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Exp. N° 2009-1029
En fecha 25 de noviembre de 2009, la abogada Victoria Navia Quintero, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nº 40.454, procediendo con el carácter de apoderada judicial del ciudadano MOREL RODRÍGUEZ ÁVILA, titular de la Cédula de Identidad Nº 2.169.647, GOBERNADOR DEL ESTADO NUEVA ESPARTA, representación que se desprende de poder autenticado el 19 de noviembre de 2009 por el Notario Público Primero de Porlamar, Estado Nueva Esparta, bajo el N° 12, Tomo 158 de los Libros de Autenticaciones llevados por dicha Notaría; interpuso ante esta Sala recurso de nulidad con solicitud de suspensión de efectos contra la negativa tácita emanada del MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA LA CULTURA, en virtud del silencio administrativo verificado frente al recurso jerárquico incoado por el recurrente contra la Providencia Administrativa Nº 001/09 del 9 de febrero de 2009, dictada por el Presidente (E) del Instituto del Patrimonio Cultural, quien modificó parcialmente la Resolución Nº 028/08 del 30 de septiembre de 2008, sancionando al prenombrado ciudadano con multa por un monto equivalente a mil unidades tributarias (1.000 U.T.), por haber infringido el artículo 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, e imponiendo “a la Gobernación del Estado Nueva Esparta” la siembra y cuidado de veintiún (21) árboles de la misma especie de Roble que fueran talados en la Plaza Bolívar del Conjunto Urbano Los Robles del Municipio Maneiro de la referida entidad, así como de ocho (8) árboles por cada árbol talado.
El 26 de noviembre de 2009, se dio cuenta en Sala, se ordenó oficiar al Ministerio del Poder Popular para la Cultura; solicitar los antecedentes administrativos del caso; y pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de su admisión, de cuyas resultas se procedería a decidir la solicitud de pronunciamiento previo.
Por auto del 17 de diciembre de 2009, el precitado Juzgado admitió el recurso de nulidad incoado y, en consecuencia, ordenó la citación de las ciudadanas Fiscal General de la República, Procuradora General de la República y del ciudadano Ministro del Poder Popular para la Cultura, así como librar el cartel de emplazamiento a los interesados. De igual forma, acordó abrir el correspondiente Cuaderno Separado a fin de proveer sobre la solicitud de medida cautelar, y solicitar nuevamente el expediente administrativo del caso.
En fechas 17 de febrero, 3 de marzo y 6 de abril de 2010, el Alguacil de la Sala dejó constancia de la recepción de los oficios dirigidos a las prenombradas autoridades.
El 13 de abril de 2010, se libró el cartel de emplazamiento, el cual fue retirado por la parte recurrente el día 14 de ese mes y año, y consignada en autos su publicación en prensa el 21 de abril de 2010.
En esta última fecha se publicó la Sentencia N° 304, mediante la cual esta Sala declaró improcedente la solicitud de suspensión de efectos formulada por el recurrente.
El 22 de abril del citado año, la abogada Ana Lucila Vejar Barajas, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 42.223, consignó Oficio-Poder N° G.G.L.-C.C.A. 000310 de fecha 21 de abril de 2010, que la acredita como sustituta de la Procuradora General de la República; y el 19 de mayo de 2010 presentó escrito de pruebas, el cual se reservó hasta el día siguiente al vencimiento del lapso de promoción.
El 25 de mayo de 2010, la representación de la República consignó copia simple del expediente administrativo que le fuera enviado por el Ministerio del Poder Popular para la Cultura.
En fecha 25 de mayo de 2010, la parte recurrente presentó escrito de pruebas.
Mediante autos separados de fecha 8 de junio de 2010, el Juzgado de Sustanciación admitió: (i) las documentales indicadas en los capítulos I y II del escrito de pruebas presentado por la representación de la Administración, las cuales se contrajeron a reproducir el mérito favorable de los autos y del expediente administrativo; y (ii) las documentales indicadas en el capítulo I del escrito de promoción de pruebas del recurrente, y producidas con dicho escrito. De ello se notificó a la Procuraduría General de la República, conforme lo hizo constar el Alguacil de la Sala en fecha 22 de julio de 2010.
Concluida la sustanciación de la causa, se remitió el expediente a la Sala, donde se dio por recibido el 29 de julio de 2010.
El día 3 de agosto de 2010, se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini y se fijó un lapso de treinta (30) días de despacho para que las partes presentaran sus informes por escrito.
El 4 de noviembre de 2010, la sustituta de la Procuradora General de la República consignó su escrito de informes.
En fecha 18 de noviembre de 2010, se dijo “Vistos”, dando con ello cumplimiento a lo establecido en la Disposición Cuarta de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Vista la designación realizada por la Asamblea Nacional en fecha 7 de diciembre de 2010, a la Doctora Trina Omaira Zurita, quien se incorporó como Magistrada Principal de la Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 9 de diciembre del mismo año, la Sala quedó integrada de la siguiente manera: Presidenta: Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; Magistrados Levis Ignacio Zerpa, Emiro García Rosas y Magistrada Trina Omaira Zurita.
El 16 de diciembre de 2010, en virtud de la nueva conformación de esta Sala Político-Administrativa, se ordenó la continuación de la causa y se reasignó la ponencia a la Magistrada TRINA OMAIRA ZURITA.
Realizado el estudio de las actas procesales, esta Sala Político-Administrativa pasa a decidir, previo las consideraciones siguientes:
I
CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO RECURRIDO
Mediante Resolución N° 001/09 del 9 de febrero de 2009, el Presidente (E) del Instituto del Patrimonio Cultural, declaró parcialmente con lugar el recurso de reconsideración incoado por la abogada Wendy Azuaje, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 45.215, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General del Estado Nueva Esparta, según se desprende de Oficio N° OPG-1016-08 del 13 de noviembre de 2008, contra la Providencia N° 028/08 del 30 de septiembre de 2008.
En el acto primigenio (Providencia N° 028/08 del 30 de septiembre de 2008), el precitado Instituto declaró “responsable por la infracción del artículo 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, a la Gobernación del estado (sic) Nueva Esparta, por la tala de veintiún (21) árboles, que se encontraban dentro del bien de interés cultural denominado ‘Conjunto Urbano Los Robles’, sin contar para ello con la autorización del Instituto”. Asimismo, impuso “a la Gobernación del estado (sic) Nueva Esparta, de conformidad con el artículo 47 de la (citada) Ley (…) una multa por la cantidad de MIL (1000) UNIDADES TRIBUTARIAS (…)”; así como “la siembra y cuidado de veintiún (21) árboles de la misma especie de Roble que fueran talados en la Plaza del mismo nombre (…)”, y de “ocho (8) árboles por cada árbol talado, cuya plantación será determinada por la autoridad regional del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, previa consulta de la comunidad por intermedio de los Consejos Comunales del sector”.
En la Resolución N° 001/09 del 9 de febrero de 2009, objeto del presente recurso, el Presidente (E) del Instituto del Patrimonio Cultural confirmó parcialmente el acto anterior y, en consecuencia:
“2. Impone la multa por la cantidad de mil (1000) unidades tributarias (…) al ciudadano MOREL RODRÍGUEZ (…).
3. Ordena la siembra y cuidado de árboles del tipo roble en los términos previstos en la Providencia N° 028/08 de 30/09/2008. Sin menoscabo del derecho de dicha Entidad a reclamar la repetición del monto a pagarse por tal prestación en la persona del funcionario directamente responsable.”
Dicha decisión fue fundamentada por la Administración, en los términos siguientes:
Que si bien el Gobernador del Estado Nueva Esparta realizó los trámites administrativos correspondientes ante el Ministerio con competencia en el Ambiente y la Alcaldía del Municipio Maneiro, a objeto de obtener los permisos necesarios para la ejecución del proyecto “Construcción de la Nueva Iglesia de Nuestra Señora del Pilar en Los Robles”, no se desprende de las pruebas aportadas en el procedimiento administrativo que aquél hubiera obtenido del Instituto del Patrimonio Cultural la autorización a que se refiere el artículo 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, para intervenir el Conjunto Urbano Los Robles, declarado Bien de Interés Cultural.
Que al no existir la autorización del precitado Instituto, la tala de árboles en el Conjunto Urbano Los Robles no podía justificarse únicamente en permisos otorgados por autoridades regionales y ambientales, máxime cuando tales árboles constituyen manifestaciones naturales de altísima trascendencia cultural por formar parte de un sitio con valores protegidos por el Instituto.
Que el artículo 56 literal a) de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal atribuye a los Municipios el mantenimiento de las plazas “que no ostenten la categoría de bien de interés cultural”, pues, en caso contrario, “entrarían dentro del campo de aplicación de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural”, siendo entonces exigible, a efectos de practicar intervenciones en tales bienes, contar con la autorización expresa del Instituto.
Que si bien es cierto que aun no se ha levantado la respectiva poligonal, dicha omisión no faculta al Gobernador del Estado Nueva Esparta “a la destrucción por medio de la tala de árboles del bien de interés cultural denominado ‘Conjunto Urbano Los Robles’, sin contar con la debida autorización de es(a) Institución, mas aun cuando la Gobernación (…) tenía conocimiento a través del catálogo del patrimonio cultural del municipio Maneiro (…), de la inclusión del Conjunto Urbano (…) como bien de interés cultural, y cuya difusión se hizo pública por medio de la Providencia Administrativa N° 012/05 de 30 de junio de 2005, publicada en gaceta Oficial N° 38.237 de 27 de julio de 2005.” (Sic).
Que aun cuando el artículo 15 del Instructivo que regula el Registro General del Patrimonio Cultural Venezolano y el Manejo de los Bienes que lo Integran (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.237 del 27 de julio de 2005), otorga a los Municipios la potestad de realizar obras menores que no comprometan la fachada, los valores o la integridad que llevaron a la inscripción del bien en el catálogo respectivo, las obras autorizadas por la Alcaldía del Municipio Maneiro, por cuenta del Gobernador, “no constituyen, ni mucho menos, el objeto de la norma, pues la tala de árboles no es considerada por los técnicos de es(a) Institución como obra menor”.
Agregó la autoridad administrativa, que del informe elaborado por la Dirección de Protección Integral del Instituto, se desprende que los trabajos efectuados alcanzaron una notable magnitud que influyó en la visual paisajística de contemplación del Conjunto Urbano, afectando su aspecto e integridad.
En relación a la interrogante planteada por la representante de la “Gobernación” del Estado Nueva Esparta en el procedimiento administrativo, respecto al motivo por el cual “se esperó hasta que se verificara la tala de árboles el 15 de enero de 2008, para entregar la llamada orden de paralización”, la Administración respondió que en virtud del principio de legalidad el Instituto no podía iniciar un procedimiento “sobre la base intangible de hechos aun no verificados”, sino que debía materializarse el hecho para que resultara aplicable la consecuencia jurídica.
Indicó en la Providencia impugnada que el Instituto no había remitido a la Gobernación los levantamientos planimétricos practicados para demarcar los territorios considerados de interés cultural y las correspondientes fichas técnicas, por cuanto aquélla no los había solicitado conforme a lo previsto en el artículo 6 del Instructivo que regula el Registro General del Patrimonio Cultural Venezolano y el Manejo de los Bienes que lo Integran.
El Presidente (E) del Instituto del Patrimonio Cultural, concluyó afirmando que la representación de la Gobernación del Estado Nueva Esparta admitió, a través de los alegatos formulados en el procedimiento administrativo, una flagrante violación de las obligaciones contenidas en los artículos 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural y 7 de su Reglamento Parcial N° 1, en concordancia con lo establecido en el artículo 21 del precitado Instructivo.
Por último, y sobre la base de todo lo anterior, expresó que “en la oportunidad de imposición de la multa por los hechos atentatorios del patrimonio cultural, es(e) Despacho procedió a condenar a la entidad federal, cuando lo procedente es hacerlo en la persona del funcionario público directamente responsable del hecho”; por lo que modificó la providencia recurrida “e imp(uso) dicha sanción (de multa) en la persona del ciudadano MOREL RODRÍGUEZ (…), quien para la fecha de los hechos ocupaba el cargo de gobernador de dicho Estado.” (Sic) (Agregados de este fallo).
En sede administrativa, el anterior proveimiento fue impugnado en vía jerárquica por el hoy recurrente, verificándose el silencio administrativo por parte del Ministro del Poder Popular para la Cultura.
II
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD
Invoca la representación del recurrente como fundamento de su pretensión de nulidad, lo siguiente:
Que el 15 de mayo de 2007, el Arquitecto Trino Suniaga Pérez, presentó ante la Alcaldía del Municipio Maneiro del Estado Nueva Esparta, un proyecto de “Construcción Nueva Iglesia Nuestra Señora del Pilar”, anexando la Memoria Descriptiva del Proyecto y el Plan de Reforestación; y solicitó el permiso de intervención correspondiente.
Que el 17 de mayo de 2007, la Dirección de Ingeniería Municipal de la citada Alcaldía otorgó autorización Nº 2007-087 para la tala aproximada de 21 árboles ubicados en “la Plaza Los Robles de ese Municipio”, advirtiendo que de acuerdo con la normativa vigente, debían plantarse ocho (8) árboles por cada árbol aprovechado o explotado.
Que el 5 de junio del mismo año la Gobernación, a través del Director de Obras Públicas Estadales, remitió para su aprobación al Director Regional del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, el proyecto de construcción de la obra, la Memoria Descriptiva y la autorización recibida de la Dirección de Ingeniería Municipal.
Que el 26 de junio de 2007, la Gobernación del Estado Nueva Esparta celebró con la sociedad mercantil Construcciones La Galera, C.A. un contrato de obra signado con el alfanumérico COB-144-07, para la construcción de la “Iglesia de Los Robles”, en el Municipio Maneiro de la citada entidad.
Que el 12 de julio de 2007, la Gobernación celebró con la firma personal Arquitecto Remy Rosas un contrato de inspección de los trabajos relacionados con la obra en referencia; y el 13 de agosto del mismo año, suscribió un “contrato de proyecto” con la firma personal Ingeniero Saberio Montaño.
Que el 28 de agosto de 2007, el Director Regional del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente dirigió comunicación al Director de Obras Públicas Estadales (Gobernación del Estado Nueva Esparta) recomendando la realización de una consulta pública, de conformidad con el artículo 26 del Decreto Nº 1.257, contentivo de las Normas sobre Evaluación Ambiental de Actividades Susceptibles de Degradar el Ambiente (como quiera que no lo indica el recurrente, cabe precisar que dicho Decreto fue dictado por el entonces Presidente de la República el 13 de marzo de 1996, y publicado en Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 35.946 del 25 de abril de ese año).
Que el 29 de agosto de 2007, el Ingeniero Omar Barrios, adscrito a la Dirección Estadal Nueva Esparta del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, emitió Informe de Inspección con el objetivo de otorgar factibilidad técnica para la tala de trece (13) árboles de varias especies (Roble, Guayacán y Tamarindo), con la finalidad de construir la iglesia en la comunidad de Los Robles. En dicha inspección -precisan- se indicó que los árboles se encontraban agrietados, decrépitos, de extrema altura, por lo que representaban un peligro para los transeúntes; de allí que se concluyó en la factibilidad de la actividad objeto de la autorización.
Que mediante Oficio del 31 de agosto de 2007, el Director de Obras Públicas Estadales informó al Director Regional del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente que se había convocado una nueva consulta pública para el 7 de septiembre de 2007, a realizarse en el Anfiteatro Los Robles.
Que el 11 de octubre de 2007, el Director del Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) de Nueva Esparta remitió al Director Estadal Ambiental de esa entidad un Informe de Inspección Fitosanitario de árboles ubicados en “la Plaza Los Robles”, mediante el cual recomendó “la Tala de dos árboles uno de roble y uno de parapara, por estar completamente secos; así como la poda severa y poda de mantenimiento, de demás árboles que allí se especifican”. (Sic).
Que el 16 de noviembre de 2007, el Director (E) Estadal Ambiental del Estado Nueva Esparta, otorgó la Acreditación Técnica Ambiental del estudio de Impacto Ambiental y Socio Cultural para el Proyecto “Construcción de la Nueva Iglesia de Los Robles”.
Que el 28 de noviembre de 2007, la Dirección de Obras Públicas Estadales dirigió comunicación “a la Dirección Estadal Ambiental del Estado Nueva Esparta”, solicitando la coordinación del día y hora para que una Comisión de ese órgano presenciara la tala de los árboles correspondientes para la ejecución de la obra; a lo que respondió la segunda en fecha 7 de diciembre de 2007, señalando que “no era necesario enviar una comisión (…) en virtud del otorgamiento de la Acreditación Técnica Ambiental”.
Que el 10 de diciembre de 2007, el Director de Obras Públicas Estadales solicitó al Ingeniero Municipal la renovación de la autorización de tala Nº 2007-087, por cuanto la misma vencería el 28 de diciembre de ese año; por lo que el día 27 de diciembre de 2007 se emitió la renovación de la indicada autorización.
Que en esa última fecha, la Dirección de Ingeniería Municipal otorgó a la Gobernación del Estado Nueva Esparta la “Certificación del Uso Propuesto y las Variables Urbanas de Desarrollo”.
Que el 15 de enero de 2008, la empresa Construcciones La Galera, C.A. presentó fianza por la cantidad de treinta y cinco mil bolívares “fuertes” (Bs. 35.000,00), para garantizar a la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, el fiel, cabal y oportuno cumplimiento de las medidas ambientales a ejecutarse en el proyecto de construcción de la iglesia.
Que el 18 de enero de 2008, el Director (E) Estadal Ambiental remitió al despacho del Gobernador del Estado Nueva Esparta, copia simple de los informes resultantes de las consultas realizadas, las cuales arrojaron -a su decir- la aceptación del proyecto por mayoría de los presentes.
Expuesto lo anterior, indicó la representación del recurrente que con posterioridad a la obtención de los recaudos, permisos y autorizaciones, la Gobernación recibió una orden de paralización de la obra, suscrita por el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural; de allí que la entidad ordenara a la contratista la paralización referida. No obstante, la Dirección General de Infraestructura del Estado Nueva Esparta consignó ante el mencionado Instituto la Memoria Descriptiva, Cálculos del Proyecto de Construcción y demás recaudos relacionados, con el fin de someterlo a su consideración.
Continúa señalando la apoderada del recurrente:
Que el 25 de febrero de 2008, se recibieron en el despacho del Gobernador del Estado Nueva Esparta, los oficios dirigidos por el Presidente del citado Instituto, por medio de los cuales: (i) le informó del inicio de un procedimiento administrativo sancionatorio contra “la Gobernación del estado”; y (ii) le “notificó, entre otros puntos, la solicitud de presentación del proyecto de construcción de la nueva Iglesia Los Robles, de conformidad con el artículo 23 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, que establece que toda construcción que se pretenda levantar alrededor de un monumento nacional deberá ser revisada por ese Instituto a fin de evaluar su factibilidad”. (Subrayado de la parte).
Que el 5 de marzo de 2008, el Procurador General del Estado Nueva Esparta presentó ante el mencionado Instituto, en el marco del procedimiento administrativo sancionatorio iniciado en contra de esa entidad estadal, escrito de argumentos y pruebas.
Que mediante Providencia Nº 028/08 del 30 de septiembre de 2008, recibida en la Procuraduría estadal el día 3 de noviembre de ese año, el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural, con base en los artículos 8, 32 y 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural y 7 de su Reglamento Parcial Nº 1, declaró a la Gobernación del Estado Nueva Esparta “responsable por la infracción del artículo 32” de la referida Ley, “por la tala de veintiún árboles, que se encontraban dentro del bien de interés cultural denominado ‘Conjunto Urbano Los Robles’ sin contar con ello con la autorización del Instituto (…)”; motivo por el cual le impuso una multa de mil unidades tributarias (1.000 U.T.), equivalentes para la fecha al monto de cuarenta y seis mil bolívares “fuertes sin céntimos (46.000,00 Bs.F)”, así como “la siembra y cuidado de veintiún (21) árboles de la misma especie de Roble que fueron talados en la Plaza del mismo nombre (…), la siembra y cuidado de ocho (8) árboles por cada árbol talado, cuya plantación será determinada por la autoridad regional del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, previa consulta de la comunidad por intermedio de los Consejos Comunales del sector”. (Sic).
Que el 18 de noviembre de 2008, la sustituta del Procurador General del Estado Nueva Esparta ejerció recurso de reconsideración contra la anterior providencia, transcurriendo el lapso legal para su respuesta sin que ésta se produjera.
Que el 26 de febrero de 2009, la representación del recurrente recibió Oficio Nº 00000348, al cual se anexó la Providencia Administrativa Nº 001/09 del 9 de febrero del mismo año, donde se dio respuesta extemporánea al precitado recurso, confirmando parcialmente el acto administrativo recurrido.
Que el 17 de marzo de 2009, se interpuso el correspondiente recurso jerárquico ante el Ministerio del Poder Popular para la Cultura, frente al cual, aduce, se verificó el silencio administrativo.
Explanados los antecedentes administrativos del caso, la representación del Gobernador del Estado Nueva Esparta procedió a esgrimir los fundamentos de derecho de su pretensión, exponiendo:
1. Que el acto administrativo impugnado fue dictado en franca violación de los artículos 137, 274 y 275 de la Constitución, pues resulta evidente -a su juicio- “la usurpación (FALTA DE COMPETENCIA) y extralimitación de funciones del Presidente del Instituto de Patrimonio Cultural” (sic).
Asimismo, sostiene que el acto emana de una “autoridad manifiestamente incompetente”.
2. Que la Resolución in commento viola igualmente el principio de legalidad sancionatoria, toda vez que la multa se fundamentó en el artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, “norma a todas luces inconstitucional, por ser contraria del principio (…) de tipicidad del hecho punible antes comentado”; precisando que:
a) De dicho precepto se advierte una omisión en cuanto a los presupuestos fácticos necesarios para determinar la antijuridicidad de las acciones u omisiones sancionadas con la multa, esto es, que “resulta imposible establecer cuáles son los comportamientos prohibidos cuya realización haría procedente la aplicación de la sanción”.
b) Las normas penales en blanco “son consideradas nulas” en nuestro Ordenamiento Jurídico y el Derecho Comparado, pues facultan a la Administración a “crear el supuesto de hecho del ilícito”.
3. Que la Resolución Nº 001/09 del 9 de febrero de 2009, lesiona sus derechos a la defensa y al debido proceso, por cuanto:
- No se dio inicio a un procedimiento previo donde se le permitiera a “(su) persona en la investidura de Gobernador del Estado Nueva Esparta”, alegar sus defensas y promover pruebas “a los fines de hacerlas valer en el lapso probatorio correspondiente”, por lo que el Instituto violó “el principio de instrucción del expediente”, infringiendo su derecho a ser escuchado, los principios de seguridad jurídica, buena fe, presunción de inocencia y tipicidad.
- La multa se impuso en virtud de un procedimiento del cual “no fu(e) parte”, dado que se inició contra la Gobernación del Estado Nueva Esparta, “cuya defensa correspondió a la Procuraduría General de esa entidad federal”.
- La providencia transgrede además “el principio de interdicción de la arbitrariedad administrativa (…) cuya vigencia entraña la sumisión de la Administración lato sensu, al principio de legalidad y competencia”.
4. Que la multa impuesta viola el principio de no confiscatoriedad, dado su carácter inconstitucional por irrazonable y desproporcionada, “ya que fue dictada sin ningún tipo de graduación ni valorización, entre un mínimo y un máximo, sin tomar en cuenta el grado de intencionalidad de la pluralidad de sujetos involucrados en el caso”.
Concluye afirmando que la Providencia recurrida es nula, a tenor de lo dispuesto en el artículo 19 numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
III
INFORMES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
La representación de la República, por su parte, considera que el presente recurso de nulidad debe ser declarado improcedente, exponiendo a tal fin que:
1. No fueron vulnerados los derechos a la defensa y al debido proceso del recurrente en sede administrativa, pues: a) tuvo acceso al expediente así como “la oportunidad de defenderse y aportar sus pruebas, toda vez que fue notificado oportunamente para que compareciera por ante el Ministerio (…); es decir, se puso en conocimiento al interesado de la decisión N° 001/09, de fecha 09 de febrero de 2009 (…)”; b) los argumentos y pruebas promovidos “poco o nada aportan para desvirtuar las imputaciones”; c) el investigado confundió su derecho-obligación de desvirtuar los hechos imputados, con la labor investigadora de la Administración, la cual no está en el deber de ordenar la evacuación de pruebas adicionales si no existen dudas razonables que le impidan adoptar la decisión correspondiente; y d) contó con la oportunidad de ejercer los recursos legales, incluso en sede contenciosa.
2. En el presente caso no se produjo exceso alguno en el ejercicio de las potestades administrativas, pues el Ministerio del Poder Popular para la Cultura es el competente, en razón del vínculo de supremacía jerárquica, para conocer del recurso jerárquico incoado contra la Providencia N° 028/08 dictada el 30 de septiembre de 2008 por el Instituto del Patrimonio Cultural, el cual tiene entre sus funciones: preservar, defender y salvaguardar las obras, conjuntos y lugares que constituyen el Patrimonio Cultural de la República y se encuentra adscrito el precitado Despacho.
3. No se trasgredió el principio de legalidad (tipicidad de la sanción impuesta), por cuanto la aplicación del artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural a la circunstancia que deviene de la tala de veintiún (21) árboles que formaban el Conjunto Urbano Los Robles del Municipio Maneiro del Estado Nueva Esparta, inscrito en el “I Censo del Patrimonio Cultural”, tuvo su fundamento en la vulneración de los artículos 6, en su numeral 2; y los artículos 8 y 10 numeral 12 de dicho instrumento, 7 de su Reglamento Parcial N° 1, y 99 de la Constitución.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Atendiendo a que en sede administrativa la Resolución N° 001/09 dictada el 9 de febrero de 2009 por el Presidente (E) del Instituto del Patrimonio Cultural, fue recurrida por el ciudadano Morel Rodríguez Ávila ante el superior jerárquico, verificándose frente a tal impugnación el silencio administrativo por parte del Ministro del Poder Popular para la Cultura; corresponde a esta Sala decidir, en sede jurisdiccional, el recurso de nulidad incoado, previo a lo cual observa:
1. Alega la apoderada del recurrente que el acto administrativo impugnado viola los artículos 137, 274 y 275 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto -a su juicio- resulta evidente “la usurpación (FALTA DE COMPETENCIA) y extralimitación de funciones del Presidente del Instituto de Patrimonio Cultural”. Asimismo, sostuvo que dicho proveimiento emana de una “autoridad manifiestamente incompetente”.
Respecto del vicio de incompetencia, esta Sala considera preciso referir que tanto la doctrina como la jurisprudencia han distinguido básicamente tres irregularidades, a saber: la usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones.
En el presente caso, la parte recurrente ha afirmado que en el acto objeto de impugnación se “evidencia” la existencia de los dos últimos vicios mencionados; de allí que resulte pertinente señalar -como se ha establecido en anteriores oportunidades- que la usurpación de funciones se constata cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público; mientras que la extralimitación de funciones ocurre cuando la autoridad administrativa investida legalmente de funciones públicas dicta un acto que constituye un exceso de las atribuciones que le han sido conferidas. (Vid. Sentencia de esta Sala Político-Administrativa publicada el 27 de mayo de 2009 bajo el N° 729).
De lo anterior deriva la existencia de una notoria contradicción al alegarse ambos vicios simultáneamente, dada cuenta que el segundo de los enunciados supuestos presupone que el órgano de la Administración ostenta la facultad que ejerce a través del acto (aunque se excede en su ejercicio), mientras que el otro, alude a la inexistencia de la facultad que se atribuye el órgano administrativo para emitir el proveimiento de que se trate, por corresponderle a uno distinto.
Por otra parte, es criterio reiterado de esta Sala que para determinar el grado de invalidez de un acto al que se le ha atribuido el vicio de incompetencia, es necesario atender a la manera en que esta última se revela; y en particular en los supuestos de la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones, se ha establecido que no aparejan por sí una incompetencia manifiesta -como afirma la parte recurrente- ni, por ende, la nulidad absoluta del acto (salvo prueba en contrario), ya que ello dependerá del grado de ostensibilidad que presente el vicio de incompetencia. (Vid. entre otras, sentencias de esta Sala Político-Administrativa Nos. 539, 122 y 556 publicadas en fechas 1° de junio de 2004, 30 de enero de 2008 y 16 de junio de 2010, respectivamente).
Cabe destacar que, además del error en que incurrió la apoderada del recurrente al alegar de manera simultánea los vicios de usurpación de funciones y extralimitación de funciones, no indicó con precisión la circunstancia que acredita, en su criterio, el vicio de incompetencia manifiesta, limitándose a invocar los artículos 137, 138 y 139 de la Constitución, referidos al principio de legalidad como rector de la actividad pública, a la usurpación de autoridad y a la responsabilidad individual por ejercicio del Poder Público; así como los artículos 274 y 275 eiusdem, alusivos a las atribuciones del Poder Ciudadano y el Consejo Moral Republicano; sin efectuar vinculación alguna entre dichos preceptos y el aludido alegato.
Sentado lo anterior, advierte esta Sala que la Providencia Administrativa N° 028/08 del 30 de septiembre de 2008 (folios 318 al 335 de la primera pieza del expediente administrativo), modificada parcialmente por la Resolución N° 001/09 del 9 de febrero de 2009 (folios 3 al 16 de dicha pieza), fue dictada por el Instituto del Patrimonio Cultural con fundamento, entre otros, en los artículos 8, 32 y 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural publicada en Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° Extraordinario 4.623 del 3 de septiembre de 1993, cuyos textos son del siguiente tenor:
“Artículo 8.
El Instituto del Patrimonio Cultural tiene por objeto la identificación, preservación, rehabilitación, defensa, salvaguarda y consolidación de las obras, conjuntos y lugares a que se refieren los artículos 2º y 6º de esta Ley.” [Bienes de Interés Cultural].
“Artículo
32.
Los trabajos de reconstrucción, reparación y conservación y las construcciones nuevas a realizarse en una población, sitio o centro histórico de los que trata este Capítulo, requerirán la autorización previa del Instituto del Patrimonio Cultural.
A los efectos de la autorización a que se refiere esta disposición, los interesados deberán acompañar la correspondiente solicitud de los planos y especificaciones del proyecto de la obra que se piense efectuar.
Si
en la ejecución de la obra autorizada no se llenaren las condiciones señaladas,
el Instituto del Patrimonio Cultural tendrá facultad para exigir que se
modifique la misma o se restituya al estado anterior.”
“Artículo 47.
Las demás infracciones a esta Ley y a sus Reglamentos que no constituyan delito, serán sancionadas con multa de cinco mil (5000) a diez mil (10000) días de salario mínimo urbano. La sanción será impuesta por el Ministerio de Hacienda, a solicitud del Instituto del Patrimonio Cultural.” (Agregado del presente fallo).
Como es de apreciarse, la referida Ley atribuye al Instituto del Patrimonio Cultural la preservación y defensa de los bienes declarados de interés cultural y, en el marco de tal potestad, las labores que impliquen reconstrucción, reparación y conservación en las poblaciones o sitios que por sus valores típicos, tradicionales, naturales, históricos, ambientales, artísticos, arquitectónicos o arqueológicos sean declarados objeto de protección y conservación, están supeditadas a una autorización del señalado ente público. (Ver adicionalmente los artículos 6 numeral 5, 24 y 31 de la comentada ley).
Asimismo, se desprende de las actas que el procedimiento administrativo que precedió al acto objeto de impugnación, se inició a propósito de unos trabajos que venía realizando la Gobernación del Estado Nueva Esparta en el Conjunto Urbano Los Robles del Municipio Maneiro, sin autorización del Instituto, y que implicaron la tala de veintiún (21) árboles situados en la Plaza Bolívar de dicho sector, el cual fue declarado Bien de Interés Cultural conforme se evidencia del Catálogo del Patrimonio Cultural Venezolano consignado en el expediente (folios 165 al 216).
Se advierte además, que de conformidad con la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, el Instituto del Patrimonio Cultural está facultado -en el marco de sus atribuciones de preservación, defensa y salvaguarda de las obras y lugares que constituyen el Patrimonio Cultural de la República- para declarar la procedencia de sanciones frente a conductas que atenten contra dichos bienes o que impliquen, en general, infracciones a las normas contenidas en el aludido instrumento legislativo. (Vid. sentencia de esta Sala Político-Administrativa N° 957 del 1° de julio de 2009).
Por ende, observa la Sala que tanto el procedimiento administrativo como el acto impugnado devienen de las potestades que la ley atribuye al Instituto del Patrimonio Cultural, y que fueron ejercidas frente a la circunstancia -no controvertida- de haberse afectado un sector calificado como Bien de Interés Cultural sin autorización de dicho ente. En consecuencia, se desestima el alegato de incompetencia manifiesta formulado por el recurrente. Así se declara.
2. De otra parte, afirma la representación del recurrente que la Resolución impugnada viola el principio de legalidad sancionatoria toda vez que la norma que sustenta la multa impuesta, esto es, el artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, es “contraria del principio (…) de tipicidad”, omite los presupuestos fácticos necesarios para determinar la antijuridicidad de las acciones u omisiones sancionadas y constituye una norma penal en blanco.
Al respecto, resulta necesario señalar que en lo que se refiere al ámbito administrativo sancionador esta Sala ha expresado que el principio de legalidad admite una descripción básica, producto de caracteres atribuidos en primera instancia, a la legalidad punitiva, pero que resultan extensibles a la legalidad sancionadora en general. Así, el principio de legalidad implica la existencia de una ley (lex scripta), que ésta sea anterior (lex previa) y que describa un supuesto de hecho determinado (lex certa), lo cual tiene correspondencia con el principio nullum crimen nulla poena sine lege, esto es, no hay delito ni pena, sin ley penal previa. Se entiende, pues, que la potestad sancionatoria requiere de una normativa que faculte para actuar y aplicar determinada sanción administrativa. (Vid. Sentencia de esta Sala Político-Administrativa publicada el 4 de febrero de 2009 bajo el N° 138).
En lo que concierne al principio de tipicidad cuya violación fue alegada por la parte recurrente, y que es parte integrante del principio de legalidad, cabe referir que el mismo viene dado por la mencionada lex certa, pues postula la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas, es decir, la definición -suficiente para su identificación- del ilícito y de su consecuencia sancionatoria.
Dicho esto, observa la Sala que cursa en el expediente la siguiente documentación:
(i) Orden de Paralización de fecha 16 de enero de 2008 (folio 3 de la primera pieza del expediente administrativo), donde el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural informó al ciudadano Morel Rodríguez Ávila, Gobernador del Estado Nueva Esparta, que en virtud de denuncias formuladas por la “comunidad margariteña” tuvo conocimiento de la ejecución de obras de demolición de árboles tipo Roble en el Conjunto Urbano Los Robles, destacando el carácter de dicho lugar como Bien de Interés Cultural y la necesidad de contar con la autorización de ese Instituto a los fines de cualquier intervención sobre el mencionado sitio, conforme a la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural. En esa oportunidad, el Presidente del referido Instituto ordenó al Gobernador el cese de toda obra tendiente a demoler dichos árboles.
(ii) Acto de inicio del procedimiento administrativo, de fecha 31 de enero de 2008 (folios 6 y 7 de la mencionada pieza), donde se indica que las obras presuntamente ejecutadas por la Gobernación “pudiesen constituir una intervención no autorizada” por el Instituto del Patrimonio Cultural y, por ello, una infracción del artículo 32 de la precitada Ley, y del artículo 7 de su Reglamento Parcial N° 1.
De los aludidos instrumentos, se desprende -conforme ya se ha indicado- que la conducta que dio lugar a la apertura del citado procedimiento sancionatorio fue la tala de árboles tipo Roble que forman parte del Conjunto Urbano Los Robles -el cual fue inscrito en el I Censo de Patrimonio Cultural Venezolano-, sin contar con la autorización del Instituto del Patrimonio Cultural. Tal circunstancia, no fue desvirtuada en sede administrativa ni lo ha sido en esta sede jurisdiccional; debiendo destacarse que la defensa esgrimida por la Procuraduría General del Estado Nueva Esparta en el procedimiento administrativo, estuvo circunscrita a sostener: a) que se obtuvieron de la Alcaldía y de la Dirección Estadal Ambiental del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, las autorizaciones correspondientes para proceder a la tala, y b) que el Instituto del Patrimonio Cultural no hizo público el “Inventario de los bienes bajo su tutela” ni remitió a la Gobernación los levantamientos planimétricos que demarcaban “las porciones de territorio tuteladas bajo interés cultural”.
Atendiendo a lo indicado en el párrafo que antecede, se impone citar el artículo 31 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, inserto en el Capítulo V, intitulado “De las Poblaciones y Sitios que por sus Valores Típicos, Tradicionales, Naturales, Históricos, Ambientales, Artísticos, Arquitectónicos o Arqueológicos sean Declarados Objeto de Protección y Conservación”, cuyo texto es del siguiente tenor:
“Artículo 31. El Instituto del Patrimonio Cultural podrá declarar que determinadas poblaciones, sitios y centros históricos, en su totalidad o en parte, por sus valores típicos, tradicionales, naturales, ambientales, artísticos, arquitectónicos o arqueológicos y demás bienes establecidos en el artículo 6º numeral 7 de esta Ley, queden sometidos a la preservación y defensa que esta Ley establece.”
El artículo 8 de la misma Ley establece que “El Instituto del Patrimonio Cultural tiene por objeto la identificación, preservación, rehabilitación, defensa, salvaguarda y consolidación de las obras, conjuntos y lugares a que se refieren los artículos 2º y 6º de esta Ley. (…)”; mientras que el artículo 32 eiusdem, supra trascrito, exige que cualquier trabajo a realizarse en los sitios a que alude el referido Capítulo, debe contar con la autorización previa del mencionado Instituto.
En relación con este último, el artículo 7 del Reglamento Parcial N° 1 de la comentada Ley, dispone que “El Instituto del Patrimonio Cultural por mandato de la Ley es un órgano de autoridad en el ejercicio de sus funciones y es un órgano de Dirección en la materia que comprende los bienes de interés cultural, por lo que es obligatoria su intervención y autorización en esta materia…”. (Resaltado de este fallo).
Por su parte, el artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural prevé que: “Las demás infracciones a esta Ley y a sus Reglamentos que no constituyan delito, serán sancionadas con multa de cinco mil (5000) a diez mil (10000) días de salario mínimo urbano. La sanción será impuesta por el Ministerio de Hacienda, a solicitud del Instituto del Patrimonio Cultural”. (Resaltado de este fallo).
La norma contenida en el artículo 47 en comentario, arriba transcrito, corresponde en doctrina a la llamada norma residual, conforme a la cual aquellas infracciones que no sean catalogadas como delito, es decir, las faltas, son sancionadas con multa que oscila entre cinco mil (5.000) y diez mil (10.000) unidades tributarias.
En este punto, importa precisar que las normas citadas han sido establecidas por el legislador en ejecución de la garantía contenida en el artículo 99 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud del cual “(…) El Estado garantizará la protección y preservación, enriquecimiento, conservación y restauración del patrimonio cultural, tangible e intangible, y la memoria histórica de la Nación. Los bienes que constituyen el patrimonio cultural de la Nación son inalienables, imprescriptibles e inembargables. La Ley establecerá las penas y sanciones para los daños causados a estos bienes.”
De manera pues que, de la interpretación concordada de los aludidos preceptos legales y reglamentarios (los cuatro últimos indicados en la Providencia Administrativa impugnada como base legal de la misma), y de éstos con la disposición constitucional parcialmente trascrita, se desprende que la ejecución de trabajos de reconstrucción, reparación y conservación, así como la realización de construcciones nuevas en una población, sitio o centro histórico de los que trata el Capítulo V de la comentada legislación, sin contar con la autorización previa del Instituto del Patrimonio Cultural, está consagrada como una infracción a dicha Ley, que, por no constituir un delito, debe ser sancionada en los términos del precitado artículo 47; por lo que, considera la Sala que la pena pecuniaria recurrida, impuesta por la Administración, está ajustada a derecho.
En cuanto al principio de legalidad cabe señalar que esta Sala, mediante decisión publicada el 1° de julio de 2009 bajo el N° 957, reproduciendo lo dispuesto en su sentencia N° 305 del 22 de febrero de 2007, expuso:
“(…) la Sala ha precisado lo siguiente:
‘…Al respecto se observa, las garantías constitucionales a las que alude la recurrente corresponden al principio de legalidad, el cual en materia sancionatoria se traduce en la exigencia de que las conductas infractoras y sus respectivas sanciones, claramente estén determinadas en una norma preexistente; dicho principio se encuentra consagrado en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual es del tenor siguiente:
“Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”.
El precepto transcrito, si bien rige tanto en el campo del derecho penal como en el ámbito del derecho administrativo, en esta área tiene algunos elementos, derivados de las características propias de la actividad de la Administración, que lo diferencian de su aplicación en el derecho penal.
En efecto, dada la diversidad de materias que alcanza la actividad de la Administración y, por ende, el gran número de conductas a ser reguladas por ésta, las infracciones y sanciones no siempre se encuentran previstas dentro de una misma disposición en la que de manera individualizada se atribuye la sanción respectiva a determinada conducta ilícita, sino que en muchas ocasiones se recurre a la técnica de precisar en una norma, la sanción que corresponde al incumplimiento de las conductas o deberes que se encuentran especificados en otra norma, lográndose el cumplimiento del principio de legalidad a través de la interpretación conjunta de dos regulaciones distintas.
Así, se establece en una norma el deber o mandato, mientras que en otra se determinan las consecuencias de su incumplimiento, cumpliéndose el principio de legalidad mediante la predeterminación normativa de las conductas sancionables y de las consecuencias atribuidas a cada una de éstas, facilitando además, a través de esta técnica, la regulación de las múltiples conductas atinentes a la muy variada actividad administrativa.
…Omissis…
De esta forma, se concluye que el principio de legalidad de las sanciones se cumplió cabalmente, pues como de ordinario sucede en materia de sanciones administrativas, el tipo generador de la sanción surge de la conjunción de dos normas, la que contempla la orden o prohibición y la que establece que el incumplimiento de aquélla constituye una infracción, razón por la cual debe desestimarse el alegato bajo análisis. Así se decide…’”. (Resaltado de la cita).
En virtud de lo anterior, esta Sala concluye que el artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural no es contrario al principio de tipicidad ni de legalidad, como tampoco constituye una norma penal en blanco (aquélla que se caracteriza por la ausencia de tipificación del hecho constitutivo del delito, falta o ilícito) pues -se insiste- es posible establecer el elemento esencial del tipo, esto es, la infracción de las normas de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural y sus Reglamentos, que no conformen delitos; disposiciones éstas que están referidas a la preservación, conservación, restauración, revitalización, revalorización, mantenimiento, incremento, exhibición, custodia, vigilancia, identificación y todo cuanto requiera la protección del Patrimonio Cultural, el cual también está definido en dicha legislación.
Por las razones expuestas, debe concluirse que la sanción impuesta con base en el comentado artículo 47 no infringe el principio de legalidad sancionatoria; por lo que se desestima el alegato bajo análisis. Así se declara.
3. Sostiene asimismo la parte recurrente, que el procedimiento sancionatorio se inició contra la Gobernación del Estado Nueva Esparta, por lo que el ciudadano Morel Rodríguez Ávila no fue parte en el procedimiento que culminó con la multa que fuera impuesta a este último, a su decir, de manera arbitraria. Por tal motivo, aduce que la Providencia Administrativa N° 001/09 del 9 de febrero de 2009, resulta violatoria de sus derechos a la defensa, al debido proceso y a la presunción de inocencia, así como de los principios de seguridad jurídica, buena fe e instrucción del expediente. A ello agrega que el acto en cuestión trasgrede “el principio de interdicción de la arbitrariedad”.
En torno a tal alegato, advierte esta Sala -como se indicó en líneas anteriores- que en la Providencia Administrativa N° 028/08 del 30 de septiembre de 2008, el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural impuso “a la Gobernación del Estado Nueva Esparta”, con fundamento en los artículos 32 y 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, una multa por la tala de veintiún (21) árboles que se encontraban dentro del Conjunto Urbano Los Robles (Bien de Interés Cultural), sin contar con la autorización de dicho Instituto; ordenando la siembra y cuidado de veintiún (21) árboles de la misma especie y de ocho (8) por cada árbol talado. Posteriormente, en la oportunidad de decidir el recurso de reconsideración ejercido contra dicha Resolución, modificó parcialmente el acto primigenio, imponiendo la multa “al ciudadano Morel Rodríguez” por considerar que “lo procedente” era que dicha sanción pecuniaria recayera “en la persona del funcionario público directamente responsable”.
Al respecto, resulta necesario señalar que el ejercicio de la función pública puede acarrear la responsabilidad individual y directa del funcionario cuando éste infrinja los deberes inherentes al cargo que ostenta, de manera que no siempre recae en la Administración Pública como tal dicha responsabilidad y sus consecuencias legales, pues aun cuando una falta sea cometida en ejercicio de funciones legalmente atribuidas, la misma puede revelar, según las fórmulas clásicas de Laferrière, “no a un administrador mas o menos sujeto a error”, sino “al hombre (…) con sus imprudencias”, lo que según doctrina calificada (Vid. Rivero, Jean y Waline, Jean. Droit Administratif. Editions Dalloz. Paris, 1994), puede obedecer a que el funcionario incurra en una falta de gravedad excepcional e inexcusable.
Con vista a lo anterior, considera la Sala que la calificación de “funcionario directamente responsable” formulada en la Providencia Administrativa impugnada, indica que, en criterio de la Administración recurrida la actuación que en sede administrativa se tipificó como infracción del artículo 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural (y frente a la cual la ley prevé la sanción pecuniaria consagrada en el artículo 47 eiusdem), es atribuible al ciudadano Morel Rodríguez Ávila y no a la persona jurídica representada por la entidad político-territorial Estado Nueva Esparta, de la que aquél es Gobernador. En otras palabras, estimó la recurrida -conforme se desprende, a juicio de esta Sala, del contenido del acto impugnado- que se trataba de una irregularidad que por sus características y gravedad resultaba imputable al funcionario (hoy recurrente) que ocupaba el órgano (la Gobernación), y que lo hacía responsable personalmente, obligándolo, por ende, al pago de la sanción monetaria.
En efecto, el acto de permitir la tala de veintiún (21) árboles de tipo Roble en la Plaza Bolívar del Conjunto Urbano Los Robles, situado en el Municipio Maneiro del Estado Nueva Esparta, sin contar con la autorización del Instituto del Patrimonio Cultural, no obstante la existencia de un acto previo que declaró dicho espacio como de interés cultural y la exigencia establecida en el precitado artículo 32, es atribuible individualmente al recurrente, y ello encuentra soporte, en criterio de este órgano jurisdiccional, en las razones y circunstancias siguientes:
a. El conocimiento que tuvo o se presume debe haber tenido el ciudadano Morel Rodríguez Avila, de la calificación como Patrimonio Cultural del Conjunto Urbano Los Robles, dada cuenta que tal situación consta de la Declaratoria N° 003-2005 del 20 de febrero de 2005 (hecha con ocasión al I Censo del Patrimonio Cultural Venezolano que dio origen al Catálogo del Patrimonio Cultural), la cual, por interesar a un número indeterminado de personas a nivel nacional, fue publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.234 del 22 de julio del mismo año; por lo que a partir de esta última fecha (22 de julio de 2005), en virtud de lo previsto en el artículo 2 de la Ley de Publicaciones Oficiales, se verificó el elemento de publicidad necesario para que dicha normativa comenzara a surtir efectos erga omnes.
En tal orden, cabe destacar que en el mencionado Catálogo se establece que: “Todas las manifestaciones culturales contenidas en este Catálogo, elaborado en ocasión del I Censo del Patrimonio Cultural Venezolano, son poseedoras de valores tales -sean históricos, culturales, plásticos o ambientales- que el Instituto del Patrimonio Cultural los declara Bien de Interés Cultural, según la Resolución N° 003-05 de fecha 20 de febrero del 2005 (…) quedando sometidas a las disposiciones contempladas en la Constitución (…), la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural y su Reglamento y demás normas que rigen la materia”; incorporándose en el capítulo 2, intitulado “Lo Construido”, al Conjunto Urbano Los Robles, por tratarse de “una zona conformada por una serie de elementos arquitectónicos importantes para los pobladores de la región como la Plaza Bolívar (..)”.
b. En la evidencia cursante al folio 296 de la primera pieza del expediente administrativo, de la que se advierte que el 17 de julio de 2007 se recibió en el despacho del Gobernador del Estado Nueva Esparta, el Oficio N° 00003783 de fecha 22 de junio de 2007, adjunto al cual el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural le remitió -conforme se indica en dicho documento- “veinte (20) ejemplares del Catálogo del Patrimonio Cultural Venezolano 2004-2007 correspondientes al Estado que usted preside”.
c. La presunción que pesa en cabeza del ciudadano Morel Rodríguez Ávila, quien en su condición de máximo jerarca del Ejecutivo del Estado Nueva Esparta e independientemente del permiso concedido por la Dirección de Ingeniería Municipal y la “factibilidad técnica” declarada por la Dirección Estadal Ambiental del Estado Nueva Esparta del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, debía conocer la normativa que rige lo relativo a los bienes situados en jurisdicción de dicha entidad declarados de interés cultural. De igual manera, debía ser del conocimiento del recurrente, la exigencia de la autorización prevista en el artículo 21 del Instructivo que Regula el Registro General del Patrimonio Cultural Venezolano y el Manejo de los Bienes que lo Integran, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.237 del 27 de julio de 2005, conforme al cual: “Toda intervención de los bienes culturales inscritos en el Registro General del Patrimonio Cultural que pudiera afectar los valores que motivaron su inclusión en el mismo, deberá ser previamente autorizada por el Instituto del Patrimonio Cultural. (..)”.
d. La obligación del recurrente, en su carácter de rector del ejecutivo regional, de asegurarse de haber dado cumplimiento a todos los extremos de ley, antes de que se procediese a la tala de árboles en el mencionado lugar del Municipio Maneiro del Estado Nueva Esparta, declarado previamente Bien de Interés Cultural.
Todo lo anterior, lleva a esta Sala a considerar, que si bien la actuación del ciudadano Morel Rodríguez Ávila se produjo en el ejercicio de su gestión como Gobernador del Estado Nueva Esparta, su actuación o conducta personal en la ocurrencia de los hechos por los cuales se le impuso la multa, evidencian un inexcusable desconocimiento de las normas que regulan los bienes declarados Patrimonio Cultural situados en jurisdicción de dicha entidad.
De modo que, no resultaba procedente, como se previó en el acto administrativo definitivo de primer grado (acto primigenio), que la pena pecuniaria recayera en el patrimonio público estadal, dada cuenta que el supuesto de responsabilidad a que se contraen los autos no está referido a una falta asociada al servicio e imputable, por ello, al ente político-territorial, sino a una falta separable del servicio, imputable personalmente al funcionario por ser -como ya se indicó- el producto de la inobservancia o violación de normas de rango legal y sublegal por parte de quien, por razón de las funciones atribuidas, debía estar al tanto de las anotadas circunstancias. Así se declara.
Expuesto lo anterior, pasa la Sala a pronunciarse en relación al alegato de violación de los derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso y a la presunción de inocencia, así como de los principios de seguridad jurídica, buena fe e instrucción del expediente, por no haber tenido el recurrente, según expuso, oportunidad de alegar y probar en el procedimiento administrativo sancionatorio; y a tal fin observa:
De conformidad con lo previsto en los artículos 19, 25 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, todos los órganos y entes que integran la Administración Pública, en cualquiera de sus niveles político-territoriales, tienen el deber de respetar y garantizar los derechos constitucionales de los particulares, entre ellos, el derecho al debido procedimiento administrativo, el cual comprende las siguientes garantías: tener conocimiento del inicio de un procedimiento que involucre los derechos subjetivos o intereses del particular, tener acceso a las actas que conforman el expediente que habrá de formarse para dejar constancia escrita de las actuaciones en las que se soportará la voluntad administrativa, la posibilidad de ser oído por la autoridad competente y de participar activamente en la fase de instrucción del procedimiento, la libertad de alegar y contradecir, probar y controlar las pruebas aportadas al proceso; que se adopte una decisión expresa, oportuna, que tome en cuenta las pruebas y defensas aportadas, incluso para su desestimación, y que sea ejecutable; así como el derecho a recurrir de esa decisión.
En conclusión, el derecho al debido proceso no se satisface con la sola manifestación de voluntad concretizada en el acto administrativo, previa instrucción de un procedimiento, sino que en el seno de éste deben cumplirse un conjunto de garantías que coloquen al administrado en condiciones apropiadas para hacer valer sus intereses en juego frente a otros que se le opongan, dentro de las cuales está comprendido el ejercicio del derecho a la defensa, en sentido estricto.
En el presente caso, observa la Sala -como se indicó en líneas precedentes- que el 31 de enero de 2008 el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural acordó abrir un procedimiento sancionatorio, atendiendo a las siguientes circunstancias: (i) algunas denuncias que recibiera de miembros de la comunidad del “centro poblado Los Robles”, a propósito de actividades de tala de árboles que venía desarrollando en el Municipio Maneiro del Estado Nueva Esparta la Gobernación de dicha entidad; y (ii) la probabilidad de que las obras que para entonces ejecutaba el Ejecutivo Regional, constituyeran una intervención no autorizada por dicho instituto público.
Así, resolvió que se iniciara el mencionado procedimiento “en contra de la Gobernación del Estado Nueva Esparta”, por lo que en fecha 5 de marzo de 2008 el Procurador General del Estado Nueva Esparta presentó escrito de defensa.
Igualmente se colige de las actas, que el acto dictado en vía de reconsideración y frente a cuya impugnación en sede administrativa se produjo el silencio administrativo del jerarca, impuso la pena pecuniaria “al ciudadano MOREL RODRÍGUEZ (…) quien para la fecha de sucedidos los hechos ocupaba el cargo de Gobernador de dicho Estado”.
Ahora bien, se desprende del expediente administrativo (folios 6, 7 y 202) que: a) en el acto de inicio del procedimiento se ordenó notificar “al ciudadano MOREL RODRÍGUEZ, gobernador del estado Nueva Esparta” (sic), a fin que “comparezca ante este Instituto (…) dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del presente acto, más el término de la distancia, a los fines de que exponga sus pruebas y alegue sus razones, en relación con el presente procedimiento”; y b) el 31 de enero de 2008 se libró el Oficio N° 294, a los precitados fines, siendo recibido en fecha 25 de febrero de 2008 en el “Despacho del Gobernador”, conforme se desprende de sello húmedo estampado en dicho documento y de las propias afirmaciones hechas en el escrito recursivo.
Siendo ello así, debe concluirse que, contrario a lo argüido en el libelo, el ciudadano Morel Rodríguez Ávila, Gobernador del Estado Nueva Esparta, fue notificado del inicio del procedimiento administrativo que dio lugar al acto impugnado, por lo que tuvo la oportunidad de actuar durante su desarrollo formulando los alegatos y presentando las pruebas que estimare pertinentes. En efecto, se colige de los autos que:
- Se abrió el correspondiente expediente y en forma alguna puede inferirse que se hubiere negado el acceso al mismo.
- El recurrente conocía de los hechos investigados y la normativa presuntamente infringida, porque fue referida en el acto de inicio y se colige además de la Orden de Paralización notificada el 16 de enero de 2008, así como de la comunicación suscrita por el Gabinete Ministerial de Cultura del Estado Nueva Esparta, recibidos en el Despacho del Gobernador en fechas 16 y 17 de enero de 2008, cursantes en el expediente administrativo.
Por tales razones, esta Sala considera que no se produjo en el caso bajo estudio violación alguna de los derechos a la defensa, debido proceso, presunción de inocencia, ni trasgresión a los principios de seguridad jurídica y buena fe en los términos argüidos por el recurrente; como tampoco se desprende una actuación arbitraria de la Administración por infracción de las anteriores garantías. Por ese motivo, se declara improcedente el analizado alegato. Así se establece.
4. Finalmente, sostiene la parte recurrente que la multa impuesta viola el principio de no confiscatoriedad, por ser irracional y desproporcionada, “ya que fue dictada sin ningún tipo de graduación ni valorización, entre un mínimo y un máximo, sin tomar en cuenta el grado de intencionalidad de la pluralidad de sujetos involucrados en el caso”.
Al respecto, resulta pertinente señalar que, de conformidad con el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, “Aún cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”.
Dicho precepto determina, en materia sancionatoria, que cuando una disposición deja el establecimiento de una sanción a juicio de la autoridad competente, ésta deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción impuesta.
En el presente caso, la norma aplicada (artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural) consagra una multa de cinco mil (5.000) a diez mil (10.000) días de salario mínimo urbano. Sin embargo, con posterioridad al referido cuerpo normativo, se dictó la Ley que Establece el Factor de Cálculo de Contribuciones, Garantías, Sanciones, Beneficios Procesales o de otra Naturaleza en Leyes Vigentes, publicada en Gaceta Oficial N° 36.362 del 26 de diciembre de 1997, en cuyo artículo primero se estableció: “Se sustituye en las leyes vigentes al salario mínimo como factor de cálculo de contribuciones, garantías, sanciones, beneficios procesales o de otra naturaleza por el valor equivalente en bolívares a tres unidades Tributarias (3 U.T.).”
En virtud del citado precepto, la multa a que se contrae el aludido artículo 47 debe entenderse establecida entre los límites de quinientas (500) y mil (1.000) unidades tributarias, siendo el término medio setecientas cincuenta (750) unidades tributarias. Asimismo, debe destacarse que su imposición por debajo o por encima del término medio habrá de efectuarse en función de las circunstancias atenuantes o agravantes existentes.
Ahora bien, en el supuesto que se analiza la sanción impuesta al recurrente se fijó en mil unidades tributarias (1.000 U.T.), esto es, en su límite máximo, cuestión que fue motivada por la Administración destacando la irreversibilidad de la situación jurídica (tala de 21 árboles de Roble), para luego aducir que: “(…) es evidente la reincidencia de la Gobernación (…) en la violación de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, para dar un solo ejemplo el daño que por su cuenta se originó en la Iglesia (…), lo que da necesariamente a esta Institución elementos agravantes al presente procedimiento, lo que genera la aplicación de la máxima multa prevista en la Ley”.
De ello se deduce que, a juicio de la recurrida, existían razones para imponer la multa en su límite máximo, a saber, la gravedad de la situación y los daños causados, pues, como se indica en el acto impugnado, de un informe elaborado por la Dirección de Protección Integral del Instituto se advirtió que los trabajos efectuados alcanzaron una notable magnitud que influyó en la visual paisajística de contemplación del Conjunto Urbano, afectando su aspecto e integridad; particularidades éstas que no fueron desvirtuadas por el recurrente, quien tampoco acreditó la existencia de elementos atenuantes.
Por ende, las afirmaciones expuestas por aquél no generan en este Alto Tribunal la convicción de que la Administración haya actuado sin la debida ponderación de las circunstancias que rodearon el asunto analizado; de allí que resulte improcedente el vicio denunciado. Así se declara.
En relación con lo anterior, cabe agregar que esta Sala ha dejado sentado respecto a la determinación del valor de la unidad tributaria a los fines del pago de sanciones de multa, la aplicabilidad del Parágrafo Primero del artículo 94 del Código Orgánico Tributario, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 33.305 de fecha 17 de octubre de 2001, el cual establece que, cuando las multas estén expresadas en unidades tributarias “se utilizará el valor de la unidad tributaria que estuviere vigente para el momento del pago.” (Vid. sentencia N° 1.108 del 29 de julio de 2009).
En atención al artículo precedentemente transcrito, estima la Sala que en el caso bajo estudio la multa impuesta al ciudadano Morel Rodríguez Ávila en la Providencia Administrativa N° 001/09 del 9 de febrero de 2009, por el monto de mil unidades tributarias (1.000 U.T.), debe calcularse según el valor de la unidad tributaria vigente para la fecha en que se realice el pago de la sanción. Así se declara.
Desestimados los argumentos esgrimidos por el ciudadano Morel Rodríguez Ávila, esta Sala declara sin lugar el recurso de nulidad interpuesto y, en consecuencia, firme el acto impugnado. Así se declara.
V
DECISIÓN
En virtud de las precedentes consideraciones, esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por la abogada Victoria Navia Quintero con el carácter de apoderada judicial del ciudadano MOREL RODRÍGUEZ ÁVILA, GOBERNADOR DEL ESTADO NUEVA ESPARTA, contra la negativa tácita emanada del MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA LA CULTURA en virtud del silencio administrativo verificado frente al recurso jerárquico incoado contra la Providencia Administrativa Nº 001/09 del 9 de febrero de 2009, dictada por el Presidente (E) del Instituto del Patrimonio Cultural, que modificó parcialmente la Resolución Nº 028/08 del 30 de septiembre de 2008. En consecuencia, se declara FIRME el acto impugnado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley Orgánica que rige sus funciones. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintinueve (29) días del mes de marzo del año dos mil once (2011). Años 200º de la Independencia y 152º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
EMIRO GARCÍA ROSAS
TRINA OMAIRA ZURITA
Ponente
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En treinta (30) de marzo del año dos mil once, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00385, la cual no está firmada por el Magistrado Emiro García Rosas, por motivos justificados.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN