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Magistrada Ponente: YOLANDA JAIMES GUERRERO
En fecha 27 de marzo de 2008, el abogado Alexi Coa Estanga, inscrito en el INPREABOGADO bajo el número 78.777, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano CARLOS MANUEL GONZÁLEZ ORTÍZ, con cédula de identidad N° 9.253.141, interpuso ante esta Sala recurso de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, contra la Resolución N° 01-00-000262 del 8 de octubre de 2007, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, mediante la cual se le impuso al recurrente la sanción de “inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de CINCO (5) AÑOS”, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.848 del 11 de enero de 2008.
El 1° de abril de 2008, se dio cuenta en Sala y acordó oficiar a la Contraloría General de la República, a fin de solicitarle el correspondiente expediente administrativo, el cual fue remitido adjunto a oficio N° 08-01-447 del 22 de abril de 2008.
En fecha 15 de mayo de 2008, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso de nulidad y ordenó la citación de los ciudadanos Fiscal General de la República, Contralor General de la República y Procuradora General de la República. Asimismo, se acordó librar el cartel de emplazamiento a que se refiere el aparte once del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
Practicadas las citaciones de Ley, el 22 de julio de 2008 se libró el cartel de emplazamiento a los terceros interesados, el cual fue retirado, publicado y consignado en el lapso legal correspondiente.
Paralelamente, se agregó al expediente la sentencia N° 00891 del 30 de julio de 2008, mediante la cual se declaró improcedente la medida de suspensión de efectos solicitada por el recurrente.
El 24 de septiembre de 2008, la representación judicial de la parte actora presentó escrito de promoción de pruebas (documentales e informes).
Por auto del 9 de octubre de 2008, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala admitió las pruebas documentales presentadas por el accionante, así como también la prueba de informes solicitada por éste, indicando al respecto: “conforme a lo dispuesto en el artículo 433 del Código de Procedimiento Civil, este Juzgado acuerda oficiar a la Fiscalía Cuadragésima Segunda del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, a fin de que en un lapso de diez (10) días continuos contados a partir del recibo del correspondiente oficio remita a este Juzgado sobre lo solicitado por el promovente en el referido Capítulo. Asimismo, se ordenó notificar a la Procuradora General de la República y a las partes, toda vez que dicho pronunciamiento se efectuó vencido como se encontraba el lapso de tres (3) días previsto en el artículo 398 del Código de Procedimiento Civil (…) una vez que conste en autos la notificación de las partes, vencido como se encuentre el lapso previsto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República se llevará a cabo la prosecución del juicio, esto es, el lapso de evacuación de pruebas promovidas.”
Practicadas las notificaciones ordenadas, el 19 de noviembre de 2008, se dio por concluida la sustanciación del expediente y se acordó remitirlo a esta Sala.
El 27 de noviembre de 2008, se dio cuenta en Sala, se designó ponente a la Magistrada YOLANDA JAIMES GUERRERO y se fijó el tercer (3er) día de despacho para comenzar la relación.
En fecha 4 de diciembre 2008, comenzó la relación de la causa y se fijó la oportunidad del acto de informes, el cual tendría lugar el décimo (10°) día de despacho, el cual fue posteriormente diferido, para el 2 de julio de 2009.
Mediante diligencia del 18 de junio de 2009, el apoderado judicial del recurrente, “solicitó se libre oficio a la Fiscalía Cuadragésima Segunda del Ministerio Público”, en virtud de que “no consta en autos el oficio acordado en la prueba de Informes”.
Llegada la oportunidad para la celebración del acto de informes, se dejó constancia de la comparecencia de los abogados Paulo Zárraga e Inés del Valle Marcano Velásquez, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 49.685 y 24.744, respectivamente, actuando en representación de la Contraloría General de la República, quienes expusieron sus argumentos y consignaron sus conclusiones.
En fecha 2 de julio de 2009, fuera de la hora previamente fijada, la parte actora consignó escrito de “consideraciones.”
En la misma fecha la abogada Eira María Torres Castro, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 39.288, actuando con el carácter de Fiscal Provisorio de la Fiscalía Primera del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena y ante sus Salas Constitucional, Político-Administrativa y Electoral, consignó el escrito de opinión de dicho organismo.
Mediante diligencia del 8 de julio de 2009, el apoderado judicial del recurrente ratificó “la diligencia del 18 de junio de 2009, (…) referida a la prueba de informes admitida y ordenada a evacuar.”
El 20 de octubre de 2009, terminó la relación de la causa y se dijo “VISTOS”.
I
FUNDAMENTOS DEL RECURSO
Acudió la representación judicial del recurrente ante esta instancia jurisdiccional para impugnar la Resolución N° 01-00-000262 del 8 de octubre de 2007, dictada por el Contralor General de la República, mediante la cual se le impuso sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el lapso de cinco (5) años, de conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Narró el accionante que el 22 de octubre de 2007, interpuso ante la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo recurso de nulidad contra el acto administrativo N° VAI-PDR-2006-001 del 23 de marzo de 2007, emanado de la Vicepresidencia de Auditoría Interna del Banco Central de Venezuela, mediante el cual se declaró su responsabilidad administrativa y se le impuso sanción de multa por la cantidad de trece millones quinientos ochenta y cinco mil bolívares (Bs. 13.585.000,00) hoy expresados en la cantidad de trece mil quinientos ochenta y cinco bolívares (Bs.13.585,00), en su condición de Jefe Encargado del Departamento de Seguridad de la Casa de la Moneda del Banco Central de Venezuela.
Que el hecho que originó la aludida sanción fue “que durante el periodo comprendido entre el 23 y 30 de diciembre de 2004 se detectó un supuesto faltante de treinta (30) cajas contentivas de un total de ciento veinte mil (120.000) monedas de denominación de quinientos bolívares (Bs.500) veinticinco (25) cajas faltantes de la paleta N° 304 y cinco (05) faltantes de la paleta N ° 319, ingresadas a la nave Sur de la Casa de la Moneda el 28 de febrero de 2004, equivalente a un total de sesenta millones de bolívares (Bs. 60.000.000,00) todo ello como consecuencia de una supuesta ‘negligencia’ en el cumplimiento de las funciones previstas en el numeral 1 del artículo 56 del Reglamento Interno en materia de Organización y Funcionamiento del Banco Central de Venezuela, en concordancia con lo dispuesto en el Estatuto del Personal de Protección y Custodia” del mencionado Banco y con la previsión legal establecida en el numeral 2 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Agregó que el recurso de nulidad que cursa en la mencionada Corte, se encuentra en etapa de apelación y se sustentó en la violación “del debido proceso como consecuencia del vicio de motivación contradictoria que se puede apreciar en el Informe de la VAI N° FS.01.1 del mes de mayo de 2005, sustentado en el inventario Físico Casa de la Moneda Nave Sur de la Fábrica de Especies Valoradas, referenciada DS.125.2 realizado por la Oficina de Inspección los días 7 y 8 de abril de 2005 cuya eficacia es puesta en duda, ya que dicho inventario fue ejecutado como la misma VAI lo afirma, mediante un ‘método elemental’, cuestión que se contradice con lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en el cual se exige a la Administración Pública la determinación de dolo o la culpa del infractor antes de aplicar una sanción”. (Sic).
Manifestó que se le notificó mediante publicación de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.848 del 11 de enero de 2008, la imposición de la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años, a pesar de que “desde el 22 de octubre de 2007, se encuentra en vigencia ante la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo un recurso de nulidad absoluta contra la SANCIÓN PRINCIPAL impuesta en el acto administrativo de efectos particulares contenido en la decisión administrativa N° VAI-PDR-2006-001 de fecha 23 de marzo de 2007, (…) siendo la sanción accesoria más gravosa que la principal.”
Que conforme a lo anterior, considera que la aplicación del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, si bien prevé la potestad sancionadora del Contralor General de la República sin que medie otro proceso no es menos cierto, que “esta facultad de carácter legal de ninguna manera puede desconocer el principio de supremacía de la norma constitucional y dejar sin efecto jurídico el debido proceso y la tutela judicial efectiva cuyo objeto es principalmente controlar la tentativa actuación arbitraria del Estado, frente a los administrados”.
Señaló que el acto impugnado adolece de los siguientes vicios:
1.- Principio de Proporcionalidad. Al respecto, indicó que tal como se dijo en las líneas que anteceden la sanción “accesoria” de inhabilitación impuesta al recurrente es mucho más gravosa que la principal y en su criterio “es producto de una actuación NO COMEDIDA del ciudadano Contralor General de la República que a todas luces viola el principio de proporcionalidad estipulado en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.”
Que en su opinión “no se debió dictar el acto recurrido sin que la causa principal tenga carácter definitivo, pues ello vulnera las disposiciones previstas en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las cuales imponen la obligación de determinar la responsabilidad personal del funcionario infractor antes de aplicarle la sanción correspondiente.”
2. -Violación al debido proceso. Narró que consta en oficio N° FS-AMC-005-00900-2008 del 11 de febrero de 2008, emitido por el Fiscal Superior del Ministerio Público de Caracas, que desde el 14 de marzo de 2006 cursa ante la Fiscalía 42° del Ministerio Público del Área Metropolitana de Caracas “el expediente N° 001-F42-107-06 por la presunta comisión de un delito contra la propiedad donde figura como víctima el Estado Venezolano y como presuntos responsables personas aún por identificar.” (Resaltado de la cita).
Que sin desconocer “la autonomía de la sanción penal” debe indicarse que “hasta la presente fecha no se ha podido continuar con las investigaciones respectivas con el fin de determinar la certeza del informe de la VAI N° FS.010.1 del mes de mayo de 2005, sustentado en el inventario físico Casa de la Moneda, Nave Sur de la Fábrica de Especies Valoradas, referenciada DS.125.2 realizado por la Oficina de Inspección los días 7 y 8 de abril de 2005.”
Que la causa que produce la deficiencia precedentemente descrita es la información aportada por el Banco Central de Venezuela, la cual a su criterio es “tan imprecisa que hace inauditable dicho inventario” es por ello, que tal como consta “en la solicitud del 21 de febrero de 2008 y que acompaño marcada ‘D’ [ha] venido manifestado al Ministerio Público [su] interés en los resultados oportunos de esa investigación a los fines de que se determine con certeza la existencia o no del tantas veces mencionado faltante, así como las circunstancias de tiempo y modo de la ocurrencia del hecho, si fue que lo hubo.”
Que a su juicio el acto impugnado es consecuencia de un acto sancionador principal “fundamentado en la sola apreciación de un funcionario o de una denuncia no comprobada; en supuestos y hechos aún no comprobados por la Administración Pública que desconoce los principios de la supremacía de la norma constitucional y la proporcionalidad de la sanción administrativa y cuya ejecución lesiona gravemente los derechos a la tutela judicial efectiva y al debido proceso.” (Sic).
II
ARGUMENTOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA
En la oportunidad de presentar informes, los apoderados judiciales de la Contraloría General de la República, expusieron las razones por las cuales consideraron que el recurso de nulidad debía ser declarado sin lugar. A tal efecto, alegaron:
Que contrario a lo expuesto por el recurrente, debe precisarse que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas se impuso el 8 de octubre de 2007, es decir, antes del 22 de octubre de 2007, fecha en la cual el accionante ejerció el recurso de nulidad ante la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, “contra los actos de fechas 5 de febrero de 2007 y 23 de marzo de 2007, mediante los cuales la Vice-Presidencia de Auditoría Interna del Banco Central de Venezuela declaró la responsabilidad administrativa, le impuso la sanción de multa y reparo y declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto.”
Que el 15 de noviembre de 2007, el Juzgado de Sustanciación de la mencionada Corte declaró inadmisible el recurso de nulidad ejercido de conformidad con lo establecido en el aparte cinco del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, por haber operado la caducidad.
Que el 19 de noviembre de 2007, el apoderado judicial del accionante “ejerció el recurso de apelación contra la referida decisión, el cual fue declarado sin lugar por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 23 de abril de 2008 y en consecuencia confirmó el fallo apelado.”
Adicionalmente a lo anterior, indicaron que el artículo 110 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, dispone que “la interposición de los recursos como el ejercido no suspende la ejecución de las decisiones que determinen, entre otras, la responsabilidad administrativa por tanto [su] representado podía imponerle como en efecto lo hizo, la sanción de inhabilitación independientemente de que el apoderado judicial del recurrente decidiera impugnar judicialmente dicho acto, por ser éste una consecuencia del acto principal.”
En relación a la vulneración de los derechos al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, fundamentada en que la sanción de inhabilitación fue dictada sobre la base de “unos hechos no comprobados”, señalaron que la decisión que declaró la responsabilidad administrativa del accionante, “es un acto distinto al dictado por el Contralor General de la República y por tanto jurídicamente inaceptable que se pretenda examinar el fundamento del primero en la vía recursiva prevista para el segundo de los mismos, máxime si ya había operado la firmeza administrativa al declararse sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto.” (Sic).
Que el acto impugnado es una consecuencia jurídica “que, según la ley, deriva de la declaratoria responsabilidad administrativa. De hecho, la norma contenida en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal es clara cuando dispone que será aplicada ope legis, es decir ‘sin que medie ningún otro procedimiento’ (…) ello debido a la variedad de sanciones previstas en dicha norma, que se erige como un acto consecuencia, que es precisamente el resultado de un procedimiento o iter previo, preparatorio y necesario para su aplicación: como fue el de la averiguación administrativa que, en el presente caso concluyó con la declaratoria de responsabilidad del ciudadano Carlos Manuel González Ortiz.” (Sic).
Que en dicho procedimiento se le garantizó al recurrente cada uno de los derechos constitucionales, por lo que consideraron que la sanción de inhabilitación impuesta “no vulnera los derechos constitucionales al debido proceso y la tutela judicial efectiva y así solicitan se declare.”
En relación a la supuesta violación del principio de proporcionalidad, manifestaron que “la sanción impuesta sólo podría ser considerada más o menos gravosa sólo en relación con las de su misma especie, a saber: la suspensión y la de destitución.”
Que la sanción de inhabilitación se aplicó “en estricto respeto a la órbita de discrecionalidad conferida legalmente al Contralor General de la República, a la luz de la documentación remitida por la Vicepresidencia de Auditoría Interna del Banco Central de Venezuela, ponderó la entidad del ilícito y gravedad de la irregularidad por la cual se declaró la responsabilidad administrativa del ciudadano Carlos Manuel González Ortiz, lo que obviamente implicó el ejercicio de un proceso intelectivo, previo análisis, evaluación y apreciación de la magnitud de la conducta asumida en su condición de Jefe del Departamento de Seguridad Encargado de la Casa de la Moneda del Banco Central de Venezuela, en atención a las responsabilidades que derivaban de tal cargo al haber actuado negligentemente y en contravención a la obligación que implica la supervisión y seguimiento de las actividades de sus supervisados y que la misma se haga en tiempo oportuno para la vigilancia y salvaguarda de los bienes de dicha Institución, verificándose la vulneración del numeral 3 del Manual de Organización y Funciones de la Gerencia de Seguridad del Banco Central de Venezuela.”
III
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
En escrito presentado el 2 de julio de 2009, la representante judicial del Ministerio Público, en la oportunidad de emitir opinión sobre el caso, indicó:
En cuanto a la vulneración del principio de proporcionalidad estipulado en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos manifestó que de acuerdo a lo previsto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, no es posible comparar la sanción de inhabilitación “con la sanción impuesta por la Vicepresidencia de Auditoría Interna del Banco Central de Venezuela.”
Que la sanción aplicada “responde a la tercera parte de la máxima sanción de 15 años de inhabilitación, en virtud de lo cual resulta adecuada a la gravedad de la falta administrativa verificada; en consecuencia, debe ser desechado el presente alegato.”
Con respecto a la violación del debido proceso invocado, expuso que “se evidencia del expediente N° VAI-PDR-2006-001, que en fecha 17 de noviembre de 2006, se abrió un procedimiento para determinar la responsabilidad administrativa en que pudo incurrir el recurrente por su supuesta conducta negligente al no detectar a tiempo el supuesto faltante en monedas (…) causándole un daño al patrimonio del Banco Central de Venezuela. Asimismo, se pudo observar que el recurrente fue debidamente notificado en fecha 20 de noviembre de 2006, formalizó sus alegatos, se acordó el lapso para promover pruebas, estuvo presente en la audiencia oral y pública, la cual tuvo lugar el 12 de enero de 2007, por lo tanto se cumplió paso a paso todo el procedimiento, en el cual el Banco Central de Venezuela declaró la responsabilidad administrativa, le impuso la sanción de multa por la cantidad de trece millones quinientos ochenta y cinco bolívares, impuso reparo por la cantidad de sesenta millones de bolívares y remitió a la Contraloría General de la República la decisión y el expediente”, para dar cumplimiento a la disposición del artículo 105 de la Ley Orgánica que rige la materia, por lo que pide sea desestimado el precedente argumento y sea declarado sin lugar el recurso de nulidad incoado.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Como punto previo al análisis de fondo de la pretensión de nulidad objeto de la presente decisión, la Sala advierte que uno de los principios procesales es el de preclusividad de los lapsos, conforme al cual el proceso se entiende como una sucesión de actos dispuestos para que la actividad de las partes y el juez se desarrolle en determinado período, luego del cual se consideran extemporáneos. La esencia de tal principio es la pérdida, extinción o consumación de una facultad procesal por alcanzar los límites establecidos en la ley.
Esta preclusividad de los lapsos y términos procesales está prevista en el artículo 202 del Código de Procedimiento Civil, que se aplica por remisión expresa del primer aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En tal sentido, dispone el mencionado texto legal en su aparte octavo del artículo 19, la oportunidad para la celebración del acto de informes, indicando al efecto que: “Iniciada la relación de la causa, las partes deberán presentar sus informes en forma oral, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la hora que fije el Tribunal Supremo de Justicia.”(Resaltado de la Sala).
Cabe destacar que en el presente caso, el acto de informes fue fijado para “el 2 de julio de 2009 a las 9:30 a.m.”, celebrándose sin la comparecencia de la parte actora, la cual en la misma fecha consignó un escrito el cual denominó “Informes”; sobre el particular y pese a la descrita preclusividad de los lapsos, aprecia la Sala que el referido escrito reproduce los alegatos esgrimidos en el escrito libelar.
Por otra parte, debe atenderse a la solicitud del accionante efectuada el 18 de junio y el 8 de julio de 2009, destinada a que “se libre el oficio dirigido a la Fiscalía Cuadragésima Segunda del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas (…), en virtud de la prueba de informes admitida y ordenada a evacuar” por el Juzgado de Sustanciación el 9 de octubre de 2008. Al respecto, debe indicarse que correspondía al recurrente, en la oportunidad destinada a tal fin, la carga de instar al referido Juzgado a tramitar la prueba requerida, y en todo caso de considerarlo pertinente solicitar la prórroga del lapso de evacuación de pruebas, una vez que constara en autos la notificación practicada a la Procuradora General de la República y “vencido el lapso previsto en el Artículo 86 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República”, aplicable ratione temporis, tal como lo especificó el auto de admisión de pruebas; por tanto se desestima el requerimiento expuesto en este sentido. Así se declara.
Corresponde a esta Sala pronunciarse acerca del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y en tal sentido debe señalarse que del escrito recursivo se aprecia que el recurrente atribuye al acto impugnado la violación al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, cuestionando al efecto las actuaciones llevadas a cabo por la Vicepresidencia de Auditoría del Banco Central de Venezuela; específicamente discute la validez del “Informe de la VAI N° FS.010.0 del mes de mayo de 2005, sustentado en el Inventario Físico Casa de la Moneda Nave Sur de la Fábrica de Especies Valoradas referenciada DS.125.2 realizado por la Ofician de Inspección los días 7 y 8 de abril de 2005, cuya eficacia es puesta en duda ya que dicho inventario fue ejecutado como la misma VAI lo afirma mediante un método elemental.”
A tal efecto explicó que “el acto administrativo sancionador accesorio (…) es consecuencia de un acto sancionador principal fundamentado en la sola apreciación de un funcionario o de una denuncia no comprobada; en supuestos y hechos aun no comprobados por la Administración Pública.”
Agregó que “no se debió dictar el acto recurrido sin que la causa principal tenga carácter definitivo, pues ello vulnera las disposiciones previstas en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las cuales imponen la obligación de determinar la responsabilidad personal del funcionario infractor antes de aplicarle la sanción correspondiente.”
De lo alegado por la parte actora, se deriva que lo pretendido en el caso de autos, es en primer término que sean revisadas las actuaciones llevadas a cabo por la Vicepresidenta de la Unidad de Auditoría Interna del Banco Central de Venezuela, dependencia que declaró la responsabilidad administrativa del ciudadano Carlos Manuel González Ortíz y en segundo lugar, se analice el hecho relativo a que la sanción de inhabilitación no debió dictarse hasta tanto estuviere firme en sede judicial, la decisión atinente a la responsabilidad administrativa, la imposición de la multa y el reparo.
Al respecto, debe precisar esta Sala que de la revisión del expediente administrativo relacionado con el presente caso, se observa que mediante decisión de fecha 23 de marzo de 2007, suscrita por la Vicepresidenta de Auditoría Interna del Banco Central de Venezuela, se declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido por el recurrente y en consecuencia se confirmó en todas y cada una de sus partes la declaratoria de responsabilidad administrativa del accionante, la multa y el reparo impuesto; acto éste último que constituye el acto principal, siendo que la decisión mediante la cual el Contralor General de la República impuso la sanción de inhabilitación para ejercer cargos públicos durante cinco (5) años, constituye un acto secundario, consecuencia del anterior.
De allí que corresponde a la Sala advertir que los alegatos atinentes a la violación del debido proceso y a la tutela judicial efectiva, están dirigidos propiamente contra el acto dictado por la Vicepresidencia de Auditoría Interna del Banco Central de Venezuela, que confirmó la declaratoria de responsabilidad administrativa e impuso multa y reparo al recurrente -los cuales corren insertos a los folios 38 y 53 del expediente principal- y no contra el acto dictado por la Máxima Autoridad Contralora, objeto del recurso de nulidad aquí interpuesto.
En este contexto, resulta pertinente indicar que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, establece en sus artículos 4, 26, 93 y 105, lo siguiente:
“Artículo 4. A los fines de esta Ley, se entiende por Sistema Nacional de Control Fiscal, el conjunto de órganos, estructuras, recursos y procesos que, integrados bajo la rectoría de la Contraloría General de la República, interactúan coordinadamente a fin de lograr la unidad de dirección de los sistemas y procedimientos de control que coadyuven al logro de los objetivos generales de los distintos entes y organismos sujetos a esta Ley, así como también al buen funcionamiento de la Administración Pública”.
“Artículo 26. Son órganos del Sistema Nacional de Control Fiscal los que se indican a continuación:
(…omississ…)
4. Las unidades de Auditoría interna de las entidades a que se refiere el artículo 9, numerales 1 al 11 de esta Ley…”.
“Artículo 93. Las potestades sancionatorias de los órganos de control serán ejercidas de conformidad con lo previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las Leyes, siguiendo el procedimiento establecido en esta Ley para la determinación de responsabilidades. Dicha potestad comprende facultades para:
1. Declarar la responsabilidad administrativa de los funcionarios, empleados y obreros que presten servicio en los entes señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, así como de los particulares que hayan incurrido en los actos, hechos u omisiones generadores de dicha responsabilidad…”.
“Artículo 105. La declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo previsto en los artículos 91 y 92 de esta Ley, será sancionada con la multa prevista en el artículo 94, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios que se hubieren causado. Corresponderá al Contralor General de la República de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer, atendiendo la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir la información pertinente a la dependencia responsable de la administración de los recursos humanos, del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos para que realice los trámites pertinentes…”. (Resalta la Sala).
De lo anterior se desprende que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, atribuye a las unidades de Auditoría Interna, como órganos integrantes de ese Sistema, la facultad para declarar la responsabilidad administrativa de los funcionarios, empleados u obreros que presten servicios en los entes señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 eiusdem, en este caso, el Banco Central de Venezuela. Asimismo, dicho texto legal confiere al Contralor General de la República, de manera exclusiva y excluyente, potestad para imponer las sanciones de suspensión del cargo sin goce de sueldo, destitución e inhabilitación para el ejercicio de la función pública, estableciendo como requisito sine qua non que la declaratoria de responsabilidad (dictada por el órgano de control fiscal competente) se encuentre firme en sede administrativa.
Por otra parte, cabe mencionar que, de acuerdo con lo previsto en los artículos 103, 106, 107 y 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, la declaratoria de responsabilidad administrativa puede ser impugnada en sede administrativa mediante el recurso de reconsideración, -tal como se efectuó- dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su pronunciamiento, o ser recurrida en sede contencioso administrativa en el lapso de seis (6) meses contados a partir de su notificación.
De lo expuesto se colige que el recurrente ejerció el correspondiente recurso de reconsideración contra el acto administrativo de fecha 5 de febrero de 2007, a través del cual “se declaró la responsabilidad administrativa e impuso multa y reparo”, el cual fue declarado sin lugar mediante decisión del 23 de marzo de 2007, suscrita por la Vicepresidenta de Auditoría Interna del Banco Central de Venezuela, quedando firme en sede administrativa.
Adicionalmente, observa la Sala por notoriedad judicial que mediante sentencia N° 2008-0594 del 23 de abril de 2008, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, declaró sin lugar la apelación ejercida por la representación judicial del ciudadano Carlos Manuel González Ortíz, contra el auto de fecha 15 de noviembre de 2007, dictado por el Juzgado de Sustanciación que estableció la inadmisibilidad del recurso de nulidad incoado contra el acto del 23 de marzo de 2007, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto y confirmó la responsabilidad administrativa del ciudadano en referencia; lo cual indudablemente generó la firmeza en sede judicial del mencionado acto.
Al respecto esta Sala ha reiterado que el afectado tiene la posibilidad de ejercer un recurso de reconsideración o un recurso contencioso administrativo de nulidad, dentro de los lapsos anteriormente señalados, contra el acto por el cual el Contralor General de la República impone las sanciones de destitución y de inhabilitación para el ejercicio de la función pública, conforme al artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, invocando los vicios que le sean propios, toda vez que se trata de dos actos distintos. En tal caso pudiera invocarse contra el acto administrativo que declara la inhabilitación: que al momento de imponerse esa sanción, el acto de declaratoria de responsabilidad no estuviere firme en sede administrativa, falta de proporcionalidad en la aplicación de la sanción, entre otros-, pero en ningún caso alegando la existencia de vicios que pudieran afectar la validez del acto de declaratoria de responsabilidad que se encuentra firme. (Vid. Sent. SPA, entre otras Nos. 1658 del 28 de junio de 2006 y 1383 del 1° de agosto de 2007, 1765 del 3 de diciembre de 2009).
La anterior conclusión se desprende de la naturaleza misma del acto por el cual el máximo jerarca de la Contraloría General de la República impone la sanción de inhabilitación, toda vez que éste opera de pleno derecho, como consecuencia jurídica derivada de la declaratoria de responsabilidad administrativa que haya quedado firme en sede administrativa, lo que no lo excluye del control jurisdiccional, sólo que la impugnación de dicho acto debe ser realizada sobre la base de la presunta presencia de vicios que le sean propios y no por aquellos que pudieran afectar el acto principal. (Vid. Sentencias de esta Sala Nos. 868, 217, 595 del 21 de julio de 2004, del 7 de febrero de 2007 y 14 de mayo de 2008, respectivamente, entre otras).
Adicionalmente, siendo que la declaratoria de responsabilidad administrativa emanó de la Vicepresidenta de Auditoría Interna del Banco Central de Venezuela, debe precisarse que no resulta competente esta Sala Político-Administrativa para controlar los actos emanados de dicha funcionaria, toda vez que en atención a lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el control judicial de los actos emanados de los órganos contralores distintos al Contralor General de la República, corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
De esta manera, se colige que en el presente caso el actor alegó las violaciones al debido proceso y a la tutela judicial efectiva a la decisión del 23 de marzo de 2007, dictada por la Vicepresidenta de Auditoría Interna del Banco Central de Venezuela, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración y confirmó el acto administrativo de fecha 5 de febrero de 2007, a través del cual “se declaró la responsabilidad administrativa e impuso multa y reparo”; razón por la cual deben desestimarse tales alegatos, toda vez que además de versar sobre una actuación diferente a la que aquí se impugna, la revisión de tales argumentos sería un desconocimiento a la sentencia N° 2008-0594 del 23 de abril de 2008 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Así se declara.
Respecto al alegato de la parte accionante referido a que el acto impugnado transgredió el principio de la proporcionalidad previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud de que considera que la sanción de inhabilitación impuesta por el Contralor General de la República “es más gravosa que la principal”, debe atenderse a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que establece:
“Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia.”
La referida norma establece que cuando la autoridad competente esté facultada para imponer una sanción, ésta tiene la obligación de hacerlo mediante la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada. (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 1666 de fecha 29 de octubre de 2003).
Siguiendo los anteriores razonamientos en el caso bajo examen, observa la Sala que mediante el acto administrativo recurrido el Contralor General de la República aplicó la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas a un funcionario previamente declarado responsable administrativamente, actuando dentro de los límites de competencia que le confiere el artículo el artículo 105 de la vigente Ley Orgánica de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; en este sentido, se encuentra satisfecha la exigencia de la norma antes transcrita, en lo que atañe a la adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma.
En lo que respecta a la proporcionalidad, para la Sala, no es un hecho controvertido que el recurrente incurrió en el hecho generador de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 2 del artículo 191 de la referida Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, esto es, “negligencia (…) en la preservación y salvaguarda de los bienes o derechos del patrimonio de un ente u organismo de los señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley”. Asimismo, se advierte que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal faculta al Contralor para imponer la sanción de inhabilitación hasta por un máximo de quince (15) años.
Ahora bien, juzga este Alto Tribunal que la falta cometida por el recurrente reviste la gravedad necesaria para la aplicación de la sanción en cinco (5) años, toda vez que aquél no actuó con la debida diligencia en el cuidado y preservación de los bienes bajo su custodia, siendo que cumplía las funciones de Jefe del Departamento de Seguridad -Encargado- de la Casa de la Moneda del Banco Central de Venezuela, verificándose ello por parte de la Unidad de Auditoría Interna de la mencionada Institución. En tal virtud, el Contralor General de la República al inhabilitar al actor para el ejercicio de cargos públicos por el período indicado, impuso la sanción sólo en un tercio de lo permitido, de lo cual se deriva que la autoridad contralora ponderó las circunstancias particulares del caso “…atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida…”.
En efecto, estima la Sala que la sanción de inhabilitación no resulta desproporcionada en atención a la falta cometida, pues fue impuesta con la debida adecuación respecto al supuesto de hecho y los fines de la norma que la prevé y luego de que el Contralor General de la República realizara el correspondiente trabajo técnico intelectual, tomando en cuenta el grado de responsabilidad del recurrente y la gravedad de las irregularidades cometidas, por tanto, debe desecharse la pretendida violación al principio de proporcionalidad. Así se declara.
Adicionalmente a lo anterior, debe indicarse que la sanción de inhabilitación impuesta por el Máximo Jerarca del órgano contralor, es una sanción accesoria, derivada de la instauración de un procedimiento previo en el cual se ha garantizado el derecho a la defensa y al debido proceso del administrado-investigado, requiriendo como único presupuesto la declaratoria de responsabilidad administrativa. Dichas sanciones, son consecuencias jurídicas que, según la Ley, derivan de la declaratoria de responsabilidad administrativa, "sin que medie ningún otro procedimiento", porque “se erigen como actos-consecuencias, que resultan de un procedimiento preparatorio y necesario para su aplicación, el de la determinación de la responsabilidad administrativa, que es en el que se comprueba el ilícito administrativo y se determina dicha responsabilidad.”(Vid sent. SPA N° 947 del 12 de agosto de 2008, entre otras).
Por lo tanto, contrariamente a lo alegado por el recurrente, no es asimilable las sanciones derivadas del procedimiento administrativo principal a las sanciones accesorias (suspensión sin goce de sueldo, destitución e inhabilitación), generadas de la declaratoria de responsabilidad administrativa no pudiendo afirmarse que la sanción accesoria es más gravosa que la impuesta en el procedimiento principal, pues ambas son de distinta naturaleza, pudiendo perfectamente concurrir.
En tal sentido, estima la Sala que la sanción impuesta no resulta desproporcionada, en atención a la falta cometida y por tanto, debe desecharse la denuncia bajo examen. Así se declara.
Por las razones antes expuestas, esta Sala debe declarar sin lugar el presente recurso contencioso administrativo de nulidad. Así se establece.
V
DECISIÓN
Atendiendo a los razonamientos expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano CARLOS MANUEL GONZÁLEZ ORTÍZ, contra la Resolución N° 01-00-000262 del fecha 8 de octubre de 2007, dictada por el Contralor General de la República, mediante el cual le impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de cinco (5) años. En consecuencia queda FIRME el acto impugnado.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Devuélvase el expediente administrativo y archívese el judicial. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dos (02) días del mes de marzo del año dos mil diez (2010). Años 199º de la Independencia y 151º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta - Ponente
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
EMIRO GARCÍA ROSAS
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En tres (03) de marzo del año dos mil diez, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00184.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN