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MAGISTRADO PONENTE: LEVIS
IGNACIO ZERPA
Mediante escrito presentado
ante esta Sala en fecha 04 de agosto 1998, las abogadas Ana Irene Vidal C. y
Shirley Palacios H., inscritas en el Inpreabogado bajo los números 52.083 y
58.778, respectivamente, actuando en su carácter de apoderadas judiciales de la
sociedad mercantil RHÔNE POULENC RORER
DE VENEZUELA, S.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 30 de
septiembre de 1993, bajo el No. 36, Tomo 137-A Pro., ejercieron recurso
contencioso administrativo de nulidad contra la Resolución No. 00014, del 29 de
junio de 1998, dictada por el DIRECTOR
GENERAL DEL MINISTERIO DE HACIENDA, ahora Ministerio de Finanzas, actuando
por delegación del Ministro, que declaró inadmisible el recurso jerárquico
interpuesto contra acto administrativo contenido en la resolución (sin número),
notificada mediante oficio No. UNEC 439/98 del 31 de marzo de 1998, emanada del
Director Ejecutivo de la Unidad de Estudios Cambiarios del Ministerio de
Hacienda (UNEC), por la cual se ratificó la decisión emanada de ese despacho en
contra de la demandante, identificada como Reembolso
No. 5953450010967 del 14 de noviembre de 1997 y se le ordenó reintegrar al
Banco Central de Venezuela la cantidad de SETECIENTOS CINCO CON 90/100 DOLARES
DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA (US$ 705,90), por concepto de indebida
utilización de divisas durante la vigencia del ahora derogado régimen de
control de cambios. En el mismo escrito fue solicitada la suspensión de los
efectos de la resolución ministerial recurrida.
El 06 de agosto de 1998 se dio cuenta en Sala y por auto de igual
fecha, se ordenó oficiar al Ministerio de Hacienda solicitándole la remisión
del expediente administrativo correspondiente. Asimismo, se ordenó pasar el
expediente al Juzgado de Sustanciación, a los efectos de su admisión para
proveer, con sus resultas, sobre el pronunciamiento previo solicitado.
El 15 de octubre de 1998 el Juzgado de Sustanciación admitió la
demanda; acordó notificar a los ciudadanos Fiscal General de la República y
Procurador General de la República y, una vez efectuadas las notificaciones,
remitir el expediente a la Sala para la decisión del pronunciamiento previo. De igual forma, se acordó oficiar nuevamente
al Ministro de Hacienda a los fines de la remisión del expediente
administrativo relacionado con el presente juicio; y se previó que una vez
practicadas las notificaciones ordenadas, se libraría el cartel al que alude el
artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Efectuadas las notificaciones ordenadas, por auto del 14 de enero de
1999, se dispuso el pase del expediente a la Sala.
En fecha 20 de enero de 1999, se designó Ponente al Magistrado Héctor
Paradisi León a los fines decidir el pronunciamiento previo, de conformidad con
lo previsto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia.
Mediante oficio No. H-1846 del 29 de diciembre de 1998, la Ministra de
Hacienda remitió el expediente administrativo relacionado con la resolución
impugnada, con el cual se formó pieza separada.
Por escrito presentado por la abogada Lennia Suárez Balza, inscrita en
el Inpreabogado bajo el No. 26.386, actuando en representación de la República,
ésta solicitó la declaratoria sin lugar de la solicitud de suspensión de
efectos del acto administrativo recurrido.
Mediante auto del 15 de marzo de 2000, se designó Ponente al Magistrado
Levis Ignacio Zerpa y se ordenó la continuación de la causa.
Por diligencias consignadas en fechas 01 de agosto de 2000 y 13 de
febrero de 2001, la apoderada de la parte actora pidió se dictara decisión
sobre el pronunciamiento previo solicitado.
Mediante sentencia del 26 de julio de 2001, la Sala declaró la
improcedencia de la solicitud de suspensión de los efectos de la Resolución No.
00014 del 29 de junio de 1998, formulada por la parte actora.
Librado el cartel al que se refiere el artículo 125 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia y consignada su publicación en fecha 02 de
octubre de 2001, tanto la representante de la República como la abogada Irene
Vidal, antes identificada, actuando en su carácter de apoderada de AVENTIS
PHARMA, S.A., sociedad mercantil absorbente de RHÔNE POULENC RORER DE
VENEZUELA, S.A., inscrita la primera de las mencionadas en el Registro
Mercantil IV de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado
Miranda, el 17 de agosto de 1995, bajo el No. 49, tomo 92-A 4to., presentaron
sus respectivos escritos de promoción de pruebas con anexos, las cuales fueron
admitidas mediante sendos autos del 20 de noviembre de 2001.
En virtud de los anteriores pronunciamientos, referidos a la admisión
de las pruebas, el Juzgado de Sustanciación, mediante auto del 29 de noviembre
de 2001, ordenó notificar a la Procuradora General de la República en
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 84 de la entonces vigente Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Por diligencia consignada el 22 de enero de 2002, la apoderada de la
parte actora solicitó la reapertura del lapso de evacuación de pruebas,
conforme a lo establecido en el artículo 202 del Código de Procedimiento Civil,
lo cual fue acordado por el referido juzgado, mediante auto del 23 de enero de
2002.
Concluida la sustanciación de la causa, en fecha 15 de mayo de 2002, se
ordenó el pase del expediente a la Sala.
El 28 de mayo de 2002 se designó Ponente al Magistrado Levis Ignacio
Zerpa, y se fijó el quinto día de despacho para comenzar la relación.
El 06 de junio de 2002 comenzó la relación de la causa, fijándose la
oportunidad para que tuviese lugar el acto de informes, al cual comparecieron
las partes y consignaron sus respectivas conclusiones, mediante sendos escritos
que fueron agregados a los autos.
El 09 de julio de 2002, la representación de la parte demandante
consignó observaciones a los informes presentados por la Procuraduría General
de la República.
El 13 de agosto de 2002 terminó la relación
en este juicio y se dijo “vistos”.
- I -
ANTECEDENTES DEL CASO
Tiene lugar la presente causa en virtud de la solicitud de autorización
para la obtención de divisas que en octubre de 1995 hiciera la parte actora, a
los fines de importar productos farmacéuticos bajo la normativa vigente del
régimen cambiario.
Efectuadas
las gestiones correspondientes a través del Convenio de Pagos y Créditos
Recíprocos de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), y aprobada
por la Oficina Técnica de Administración Cambiaria (OTAC) toda la documentación
que le fue requerida a la demandante, el Banco Central de Venezuela procedió al
pago de su proveedor a través del Banco do Brasil (institución tramitadora), y
es a este último al que RHÔNE POULENC RORER DE VENEZUELA, S.A. pagó en
bolívares.
Posteriormente, mediante acto
administrativo identificado como Reembolso No. 5953450010967, emanado del
Director Ejecutivo de la Unidad de Estudios Cambiarios, se le ordenó, en
cumplimiento de lo dispuesto en el literal c, del artículo 4 del Decreto No.
1.292 de la Presidencia de la República, publicado en Gaceta Oficial No. 35.941
del 17 de abril de 1996, reintegrar al Banco Central de Venezuela la cantidad
de setecientos cinco con 90/100 dólares de los Estados Unidos de América (US$
705,90), debido a que el pago de flete
autorizado cubre dentro de la ruta territorio venezolano, desde San Antonio
hasta Caracas.
Contra dicho acto, la actora
interpuso recurso de reconsideración, el cual fue declarado sin lugar mediante
acto administrativo No. UNEC 439/98 del 31 de marzo de 1998.
Por tal razón, la actora ejerció recurso jerárquico, que fue resuelto
por el Director General del Ministerio de Hacienda, actuando por delegación,
mediante la Resolución No. 00014 del 29 de junio de 1998. En dicho acto, el
mencionado funcionario declaró inadmisible el recurso, por agotamiento de la
vía administrativa y ratificó la orden de reintegrar al Banco Central de
Venezuela, la cantidad ya señalada. Es
contra esta resolución, que la sociedad mercantil RHÔNE POULENC RORER DE
VENEZUELA, S.A. ejerció el recurso de nulidad que da lugar a la presente causa.
- III -
ALEGATOS DE LA PARTE
ACCIONANTE
Sostienen las apoderadas judiciales de la parte actora que en fecha 10
de octubre de 1995, su representada solicitó, ante la Oficina Técnica de
Administración Cambiaria (OTAC), autorización con el fin de obtener divisas
para la importación de productos farmacéuticos desde Colombia, por un monto de
CIENTO TREINTA Y SEIS MIL SETECIENTOS VEINTIOCHO CON 20/100 DOLARES DE LOS
ESTADOS UNIDOS DE AMERICA (US$ 136.728,20), todo de conformidad con la legislación
que, en ese entonces, regulaba el régimen de control de cambio.
Señalan que el pago de la mercancía importada fue canalizado a través
del Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos, suscrito por los países miembros
de la Asociación Latinoamericana de Integración. En tal virtud, presentaron
ante el Banco Do Brasil, que en el presente caso fungió como “tramitador”, la
documentación exigida en esos particulares casos, vale decir: 1) Solicitud de
inscripción en el Registro que al efecto llevaba la Oficina Técnica de
Administración Cambiaria; 2) Certificación expedida por el acreedor, indicando
el saldo de la obligación y su vencimiento; y 3) Copia de la Planilla de
Liquidación de Impuestos Aduanales.
Considerados y aprobados los referidos recaudos, la Oficina Técnica de
Administración Cambiaria notificó tanto al Banco Central de Venezuela como al
banco tramitador a fin de que pagaran al proveedor, como efectivamente sucedió.
Luego, RHÔNE POULENC RORER DE VENEZUELA, S.A., a través del Banco Do Brasil,
canceló al Banco Central de Venezuela el contra-valor en moneda nacional.
No obstante lo anterior, el 25 de febrero de 1998 la Unidad de Estudios
Cambiarios del Ministerio de Hacienda notificó a su representada del acto
administrativo de fecha 14 de noviembre de 1997 emanado del Director Ejecutivo
de esa unidad, por el cual se le ordena reintegrar al Banco Central de
Venezuela la cantidad de SETECIENTOS CINCO CON 90/100 DÓLARES DE LOS ESTADOS
UNIDOS DE AMÉRICA (US $ 705,90). Contra esta decisión, en fecha 10 de marzo de
1998, la parte actora ejerció recurso de reconsideración, el cual fue resuelto
negativamente. Por tal razón, interpuso el 22 de abril del mismo año, recurso
jerárquico por ante el Ministerio de Hacienda; y es en fecha 10 de julio de
1998 cuando se dio por notificada del oficio No. HCJ-E 269 del 08 de julio de
1998, emanado del mencionado ministerio, según el cual se le notificaba la
Resolución No. 00014 del 29 de junio de 1998, que declaró la inadmisibilidad
del recurso ejercido.
Estiman que el acto aquí impugnado, está viciado de nulidad. En este
sentido, denuncian lo siguiente:
1.- Que fueron acumulados
indebidamente varios expedientes administrativos y decididos en una sola
resolución cuatro recursos jerárquicos ejercidos contra los siguientes actos:
a) Hoja de reparo de fecha 24 de octubre de 1997, por la cantidad de TREINTA Y
DOS MIL TRESCIENTOS CUARENTA CON 16/100 DOLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE
AMERICA (US $ 32.340,16); b) Reembolso No. 5953450014100 del 14 de octubre de
1997, por la cantidad de SETECIENTOS CINCO CON 90/100 DOLARES DE LOS ESTADOS
UNIDOS DE AMERICA (US $ 705,90); c) Reembolso No. 595350004747 de fecha 09 de
septiembre de 1997; d) Reembolso Nº 5953450009423 de fecha 30 de septiembre de
1997, por la cantidad de TREINTA Y CINCO MIL DOSCIENTOS VEINTINUEVE CON 60/100
DOLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA (US $ 35.229,60); y g) Reembolso No.
5953450010967 de fecha 14 de noviembre de 1997, por la cantidad de SETECIENTOS
CINCO CON 90/100 DOLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA (US $ 705,90).
Al respecto, alegan que el recurso jerárquico ejercido contra el
Reembolso No. 5953450009423, del 30 de septiembre de 1997, no fue intentado por
su representada sino por la sociedad mercantil RHÔNE POULENC DE VENEZUELA,
S.A., no pudiendo éste producir efectos contra RHÔNE POULENC RORER DE
VENEZUELA, S.A.
Aseveran que los procedimientos aplicables al caso concreto eran el
contenido en la Resolución No. 3.163, dictada el 27 de agosto de 1996, por el
Ministro de Hacienda y el que prevé la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. Sin embargo, en
ninguno de estos procedimientos se faculta al superior jerárquico para ordenar
la acumulación de expedientes a fin de resolver los recursos jerárquicos de
manera única. Por ello, expresan que el
acto recurrido se encuentra viciado de nulidad absoluta, al prescindir total y
absolutamente del procedimiento legalmente establecido, de conformidad con lo
dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos.
2.- Señalan las apoderadas de la
parte actora, que el Ministro fundamentó su decisión en el artículo 7 del
Decreto No. 268 del 09 de julio de 1994 y de sus reformas sucesivas, para
declarar inadmisibles los mencionados recursos jerárquicos “por agotamiento de
la vía administrativa”. Según el
dispositivo mencionado, los actos administrativos contentivos de decisiones
emanadas de los órganos competentes para aplicar este instrumento normativo
agotaban la vía administrativa, y en consecuencia, contra los mismos no se
admitían recursos en dicha vía.
Aducen que el Decreto No. 1.292 del 17 de abril de 1996, que
restableció la libre convertibilidad de la moneda en todo el territorio
nacional, derogó expresamente el señalado Decreto No. 268, en que se fundamentó
la Administración para declarar inadmisible el recurso ejercido ante el máximo
jerarca, siendo aquél inaplicable al caso concreto. Por tanto, estiman que su
representada debía, necesariamente, agotar la vía administrativa pues de no
hacerlo, el recurso contencioso administrativo hubiera resultado inadmisible.
Afirman que en todo caso, si se considera agotada la vía
administrativa, lo cual a su juicio vulnera sus derechos a la defensa y al
debido proceso, jamás debió agregarse al reparo emitido por el Director Ejecutivo
de la Unidad de Estudios Cambiarios, la obligación de pagar, además del monto
allí establecido, los intereses que resultaren procedentes ni ordenar el
cumplimiento de las sanciones a que hubiere lugar.
Agregan que es evidente que la autoridad administrativa “entró a
conocer el fondo del recurso ejercido” y que no valoró los argumentos allí
explanados, pues ratificó el acto emanado de la Unidad de Estudios Cambiarios.
3.- Que el acto impugnado fue
suscrito por el ciudadano Eduardo Wallis Olavarría, Director General del
Ministerio de Hacienda, actuando por delegación del Ministro. Ahora bien, según el Reglamento de
Delegación de Firma de los Ministros del Ejecutivo Nacional, dictado mediante
decreto No. 140 de fecha 17 de septiembre de 1969, la delegación tiene límites
en lo que respecta al objeto de la firma, ya que no pueden delegarse la firma
de las resoluciones de carácter general, de las decisiones que resuelvan los
recursos de reconsideración interpuestos contra los actos del Ministro, ni la
de los recursos jerárquicos.
De allí que resulte evidente, a juicio de la parte actora, que el
Director General del Ministerio de Hacienda no estaba autorizado por ley para
suscribir, por delegación del Ministro, la Resolución No. 00014 del 29 de junio
de 1998; por lo que la referida resolución resultaría nula en virtud de haber
sido dictada por una autoridad manifiestamente incompetente.
4.- Señalan, además, los vicios
de nulidad del acto emanado de la Unidad de Estudios Cambiarios, ratificados
por el Ministro de Hacienda:
a.- En relación con la forma
del acto, alegan que en el mismo la Administración no hizo una expresión
sucinta de los hechos ni de los fundamentos legales pertinentes, por lo que se
encuentra viciado de inmotivación.
Por otra parte, indican que tanto el Reembolso No. 5953450010967 como el oficio No. UNEC 439/98 carecen del
sello de la oficina que emitió el acto, incumpliendo con el requisito
establecido en el artículo 18, numeral 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. Adicionalmente, alegan
que este reembolso, llamado también “reparo”, no fue emitido bajo la forma de
decreto, resolución, orden, providencia, instrucción o circular, categorías
establecidas en el referido texto legal.
b.- En cuanto al fondo, aducen
lo siguiente:
- Que el acto administrativo objeto del presente recurso, fue
suscrito por una autoridad manifiestamente incompetente, pues una vez
restablecida la libre convertibilidad de la moneda y derogado el régimen
cambiario mediante el Decreto No. 1.292, publicado en Gaceta Oficial No. 35.941
del 17 de abril de 1996, fue creada la Unidad de Estudios Cambiarios la cual, a
su decir, no estaba autorizada para ordenar el reintegro de divisas. Esta
facultad tampoco le habría sido otorgada por las Resoluciones números 3.083,
del Ministerio de Hacienda (Gaceta Oficial No. 35.957 del 13 de mayo de 1996),
y 3.337 (Gaceta Oficial No. 36.176 del 02 de abril de 1997), invocadas por la
Administración al emitir el acto.
- Que el reparo emitido de la
Unidad de Estudios Cambiarios tiene un contenido de imposible e ilegal
ejecución, según lo dispuesto en el artículo 19, numeral 3 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos, ya que el
Reembolso No. 5953450010967 ordena el reintegro de las divisas, porque el pago
del flete no debía calcularse en dólares, sino en bolívares ya que la ruta que
se cubría era nacional, sin embargo, con el recurso jerárquico ejercido contra
las decisiones de la UNEC, se acompañaron, en original, sendas certificaciones
del Banco Do Brasil, en las que consta que la operación se realizó a través del
Régimen ALADI y en consecuencia el Banco Central de Venezuela, previa
aprobación de la Oficina Técnica de Administración Cambiaria, procedió a la
validación de la operación para el pago de la importación realizada que, por
demás, incluía el pago del flete terrestre que cubría la ruta nacional; en
segundo lugar, la UNEC no tenía competencia para ordenar reintegros ni aplicar
sanciones, por lo que habría violado el principio de legalidad, contenido del
artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Finalmente, concluye la
recurrente en que el acto emanado de la UNEC es ineficaz, por no haber dado
cumplimiento a los requisitos de forma establecidos en el artículo 18 de la
LOPA; e inválido, por haber sido dictado por una autoridad manifiestamente
incompetente, por la ilegalidad de su contenido, y por violación de las
disposiciones contenidas en los artículos 9, 10, 14, 15, 16, 17, 18 y 73 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Es por todo lo anterior que
solicitan sea declarada la nulidad absoluta del mismo.
IV
ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA
GENERAL DE LA REPÚBLICA
Por su parte, la
Procuraduría General de la República, en el escrito de informes presentado ante
esta Sala por la abogada Roraima Teresa Pérez, inscrita en el Inpreabogado bajo
el No. 53.472, hizo los siguientes señalamientos:
Previo a los alegatos de
fondo, solicitó se declare que no hay materia sobre la cual decidir, toda vez
que en el caso de autos, existe cosa juzgada por haberse producido en la misma
materia, sentencia dictada por la Sala Político Administrativa en fecha 10 de
agosto de 2000, registrada bajo el No. 01844.
Mediante la referida decisión, se declaró sin lugar el recurso de
nulidad interpuesto por la sociedad mercantil RHÔNE POULENC RORER DE VENEZUELA,
S.A. contra la Resolución No. 00014 del 29 de junio de 1998.
En el supuesto de que se
considerara improcedente el punto previo expuesto, la representación de la
República sostuvo lo siguiente:
- Que nada obsta para que la autoridad administrativa competente ordene
la acumulación de expedientes cuando el asunto sometido a su consideración
tenga relación con cualquier otro que se tramite ante la oficina a su cargo y
por otra parte, que “si bien en la acumulación acordada en la decisión del
recurso jerárquico, uno de los expedientes no era de la recurrente (de las
empresas RHÔNE POULENC DE VENEZUELA, S.A., con la denominación casi idéntica),
dicha circunstancia no influyó en la decisión confirmatoria del reparo acordado
en su contra, más cuando en todos los expedientes se encontraba agotada la vía
administrativa, por aplicación de las normas de especiales en materia de
régimen cambiario.”
- Que la Resolución No. 3.163, del 27 de agosto de 1996, prevé en su
artículo 16, que la Dirección de Inspección y Fiscalización del Ministerio de
Hacienda, continuará conociendo y verificando las infracciones cometidas
durante la vigencia del régimen cambiario, conforme a lo establecido en dicha
normativa; de manera que el procedimiento a seguir para hacer reparos de
acuerdo a dicho régimen, es el dispuesto en las normas que se encontraban
vigentes durante su implementación. De
allí que los actos administrativos debían sujetarse a lo establecido en los
Decretos números 268, del 09 de julio de 1994; 286, del 22 de julio de 1994 y
627 del 20 de abril de 1995, vigentes para el momento de la comisión de las
infracciones que dieron lugar al reparo que se le formuló a la actora.
De este modo, afirma, no se configuró en el presente caso, el vicio de
prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, por lo
que su denuncia resulta improcedente.
- Que la recurrente incurre en un error de interpretación al asimilar
la delegación de atribuciones a la de firmas y que, en el presente asunto, el
Director General del Ministerio de Hacienda sí estaba facultado para decidir
los recursos jerárquicos, de conformidad con la Resolución No. 3.804 emanada
del Ministro de Hacienda en fecha 23 de enero de 1998, publicada en Gaceta
Oficial No. 26.348 del 29 del mismo mes y año.
- Que de acuerdo a la ya
aludida Resolución No. 3.163 del 27 de agosto de 1996, contentiva de las normas
para la culminación de los procesos de verificación del otorgamiento de
divisas, la Unidad de Estudios Cambiarios tenía la potestad de hacer los
reparos pertinentes a los particulares, por lo que en ningún caso podía
entenderse que dicho órgano estaba imponiendo sanciones al hacer un reparo,
pues evidentemente no tenía atribuida dicha competencia, por corresponder ésta
al Ministro de Hacienda.
- Que el acto administrativo recurrido, al ordenar el reintegro con
fundamento en que no podía pagarse el flete en dólares sino en bolívares por
tratarse de una ruta nacional, en modo alguno constituye un acto de imposible o
ilegal ejecución por limitar el ejercido de la libertad de comercio, ya que
esta materia no estaba restringida por el régimen de control de cambio.
Asimismo, expresa que los
decretos dictados con el fin de restringir la libre convertibilidad de la
moneda, se fundamentaron en el Decreto No. 241, del 27 de junio de 1994, Gaceta
Oficial No. 35.490, de suspensión de garantías constitucionales, dentro de las
cuales se encontraba, precisamente, la contenida en el artículo 96 de la
Constitución de 1961.
Afirma que si bien es cierto que el acto denominado hoja de reparo
carece de las formalidades alegadas por la recurrente, ello no imposibilitó el
ejercicio del derecho a la defensa de la recurrente; de allí que la
confirmación de dicho acto mediante al Resolución No. 00014 del 29 de junio de
1998, subsanó los vicios alegados.
Finalmente, estima la representación de la República que el recurso
interpuesto ante esta Sala por RHÔNE POULENC RORER DE VENEZUELA, S.A. debe ser
declarado sin lugar.
PUNTO PREVIO
En la oportunidad de
decidir, corresponde entrar a analizar, en primer lugar, la solicitud formulada
en punto previo por la representante de la República en su escrito de
conclusiones, referida al hecho de que sobre la misma materia sometida al
conocimiento de esta Sala ya se había emitido un pronunciamiento, produciéndose
con ello los efectos de la cosa juzgada.
A tales efectos, se observa:
En sentencia de fecha 10 de
agosto de 2000, registrada bajo el No. 01844 (en el expediente distinguido con
el No. 14.950), la Sala Político Administrativa declaró sin lugar el recurso
contencioso administrativo de nulidad interpuesto por RHÔNE POULENC RORER DE
VENEZUELA, S.A. contra la Resolución No. 00014 del 29 de junio de 1998, dictada
por el Director General del Ministerio de Hacienda, ahora Ministerio de
Finanzas, actuando por delegación del Ministro; mediante la indicada resolución
se declaró inadmisible el recurso jerárquico interpuesto contra la decisión del
14 de octubre de 1997, identificada como Reembolso No. 59534514100, emanada del
Director Ejecutivo de la Unidad de Estudios Cambiarios del Ministerio de
Hacienda (UNEC), por la cual se emitió un reparo en contra de RHÔNE POULENC
RORER DE VENEZUELA, S.A. y se le ordenó reintegrar al Banco Central de Venezuela
la cantidad de setecientos cinco con 90/100 dólares de los Estados Unidos de
América (US$ 705,90), por concepto de indebida utilización de divisas durante
la vigencia del ahora derogado régimen de control de cambios.
En el caso bajo examen, la
misma sociedad mercantil interpuso recurso contencioso administrativo de
nulidad contra la Resolución No. 00014
del 29 de junio de 1998, dictada por el Director General del Ministerio de
Hacienda, actuando por delegación del Ministro, por haber declarado la inadmisibilidad
del recurso jerárquico ejercido contra la decisión (resolución sin número),
emanada del Director Ejecutivo de la Unidad de Estudios Cambiarios del
Ministerio de Hacienda (UNEC) y notificada mediante oficio No. UNEC 439/98 del
31 de marzo de 1998, por la cual se ratificó el acto administrativo denominado Reembolso No. 5953450010967, emitido por
ese despacho en contra de la demandante.
Ahora bien, ha de entenderse
que una sentencia ha adquirido fuerza de cosa juzgada cuando no es susceptible
de ser impugnada a través de los medios ordinarios que prevé el ordenamiento
jurídico, en virtud de la preclusión de los lapsos establecidos para ejercer
tales recursos, desplegando en consecuencia todos sus efectos, los cuales, a su
vez, permanecen inmutables frente a cualquier proceso que con posterioridad se
lleve a cabo entre las mismas partes, sobre el mismo objeto y fundado en la
misma causa. Es a este último aspecto
al que se refiere la denominada cosa
juzgada material, figura jurídica que impone la obligatoriedad de la
sentencia ante cualquier proceso futuro, impidiendo así que aquella materia que
ha dado lugar a un proceso culminado en sentencia definitiva y firme pueda ser
sometida nuevamente al conocimiento del juzgador.
Establecido lo anterior, en
el caso de autos, se aprecia que ciertamente el recurso contencioso
administrativo de anulación contra el acto contenido en la Resolución No. 00014
emanada del Ministerio de Hacienda, ha sido interpuesto por la sociedad
mercantil RHÔNE POULENC RORER DE VENEZUELA, S.A., (la misma persona jurídica
que ejerció recurso contencioso administrativo de anulación contra dicho acto,
finalizando ese proceso en sentencia definitivamente firme); esto, en
principio, conduciría a desechar el presente recurso por existir sentencia
pasada con autoridad de cosa juzgada sobre la misma materia y entre las mismas
partes.
No obstante, si bien es
claro que en ambos casos el objeto de la pretensión es el de lograr la nulidad
de la resolución mencionada, advierte la Sala que en el juicio llevado en el
expediente No. 14.950, en el cual ya se emitió pronunciamiento, la parte actora
interpuso el recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto
contenido en la Resolución No. 00014, del 29 de junio de 1998, que declaró inadmisible el recurso
jerárquico interpuesto contra la decisión del 14 de octubre de 1997,
identificada como Reembolso No. 5953450014100, emanada del Director Ejecutivo
de la Unidad de Estudios Cambiarios del Ministerio de Hacienda (UNEC);
mientras que del libelo de demanda consignado en la presente causa, se
evidencia que la recurrente interpuso recurso contencioso administrativo de
nulidad contra el acto contenido en la Resolución No. 00014, del 29 de junio de
1998, que decidió el recurso jerárquico
interpuesto contra el acto administrativo (resolución sin número) de fecha 31
de marzo de 1998, emanado de la Unidad de Estudios Cambiarios del Ministerio de
Hacienda notificado mediante oficio No. UNEC 439/98, por el que se declaró sin
lugar el recurso de reconsideración ejercido contra el acto emanado de esa
unidad en fecha 14 de noviembre de
1997, identificado como reembolso No. 5953450010967. En este sentido, cabe advertir que el examen
de la resolución impugnada que correspondió a la Sala llevar a cabo en la primera
de las mencionadas causas, no versó sobre la totalidad del acto, en cuanto a
que la actora solicitó el pronunciamiento de este Alto Tribunal en virtud del
acto administrativo denominado Reembolso No. 5953450014100.
Visto entonces que mediante
la Resolución No. 00014 se decidieron varios recursos jerárquicos que fueron
ejercidos con ocasión de actos distintos, emanados todos de la Unidad de
Estudios Cambiarios; visto igualmente que dicha resolución ha sido impugnada en
esta oportunidad por razón de un procedimiento administrativo distinto del que
dio lugar al Reembolso No. 5953450014100, el cual fue analizado en la sentencia
ya indicada, considera esta Sala improcedente la solicitud planteada por la
Procuraduría General de la República en el sentido de declarar que no existe
materia sobre la cual decidir por existir, a juicio de esta última, sentencia
previa en el mismo asunto con autoridad de cosa juzgada. Así se decide.
- VI -
Efectuados los razonamientos
precedentes, pasa entonces la Sala a pronunciarse sobre el fondo del asunto
debatido:
1.- Habrá que
analizar, en primer lugar, el vicio de incompetencia manifiesta denunciado por
la parte actora, ya que de conformidad con la jurisprudencia de esta Sala, el
mismo comporta una infracción al orden público. En este sentido, se observa:
Sostiene la parte actora que la Resolución No. 00014 fue suscrita por
el Director General del Ministerio de Hacienda, conforme a lo establecido en la
Resolución No. 3.804 del 23 de enero de 1998 (Gaceta Oficial No. 36.384 del 29
del mismo mes y año), por la cual el titular del Despacho le delegaba las
atribuciones y firmas en ella señaladas.
Explica que el Decreto No. 140 del 17 de septiembre de 1969, contentivo
del Reglamento de Delegación de Firma de los Ministros del Ejecutivo Nacional
(Gaceta Oficial No. 29.025 del 18 de septiembre de 1969) establece que no puede
delegarse la firma de los siguientes documentos: “los que hayan de ser
sometidos a los órganos superiores del Estado; resoluciones de carácter
general; decisiones de los recursos de reconsideración que se interpongan
contra los actos del Ministros; y decisiones de los recursos jerárquicos”.
Estima que el Director General, al firmar
por delegación que debe calificarse de ilegal, está ejerciendo una competencia
asignada al Ministro de exclusivamente.
Por su parte, la Procuraduría General de la República señala que la
recurrente incurrió en un grave error de interpretación pues asimiló la
delegación de firmas a la de atribuciones y, además, que la Resolución No.
3.804 del 23 de enero de 1998 (Gaceta Oficial No. 36.384 del 29 del mismo mes y
año) facultaba al Director General para decidir los recursos jerárquicos
interpuestos ante el Despacho.
Al respecto se observa que, tal como afirmó la representación de la
República, la demandante confunde el significado y alcance de ambas figuras. La
delegación de atribuciones consiste en la traslación por un órgano superior a
otro de nivel inferior, del ejercicio de una competencia, reteniendo el delegante
la titularidad de la misma. En la delegación de firma, se transmite una sola
facultad de naturaleza meramente instrumental que se concreta en la firma de
documentos. En este último supuesto, el órgano habilitado no puede tomar
determinación decisiva alguna pues, como se ha señalado, su actuación se limita
a la suscripción de algunos documentos que, en todo caso, se entienden emitidos
por el delegante.
Ahora bien, en el caso de autos, se evidencia de la Resolución No.
3.804 del 23 de enero de 1998, que el Ministro de Hacienda delegó en el
ciudadano Eduardo Wallis Olavarría, Director General, no solamente la firma de
ciertos documentos, sino también, algunas atribuciones, dentro de las cuales se
encontraba, precisamente, la “decisión de recursos jerárquicos ante el
Despacho”, todo de conformidad con el numeral 25 del artículo 20 de la derogada
Ley Orgánica de la Administración Central (Gaceta Oficial No. 5.025
Extraordinario, de fecha 20 de diciembre de 1995).
Esta actuación no contraviene el contenido del numeral 5 de artículo 3
del Reglamento de Delegación de Firma de los Ministros del Ejecutivo Nacional,
pues el supuesto allí consagrado está referido a la prohibición de delegar la
firma de los recursos jerárquicos que se interpongan contra actos dictados por
el Director General en ejercicio de sus propias funciones. En el presente caso
el funcionario en cuestión conoció de un acto proferido por un órgano inferior,
para lo cual había sido facultado.
En atención a lo antes transcrito, resulta evidente que quien firmó el
acto tenía expresamente delegada la atribución para decidirlo, careciendo, en
consecuencia, de fundamento la denuncia de incompetencia deducida por la
demandante. Así se declara.
2.- Alega la parte actora que
conforme al artículo 52 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
sólo en la fase de sustanciación de los expedientes administrativos, pueden
éstos ser acumulados. En tal sentido, afirma que como quiera que la Unidad de
Estudios Cambiarios omitió el procedimiento legalmente establecido, no
habiéndose sustanciado el expediente debidamente, no era factible que en él se
ordenara la acumulación de los asuntos que fueron decididos mediante la
resolución impugnada. Concluye que el acto es nulo de conformidad con el
numeral 4 del artículo 19 eiusdem.
Se debe determinar entonces si podía, en la resolución impugnada,
acordarse la acumulación de los expedientes, independientemente de que el
procedimiento constitutivo del acto emitido por la Unidad de Estudios
Cambiarios se haya ajustado o no a las disposiciones legales pertinentes.
Ahora bien, el artículo 52 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos dispone expresamente que:
“cuando el asunto sometido a la consideración de una oficina
administrativa tenga relación íntima o conexión con cualquier otro asunto que
se tramite en dicha oficina, podrá el jefe de la dependencia, de oficio o a
solicitud de parte, ordenar la acumulación de ambos expedientes, a fin de
evitar decisiones contradictorias.”
De la norma citada se infiere claramente que pueden acumularse varios
expedientes administrativos, siempre que exista similitud entre los asuntos en
ellos contenidos, sin importar el momento en que se adopte dicha medida,
siempre que se realice antes de ser dictadas las decisiones correspondientes,
pues la finalidad de aquélla es, precisamente, la de evitar soluciones
contradictorias.
En el caso de autos, las controversias sometidas a consideración del
despacho ministerial guardaban estrecha relación entre ellas, toda vez que
versaban sobre reintegros ordenados en virtud del incumplimiento de la
normativa cambiaria, razón por la cual podían ser acumulados y decididos en una
misma resolución.
Cabe agregar que la “indebida acumulación” no constituye un vicio que
por sí sólo acarree la nulidad del acto impugnado. En consecuencia, forzoso es
desestimar el alegato planteado y así se decide.
3.- Establecido lo anterior,
pasa la Sala a examinar el argumento conforme al cual el Director General del
Ministerio de Hacienda habría declarado inadmisible el recurso jerárquico
interpuesto contra el acto emitido por la Unidad de Estudios Cambiarios,
aplicando la normativa cambiaria derogada, al afirmar que las actuaciones de cualesquiera de los órganos competentes para aplicar
las Normas para las Administración y Obtención de Divisas, agotan la vía
administrativa, y vulnerando así el derecho a la defensa de la demandante.
Se señala, como fundamento de la decisión impugnada lo siguiente:
“...Visto asimismo el contenido del artículo 7 del
Decreto Nº 268 del 09 de julio de 1994; así como de su sus reformas, expresadas
en los Decretos números 286 del 22 de julio de 1994; 326 del 09 de septiembre
de 1994 y 627 del 20 de abril de 1995, todos contentivos de las ‘Normas para la
Administración y Obtención de Divisas’ que rigieron el ahora extinguido Régimen
de Control de Cambios, artículo cuyo texto es el siguiente:
‘Artículo 7.- Los actos administrativos contentivos
de decisiones emanadas de cualesquiera órganos competentes para la aplicación
de este Decreto, agotan la vía administrativa, y en consecuencia contra los
mismos no se admitirán recursos en dicha vía.’
Vista igualmente la jurisprudencia, referida a
situaciones derivadas de un régimen cambiario anterior, emanada de la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo, en fechas 19 de marzo de 1987 (...),
y 14 de noviembre de 1988 (...) Visto
también que los mencionados Decretos números 268 del 09 de julio de 1994, 286
del 22 de julio de 1994 y 627 del 20 de abril de 1995, contemplaron, entre las
materias que regularon, la ‘Administración de las Divisas correspondientes a
las Exportaciones de Bienes y Servicios’ y la ‘Administración de Divisas
correspondientes a las Importaciones’; y tal como se indicó, establecieron el
agotamiento de la vía administrativa de las decisiones emanadas de cualquiera
de los órganos cambiarios competentes.
Visto que mediante Decreto Nº 1.292 del 17 de abril
de 1996, el Presidente de la República en Consejo de Ministros, dispuso el
restablecimiento de la libre convertibilidad de la moneda y ordenó la creación,
por parte del Ministro de Hacienda, de Unidad Administrativas cuyas
competencias serían, entre otras, establecer los procedimientos para el
desmontaje del régimen cambiario, y dirigir y coordinar los asuntos y
procedimientos pendientes a cargo de la Junta de Administración Cambiaria y de
la Oficina Técnica de la Administración Cambiaria. Las actividades de revisión,
justificación de los usos de divisas y auditorías de las operaciones que esos
entes controlaban, deben efectuarse conforme a la normativa cambiaria derogada.
Visto que mediante Resolución de este Despacho Nº
3.083 del 10 de mayo de 1996, se precisan las actividades en las cuales esa
Unidad debía intervenir como organismo encargado de culminar los procesos y
actos pendientes de dicho régimen, fundamentada en las normas del régimen
cambiario.
Visto que debido a las competencias y actuaciones
que le han sido encomendadas a la Unidad de Estudios Cambiarios (UNEC) para la
culminación de actividades que se originaron como consecuencia del régimen de
control de cambios, y rigiéndose, como se rige, por la normativa dictada para
dicho régimen, este Despacho estima procedente aplicar a la Unidad de Estudios
Cambiarios, el antes citado artículo 7 del Decreto Nº 268 del 09 de julio de
1994, y de sus consiguientes reformas, contenidas en los Decretos números 286
del 22 de julio de 1994; 326 del 09 de septiembre de 1994 y 627 del 20 de abril
de 1995, en el sentido de considerar agotada la vía administrativa con la
emisión de los actos dictados por la Unidad de estudios Cambiarios...”
Al respecto, se observa que el aludido Decreto No. 268 del 09 de julio
de 1994, al igual que los dictados con posterioridad, estableció, en virtud de
la inestabilidad del mercado cambiario y de la situación económica y financiera
del país, restricciones y controles a la libre convertibilidad de la moneda,
regulando tanto los procedimientos para la adquisición y venta de divisas como
los órganos que al efecto se crearon. A estos órganos especializados se les
asignaron competencias específicas y se les dotó de cierta autonomía.
Igualmente, se estableció en forma expresa que los actos administrativos que
dictaran, agotarían la vía administrativa (artículo 7 del Decreto No. 268).
Esta particular situación se prolongó hasta el año de 1996. En efecto,
el 17 de abril de 1996, mediante Decreto No. 1.292 (Gaceta Oficial No. 35.941
de la misma fecha), el Presidente de la República, en ejercicio de las
atribuciones que le confería el artículo 2 de la Ley sobre Régimen Cambiario,
en concordancia con lo dispuesto en los artículos 91 y 92 de la Ley del Banco
Central de Venezuela entonces vigente, “considerando que habían cesado los motivos
que obligaron a establecer un régimen de control cambiario para proteger a la
economía”, decretó el restablecimiento de la libre convertibilidad de
la moneda en todo el territorio nacional y, en consecuencia se suspendieron los
controles y restricciones sobre las operaciones cambiarias. De conformidad con
el artículo 3 de este instrumento normativo, la Junta de Administración
Cambiaria, la Oficina Técnica de Administración Cambiaria y la Unidad de
Registro de Deuda Externa Privada, cesarían en sus funciones, previéndose la
creación de una Unidad Administrativa, con las competencias allí señaladas, a
las cuales se sumaron las contenidas en la Resolución No. 3.083 del 10 de mayo
de 1996 (Gaceta Oficial No. 35.957 del 13 de mayo de 1996), mediante la cual
fue creado este organismo (Unidad de Estudios Cambiarios, UNEC).
Cabe agregar que el artículo 6 del Decreto No. 1.292 estableció que “se derogan los Decretos Nº 972 de fecha 11
de diciembre de 1995, Nº 895 de fecha 18 de octubre de 1995; Nº 714 del 14 de
junio de 1995; Nº 733 del 28 de junio de 1995; Nº 627 del 20 de abril de 1995; Nº 326 del 31 de agosto de 1994; Nº 286 del 22 de julio de 1994; Nº 268 del 09 de julio de 1994 y cualquier otra disposición contraria
a lo previsto en el presente Decreto” (resaltado de la Sala).
De lo anterior se colige, que mal podía el Director General deducir de
las disposiciones aludidas, que habían sido dictadas para regular una situación
excepcional y que, una vez superada ésta, fueron derogadas, que los actos
emanados de la Unidad de Estudios Cambiarios agotaban la vía administrativa. Es
evidente que siendo éste un asunto que atañe directamente a la competencia, el
mismo no podía ser resuelto por aplicación analógica de las normas referidas,
menos aún habiéndose suprimido éstas del ordenamiento jurídico.
Se reitera que la competencia debe estar expresamente prevista en una
norma y la falta de consagración equivale a su inexistencia. Así, ha
establecido esta Sala “que la competencia
es la medida de la potestad atribuida por la ley a cada órgano de modo que no
hay competencia ni actuación administrativa válida, si previamente no se señala
la atribución que por norma legal expresa se le reconoce al órgano y de los
límites que la condicionan” (véase sentencia de esta Sala, del 25 de julio
de 1990, caso: Compagnie Genérale Maritime vs. la República).
Las normas citadas en párrafos anteriores no disponen expresamente que
la Unidad de Estudios Cambiarios pudiese decidir en única instancia los
recursos que se ejercieran contra sus propias decisiones, como sí lo
establecían las disposiciones que regulaban tanto a la Junta de Administración
Cambiaria como a la Oficina Técnica de Administración Cambiaria.
En este orden de ideas, se advierte que rige en sede administrativa el
principio conforme al cual los actos dictados por los órganos inferiores de la
Administración deben ser revisados por sus superiores jerárquicos, lo cual
favorece el mejor ejercicio del derecho a la defensa de los particulares, a la
vez que garantiza la sumisión tanto de la Administración como de los
administrados a las reglas de Derecho. Sólo en casos excepcionales y
expresamente consagrados en normas jurídicas, se admite que los particulares
ocurran directamente al órgano jurisdiccional.
Encuentra la Sala que, ciertamente, la decisión adoptada es contraria a
las disposiciones citadas y a los principios generales que informan el
procedimiento administrativo. Concluye este Alto Tribunal que el Director
General debió resolver expresamente el recurso jerárquico interpuesto por RHÔNE
POULENC RORER DE VENEZUELA, S.A., contra la resolución sin número notificada
mediante oficio No. UNEC 439/98 del 31 de marzo de 1998, emanada del Director
Ejecutivo de la Unidad de Estudios Cambiarios del Ministerio de Hacienda
(UNEC), que ratificó la decisión de ese despacho, identificada como Reembolso No. 5953450010967.
Sin embargo, la eventual
declaratoria de nulidad, de conformidad con el artículo 20 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos (pues no se está en presencia de ninguno de
los supuestos de nulidad absoluta a que hace referencia el artículo 19 eiusdem),
carecería de objeto toda vez que implicaría, además de la revocatoria del acto,
que se ordenase a la autoridad competente la revisión del acto sometido a su
consideración, lo cual, en criterio de este Alto Tribunal, ya fue realizado.
En efecto, del texto del acto impugnado se infiere que fueron evaluados
los argumentos expuestos por la recurrente, ya que la autoridad administrativa
no se limitó a ratificar el contenido del “reparo” emitido por la Unidad de
Estudios Cambiarios, sino que, además, agregó que debían cancelarse los
intereses correspondientes y cumplir con las sanciones a que hubiere lugar.
En tal virtud, resulta
improcedente la solicitud de declaratoria de nulidad planteada con fundamento
en el alegato examinado y así se declara.
4.- Visto que la resolución
impugnada ratificó el contenido del acto emanado de la Unidad de Estudios
Cambiarios, pasa la Sala a analizar los vicios que se le imputan al mismo:
a.- Se denuncia que el acto fue
dictado por una autoridad manifiestamente incompetente ya que ninguna de las
normas que constituyeron su fundamento legal, facultaban al Director Ejecutivo
de la Unidad de Estudios Cambiarios “para
ordenar el reintegro de divisas, como se pretende en el acto írrito emitido”.
Al respecto, la Sala
observa:
Mediante Decreto No. 1.292 del 17 de abril de 1996, Gaceta Oficial No.
35.941, ya citado, se restableció la libre convertibilidad de la moneda en todo
el territorio nacional, y se suspendieron los controles y restricciones sobre
las operaciones cambiarias establecidos mediante Decreto No. 268, del 09 de
julio de 1994, Gaceta Oficial No. 4.747 Extraordinario (reformado parcialmente
por los Decretos No. 286, del 22 de julio de 1994; No. 326, del 31 de agosto de
1994; No. 627, del 20 de abril 1995; y No. 714 del 16 de junio de 1995).
El artículo 3 del referido instrumento disponía, como ya fue narrado,
que a la entrada en vigencia del mismo, cesarían en sus funciones la Junta de
Administración Cambiaria, la Oficina Técnica de Administración Cambiaria y la
Unidad de Registro de Deuda Externa Privada, incorporados a la Administración
Cambiaria, durante la vigencia del régimen de control de cambios. Por tanto,
debía el Ministerio de Hacienda crear, mediante resolución, una Unidad
Administrativa.
Efectivamente, mediante Resolución No. 3.083 del 10 de mayo de 1996,
Gaceta Oficial No. 35.957 del 13 del mismo mes y año, el Ministerio de
Hacienda, de conformidad con el aludido artículo 3 del Decreto No. 1.292, creó
la Unidad de Estudios Cambiarios y expresamente dispuso que ésta tendría a su
cargo las atribuciones establecidas en el señalado Decreto, además de la
elaboración de estudios destinados a evaluar el movimiento cambiario. Asimismo,
atribuyó al Director Ejecutivo determinadas funciones.
Dentro de las competencias asignadas se encontraba la de dirigir y
coordinar los asuntos y procedimientos pendientes que estaban a cargo de la
Junta de Administración Cambiaria y de la Oficina Técnica de Administración
Cambiaria. Al respecto, los Reglamentos Internos de dichos órganos
(Resoluciones números 96 y 01 de fechas 16 de agosto de 1995 y 12 de septiembre
de 1995, respectivamente, publicadas en Gacetas Oficiales números 35.778 y
35.811 de los días 21 de agosto y 05 de octubre de 1995, también
respectivamente) que contenían y regulaban los referidos procedimientos,
establecían que ambos órganos contaban con amplias facultades de verificación y
fiscalización del cumplimiento de la normativa cambiaria y, de conformidad con
el artículo 2 del Reglamento Interno de la Oficina Técnica de Administración
Cambiaria, ésta podía “efectuar los
reparos u objeciones correspondientes a las solicitudes de registro y de
autorización de compra de divisas presentadas por los interesados”.
Como quiera que a la Unidad
de Estudios Cambiarios le fue encomendada la labor de culminación de los
procesos tramitados por los organismos señalados y que aquéllos podían dar
lugar a la formulación de reparos en casos como el presente, es evidente que
esta última competencia debía ser asumida por la señalada Unidad, de
conformidad con lo dispuesto expresamente en las normas que la regularon.
De otra parte, se observa que la Resolución No. 3.163 del 27 de agosto
de 1996, mediante la cual se dictaron las disposiciones para la “Culminación de
los Procesos de Verificación del Otorgamiento de las Divisas”, (Gaceta Oficial
No. 36.031 del 28 del mismo mes y año), emanada del Ministro de Hacienda,
estableció que a los fines de ultimar el proceso de liquidación de los entes
que administraban el derogado régimen de control de cambios, los funcionarios
de la Oficina Técnica de Administración Cambiaria debían concluir las
actividades de revisión, justificación de uso de divisas y auditoría de las
operaciones que controlaban, incluyendo las operaciones de exportación, y
presentar el informe de entrega y cuenta de esta oficina a la Unidad de
Estudios Cambiarios, dentro de un lapso de sesenta días hábiles, contados a
partir de la fecha de publicación de dicha Resolución.
Ahora bien, si se detectaban irregularidades en el transcurso de este
proceso de verificación, podía la Unidad de Estudios Cambiarios solicitar a los
particulares que corrigiesen los posibles errores y omisiones. En efecto,
dispone el artículo 1 de la resolución indicada, lo siguiente:
“...omissis...
...la Unidad de Estudios
Cambiarios podrá solicitar de los particulares y demás operadores cambiarios
autorizados por el derogado régimen cambiario, los documentos, aclaraciones e
informaciones que los funcionarios de la Oficina Técnica de Administración
Cambiaria requieran, para finalizar sus actividades. Los sujetos del derogado
régimen cambiario dispondrán de un plazo de diez (10) días hábiles siguientes a
su notificación para subsanar los reparos, a través de la institución bancaria
correspondiente”.
Luego, de no ser enmendados los errores cometidos y si resultaba
vulnerada la normativa cambiaria, debía proceder la Unidad de Estudios
Cambiarios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 de la citada
resolución, a remitir el expediente en cuestión a la Dirección de Inspección y
Fiscalización del Ministerio de Hacienda, a los fines de que la misma
determinase y aplicase las sanciones correspondientes.
El acto dictado durante el proceso de verificación de otorgamiento de
divisas, denominado Reembolso No.
5953450010967, estableció lo siguiente:
“De conformidad con las competencias atribuidas en
el Literal e, Artículo 3ero. del Decreto Nº 1.292 de la Presidencia de la
República..., que se refiere a la conclusión de las actividades de revisión,
justificación de uso de divisas y Auditoría de las operaciones cambiarias, en
uso de las atribuciones conferidas por la Resolución Nº 3.083 del Ministerio de
Hacienda..., la Resolución Nº 3.163..., y la Resolución Nº 3.748..., esta
Unidad procede a hacer las observaciones siguientes:
...OBSERVACIONES, ERRORES Y/U OMISIONES:
Debido a que el pago del flete autorizado cubre dentro de la ruta
territorio venezolano desde San Antonio hasta Caracas pro la cantidad de US$
705,90, deberá reintegrar la cantidad al Banco Central de Venezuela mediante
Formulario DDD-001 y enviarlo a nuestras oficinas anexo al expediente. (Ver
Manifiesto de Importación Forma “A”),
en el lapso de 10 días hábiles a fin de dar cumplimiento a lo establecido en el
literal c) del artículo 4to. del Decreto Nº 1.292 de la Presidencia de la
República, publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.941 del 17/04/96.”
Resulta evidente que la Unidad de Estudios Cambiarios, mediante el acto
recurrido, se limitó a comprobar que en el expediente contentivo de la
tramitación del otorgamiento de las divisas a RHÔNE POULENC RORER DE VENEZUELA,
S.A., existía una irregularidad y por tanto, solicitaba a esta sociedad
mercantil el reintegro de una determinada cantidad de las divisas
suministradas, todo de conformidad con el artículo 1 de la señalada Resolución
No. 3.163 de fecha 27 de agosto de 1996, publicada en Gaceta Oficial No. 36.031
del 28 del mismo mes y año. De igual forma, se infiere que dicha actuación
resultó del ejercicio de las funciones de dirección y coordinación de los asuntos
y procedimientos pendientes a cargo de los órganos de la Administración
Cambiaria y de “revisión, justificación
de uso de divisas y auditoría de las operaciones cambiarias”, que le fueran
atribuidas en las normas indicadas en párrafos anteriores. En consecuencia,
estima esta Sala que la Unidad de Estudios Cambiarios actuó dentro del ámbito
de su competencia, no habiéndose configurado el vicio denunciado por la
demandante. Así se declara.
b.- Afirman las apoderadas de
RHÔNE POULENC RORER DE VENEZUELA, S.A., que la Unidad de Estudios Cambiarios
ordenó el reintegro de las divisas “porque
el pago del flete no debía calcularse en dólares, sino en bolívares ya que la
ruta que se cubría era nacional”. Estiman que el acto en cuestión tiene un
contenido de imposible o ilegal ejecución, y explican que la Oficina Técnica de
Administración Cambiaria, había autorizado la compra de divisas por el monto
total de la importación que incluía el flete, seguro y transporte desde
Colombia hasta Venezuela.
Ahora bien, el vicio de nulidad absoluta previsto en el numeral 3 del
artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo, denunciado por
la actora, alude a dos supuestos distintos. El primero, se refiere a la
imposibilidad física de ejecutar el acto; el segundo, al acto cuyo objeto es
ilícito per se, es decir, que tiene un vicio de ilegalidad en sentido objetivo,
como conducta prohibida en la ley (véase sentencia del 22 de julio de 1993,
caso: Lourdes Vargas de Trujillo vs. la República).
En el contexto anterior, forzoso es concluir que el acto bajo examen no
tiene un objeto ilícito, pues la normativa cambiaria facultaba a la Unidad de
Estudios Cambiarios para que, en el transcurso de los procesos de verificación
del otorgamiento de divisas, ordenase a los particulares “la subsanación de los
reparos a través de la institución bancaria correspondiente”. Tampoco es éste
un acto cuyo contenido sea de imposible ejecución, en los términos antes
referidos, razón por la cual el alegato explanado debe ser desestimado y así se
decide.
También se sostiene que el acto impuso una sanción que no se encontraba
prevista en la ley, por lo que habría infringido el principio de legalidad
contenido en el artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. Al respecto, encuentra esta Sala oportuno traer a colación lo
indicado en párrafos anteriores en relación con las competencias de la Unidad
de Estudios Cambiarios.
Como se demostró, dicha Unidad fue facultada por el Decreto No. 1.292
del 17 de abril de 1996, para coordinar y dirigir los asuntos pendientes a
cargo de la Oficina Técnica de Administración Cambiaria y de la Junta de
Administración Cambiaria y, de conformidad con el artículo 1 de la Resolución
para la Culminación de los Procesos de Verificación del Otorgamiento de
Divisas, No. 3.163 del 27 de agosto de 1996, podía solicitar de los
particulares y demás operadores del derogado régimen cambiario lo necesario
para que los funcionarios de la Oficina Técnica de Administración Cambiaria
concluyeran con sus tareas de revisión, justificación de uso de divisas y
auditoría, disponiendo aquéllos de un plazo de diez (10) días hábiles
siguientes a su notificación, para “subsanar los reparos” a través de la
institución bancaria correspondiente.
Actos como el presente fueron dictados por la Unidad de Estudios
Cambiarios en ejercicio de la potestad de verificación que le fuera
expresamente conferida, con el fin de corregir irregularidades cometidas
durante el procedimiento de otorgamiento de divisas. Estas actuaciones no constituían
verdaderas sanciones a los administrados –como pretenden calificarlos tanto la
demandante como la Procuraduría General de la República- sino que, como se ha
precisado, tendían a la rectificación de posibles errores o faltas en que
hubieren incurrido los sujetos del derogado régimen cambiario. Sólo aquellos
casos en los cuales surgiese el incumplimiento de la normativa cambiaria, eran
remitidos a la Dirección de Inspección y Fiscalización del Ministerio de
Hacienda para que ésta determinase y aplicase las sanciones correspondientes.
De lo anterior emerge que la Unidad de Estudios Cambiarios actuó
conforme a las normas señaladas y no aplicó a la recurrente sanción alguna,
resultando igualmente infundado el presente alegato. Así se decide.
c.- Se sostiene, finalmente,
que la Administración omitió determinadas formalidades y menciona la
recurrente, en particular, que no consta en el acto el sello de la oficina
respectiva.
Observa la Sala que si bien esta omisión resulta evidente de la
revisión del acto, la misma no causó indefensión grave a la demandante, quien,
haciendo uso de los recursos legalmente establecidos, ejerció oportunamente su
derecho a la defensa. Se reitera que actos como el presente sólo se anulan
cuando han incumplido formas sustanciales que inciden en la decisión final o
producen indefensión, afectando de manera real y cierta algún derecho del
administrado.
Denuncia también la recurrente que “en
el reparo no se hace una expresión sucinta de los hechos, de las razones
alegadas ni de los fundamentos legales pertinentes” y cuestiona la
aplicación que de la normativa cambiaria hiciera el Director Ejecutivo de la
Unidad de Estudios Cambiarios. Concluye que el acto vulnera el contenido de los
artículos 9 y 18, numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos.
Al respecto, se observa que
los artículos nombrados establecen que todo acto administrativo, excepto los de
simple trámite, deben contener expresión sucinta de los hechos que lo
justifican y los fundamentos legales del mismo. En este sentido, es doctrina
pacífica y jurisprudencia reiterada por este Supremo Tribunal que la motivación
es un requisito esencial para la validez del acto administrativo; que comprende
los presupuestos de hecho y de derecho en que éste se fundamenta; que no es
necesario que esté contenida en su contexto, bastando para tener por cumplido
este requisito que la misma aparezca en el expediente formado con ocasión de la
emisión del acto administrativo y sus antecedentes, siempre que su destinatario
haya tenido acceso a éstos y conocimiento oportuno de ellos; y que resulta
suficiente en determinados casos, la simple referencia a la norma jurídica de
cuya aplicación se trate.
En cuanto a la inmotivación como vicio de forma de los actos
administrativos, se reitera que la misma consiste en la ausencia absoluta de
motivación; mas no aquélla que contenga los elementos principales del asunto
debatido, y su principal fundamentación legal, lo cual garantiza al interesado
el conocimiento del juicio que sirvió de fundamento para la decisión. Resulta
así suficiente que tanto el particular, como los órganos administrativos o
jurisdiccionales, que revisen la decisión, puedan colegir cuáles son las normas
y hechos que sirvieron de base a la decisión (véase sentencia No. 1.076 de
fecha 11 de mayo de 2000, caso: Carlos Alberto Urdaneta Finucci).
En el presente asunto, de las normas citadas en el acto impugnado,
pueden claramente inferirse los motivos que indujeron a la Administración a
emitir el acto en cuestión, no habiéndose producido el vicio de inmotivación.
En consecuencia, resulta infundado el alegato formulado por la demandante. Así
se decide.
DECISIÓN
Por las razones
precedentemente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR
la demanda de nulidad intentada por las apoderadas judiciales de la sociedad
mercantil RHÔNE POULENC RORER DE
VENEZUELA S.A., contra la Resolución No. 00014, del 29 de junio de 1998,
dictada por el DIRECTOR GENERAL DEL
MINISTERIO DE HACIENDA, ahora Ministerio de Finanzas, actuando por
delegación del Ministro, notificada el 10 de julio del mismo año, en la cual se
declaró inadmisible el recurso jerárquico interpuesto contra la resolución (sin
número), notificada mediante oficio No. UNEC 439/98 del 31 de marzo de 1998,
dictada por el Director Ejecutivo de la Unidad de Estudios Cambiarios del
Ministerio de Hacienda (UNEC), por la cual se ratificó la decisión emanada de ese
despacho en contra de la demandante, decisión identificada como Reembolso No. 5953450010967.
Publíquese, regístrese y
comuníquese. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo.
Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en
el Salón de Despacho de la Sala Político Administrativa del
Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas a los trece (13) días del mes de marzo de 2003.
Años: 192º de la Independencia y 144º de la Federación.
El Presidente Ponente,
El Vicepresidente,
Magistrada,
YOLANDA JAIMES GUERRERO
La Secretaria,
Exp. Nº 14954
LIZ/rrp.-
En dieciocho (18) de marzo del año dos mil tres, se publicó y registró
la anterior sentencia bajo el Nº 00399.