comisionó al Tribunal de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Maracaibo, Jesús Enrique Lossada y San Francisco de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia que correpsondiera previa distribución.
Igualmente, en el mencionado auto, el Órgano Sustanciador ordenó librar el cartel de emplazamiento a los terceros interesados y a las terceras interesadas y advirtió que una vez se verificara en autos su publicación, se fijaría la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio. Por último, ordenó abrir y enviar a la Sala el cuaderno separado para tramitar la medida cautelar solicitada por la parte accionante.
En fechas 4, 5 y 13 de octubre de 2016 el Alguacil del Juzgado de Sustanciación dejó constancia de haber notificado al Ministro del Poder Popular de Planificación, que remitió el oficio de comisión al Tribunal correspondiente y la práctica de la notificación al Ministerio del Poder Popular de Desarrollo Minero Ecológico, respectivamente.
Adjunto al oficio signado MPPP-DM-2016-339 del 10 de octubre de 2016, recibido en esta Sala el 13 del mismo mes y año, el Ministro del Poder Popular de Planificación remitió copia certificada del expediente administrativo del caso.
Los días 2 y 3 de noviembre de 2016 se verificó en autos la notificación de la Fiscal General de la República y de la Procuraduría General de la República, respectivamente.
El 30 de noviembre de 2016 fue agregada al expediente copia certificada de la sentencia número 01293 de fecha 23 del mismo mes y año, dictada por esta Sala Político-Administrativa en el cuaderno separado, donde declaró improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por la parte accionante.
El 2 de diciembre de 2016 fue recibido el oficio número 330-2016 del 28 de octubre del mismo año, mediante el cual el Tribunal Décimo Quinto de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Maracaibo, Jesús Enrique Lossada y San Francisco de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, informó haber realizado la notificación del Consejo Local de Planificación Pública del Municipio Jesús Enrique Lossada del aludido Estado; sin embargo, devolvió la comisión respecto a la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA), por estimar que la misma corresponde practicarla al Juzgado Nacional de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la indicada Circunscripción Judicial.
Mediante auto del 15 de diciembre de 2016 el Juzgado de Sustanciación advirtió que la notificación del Presidente del Consejo Local de Planificación Pública del Municipio Jesús Enrique Lossada del Estado Zulia no fue realizada de manera correcta, en razón de lo cual acordó comisionar nuevamente al referido Tribunal de Municipio para que actuara según los parámetros fijados en el fallo número 01205 del 4 de octubre de 2011 emanado de esta Sala Político-Administrativa.
Por oficio número 086-2017 del 14 de marzo de 2017, recibido el 28 del mismo mes y año, el Tribunal Décimo Quinto de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Maracaibo, Jesús Enrique Lossada y San Francisco de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, remitió las resultas de la notificación del Presidente del Consejo Local de Planificación Pública del Municipio Jesús Enrique Lossada del Estado Zulia.
En fecha 18 de abril de 2017 el Juzgado de Sustanciación ordenó librar nuevamente comisión para la notificación de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA); siendo remitidas las resultas a ese Órgano Sustanciador mediante oficio número 359-2017 el 5 de diciembre del mismo año emanado del Tribunal Segundo de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Maracaibo, Jesús Enrique Lossada y San Francisco de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia.
El 20 de julio de 2017 la abogada Krysbel Chacón, inscrita en el INPREABOGADO bajo el número 269.863, consignó el oficio poder que le acredita el ejercicio de la representación de la República.
En fecha 10 de enero de 2018 fue librado el cartel de emplazamiento a los terceros interesados y terceras interesadas, el cual fue retirado por la parte accionante y consignada en autos constancia de su publicación los días 11 y 23 del mismo mes y año, respectivamente.
Cumplidas las notificaciones ordenadas y publicado el aludido cartel de emplazamiento, por auto del 24 de enero de 2018 el Juzgado de Sustanciación ordenó remitir las actuaciones a la Sala, siendo recibidas el 25 del mismo mes y año.
El 30 de enero de 2018 se dio cuenta en Sala, el Magistrado Marco Antonio Medina Sala fue designado Ponente y se fijó la oportunidad en la que tendría lugar la audiencia de juicio.
Por diligencia del 6 de febrero de 2018 la representante judicial de la República solicitó la suspensión del referido acto, lo cual fue acordado el 7 del mismo mes y año.
El 11 de octubre de 2018 se celebró la audiencia de juicio, con la asistencia de ambas partes y del Ministerio Público. En esa ocasión se dejó constancia que la demandante consignó escrito de conclusiones y de pruebas, mientras que la República presentó su escrito de conclusiones.
En fecha 16 de octubre de 2018 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación, donde fue recibido el 23 de igual mes y año.
El 30 de octubre de 2018 la representación judicial de la empresa accionante consignó un escrito de consideraciones.
Mediante auto del 6 de noviembre de 2018 el Juzgado de Sustanciación se pronunció acerca de la admisibilidad de las pruebas promovidas por la sociedad mercantil accionante.
Concluida la sustanciación de la causa, el 26 de febrero de 2019 se pasó el expediente a la Sala.
El 19 de marzo de 2019 se dio cuenta en Sala y se estableció un lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de los informes, de acuerdo a lo previsto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 3 de abril de 2019 la representación judicial de la sociedad mercantil Complejo Siderúrgico del Lago, S.A. (COSILA), consignó en autos sus informes.
Por auto del 11 de abril de 2019 se verificó en autos que la causa entró en estado de sentencia.
En esa misma fecha, 11 de abril de 2019, se dejó constancia que en sesión de Sala Plena del 30 de enero de ese mismo año, de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se reeligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal, quedando integrada esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidente, Magistrado Marco Antonio Medina Salas, la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.
Realizado el estudio de las actas procesales, pasa la Sala a pronunciarse con fundamento en las siguientes consideraciones:
I
DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
El Ministro del Poder Popular de Planificación mediante la Resolución DM/N° 032 de fecha 3 de noviembre de 2015 (folios 55 al 81 del expediente judicial), dispuso lo siguiente:
“REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
MINISTERIO DEL PODER POPULAR DE PLANIFICACIÓN
DESPACHO DEL MINISTRO
CARACAS, 03 DE NOVIEMBRE DE 2015
RESOLUCIÓN DM/N° 032
205°, 156° Y 16°
(…)
El referido Recurso Jerárquico fue ejercido por el ciudadano Alejandro Ávila González, titular de la cédula de identidad N° 15.749.239, en su condición de apoderado (…) de la Sociedad Mercantil ‘Complejo Siderúrgico del Lago, S.A.’ (…)
II.- FUNDAMENTOS DE HECHO Y DE DERECHO
DE LA PARTE RECURRENTE
La parte recurrente fundamentó su escrito recursivo en los siguientes argumentos de hecho y derecho:
Que en fecha 29 de agosto de 2014, se recibió (…) comunicación de la Dirección del Despacho de (CORPOZULIA), mediante la cual intima a la referida Sociedad Mercantil a cancelar a partir del 1 de agosto de 2014 por cada mensualidad vencida la cantidad de (…) 3.000.000,00 por concepto de canon de arrendamiento y hasta el 31 de diciembre de 2014, por cuanto a partir del 1 de diciembre de 2015, se haría una revisión del mismo y se aumentaría en un cincuenta por ciento (...) determinándose un nuevo canon de arrendamiento, el cual sería revisado cada seis (6) meses.
Señala que el Directorio de CORPOZULIA pretendió de manera arbitraria, inconstitucional e ilegal sancionar a la empresa COSILA bajo un criterio subjetivo, sin la apertura de un procedimiento (…).
Aduce que su representada reiteró su disposición a solucionar la situación acaecida (…) proponiendo entre otras variables, iniciar un proceso de negociación con mesas de trabajo con diversos fines técnicos.
Del mismo modo, refiere que el 25 de junio de 2015, fue recibido en las oficinas de COSILA el Acto Administrativo (…) emanado por CORPOZULIA, relacionado con la decisión del Directorio de la referida Corporación de rescindir unilateralmente el contrato de arrendamiento entre COSILA y CORPOZULIA, por razones de mérito y conveniencia.
Arguye que el mencionado acto administrativo afecta directamente los intereses particulares de la Sociedad Mercantil COSILA, especialmente lesiona los derechos fundamentales consagrados en el artículo 49 de la Carta Magna (…).
(...)
Reitera que los actos administrativos emitidos en fecha 25 de junio de 2015 y 7 de agosto de ese año, dictados por el Directorio de la Corporación adolecen de grandes vicios que acarrean su nulidad absoluta.
(...)
Indica que el acto administrativo impugnado refiere a las cláusulas exorbitantes y que el Directorio ignoró que el ejercicio de las mismas se limita al respecto y protección del derecho a la defensa y debido proceso, instituciones jurídicas que, a su juicio, son fundamentales y base del sistema democrático.
(...)
Expone nuevamente que el verdadero motivo de CORPOZULIA para rescindir unilateralmente el contrato era el de sancionarla.
(...)
V. DE LAS CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Establecidos los argumentos fácticos y jurídicos de la parte recurrente, el acto impugnado, así como visto que el recurso interpuesto cumple con los requisitos legales para su revisión, se debe realizar las siguientes consideraciones:
Ahora bien, cabe advertir que en su escrito recursivo ataca mediante el ejercicio del respectivo Recurso Jerárquico, indistintamente el acto primigenio (…) Por consiguiente, el último acto que dicte la Administración es el recurrible (…) En tal sentido, este Ministerio actuando como Órgano de adscripción de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA) entrará a revisar solamente la decisión tomada por el Directorio de dicha Corporación en la Sesión 1.306 de fecha 4 de agosto de 2015 (…) que declaró Sin Lugar el Recurso de Reconsideración interpuesto, y que en consecuencia, confirmó el acto administrativo (primigenio) mediante el cual se Rescindió Unilateralmente el Contrato Administrativo de Arrendamiento de los derechos mineros otorgados a CORPOZULIA.
Establecido lo anterior, se observa que la parte recurrente fundamenta su solicitud de nulidad absoluta del Acto Administrativo antes identificado, por cuanto a su juicio, la Rescisión Unilateral del Contrato fue una sanción que impuso CORPOZULIA no por razones de conveniencia o mérito, sino bajo criterios subjetivos y sin la apertura previa del correspondiente procedimiento administrativo, vulnerando así su derecho a la defensa y la garantía a un debido proceso (…).
Al respecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia N° 97 del 15 de Marzo de 2000 (…).
(...)
De acuerdo con el anterior criterio, el debido proceso constituye una garantía inherente a la persona y en consecuencia, es aplicable a cualquier clase de procedimiento, lo aplicable tanto en el ámbito del procedimiento en sede administrativa como judicial.
Aunado a lo anterior, este Órgano se permite traer a colación al criterio sostenido por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, respecto al derecho de la defensa expresado en Sentencia N° 01279 de fecha 21 de junio de 2001 (…).
‘Así, el tratamiento del derecho a la defensa y al debido proceso a las actuaciones de la Administración Pública después de la Constitución de 1999, es unánime, por cuanto la doctrina y la jurisprudencia han sido contestes en afirmar que tal derecho y garantía deben ser aplicados (…).
No obstante, la obligatoriedad del procedimiento administrativo previo en los casos que la Administración Pública ejerce sus facultades exorbitantes para rescindir unilateralmente de un contrato administrativo, por razones de oportunidad o conveniencia, ha sido materia de riguroso estudio. Del tal modo, que la Corte Primera (…) en sentencia de fecha 25 de agosto de 1999 (…) ha sostenido en materia de concesiones que para su rescate, no hace falta la apertura de un procedimiento administrativo, porque no tiene carácter sancionatorio.
(...)
La concesión de servicio público, que es la que corresponde al caso sub judice, contiene un conjunto de derechos y obligaciones que asume el concesionario, quien a su vez adquiere obligaciones y derechos que son potestativos de la Administración Pública y que cumple o ejerce en relación con los usuarios del servicio público; ella se otorga mediante convenio o contrato’.
(...)
Conforme a las ideas plasmadas por la Sala Político Administrativa de Nuestro Máximo Tribunal, el contrato de concesión puede ser definido como un acuerdo en el cual una de las partes que es el Estado conviene en conceder a la otra partes, una persona jurídica, la gestión o negocios de bienes, recursos o servicios en los que esta última se subroga (…).
(...)
Establecido lo anterior, se observa que el acto a través del cual se Rescindió Unilateralmente el Contrato de Arrendamiento (…) se fundamento en las siguientes consideraciones:
‘En primer lugar, para CORPOZULIA como titular de la concesiones mineras arrendadas, se le ha hecho imposible el cumplimiento de las ventajas especiales estipuladas y ofrecidas por la República en materia de programas y convenios (…).
En segundo lugar, (...) la no ejecución del proyecto se ha traducido en ausencia de pago de impuesto o tributos para la República (…).
En tercer lugar, para CORPZULIA el retardo en el desarrollo del proyecto Las Carmelitas repercute en el cumplimiento efectivo de los fines del Estado encomendados a CORPOZULIA (…).
En este sentido, ante la paralización y no ejecución del proyecto minero Las Carmelitas, la no obtención por parte de COSILA del Permiso de Afectación de los Recursos Naturales, indispensable para la explotación de la mina (…) fueron realizadas las gestiones necesarias a los fines de convenir con la Sociedad Mercantil COSILA la terminación anticipada del contrato de arrendamiento, resultando infructuoso los trámites realizados (…).
(...)
Estas cláusulas exorbitantes pueden ser definidas como aquellas expresiones de potestades o prerrogativas que le corresponden a la Administración Pública, en su accionar en el campo del derecho público, encontrándose estas la potestad de la rescisión de un contrato por una causa de utilidad pública (…).
(...)
Dicha figura de terminación anticipada del contrato por causa no imputable al contratista, puede ser definida como una decisión que toma la contratista, que debe ser suficientemente motivada y debidamente notificada.
(...)
Caso contrario ocurre con la figura de la rescisión unilateral del contrato por causa imputable al contratista, que obliga al órgano o ente contratante a notificar al contratista de la apertura del procedimiento de rescisión del contrato, a los fines que éste ejerza de manera oportuna e idónea su derecho a la defensa mediante una garantía de un debido proceso en sede administrativa.
Así las cosas, en el presente caso se evidencia que se está frente a una rescisión unilateral del contrato por causa no imputable al contratista (…) en la cual la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA) dictó auto suficientemente motivado y fundamentó su decisión adoptada en el interés general que priva por ser objeto del contrato de arrendamiento aprovechamiento y explotación de recursos mineros materia de utilidad pública y por consiguiente de orden público. En consecuencia, al estar justificada la rescisión unilateral del contrato en causa de interés general, y no como lo alega la parte hoy recurrente en ‘criterios subjetivos de la administración’, sino el ejercicio de una potestad pública, no pudiera atribuirse a tal decisión naturaleza sancionatoria alguna.
(...) En tal sentido, debe concluirse ineludiblemente que el Directorio de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA) no transgredió el derecho a la defensa ni la garantía del debido proceso, contemplados en el artículo 49 de la Carta Magna, por cuanto no se encontraba obligado a aperturar (sic) procedimiento previo alguno para declarar la rescisión unilateral del contrato de arrendamiento.
Asimismo, se concluye que el referido órgano colegiado dictó su decisión en cumplimiento de los extremos que garantizaron el derecho a la defensa de la parte recurrente, notificando el Acto de Rescisión Unilateral del Contrato y otorgando al contratista de ejercer (sic) de manera oportuna, tal como en efecto lo hizo, los recursos que en sede administrativa les provee la ley.
(...)
En razón de dichas premisas, este Órgano deberá declarar Sin Lugar el Recurso Jerárquico (…) contra el acto Administrativo dictado en la Sesión N° 1.306 de fecha 4 de agosto de 2015 (…).
VI
DECISIÓN
(…)
PRIMERO: SIN LUGAR el Recurso Jerárquico interpuesto (…).
SEGUNDO: CONFIRMAR el Acto Administrativo dictado en la Sesión N° 1.306 (…)”.
II
DE LA DEMANDA DE NULIDAD
Mediante escrito de fecha 21 de julio de 2016 los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Complejo Siderúrgico del Lago, S.A. (COSILA), interpusieron la demanda de nulidad de autos sobre la base de los siguientes argumentos:
Que, “El 29 de agosto de 2014 se recibió en las oficinas de COSILA una comunicación emanada del Director de CORPOZULIA (...) a través de la cual se le informó (...) que con motivo del atraso en las actuaciones, gestiones y demás procedimientos administrativos para la obtención del permiso de afectación de recursos naturales y la falta de reimpulso de las solicitudes para la materialización y ejecución del proyecto ‘Las Carmelitas’, a partir del primero de agosto de ese año, por cada mensualidad vencida, debía pagar la cantidad de TRES MILLONES DE BOLÍVARES (Bs. 3.000.000,00) por concepto de canon de arrendamiento y hasta el 31 de diciembre de ese año; a partir del primero de enero de 2015 se haría una revisión de ese monto para aumentarlo en un cincuenta por ciento (50%) determinándose así un nuevo canon de arrendamiento, el cual sería revisado cada seis meses sucesivamente, todo ello debido a la consideración de que la demora en la ejecución del proyecto perjudicaba a CORPOZULIA”.
Narra, que “el 25 de junio de 2015 se recibió en las oficinas de COSILA el acto administrativo identificado con el Nro. PRE-558-2015 (...) emanado de CORPOZULIA, contentivo de la decisión del directorio de esa Corporación de rescindir unilateralmente, por razones de mérito o conveniencia, el contrato de arrendamiento suscrito entre COSILA y CORPOZULIA”; acto contra el cual su representada ejerció recurso de reconsideración “con fundamento en que no se le permitió ejercer su derecho a probar y desvirtuar los supuestos argumentos que motivaron la rescisión unilateral, dentro de un procedimiento administrativo previo”. (Negrillas propias).
Señala, que el “5 de agosto de 2015 CORPOZULIA decidió por unanimidad declarar sin lugar el recurso de reconsideración (...) y, en consecuencia, confirmó el acto administrativo mediante el cual se rescindió el contrato administrativo de arrendamiento de los derechos mineros otorgados a CORPOZULIA mediante las concesiones de exploración y explotación de carbón denominadas Lote XL y Lote XLII, suscrito en fecha 30 de agosto de 1993”.
En razón de lo anterior, su mandante interpuso el “recurso jerárquico contra el acto administrativo identificado como PRE-707-2015 de fecha 5 de agosto de 2015 que declaró sin lugar el recurso de reconsideración”; siendo desechado por la Resolución identificada con el alfanumérico DM/N°032 del 3 de noviembre de 2015 dictada por el Ministro del Poder Popular de Planificación.
Denuncia que el último de los actos administrativos nombrados está viciado de nulidad absoluta por adolecer de falso supuesto de derecho y prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, además de transgredir los derechos a la defensa y al debido proceso de su representada.
1. Falso supuesto de derecho.
Que, “la Resolución Recurrida incurrió en un falso supuesto de derecho por cuanto estableció erróneamente que CORPOZULIA rescindió el contrato por razones de oportunidad o conveniencia y aplicó la consecuencia prevista en el artículo 152 de la LCP, cuando lo cierto es que se trató de una terminación unilateral del contrato por considerar supuestos incumplimientos de [su] representada, decisión sancionatoria que adoptó sin haber tramitado el procedimiento sancionatorio previo a que se refiere el artículo 155 eiusdem”. (Sic). (Agregado de la Sala y negrillas del escrito)
Al respecto, indica que “en virtud del contrato de arrendamiento celebrado entre CORPOZULIA y COSILA, esta última se ha dedicado a los trabajos de exploración y subsiguiente explotación de las concesiones mineras de carbón denominadas lote XL y XLII, desde el año 1993 hasta la actualidad. No obstante, desde el 29 de agosto de 2014 CORPOZULIA asumió un tratamiento en el contrato de índole sancionatorio contra [su mandante] y le informó que con motivo de diversos incumplimientos del Contrato, el canon de arrendamiento sería aumentado”. (Sic). (Agregado de la Sala y negrillas del texto).
Manifiesta que “luego de esa comunicación CORPOZULIA en su labor de determinar supuestos incumplimientos de [la accionante], evacuó una inspección extralitem, para finalmente proceder a rescindir unilateralmente el contrato en fecha 18 de junio de 2015 con base en estos supuestos incumplimientos, aunque calificándolos como razones de oportunidad o conveniencia, siendo confirmada esa decisión mediante la providencia que resolvió el recurso de reconsideración (...) y posteriormente mediante la decisión del recurso jerárquico interpuesto ante el MPPP, órgano que dictó la Resolución que hoy se recurre”. (Sic). (Agregado de la Sala).
Así, sostiene, que “Resolución Recurrida desestimó sin justificación alguna los alegatos expuestos por COSILA y sólo estableció como argumento jurídico para la rescisión unilateral del contrato, el uso de las potestades exorbitantes de CORPOZULIA. De esta forma, (...) hizo caso omiso a las verdaderas circunstancias del caso, en tanto que las razones esgrimidas para fundamentar esa rescisión unilateral se calificaron erróneamente como de mérito o conveniencia, cuando no se trata más que de los supuestos incumplimientos por parte de COSILA de sus obligaciones contractuales”. (Sic). (Destacado del escrito).
En este sentido, aduce que “la terminación unilateral del contrato de arrendamiento se fundamentó en el tratamiento sancionatorio que viene imponiendo CORPOZULIA a COSILA desde el comunicado de fecha 29 de agosto de 2014, en el cual se hizo mención a supuestos incumplimientos consistentes en ‘el no reimpulso por parte de COSILA de las solicitudes’, por lo que es evidente que el error en la calificación de las razones que motivaron la terminación unilateral del contrato fue el de eludir la práctica del procedimiento administrativo previo, dispuesto en el artículo 155 de la LCP”. (Sic). (Resaltado del texto).
Que, “a través del referido comunicado [de fecha 29 de agosto de 2014] se hacen afirmaciones que pretenden cuestionar el trabajo de [su] representada, al indicar que COSILA desnaturalizó el contrato de arrendamiento y no reimpulsó las solicitudes necesarias para la obtención del permiso de Afectación de los Recursos Naturales (...) cuando lo cierto es que COSILA ha solicitado la Autorización para la Afectación de Recursos Naturales en dos oportunidades, a saber, el 5 de abril de 2006 y el 18 de agosto de 2015, tal como se desprende de las solicitudes recibidas por la Dirección Estadal del Zulia del Ministerio del Poder Popular para Ecosocialismo y Aguas (...) sin que a la fecha se haya recibido respuesta alguna”. (Sic). (Agregados de la Sala).
Sostiene, que “CORPOZULIA, en su misión de dejar constancia del supuesto incumplimiento de COSILA, evacuó una inspección ocular extralitem. Los supuestos resultados de esta inspección se recogen luego en su decisión de rescindir unilateralmente el contrato”.
Asegura, que “los supuestos incumplimientos contractuales imputados a COSILA (...) son: (i) la paralización y demora en la ejecución del proyecto minero de Las Carmelitas, por (ii) la no obtención del permiso de afectación de los recursos naturales, ante el Ministerio del Poder Popular para el Ecosocialismo y Aguas [no obstante] CORPOZULIA calificó sus razones como de mérito o conveniencia, a los efectos de evadir su deber de iniciar un procedimiento sancionatorio en el marco del cual COSILA pudiera desvirtuar los hechos que se le imputaron”. (Agregado de la Sala y negrillas del escrito).
En razón de lo expuesto, afirma que “la Administración debió aplicar la potestad contenida en el artículo 155 de la LCP que la obliga a la sustanciación de un procedimiento sancionatorio previo, y no la potestad prevista en el artículo 152 eiusdem”. (Sic).
2. Violación de los derechos al debido proceso y a la defensa.
Por otra parte, afirma que “la Resolución Recurrida violó el derecho a la defensa consagrado en el artículo 49 de la Constitución toda vez que convalidó la decisión arbitraria de CORPOZULIA de rescindir unilateralmente El Contrato, sin permitir que [su] representada ejerciera su derecho a desvirtuar los hechos alegados por ese ente, vulnerando el derecho al debido proceso (...) y el principio general según el cual siempre que la Administración Pública dicte un acto que afecte la esfera de los particulares, debe hacerse en el marco de un debido procedimiento que les permita presentar sus alegatos y pruebas”. (Sic). (Agregado de la Sala y destacado del texto).
Esgrime, que “en materia de contratos administrativos, y en relación con la necesidad de que se tramite un procedimiento previo en el cual el contratante pueda ejercer eficazmente su derecho a la defensa, no basta que se produzca el incumplimiento del contratista para que la Administración declare, ipso facto, caducidad o rescisión del contrato. El acto extintivo debe estar precedido en todo caso de un procedimiento administrativo, en el curso del cual resulte comprobado el incumplimiento y su imputabilidad al co-contratante. Todo ello como único medio capaz de garantizar el derecho a la defensa del particular co-contratante”.
Sostiene, que “la Resolución Recurrida no valoró los argumentos expuestos a través del recurso jerárquico, conforme a los cuales se evidenció que COSILA fue afectada por esa repentina rescisión unilateral de CORPOZULIA, que se traduce en graves consecuencias negativas para su esfera patrimonial”; por el contrario, “violó el derecho a la defensa y a un debido procedimiento, al decidir con fundamento en meras afirmaciones genéricas e imprecisas que no estaban respaldadas en algún procedimiento sancionatorio previo en el cual se pudiera fundamentar la culpabilidad de COSILA y sin considerar los argumentos expuestos por [su] representada”. (Sic). (Agregado de la Sala y destacado del escrito).
Que, el artículo 155 de la Ley de Contrataciones Públicas “resulta de la aplicación directa e inmediata del precepto Constitucional (art. 49) que establece el derecho fundamental al debido procedimiento y todo lo que ello implica, específicamente en el derecho a ser oído en un procedimiento previo, puesto que la Administración tiene el deber de impulsar de oficio la tramitación del procedimiento sancionatorio”.
Señala, que “en el supuesto negado de que se considere que no estamos en presencia de un supuesto de rescisión unilateral del contrato que amerita el agotamiento de un procedimiento sancionatorio previo, la rescisión unilateral per se, configura un acto de carácter sancionatorio, pues con ella se alude a la facultad que tiene la Administración contratante, en forma unilateral con efectos ejecutorios, de terminar el contrato, que incide directamente en la esfera jurídico-subjetiva del contratista”. (Negrillas propias).
Arguye, que “en el supuesto negado de que se considere que CORPOZULIA rescindió El Contrato por la razones de mérito o conveniencia, haciendo uso de la interpretación extensiva que debe hacerse del derecho fundamental al debido procedimiento y a la defensa consagrados en la Constitución Nacional, [su mandante] tiene derecho a que se sustancie un procedimiento previo en el cual la Administración exponga los motivos por los cuales rescinde del contrato y se le permita a COSILA ser oída a los efectos de que se proceda a una terminación que no atropelle sus derechos, sino que pueda aclararse la situación de la relación jurídica en cuestión y se proceda a la indemnización que a todo evento le correspondería a nuestra representada con fundamento en lo previsto en el artículo 153 de la Ley de Contrataciones Públicas”. (Sic). (Agregado de la Sala).
En razón de lo anterior, asegura que “la Resolución Recurrida violó el derecho a la defensa y al debido proceso de [la empresa accionante] al no llevarse a cabo el procedimiento administrativo sancionatorio al que legalmente y constitucionalmente estaba obligada CORPOZULIA. Es por ello que [solicita] se declare la nulidad de la Resolución Recurrida, toda vez que está viciada de nulidad absoluta de conformidad con el numeral 1 del artículo 19 de la LOPA y el artículo 25 de la Constitución, pues incurre en violación de derechos constitucionales”. (Sic). (Agregados de la Sala y destacado del texto).
3. Prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.
Sobre la base de lo dispuesto en el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la representación judicial de la sociedad mercantil Complejo Siderúrgico del Lago, S.A. (COSILA), asegura que el acto administrativo impugnado está viciado de nulidad absoluta por cuanto no sustanció el procedimiento administrativo previsto en el artículo 155 de la Ley de Contrataciones Públicas.
Sobre el particular, indica que “CORPOZULIA le imputó incumplimientos contractuales a [su] representada y además evacuó una inspección extralitem a los efectos de dejar constancia de supuestos incumplimientos de COSILA, con fundamento en lo cual decidió rescindir unilateralmente El Contrato, y la Resolución Recurrida confirmó esa decisión sin que se basara en las resultas de un procedimiento administrativo sancionador que por imperativo de la LCP debía iniciar CORPOZULIA”. (Sic). (Agregado de la Sala).
Así, “CORPOZULIA prescindió total y absolutamente del procedimiento sancionatorio que estaba legalmente llamada a sustanciar, desde que se limitó a informar a COSILA de la rescisión unilateral del contrato sin precisar razones de oportunidad o conveniencia, sino que trajo a colación la evacuación de una prueba consistente en la inspección ocular de los lotes de terreno en el proyecto Las Carmelitas, sin permitir en modo alguno el control ni la contradicción de la misma, por parte de COSILA en el marco de un procedimiento que la LCP prevé para ello”. (Sic). (Resaltado del escrito y negrillas del texto).
Finalmente, solicita que la demanda sea declarada con lugar.
III
ALEGATOS DE LA REPÚBLICA
Mediante escrito del 11 de octubre de 2018 la representación judicial de la República expuso lo siguiente:
Que, “del expediente administrativo que cursa en autos se evidencia, que en ningún momento la administración realizó imputación alguna de falta o de incumplimiento contractual a la sociedad mercantil COSILA, al contrario, de manera reiterada tuvo la intención de informarse sobre las razones del retardo en la obtención del Permiso de Afectación de los Recursos Naturales ante el Ministerio con competencia en Ambiente, puesto que ya habían transcurrido más de 10 años de vigencia del contrato y no había iniciado la obra por falta de acreditación de permisos para la explotación del mineral Carbón, bajo el proyecto denominado Las Carmelitas”.
Indica, que “si bien CORPOZULIA dirigió comunicaciones expresando la preocupación que tiene como corporación Estatal con fines de interés público y general, por el retardo en la ejecución del proyecto Las Carmelitas, ante la sociedad mercantil COSILA y exponer los efectos negativos que ha traído el no desarrollo del proyecto con los efectos secundarios que produce esa situación, no manifestó ni mucho menos imputó en ningún momento al accionante un incumplimiento contractual de su parte”.
En este sentido, asegura que “no se señaló ningún tipo de conducta que reflejara incumplimiento contractual por parte de la recurrente, que una vez estudiado a través de un informe técnico realizado por CORPOZULIA, con el fin de evaluar los avances de la ejecución del Proyecto Las Carmelitas y ver que no eran favorables para el Estado Venezolano, pero a su vez evaluar que no existía incumplimiento de ninguna de las partes, en fecha 22 de abril de 2015, CORPOZULIA presentó ante la sociedad mercantil COSILA borrador de documento de terminación del contrato por mutuo acuerdo, del cual no se recibió respuesta”.
Sostiene, que del expediente administrativo “se refleja, que CORPOZULIA mantuvo continuas comunicaciones para lograr la ejecución del Proyecto Las Carmelitas con [la accionante] ya que, como quedó establecido en el contrato que los vinculaba, la obtención y trámite de los permisos para la ejecución y desarrollo del Proyecto era obligación del recurrente (sic), sin embargo CORPOZULIA en busca de solución dirigió comunicación al Ministerio del Poder Popular para el Ambiente en fecha 01 de agosto de 2014, con la finalidad de buscar un pronunciamiento sobre la solicitud del Permiso de Afectación de Recursos Naturales y en fecha 10 de octubre (sic) dirigió comunicación a la [demandante], con el fin de convocarlo a reunión con carácter de urgencia para tratar las condiciones del contrato de arrendamiento”. (Agregados de la Sala).
Que, “la conducta de CORPOZULIA (...) no fue de modo alguno sancionatoria, ni de establecer o probar incumplimiento contractual alguno, porque efectivamente no existió incumplimiento, hecho que es reconocido por la propia accionante en fecha 23 de septiembre de 2014, cuando a través de comunicación que dirigió a CORPOZULIA, le manifestó que la ausencia de respuesta del Ministerio con relación al Permiso de Afectación de Recursos Naturales, es un elemento fuera de su control -lo cual nunca fue controvertido-. Su finalidad fue dar por terminado el contrato administrativo, por estimar que de él no se desprende beneficio alguno para la colectividad”.
Señala, que el artículo 152 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas prevé “la facultad que tiene la administración en materia de contratos, para rescindir en cualquier momento la contratación aun cuando no medie incumplimiento del contratista, y para ello la norma solo exige que la decisión deberá ser adoptada mediante acto motivado y debidamente notificada al contratista y a los garantes según corresponda. Ahora bien, la motivación (...) fue debidamente realizada y explanada en el acto administrativo que se recurre, y la notificación fue debidamente realizada (...) por lo que se le dio cabal cumplimiento a lo establecido [en el aludido artículo]”. (Agregado de la Sala).
Arguye, que la empresa accionante no puede “exigir que se de apertura a un procedimiento administrativo para rescindir un contrato por razones de mérito o conveniencia, cuando la Ley y la jurisprudencia ha establecido de manera pacífica, que en estos casos no es necesario iniciar un procedimiento administrativo, porque mediante esa terminación contractual no se realiza imputación alguna de incumplimiento o falta de la cual el contratista deba defenderse”.
Insiste, que la inspección extra litem donde según la parte demandante constan los incumplimientos contractuales, fue practicada por la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA) “con el fin de formar parte del informe técnico elaborado para evaluar la situación actual de la ejecución del proyecto Las Carmelitas, y que su realización demuestra un actuar diligente (...) para una realización (sic) eficaz del informe técnico, acompañada de una opinión imparcial, objetiva como es la que puede brindar un Tribunal de la República a través de una inspección, pero de ninguna manera y solo queda en afirmaciones aisladas y vacías, que la mencionada inspección fuera realizada para dejar constancia de un incumplimiento contractual por parte de la sociedad mercantil COSILA”.
Afirma, que en el comunicado de fecha 29 de agosto de 2014 al que hace referencia la demandante, “no consta en autos, no fue introducido a la causa a pesar de haber sido mencionado como defensa, pero más aún, de la lectura de los párrafos citados [por la accionante] de la mencionada comunicación, se evidencia, que en ningún momento se hace mención alguna a un incumplimiento contractual, sino por el contrario se deja constancia es de la preocupación de CORPOZULIA del retraso en la obra y del no reimpulso de las solicitudes de permiso para la ejecución de la obra”. (Agregado de la Sala).
Por lo anteriormente expuesto, “solicita que la alegación del vicio de falso supuesto de hecho sea desechado, y al tratarse de una decisión que rescindió unilateralmente el contrato por razones de mérito y conveniencia, con fundamento en el artículo 152 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas, no se amerita un procedimiento administrativo previo, ni el ejercicio por parte del contratista del derecho a la defensa y al debido proceso, pues no hay nada que se le impute en su actuar; por lo que no se ve necesario debatir la alegación de esos vicios”.
En consecuencia, pide que la demanda sea declarada sin lugar.
IV
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Corresponde a la Sala pronunciarse sobre la demanda de nulidad ejercida con medida cautelar de suspensión de efectos por la representación judicial de la sociedad mercantil Complejo Siderúrgico del Lago, S.A. (COSILA), contra la Resolución identificada con el alfanumérico DM/N°032 de fecha 3 de noviembre de 2015, dictada por el Ministro del Poder Popular de Planificación, que declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto contra el acto administrativo de fecha 4 de agosto de 2015, mediante el cual el Directorio de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA), declaró sin lugar el recurso de reconsideración incoado por la empresa accionante contra el acto administrativo del 17 de junio de 2005, en el que el mencionado Directorio decidió rescindir, por razones de mérito o conveniencia, el contrato administrativo de arrendamiento suscrito por las partes el 30 de agosto de 1993, modificado posteriormente en fechas 19 de julio de 1994, 15 de septiembre de 1998 y 18 de diciembre de 2003, sobre las concesiones mineras denominadas “LOTE XL” y “LOTE XLII”, ubicadas en el Municipio Jesús Enrique Lossada del Estado Zulia.
En la Resolución impugnada se afirma que la rescisión del aludido contrato de arrendamiento estuvo fundamentada en el “interés general que priva por ser el objeto del contrato de arrendamiento aprovechamiento y explotación de recursos mineros materia de utilidad pública y por consiguiente de orden público”; de allí que el Ministro del Poder Popular de Planificación negara expresamente la naturaleza sancionatoria que la accionante -en su recurso jerárquico- le atribuyó a dicha actuación, así como la violación de los derechos a la defensa y al debido proceso denunciada en sede administrativa.
Para decidir, la Sala pasa a analizar los alegatos de la parte demandante en el siguiente orden:
1. Vicio de falso supuesto de derecho.
La representación judicial de la sociedad mercantil Complejo Siderúrgico del Lago, S.A. (COSILA), asegura que el acto administrativo recurrido se encuentra viciado de falso supuesto de derecho debido a la errónea aplicación que -a su decir- realizó el Ministro del Poder Popular de Planificación del artículo 152 de la Ley de Contrataciones Públicas.
En este sentido, niega que la rescisión del contrato de arrendamiento se sustente en razones de oportunidad o conveniencia, pues lo cierto -a su decir- es que la Administración rescindió el aludido contrato sobre la base de un supuesto incumplimiento de las obligaciones contractuales de su mandante, sin tramitar el procedimiento administrativo sancionatorio conforme a lo dispuesto en el artículo 155 de la mencionada Ley.
Sostiene, que “en virtud del contrato de arrendamiento celebrado entre CORPOZULIA y COSILA, esta última se ha dedicado a los trabajos de exploración y subsiguiente explotación de las concesiones mineras de carbón denominadas lote XL y XLII, desde el año 1993 hasta la actualidad. No obstante, desde el 29 de agosto de 2014 CORPOZULIA asumió un tratamiento en el contrato de índole sancionatorio contra [su representada] y le informó que con motivo de diversos incumplimientos del Contrato, el canon de arrendamiento sería aumentado”. (Sic). (Agregado de la Sala y negrillas del texto).
Asegura, que los incumplimientos imputados se refieren específicamente a “(i) la paralización y demora en la ejecución del proyecto minero de Las Carmelitas, por (ii) la no obtención del permiso de afectación de los recursos naturales, ante el Ministerio del Poder Popular para el Ecosocialismo y Aguas [no obstante] CORPOZULIA calificó sus razones como de mérito o conveniencia, a los efectos de evadir su deber de iniciar un procedimiento sancionatorio en el marco del cual COSILA pudiera desvirtuar los hechos que se le imputaron”. (Agregado de la Sala y negrillas del escrito).
Que, “a través del referido comunicado [de fecha 29 de agosto de 2014] se hacen afirmaciones que pretenden cuestionar el trabajo de [su] representada, al indicar que COSILA desnaturalizó el contrato de arrendamiento y no reimpulsó las solicitudes necesarias para la obtención del permiso de Afectación de los Recursos Naturales. (...) cuando lo cierto es que COSILA ha solicitado la Autorización para la Afectación de Recursos Naturales en dos oportunidades, a saber, el 5 de abril de 2006 y el 18 de agosto de 2015, tal como se desprende de las solicitudes recibidas por la Dirección Estadal del Zulia del Ministerio del Poder Popular para Ecosocialismo y Aguas (...) sin que a la fecha se haya recibido respuesta alguna”. (Sic). (Agregados de la Sala).
Indica, que el 18 de junio de 2015 la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA) realizó una inspección extra litem, cuyas resultas se recogieron -según afirma- luego de la decisión de rescindir el contrato de arrendamiento celebrado con la sociedad mercantil Complejo Siderúrgico del Lago, S.A. (COSILA).
Por su parte, la representación judicial de la República sostiene que “la conducta de CORPOZULIA (...) no fue de modo alguno sancionatoria, ni de establecer o probar incumplimiento contractual alguno, porque efectivamente no existió incumplimiento, hecho que es reconocido por la propia accionante en fecha 23 de septiembre de 2014, cuando a través de comunicación que dirigió a CORPOZULIA, le manifestó que la ausencia de respuesta del Ministerio con relación al Permiso de Afectación de Recursos Naturales, es un elemento fuera de su control -lo cual nunca fue controvertido-. Su finalidad fue dar por terminado el contrato administrativo, por estimar que de él no se desprende beneficio alguno para la colectividad”.
En este sentido, arguye no ser necesaria la apertura y trámite de un procedimiento administrativo para rescindir el mencionado contrato de arrendamiento, pues tal proceder obedeció a razones de mérito o conveniencia.
Resalta, que la inspección extra litem a la que alude la demandante fue practicada por solicitud de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA) para evaluar la situación actual de la ejecución del proyecto “Las Carmelitas” y no para verificar un eventual incumplimiento por parte de la accionante. Asimismo, asegura que el comunicado de fecha 29 de agosto de 2014 invocado no consta en autos y que, en todo caso, en los párrafos transcritos en el escrito de demanda “en ningún momento se hace mención alguna a un incumplimiento contractual, sino por el contrario se deja constancia es de la preocupación de CORPOZULIA del retraso en la obra y del no reimpulso de las solicitudes de permiso para la ejecución de la obra”.
Frente a los alegatos de ambas partes, es oportuno destacar que el vicio de falso supuesto de derecho se configura cuando los hechos que sirven de fundamento a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración los subsume de manera errónea en el derecho positivo (Vid. Sentencia de esta Sala número 00587 del 17 de mayo de 2017).
A fin de verificar si en el caso planteado se configura el aludido vicio, la Sala estima necesario hacer las siguientes consideraciones:
Consta a los folios 1 al 9 del expediente administrativo que mediante documento autenticado el 30 de agosto de 1993, bajo el número 86, Tomo 130 de los Libros de Autenticaciones llevados por la Notaría Pública Tercera de Maracaibo, Estado Zulia, la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA) y la sociedad mercantil Complejo Siderúrgico del Lago, S.A. (COSILA), suscribieron un contrato mediante el cual la mencionada Corporación dio en arrendamiento a la referida empresa, con carácter de exclusividad, las concesiones para la exploración y explotación de carbón de veta en los lotes de terreno denominados “Lote XL” y “Lote XLII”, ubicados en el Municipio Jesús Enrique Lossada del Estado Zulia.
Del aludido contrato y de sus modificaciones de fechas 19 de julio de 1994, 15 de septiembre de 1998 y 18 de septiembre de 2003 (cursantes a los folios 10 al 23 y 56 al 60 del expediente administrativo) se evidencia que se estipuló como objetivo de la demandante, en principio, “alcanzar un nivel anual de producción carbonífera no menos de CINCO MILLONES DE TONELADAS MÉTRICAS (5.000.000 TM) en un lapso de cinco (05) años, a partir de la fecha de aprobación por parte del Ministerio de Energía y Minas de los Estudios de Factibilidad Técnico Económica de los Lotes arrendados, realizados al final del lapso de exploración”.
Igualmente, se aprecia que el lapso de vigencia del contrato fue acordado por veinte (20) años, contados desde la publicación en la entonces Gaceta Oficial de la República de Venezuela del Certificado de Explotación expedido por el Ministerio de Energía y Minas, para la época.
De lo anterior, se evidencia que el negocio jurídico cuya rescisión cuestiona la parte demandante se trata de un contrato administrativo pues de su lectura se verifica la concurrencia de los requisitos que la doctrina y jurisprudencia han señalado como esenciales y característicos de este tipo de contrato, a saber: a) una de las partes contratantes sea un ente público -Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA)-; b) la finalidad del contrato esté vinculada a una utilidad pública o un servicio público; y c) la presencia de ciertas prerrogativas de la Administración consideradas como exorbitantes.
Respecto a este tercer requisito, esta Sala ha indicado que en virtud de las cláusulas exorbitantes la Administración queda habilitada a ejercer sobre su co-contratante un control de alcance excepcional, pues en virtud de tal privilegio puede, a la vez, “decidir ejecutoriamente sobre: la perfección del contrato y su validez, la interpretación del contrato, la realización de las prestaciones debidas por el contratista (modo, tiempo, forma), la calificación de situaciones de incumplimiento, la imposición de sanciones contractuales en ese caso, la efectividad de éstas, la prórroga del contrato, la concurrencia de motivos objetivos de extinción del contrato, la recepción y aceptación de las prestaciones contractuales, las eventuales responsabilidades del contratista durante el plazo de garantía, la liquidación del contrato, la apropiación o la devolución final de la fianza”. (Vid. Sentencias de esta Sala números 01002 del 5 de agosto de 2004 y 00881 del 30 de julio de 2008).
Asimismo, se ha señalado que éstas pueden resultar de la previsión de una disposición legal, en cuyo caso la omisión de dichas cláusulas en el texto del contrato no excluiría su aplicación (Vid., entre otras decisiones, el fallo dictado el 14 de junio de 1983 por la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, ratificada en sentencia número 00820 del 31 de mayo de 2007).
Sobre este último particular, resulta oportuno atender a lo dispuesto en el artículo 152 de la Ley de Contrataciones Públicas, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 6.154, Extraordinario, del 19 de noviembre de 2014, norma cuya aplicación cuestiona la sociedad mercantil Complejo Siderúrgico del Lago, S.A. (COSILA), el cual establece lo siguiente:
“Rescisión Unilateral por Causa no Imputable al Contratista
Artículo 152. El contratante podrá rescindir en cualquier momento la contratación, aun cuando no medie incumplimiento del contratista. Esta decisión deberá ser adoptada mediante acto motivado y debidamente notificada al contratista y a los garantes según corresponda.
Si los trabajos hubiesen sido iniciados por el contratista, éste deberá paralizarlos y no iniciará ningún otro, desde el momento en que reciba la notificación a que se refiere este artículo, a menos que el contratante lo autorice para concluir alguna parte de la obra ya iniciada.
En contrataciones para adquisición de bienes y prestación de servicios, se utilizará el supuesto establecido en este artículo en lo que fuese aplicable”.
Del artículo transcrito se evidencia la posibilidad a favor de la Administración, de dar por terminada de manera unilateral una relación contractual sin que medie incumplimiento alguno por parte del contratista; habilitación legal que se justifica por cuanto en materia de contratos administrativos los principios de autonomía de la voluntad e igualdad jurídica de las partes están subordinados al interés público, el cual prevalece sobre los privados o particulares. Así, la Administración se encuentra investida de una posición de privilegio o superioridad, así como de prerrogativas propias de las cláusulas exorbitantes y que se extienden a la interpretación, modificación y extinción del contrato. (Vid. sentencia número 01165 del 3 de noviembre de 2016).
No obstante lo anterior, se advierte que en los casos donde la rescisión sea por una causa imputable al contratista, el ente contratante deberá sustanciar previamente un procedimiento administrativo en el que se determine la ocurrencia del incumplimiento de sus obligaciones y, a su vez, se le garantice el ejercicio de los derechos a la defensa y al debido proceso. Ello se desprende de lo establecido en el artículo 155 de la mencionada Ley de Contrataciones Públicas, el cual dispone lo siguiente:
“Rescisión Unilateral por Causa Imputable al Contratista
Artículo 155. El contratante previa sustanciación del respectivo procedimiento administrativo, respetando el debido proceso y garantizando el derecho a la defensa, podrá rescindir unilateralmente el contrato en cualquier momento, cuando el contratista:
1. Ejecute los trabajos en desacuerdo con el contrato, o los efectúe en tal forma que no le sea posible cumplir con su ejecución en el término señalado.
2. Acuerde la disolución o liquidación de su empresa, solicite se le declare judicialmente en estado de atraso o de quiebra, o cuando alguna de esas circunstancias haya sido declarada judicialmente.
3. Ceda o traspase el contrato, sin la previa autorización del contratante, dada por escrito.
4. Incumpla con el inicio de la ejecución de la obra de acuerdo con el plazo establecido en el contrato o en su prórroga, si la hubiere.
5. Cometa errores u omisiones sustanciales durante la ejecución del contrato.
6. Cuando el contratista incumpla con sus obligaciones laborales durante la ejecución del contrato.
7. Haya obtenido el contrato mediante tráfico de influencias, sobornos, suministro de información o documentos falsos, concusión, comisiones o regalos, o haber empleado tales medios para obtener beneficios con ocasión del contrato, siempre que esto se compruebe mediante la averiguación administrativa o judicial que al efecto se practique.
8. Incurra en cualquier otra falta o incumplimiento de las obligaciones establecidas en el contrato, a juicio del contratante.
9. No mantenga al frente de la obra a un ingeniero o ingeniera residente de acuerdo a lo establecido en el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley.
Lo dispuesto en los numerales 1 al 8 del presente artículo son aplicables también, en los casos de suministro de bienes y prestación de servicios”.
Sobre la base de lo expuesto, debe concluirse entonces que el ejercicio de la potestad de rescisión de contratos por parte de la Administración, además de proceder cuando no se han satisfecho los requisitos exigidos para su validez o eficacia, puede ser ejercida para la protección del interés general o colectivo involucrado (invocándose al efecto razones de oportunidad o conveniencia) o por la verificación del incumplimiento de las obligaciones contractuales del contratista; siendo que en este último caso la terminación del contrato se reputaría como una consecuencia de naturaleza sancionatoria y que, por lo tanto, requiere de un contradictorio en sede administrativa en el que se garantice la intervención y defensa del supuesto infractor.
En el caso concreto, se aprecia que la representación judicial de la sociedad mercantil Complejo Siderúrgico del Lago, S.A. (COSILA) denuncia la errónea aplicación de los artículos 152 y 155 de la Ley de Contrataciones Públicas, antes citados, al estimar que el contrato de arrendamiento celebrado entre su mandante y la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA) fue rescindido sobre la base de incumplimientos atribuidos a la demandante -y no por motivos de oportunidad o conveniencia- cuya ocurrencia debe determinarse en el marco de un procedimiento administrativo sancionatorio.
Ahora bien, de la revisión de la copia certificada del expediente administrativo remitida a esta Sala, se evidencian las siguientes actuaciones:
- Oficio signado PRE-310-14 del 26 de junio de 2014, recibido el 2 de julio del mismo año, dirigido por el Presidente de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA) al Gerente General de la empresa accionante, en los siguientes términos:
“Tengo a bien dirigirme a usted, en la oportunidad de (...) solicitar con la urgencia que el caso amerita, informe a esta Institución sobre las actuaciones, gestiones y demás procedimientos administrativos tramitados por su representada, ante el Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, para la obtención de los permisos de Ocupación del Territorio y Afectación de Recursos Naturales, necesarios para la explotación del yacimiento minero ‘Las Carmelitas’.
(...) CORPOZULIA observa con preocupación, que desde la fecha de la publicación de los certificados de explotación en el año 2002 hasta la presente fecha, han transcurrido 12 años sin que el mencionado proyecto haya podido entrar en la fase de explotación, afectando de esta manera los intereses nacionales involucrados, considerando que la actividad carbonífera es un proyecto de incidencia espacial regional de importancia nacional. Igualmente, la no ejecución de este proyecto incide en el cumplimiento de las obligaciones asumidas por la empresa COSILA, establecidas en las cláusulas segunda y octava del contrato de arrendamiento, (...) relativas al nivel anual de producción convenido en CINCO MILLONES DE TONELADAS DE CARBÓN AL AÑO.
Por otra parte, el retardo en la ejecución del proyecto ‘Las Carmelitas’ repercute en el cumplimiento efectivo de los fines del Estado encomendados a CORPOZULIA, como lo es el óptimo aprovechamiento de los recursos naturales, representados en este caso, por la explotación del mineral de carbón existentes en el yacimiento ‘Las Carmelitas’ y cuya ejecución se encuentra dentro de las líneas generales del Plan de Desarrollo Minero contemplado en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación.
Asimismo, es importante resaltarles que la demora en la explotación del carbón de yacimiento ‘Las Carmelitas’, ejerce un impacto en el desarrollo de nuestra gestión e incide de manera negativa en la ejecución física de nuestro Plan Operativo y en los programas de inversión social que pueden ser ejecutados con los recursos provenientes de la actividad carbonífera. Situación que no puede permitirse, en el entendido que los programas actualmente desarrollados por CORPOZULIA, se enmarcan en las directrices y políticas sociales emanadas del Ejecutivo Nacional, los cuales se ejercen de la función fundamental de promoción del desarrollo regional que de manera histórica posee CORPOZULIA desde su creación.
En mérito de las anteriores argumentaciones, se solicita a esa empresa que de manera inmediata reimpulse los trámites administrativos pertinentes ante el Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, para la obtención del permiso de Afectación de los Recursos Naturales, requerido para iniciar la explotación de las concesiones arrendadas denominadas Lote XL y XLII”. (Sic). (Negrillas del texto). (Folios 61 y 62).
- Oficio identificado con el alfanumérico PRE-364-2014 del 1º de agosto de 2014, recibido el 7 de ese mes y año, donde el Presidente de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA), realizó al Ministerio del Poder Popular para el Ambiente la siguiente petición:
“(...) CORPOZULIA, como titular de las concesiones mineras XL y XLII, cede a la Sociedad Mercantil Complejo Siderúrgico del Lago, S.A. (COSILA), bajo la figura jurídica del arrendamiento, los lotes mineros citados (...).
Actualmente el proyecto en mención se encuentra a la espera de pronunciamiento por parte de ese Ministerio, respecto al Permiso de Afectación de los Recursos Naturales, sobre la primera fase del Proyecto Mina Las Carmelitas (mina temprana), presentado por COSILA el 05/04/2006, la ausencia de respuesta de ese ente ha ocasionado que no se haya iniciado la explotación del proyecto en mención.
En tal sentido, CORPOZULIA requiere de sus buenos oficios, con el objeto de que su digno despacho se pronuncie en relación a la aprobación del Permiso de Afectación de los Recursos Naturales para que la empresa COSILA dé inicio a la explotación del proyecto en mención, considerando la importancia que reviste para esta institución la explotación de estos yacimientos mineros, en virtud de que la demora en la explotación del carbón, ejerce un impacto negativo en el desarrollo de nuestra gestión, en la ejecución física de nuestro plan operativo y en los programas de inversión social que pueden ser ejecutados especialmente en los municipios Mara y Guajira del Estado Zulia con los recursos provenientes de la actividad carbonífera, los cuales se encuentran enmarcados en las directrices y políticas sociales emanadas del Ejecutivo Nacional”. (Sic). (Folios 63 y 64).
- Oficio con las letras y números CJ-071-14 del 10 de octubre de 2014, recibido el 14 del mismo mes y año, mediante el cual el Consultor Jurídico de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA) convocó al Gerente de Desarrollo del Complejo Siderúrgico del Lago, S.A. (COSILA), “a una reunión que se efectuará el día miércoles 15 de octubre de 2014, a las 10:00 am., con la finalidad de tratar con urgencia asunto relacionado con las condiciones del contrato de arrendamiento sobre las Concesiones Mineras XL y XLII”. (Folio 65).
- Oficio signado CJ-077-14 de fecha 30 de octubre de 2014, recibido el 4 de noviembre de ese año, donde el Consultor Jurídico de la mencionada Corporación informó a la accionante que “en virtud de la incompetencia e indolencia de COSILA para el logro del Proyecto, [su representada] revestida de las prerrogativas que tiene atribuida la Administración Pública en la ejecución de los contratos administrativos, que no resultan convenientes a los intereses públicos o generales de la Nación, como es el caso de marras, y considerando que la finalidad ulterior del contrato referenciado, más allá de su objeto particular, radica en reinvertir y revertir el monto a ser obtenido por el arrendamiento de las concesiones, en el desarrollo de la región zuliana, dando así cumplimiento a los propósitos de CORPOZULIA, se ve obligada a formalizar ante la Máxima Autoridad de la Corporación, la petición de rescindir unilateralmente el contrato de arrendamiento de los Lotes Mineros XL y XLI”. (Agregado de la Sala). (Folios 66 y 67).
- Acta levantada el 17 de abril de 2015, con ocasión de la “INSPECCIÓN OCULAR EXTRALITEM” realizada por el Tribunal Primero de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Maracaibo, Jesús Enrique Lossada y San Francisco de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, a solicitud de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA). (Folios 89 al 103).
- Oficio identificado con el alfanumérico CJ-012-2015 del 22 de abril de 2015, recibido el 23 de ese mes y año, emanado del Consultor Jurídico de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA) y dirigido al Gerente de Desarrollo de la empresa demandante, en el que se lee: “por instrucciones del Presidente de CORPOZULIA, Cnel. Pedro Emilio Alastre López, remito anexo al presente borrador de documento de terminación por mutuo acuerdo entre su representada y CORPOZULIA, en virtud del Contrato de Arrendamiento suscrito inicialmente en el año 1993, modificado posteriormente en diferentes oportunidades, para la explotación y subsiguiente explotación (sic) de las concesiones mineras Lote XL y XLII del Proyecto Minero Las Carmelitas, a los fines de su revisión y posterior suscripción”. (Destacados del texto). (Folios 104 al 109).
- “INFORME SITUACIÓN ACTUAL EMPRESA COSILA” elaborado el 11 de mayo de 2015 por el Subgerente de Desarrollo Minero (E) de la Corporación accionada donde se dejó constancia de varios aspectos relacionados con la ejecución del contrato de arrendamiento. (Folios 110 al 112).
- Memorando signado CJ-201-2015 del 9 de junio de 2015 por medio del cual el aludido Consultor Jurídico solicitó al Directorio de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA), rescindir el antes mencionado contrato de arrendamiento con fundamento en “las potestades o prerrogativas que detenta la Administración Pública en el campo del derecho público, que permiten a ésta la rescisión unilateral de los contratos administrativos por causa de utilidad pública o interés general, conocidas igualmente por razones de mérito o conveniencia y ante la imposibilidad de convenir con la empresa COSILA la terminación anticipada del contrato de por mutuo acuerdo, a los fines de evitar cualquier actividad que pudiera causar fricciones entre las partes, tal cual como lo indica la Cláusula Quinta del indicado contrato”. (Folios 116 al 126).
- Oficio de notificación PRE-558-2015 del 18 de junio de 2015, recibido el 25 del mismo mes y año, a través del cual se hizo del conocimiento de la sociedad mercantil Complejo Siderúrgico del Lago, S.A. (COSILA), la decisión de fecha 17 de junio de 2015 del Directorio de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA) (acto primigenio), de “rescindir unilateralmente, por razones de mérito o conveniencia, el Contrato Administrativo de Arrendamiento suscrito [entre las partes] en fecha 30 de agosto de 1993, modificado posteriormente en fechas 19 de julio de 1994, 15 de septiembre de 1998 y 18 de diciembre de 2003, sobre las Concesiones Mineras denominadas LOTE XL y XLII”. (Agregado de la Sala). (Folios 134 al 140).
Del mencionado acto administrativo se aprecia que la rescisión cuestionada fue sustentada en las condiciones contractuales estipuladas por las partes, destacando respecto a la obligación de la contratista de obtener los permisos correspondientes que “desde el día 05 de abril de 2006 COSILA somete a consideración del antiguo Ministerio del Ambiente (...), la solicitud para el permiso de afectación de los Recursos Naturales, necesario para la explotación de la denominada Mina Temprana o Inicial, sin que hasta la presente fecha exista pronunciamiento alguno por parte del Ministerio, ocasionando esto la paralización y no ejecución del Proyecto Minero ‘Las Carmelitas’ (...)”. (Negrillas del acto).
Igualmente, se evidencia como fundamento de la actuación recurrida el “INFORME SITUACIÓN ACTUAL EMPRESA COSILA” del 11 de mayo de 2015, elaborado por el Subgerente de Desarrollo Minero (E) de la Corporación, antes referido, específicamente en lo que atañe a la verificación in situ, durante los meses de febrero, marzo y abril de 2015, de la no realización de explotación ni producción de carbón “por falta del Permiso de Afectación de los Recursos Naturales”, además de carecer de otros documentos igualmente necesarios para el ejercicio de esas actividades.
Así, tomando en cuenta además las resultas de la “INSPECCIÓN OCULAR EXTRALITEM” realizada el 17 de abril de 2015 por el Tribunal Primero de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Maracaibo, Jesús Enrique Lossada y San Francisco de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia y que los certificados de explotación otorgados al Complejo Siderúrgico del Lago, S.A. (COSILA) vencen el 19 de agosto de 2022, el aludido Directorio destacó lo siguiente:
“En primer lugar, para CORPOZULIA como titular de las concesiones mineras arrendadas, se le ha hecho imposible el cumplimiento de las ventajas especiales estipuladas y ofrecidas a la República en materia de programas y convenios, suministro de tecnología, provisión de equipos e infraestructura, cuyo fin último, es contribuir al desarrollo del área de ubicación de las concesiones mineras, persiguiéndose el mejorar las condiciones físicas, culturales, sociales y económicas de la población existente en el área de las concesiones y sitios aledaños, comprendiendo entre otras, la construcción de carreteras, caminos, vías de penetración agrícola, construcción de escuelas, dispensarios, así como aportes a los ya existentes, organización y funcionamiento de programas de asistencia técnicas.
En segundo lugar, (...) la no ejecución del proyecto se ha traducido en la ausencia de pago de impuestos o tributos para la República y los Municipios, ya que los impuestos además de representar una obligación para el particular, igualmente constituyen un ingreso seguro y necesario para el Estado, que trasciende continuamente para todos los ámbitos de la economía regional y nacional, y que a su vez genera aportes sociales que contribuyen al desarrollo de las comunidades.
En tercer lugar, para CORPOZULIA el retardo en el desarrollo del proyecto Las Carmelitas repercute en el cumplimiento efectivo de los fines del Estado encomendados a CORPOZULIA, como lo es el óptimo aprovechamiento de los recursos naturales, cuya ejecución encuentra dentro de las líneas del Plan de Desarrollo Minero contemplado en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación. Asimismo dicha demora ejerce un impacto negativo en la ejecución física del Plan Operativo Anual de CORPOZULIA y en los programas de inversión social que pudieran ser ejecutados con los recursos provenientes de la actividad carbonífera, los cuales se transforman en importantes fuentes de empleo, desarrollo y progreso para aquellas comunidades asentadas en sus zonas de influencia.
Finalmente, en cuarto lugar, considerando que de acuerdo a la proyección de producción de carbón efectuada por la Sub Gerencia de Desarrollo Minero, relacionada a la fase denominada Mina Temprana a ser explotada durante el período 2006-2008, se estimó una producción aproximada de 1.2 MMTM, con un precio promedio de venta de 59.75 $ por TM, que al ser calculado a la tasa de cambio oficial vigente para ese entonces de 2,15 bolívares por dólar, hubiese representado para CORPOZULIA unos ingresos aproximados por la cantidad de Bs. 15.416.422,41 provenientes de la actividad minera que se pudo desarrollar en ese período. Igualmente, con relación a la fase denominada Mina Principal a ser explotada durante el período 2009-2015, se estimó una producción aproximada de 40 MMTM, con un precio promedio de venta de 59.75 $ por TM, que al ser calculado a la tasa de cambio oficial vigente de 6,30 bolívares por dólar, hubiese representado para CORPOZULIA unos ingresos aproximados por la cantidad de Bs. 632.431.840,45 provenientes de la actividad minera que se pudo desarrollar en ese período”.
En razón de lo anterior, y en ejercicio de “la potestad de la rescisión de un contrato por causa de utilidad pública o interés general, denominada por la doctrina como la rescisión por razones de mérito o conveniencia o terminación anticipada del contrato”, el Directorio de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA) dio por terminada la relación contractual con el Complejo Siderúrgico del Lago, S.A. (COSILA). (Folios 134 al 140)
- Comunicación del 15 de julio de 2015, recibida en la misma fecha, mediante la cual la empresa accionante ejerció el recurso de reconsideración contra el mencionado acto administrativo del 17 de junio del mismo año. (Folios 141 al 150)
- Oficio de notificación PRE-707-2015 del 5 de agosto de 2015, recibido el 7 de ese mes y año, con el que el Presidente de la Corporación accionada informó a la demandante acerca de la improcedencia de su recurso de reconsideración, decidida el 4 de agosto de 2015. Así, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 152 y 155 de la Ley de Contrataciones Públicas, se destacó en el referido acto que “resulta plenamente válido desde la perspectiva legal, que CORPOZULIA invoque razones de conveniencia pública, para declarar la terminación anticipada o revocatoria del contrato que la vincula a COSILA, mediante la emisión de un acto administrativo motivado que debe ser notificado al co-contratante de la administración, tal como efectivamente aconteció en el presente caso”; y se verificó que los motivos expresados en el acto de primer grado atienden a razones de conveniencia “y en ninguna parte (...) fue invocado por CORPOZULIA el incumplimiento contractual de la arrendataria”. (Folios 193 al 202).
- Comunicación del 25 de agosto de 2015, recibida el 26 del mismo mes y año, a través de la cual la sociedad mercantil demandante ejerció el recurso jerárquico contra el mencionado acto del 4 de agosto de 2015. (Folios 203 al 218).
- Resolución signada DM/Nº 032 del 3 de noviembre de 2015 emanada del Ministro del Poder Popular de Planificación -actuación administrativa impugnada en el asunto de autos-, donde fue declarado sin lugar el recurso jerárquico interpuesto por la sociedad mercantil Complejo Siderúrgico del Lago, S.A. (COSILA) y, en consecuencia, confirmó la rescisión del prenombrado contrato de arrendamiento declarada inicialmente por el Directorio de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA), el 17 de junio de 2015.
Como fue señalado al inicio de este fallo, en el acto administrativo recurrido la referida Autoridad Ministerial indicó lo que sigue:
“en el presente caso se evidencia que se está frente a una rescisión unilateral del contrato por causa no imputable al contratista, en el cual la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA) dictó auto suficientemente motivado y fundamentó la decisión adoptada en el interés general que priva por ser el objeto del contrato de arrendamiento aprovechamiento y explotación de recursos mineros materia de utilidad pública y por consiguiente de orden público. En consecuencia, al estar justificada la rescisión unilateral del contrato en causa de interés general, y no como lo alega la parte hoy recurrente en ‘criterios subjetivos de la administración’, sino el ejercicio de una potestad pública, no pudiera atribuirse a tal decisión naturaleza sancionatoria alguna.
(...) En tal sentido, debe concluirse ineludiblemente que el Directorio de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA) no transgredió el derecho a la defensa ni la garantía del debido proceso, contemplados en el artículo 49 de la Carta Magna, por cuanto no se encontraba obligado a aperturar (sic) procedimiento previo alguno para declarar la rescisión unilateral del contrato de arrendamiento.
Asimismo, se concluye que el referido órgano colegiado dictó su decisión en cumplimiento de los extremos que garantizaron el derecho a la defensa de la parte recurrente, notificando el Acto de Rescisión Unilateral del Contrato y otorgando al contratista de ejercer (sic) de manera oportuna, tal como en efecto lo hizo, los recursos que en sede administrativa les provee la ley”. (Folios 250 al 275).
De las actuaciones narradas, las cuales constan en el expediente administrativo del caso, se aprecia claramente que la rescisión del contrato de arrendamiento de las concesiones para la exploración y explotación de carbón de veta en dos lotes de terreno denominados “Lote XL” y “Lote XLII”, ubicados en el Municipio Jesús Enrique Lossada del Estado Zulia, fue motivada inicialmente por el Directorio de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA) y, confirmada en el mismo sentido por el Ministro del Poder Popular de Planificación, quien analizó y ponderó las consecuencias que generó para la gestión de ese ente y, en definitiva, para la población en general, la falta de ejecución del aludido contrato por parte de la empresa Complejo Siderúrgico del Lago, S.A. (COSILA).
En este sentido, en el acto administrativo recurrido fueron destacados los efectos perjudiciales -fundamentalmente de naturaleza económica y social- que produjo el hecho de no haber sido puesta en marcha la actividad de producción carbonífera con ocasión del referido contrato de arrendamiento; aspectos que justificaron la búsqueda de una solución, revestida de legalidad, para definir la vigencia de la relación contractual con la demandada.
Así, se evidencia que la Administración realizó las gestiones necesarias para avanzar con la efectiva ejecución del proyecto minero “Las Carmelitas”, no solo convocando a la empresa accionante para discutir la situación actual de la negociación sino solicitando al entonces Ministerio del Poder Popular para el Ambiente el otorgamiento del Permiso de Afectación de los Recursos Naturales.
Sobre este último particular, debe destacarse que el Directorio de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA) fue enfático al señalar que la falta del referido permiso en modo alguno es atribuible a la sociedad mercantil demandante, por el contrario, tiene total conocimiento de que el mismo fue tramitado pero no se obtuvo respuesta acerca de su aprobación.
Cabe señalar que constan en autos comunicaciones de fechas 5 de abril de 2006 y 17 de agosto de 2015, consignadas por la accionante en copia simple, mediante las cuales la sociedad mercantil Complejo Siderúrgico del Lago, S.A. (COSILA) entregó a la Dirección Estadal Ambiental Zulia del Ministerio del Poder Popular para el Ecosocialismo y Aguas, el informe “Afectación de Recursos Naturales”, a fin de obtener el aludido permiso.
Asimismo, se observa de los autos que la “INSPECCIÓN OCULAR EXTRALITEM” realizada por el Tribunal Primero de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Maracaibo, Jesús Enrique Lossada y San Francisco de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, y el “INFORME SITUACIÓN ACTUAL EMPRESA COSILA” elaborado el 11 de mayo de 2015 por el Subgerente de Desarrollo Minero (E) de la Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA), únicamente contiene la verificación de hechos objetivos relacionados con la falta de ejecución del contrato de arrendamiento y la ausencia de los permisos necesarios al efecto, que en su conjunto permitieron a la Administración determinar en el acto administrativo la situación actual de la negociación, sin que incumplimiento alguno haya incidido en su decisión.
En razón de lo anterior, visto que en ningún momento el ente administrativo accionado imputó a la empresa Complejo Siderúrgico del Lago, S.A. (COSILA) el incumplimiento de alguna cláusula contractual, sino que se basó en razones de oportunidad o conveniencia a favor de su gestión pública y del interés general para rescindir el contrato de arrendamiento de las concesiones mineras antes descritas, no es posible afirmar que el acto administrativo impugnado estuvo dirigido a aplicar a la mencionada sociedad de comercio una sanción administrativa y, por lo tanto, que existía la necesidad de iniciar un procedimiento administrativo previo a dicho acto.
A juicio de la Sala, existen suficientes elementos para concluir que en el asunto bajo examen la Administración no incurrió en una errónea aplicación de los artículos 152 y 155 de la Ley de Contrataciones Públicas pues, contrario a lo alegado por la demandante, no se requería realizar un contradictorio en sede administrativa antes de proceder a la terminación anticipada del aludido vínculo contractual.
En consecuencia, debe desecharse el vicio de falso supuesto de derecho denunciado por la accionante. Así se decide.
2. Violación de los derechos al debido proceso y a la defensa y prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido
Del estudio del escrito de demanda la Sala aprecia que la representación judicial de la parte accionante, conforme a lo establecido en los artículos 25 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 19, numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, denuncia que la Resolución recurrida es nula al transgredir los derechos al debido proceso y a la defensa de su mandante, y prescindir del procedimiento establecido en el artículo 155 de la Ley de Contrataciones Públicas; de manera que la sociedad mercantil Complejo Siderúrgico del Lago, S.A. (COSILA) -insiste- no tuvo la oportunidad de manifestar sus alegatos y defensa contra los incumplimientos contractuales que le fueron imputados.
Al respecto, asegura que debido a la naturaleza sancionatoria del acto administrativo impugnado, este debía “estar precedido en todo caso de un procedimiento administrativo, en el curso del cual resulte comprobado el incumplimiento y su imputabilidad al co-contratante. Todo ello como único medio capaz de garantizar el derecho a la defensa del particular co-contratante”.
En este sentido, indica que la Administración tomó su decisión “con fundamento en meras afirmaciones genéricas e imprecisas que no estaban respaldadas en algún procedimiento sancionatorio previo en el cual se pudiera fundamentar la culpabilidad de COSILA y sin considerar los argumentos expuestos”.
Sostiene, que “CORPOZULIA prescindió total y absolutamente del procedimiento sancionatorio que estaba legalmente llamada a sustanciar, desde que se limitó a informar a COSILA de la rescisión unilateral del contrato sin precisar razones de oportunidad o conveniencia, sino que trajo a colación la evacuación de una prueba consistente en la inspección ocular de los lotes de terreno en el proyecto Las Carmelitas, sin permitir en modo alguno el control ni la contradicción de la misma, por parte de COSILA en el marco de un procedimiento que la LCP prevé para ello”. (Sic). (Resaltado del escrito y negrillas del texto).
Por su parte, la representación de la República alega que la empresa accionante no puede “exigir que se de apertura a un procedimiento administrativo para rescindir un contrato por razones de mérito o conveniencia, cuando la Ley y la jurisprudencia ha establecido de manera pacífica, que en estos casos no es necesario iniciar un procedimiento administrativo, porque mediante esa terminación contractual no se realiza imputación alguna de incumplimiento o falta de la cual el contratista deba defenderse”.
Ahora bien, el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone que el debido proceso y el derecho a la defensa son derechos que deben ser reconocidos y aplicados en las actuaciones realizadas tanto en sede judicial como en sede administrativa, en todo estado y grado del proceso o procedimiento (según el caso).
Al respecto, la jurisprudencia de esta Sala ha destacado que “los postulados constitucionales relacionados con el derecho a la defensa y al debido proceso, implican la posibilidad de ser oído, dado que en caso contrario no puede hablarse de defensa alguna; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa, a los fines de que le sea posible al administrado presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento (más aun cuando éste se ha iniciado de oficio); el derecho a tener acceso al expediente, con el propósito de examinar en cualquier estado de la causa las actuaciones que lo componen; el derecho del administrado a presentar pruebas tendentes a enervar las actuaciones administrativas que se le imputan; el derecho a ser informado de los recursos y medios de defensa que le asisten y, por último, el derecho a recibir oportuna respuesta a sus solicitudes”. (Vid., sentencias de esta Sala números 00161 del 2 de noviembre de 2011y 01354 del 12 de diciembre de 2017).
De modo que, el derecho a la defensa y al debido proceso, específicamente en materia sancionatoria -naturaleza de la que, según la accionante, goza el acto administrativo impugnado- implican que una persona que ha sido acusada de incurrir en alguna conducta contraria a derecho, no puede ser declarada culpable sino en virtud de una decisión administrativa o judicial, precedida de un procedimiento, a través del cual se hubieren obtenido las pruebas necesarias para adecuar la conducta concreta que se cuestiona, en el supuesto normativo.
Sobre este último particular, conviene señalar que la ausencia del procedimiento administrativo legalmente establecido es causal de nulidad absoluta de los actos administrativos, como lo dispone el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en los siguientes términos:
“Artículo 19.- Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos:
(...)
4. Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido”. (Negrillas de la Sala).
En este sentido, la Sala Político-Administrativa ha señalado que la necesidad de tramitar un procedimiento administrativo previo constituye una manifestación del principio de legalidad que rige la actividad administrativa y que determina la sujeción de su actuación a la verificación de cauces formales establecidos en la ley y en las normas de rango sublegal que regulan su desempeño y, por otra parte, la inclusión dentro del actuar de la Administración de una garantía del derecho a la defensa de los administrados y las administradas, conforme a la cual la emisión de un acto que incida en la esfera de derechos de cualquier particular, deberá estar precedida del correspondiente procedimiento administrativo en el que se hayan garantizado sus posibilidades de defensa y su derecho a ser escuchado o escuchada (Vid. Sentencia número 00266 del 10 de marzo de 2016).
Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto y de la observancia y protección de los derechos consagrados en la Constitución y desarrollados por los instrumentos legales, debe reiterarse que en el asunto concreto no estamos frente a un acto administrativo sancionatorio que conllevase a la imposición de sanción alguna y que, en consecuencia, requiriese haber estado precedido de un trámite especial donde eventualmente se planteara un debate probatorio para determinar la ocurrencia de determinados hechos y su calificación como incumplimiento de las obligaciones contractuales de la empresa contratista, hoy demandante.
En efecto, al decidir la denuncia del vicio de falso supuesto de derecho se determinó que la rescisión del contrato de arrendamiento de concesión objeto de la demanda de nulidad, además de haber sido dictada en ejercicio de las potestades extraordinarias de la Administración, tuvo lugar con ocasión del análisis de las circunstancias fácticas y jurídicas vinculadas con la ejecución del referido contrato y de las consecuencias financieras y sociales que venía generando la falta de producción carboníferas por parte de la sociedad mercantil Complejo Siderúrgico del Lago, S.A. (COSILA).
Así, se evidenció del expediente que la Administración no imputó a la accionante incumplimiento alguno de las cláusulas estipuladas por los contratantes, por lo tanto, no se requería la apertura de los lapsos de defensa y de pruebas en sede administrativa para desvirtuar eventuales incumplimientos de la contratista.
En razón de lo expuesto, a juicio de la Sala en el caso bajo examen no se configuran las denuncias relativas a la violación de los derechos a la defensa y al debido proceso, y a la ausencia del procedimiento legalmente establecido, por lo que ambos alegatos deben desestimarse. Así se establece.
Desechados como han sido las violaciones y vicios atribuidos por la sociedad mercantil Complejo Siderúrgico del Lago, S.A. (COSILA), contra la Resolución identificada con el alfanumérico DM/N°032 de fecha 3 de noviembre de 2015, dictada por el Ministro del Poder Popular de Planificación, debe declararse sin lugar la demanda de nulidad y, en consecuencia, firme el acto administrativo impugnado. Así se declara.
V
En atención a los razonamientos antes expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la demanda de nulidad ejercida con solicitud de medida de suspensión de efectos por la representación judicial de la sociedad mercantil COMPLEJO SIDERÚRGICO DEL LAGO, S.A. (COSILA), contra la Resolución identificada con el alfanumérico DM/N°032 de fecha 3 de noviembre de 2015, dictada por el MINISTRO DEL PODER POPULAR DE PLANIFICACIÓN. En consecuencia, FIRME el acto impugnado.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Archívese el expediente judicial y el cuaderno separado. Devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los cuatro (4) días del mes de junio del año dos mil diecinueve (2019). Años 209º de la Independencia y 160º de la Federación.
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La Presidenta, MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL |
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El Vicepresidente - Ponente, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
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La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
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El Magistrado, INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA |
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La Magistrada, EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD
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En fecha cinco (5) de junio del año dos mil diecinueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00309. |
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD |
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