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Magistrada Ponente: MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
Exp. Nº 2011-0868
En fecha 2 de agosto de 2011, el abogado Hernán Gabriel Salazar Guerra, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 82.450, actuando como apoderado judicial de la ciudadana ILSE NOEMA DEL COROMOTO NOGUERA CONTRERAS, titular de la cédula de identidad N° 4.702.016, ejerció recurso contencioso administrativo de nulidad contra el “auto decisorio” del 13 de julio de 2010, dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, actuando por delegación del entonces Contralor General de la República, mediante el cual se declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente y se le impuso la sanción de multa por la cantidad de mil novecientos veintinueve bolívares con sesenta céntimos (Bs. 1.929,60); y la Resolución N° 01-00-000424 del 9 de diciembre de 2010, dictada por el ciudadano CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, a través de la cual se le impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años, de conformidad con lo establecido en el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995.
El 3 de agosto de 2011, se dio cuenta en Sala y se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.
Por auto del 22 de septiembre de 2011, el referido Juzgado decidió lo siguiente: (i) admitió la acción de nulidad ejercida “…contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 01-00-000424 de fecha 9 de diciembre de 2010…” dictada por el Contralor General de la República; (ii) ordenó notificar a las ciudadanas Fiscal General de la República y Contralora General de la República (E), así como al Procurador General de la República, este último de conformidad con lo establecido en el artículo 86 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; (iii) ordenó la remisión del expediente a la Sala, una vez que constaran en autos todas las notificaciones ordenadas a fin de que se fijara la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio, y (iv) solicitó la remisión del expediente administrativo del caso.
El 5 de octubre de 2011, el referido Juzgado libró los oficios números 1198, 1199 y 1200, dirigidos a las ciudadanas Contralora General de la República (E) y Fiscal General de la República, y al ciudadano Procurador General de la República, respectivamente.
En fecha 9 de noviembre de 2011, se dejó constancia en autos de haberse notificado a la ciudadana Contralora General de la República (E).
Los días 17 y 18 de enero de 2012, se dejó constancia de las notificaciones efectuadas al ciudadano Procurador General de la República y a la ciudadana Fiscal General de la República, respectivamente.
El 21 de ese mismo mes y año, se recibió el expediente administrativo del caso, remitido por el ciudadano Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República.
Por auto del 8 de febrero de 2012, el Juzgado de Sustanciación acordó remitir las actuaciones a la Sala, a los fines de fijar la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio, de conformidad con lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El 16 de febrero de 2012, el abogado Elí Ernesto Torres Castro, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 124.423, actuando como representante judicial de la Contraloría General de la República, consignó copia certificada de la Resolución N° 01-00-000136 de fecha 23 de junio de 2011, contentiva de su designación como apoderado judicial del referido órgano.
Mediante autos separados de la misma fecha (16/02/2012), la Sala dejó constancia en el expediente de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Primera Magistrada Suplente Mónica Misticchio Tortorella, y se dio cuenta en la Sala, se designó ponente a la Magistrada Trina Omaira Zurita y se fijó para el día 8 de marzo de 2012, la celebración de la audiencia de juicio, de conformidad con lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En la oportunidad fijada para la celebración de dicha audiencia (8 de marzo de 2012), se dejó constancia en autos de que comparecieron los abogados Hernán Gabriel Salazar Guerra, en representación de la parte actora; José Luis Crespo Álvarez, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 131.740, y Elí Ernesto Torres Castro, ya identificado, como representantes judiciales de la Contraloría General de la República; y Roxana Orihuela Gonzatti, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 46.907, actuando como Fiscal Segunda del Ministerio Público designada para actuar ante el Tribunal Supremo de Justicia en Salas Plena, Constitucional, Político-Administrativa y Electoral, quien ratificó por escrito “…las pruebas promovidas por el Ministerio Público en la audiencia…”.
El 13 de marzo de 2012, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.
El 20 de ese mismo mes y año, el referido Juzgado dejó constancia en autos de que a partir de ese día, exclusive, comenzaba a transcurrir el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas en la audiencia de juicio.
Por autos separados del 29 de marzo de 2012, el Juzgado de Sustanciación declaró lo siguiente: (i) que correspondía al juez de mérito pronunciarse sobre las afirmaciones realizadas por la recurrente en la audiencia; (ii) admitió las pruebas promovidas por la parte accionante; y (iii) ordenó notificar a la ciudadana Procuradora General de la República, a tenor de lo establecido en el artículo 86 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
El 11 de abril de 2012, el referido Juzgado libró oficio N° 0327 dirigido a la ciudadana Procuradora General de la República.
El 12 de julio de 2012, se dejó constancia de haberse notificado a la ciudadana Procuradora General de la República. Por auto separado de ese mismo día, se ordenó remitir las actuaciones a la Sala.
En fecha 19 de julio de 2012, se dio cuenta en Sala y se fijó el lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de los informes, de conformidad con lo establecido en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El 1° de agosto de 2012, los representantes judiciales de la Contraloría General de la República y la Fiscal Segunda del Ministerio Público consignaron sus respectivos “escritos de informes”.
En fecha 7 de agosto de 2012, la causa entró en estado de sentencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El 15 de enero de 2013, se incorporó a la Sala el Segundo Magistrado Suplente abogado Emilio Ramos González.
En fecha 16 de julio de 2013, el apoderado judicial de la parte actora solicitó que se dictara sentencia en la presente causa.
El 17 de julio de 2013, se dejó constancia en autos de que el 8 de mayo de ese mismo año, fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, quedando constituida la Sala Político-Administrativa de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; las Magistradas Trina Omaira Zurita y Mónica Misticchio Tortorella, y el Magistrado Emilio Ramos González.
Por diligencia del 23 de julio de 2013, el abogado Carlos Luis Mendoza Guyón (INPREABOGADO N° 101.960) actuando como representante judicial de la Contraloría General de la República solicitó sentencia.
Por auto de fecha 19 de marzo de 2014, se dejó constancia que el 14 de enero de ese mismo año, se incorporó la Tercera Suplente Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel, a fin de suplir la falta absoluta de la Magistrada Trina Omaira Zurita. La Sala quedó integrada de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Magistrada Suplente Mónica Misticchio Tortorella; Magistrado Suplente Emilio Ramos González y Magistrada Suplente María Carolina Ameliach Villarroel.
El 14 de octubre de 2014, la abogada Eridanis Coromoto Liendo Coa (INPREABOGADO N° 152.272), consignó copia simple de la Resolución N° 01-00-000091 del 30 de junio de ese mismo año, dictada por la ciudadana Contralora General de la República (E), publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 40.449 del 8 de julio de 2014, mediante la cual designó a los abogados que en ella se mencionan para ejercer la representación judicial de dicho órgano y solicitó que se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 29 de diciembre de 2014 se incorporaron a esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel, Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta, designados y juramentados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año. La Sala quedó integrada por cinco Magistrados, conforme a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, a saber: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel y Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta.
En fecha 11 de febrero de 2015 fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; las Magistradas Evelyn Marrero Ortíz y Bárbara Gabriela César Siero, y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta.
Realizado el estudio de las actas procesales que integran el expediente, esta Sala Político-Administrativa pasa a dictar sentencia con fundamento en las siguientes consideraciones:
I
ACTOS ADMINISTRATIVOS IMPUGNADOS
Mediante “auto decisorio” de fecha 13 de julio de 2010, el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del entonces Contralor General de la República, declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana Ilse Noema del Coromoto Noguera Contreras y la sancionó con multa de mil novecientos veintinueve bolívares con sesenta céntimos (Bs. 1.929,60); asimismo, a través de Resolución N° 01-00-000424 de fecha 9 de diciembre de 2010, el ciudadano Contralor General de la República le impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el período de tres (3) años; en dichos actos se estableció lo siguiente:
i.- Del “auto decisorio” de fecha 13 de julio de 2010 dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades
En esta decisión, el Director de Determinación de Responsabilidades hizo referencia al informe definitivo N° 07-01-S/N de fecha 14 de marzo de 2002 y al informe de resultados contenido en el oficio N° PI-07-01-02-2003 de fecha 2 de diciembre de 2003, ambos dictados por la Dirección de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República en los cuales se dejó constancia de haberse detectado presuntas irregularidades administrativas cometidas por la recurrente en la empresa Aguas de Mérida, C.A., en su condición de miembro suplente de la Junta Directiva.
En dicho auto se determinó lo siguiente:
Que la ciudadana Benita Araujo de Chacón, actuando como Presidenta de la referida empresa, con autorización de la Junta Directiva, “…realizó negociaciones y trámites pertinentes para lograr la obtención de un crédito bancario destinado a cancelar deudas con el personal de la empresa, sin observar los extremos exigidos en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Crédito Público, vigente para el momento, toda vez que para poder realizar cualquier operación de crédito público se debían cumplir ciertos requisitos previstos en la mencionada Ley, es decir, solicitar la correspondiente autorización de la Asamblea Nacional, previo acuerdo del Consejo Legislativo del Estado Mérida y la aprobación del Presidente de la República; operación de crédito público que una vez agotadas las instancias autorizatorias, debía ser publicado en Ley Especial…”. (Negrillas de la Sala).
Que para garantizar dicho préstamo, se constituyó “…hipoteca convencional de primer grado con un Banco Universal, sobre un bien propiedad de la empresa, (…) previamente cedido por HIDROANDES, sin embargo el referido inmueble no podía estar sujeto, bajo ningún concepto, a hipoteca alguna, por existir previsiones legales que así lo definen, circunstancias éstas que se traducen presuntamente en el endeudamiento al margen de la Ley Orgánica de Crédito Público…”.
Que de los hallazgos obtenidos en la actuación de ese órgano contralor, “…se infiere que se produjo un endeudamiento público, al margen de los requisitos esenciales previstos para ello y se constituyó hipoteca convencional de primer grado, sobre un bien del dominio público, el cual es inalienable, es decir, está fuera del comercio y tales supuestos presuntamente constituyen [un] hecho generador de responsabilidad administrativa…”. (Corchete de la Sala).
Que se expidió de manera indebida un permiso “…toda vez que mediante Acta N° 23 de fecha 10 de marzo de 2000, la Junta Directiva de la empresa Aguas de Mérida, C.A., aprobó con sus votos por unanimidad, la autorización a su Presidenta para realizar negociaciones y trámites pertinentes para obtener un préstamo bancario, no obstante dicha aprobación u (sic) autorización se efectuó sin tomarse en consideración el procedimiento legalmente previsto para obtener los recursos necesarios mediante el endeudamiento público…”.
Que la configuración del supuesto de hecho previsto en el artículo 91, numeral 6 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal requiere que el funcionario “…haya expedido indebidamente licencias, certificaciones, permisos o cualquier otro documento en un procedimiento relacionado con ingresos, gastos o bienes públicos…”.
Que los elementos que demuestran la comisión del hecho irregular y la participación de la parte actora son los siguientes: (a) informe definitivo de fecha 14 de marzo de 2002, realizado por la Dirección de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República; (b) Informe de Resultados de fecha 2 de diciembre de 2003, elaborado por la referida Dirección; (c) copia certificada del acta constitutiva de la empresa Aguas de Mérida, C.A.; (d) copia certificada de la cesión de propiedad del inmueble ubicado en la segunda planta del Centro Comercial El Rodeo, Avenida Las Américas, ciudad de Mérida, de fecha 9 de julio de 1999; (e) copia certificada del documento de préstamo y constitución de hipoteca de primer grado suscrito el 12 de abril de 2000; (f) copia certificada del Acta N° 23 del 10 de marzo de 2000, y (g) copia simple del acuerdo emitido por el extinto Senado de la República, mediante el cual se autorizó al Ejecutivo Nacional para que la empresa Hidrológica de la Cordillera Andina, C.A., transfiriera a la empresa Aguas de Mérida, C.A., todos los bienes afectos y no afectos al servicio de suministro de agua potable y saneamiento en el Estado Mérida.
Que el auto de apertura del procedimiento interrumpió la prescripción de la acción, “…por cuanto en él quedaban asentados los resultados obtenidos de la actividad de control fiscal propiamente dicho, y es a partir de allí donde se concretan los actos, hechos u omisiones que determinar[ían] la sustanciación de dicha investigación y la posterior formulación de cargos, como resultado de la misma…”. (Corchete de la Sala).
Que la Dirección de Control de Estados y Municipios mediante los oficios de notificación números 07-01-3406; 07-01-3407; 07-01-3408 y 07-01-3409 del 21 de octubre de 2003, “…acordó iniciar una investigación con relación a la aprobación por parte de la Junta Directiva de la Empresa Aguas de Mérida, de la autorización a la Presidenta (…) para la obtención de un préstamo en una entidad bancaria…”.
Que con las aludidas notificaciones, “…así como con las ulteriores actuaciones verificadas una vez formalizada la Potestad de Investigación, es[e] organismo contralor, interrumpió el lapso de prescripción, en los términos exigidos en el numeral 1 del artículo 115 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, toda vez que se suministró a los imputados toda la información vinculada con las investigaciones llevadas a cabo (…) para que promovieran, dentro del lapso indicado en las notificaciones, los elementos de prueba que tuviesen a bien producir…”. (Corchete agregado).
Que al garantizarse el préstamo bancario con una hipoteca convencional de primer grado sobre un bien del dominio público, se violentaron previsiones legales expresas, aunado al hecho de que el referido inmueble, “…estaba íntimamente vinculado con las operaciones, de orden administrativo, que permiten concretar la prestación de un servicio público, en virtud de que funcionaba (y hasta los momentos es así) como oficina comercial de dicha empresa…”.
En razón de lo expuesto, el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República dictaminó lo siguiente:
“(…) Se declara la responsabilidad administrativa de los ciudadanos:
(…)
d) ILSE NOEMA DEL COROMOTO NOGUERA CONTRERAS, titular de la cédula de identidad 4.702.016, en su condición de Miembro Suplente de la Empresa Aguas de Mérida, durante el período 1998-2000, por los hechos irregulares descritos e imputados en el auto de inicio del procedimiento administrativo de fecha 09 de abril de 2010.
En atención a lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en concordancia con el artículo 121 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, norma ésta vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos irregulares objeto del presente procedimiento (…) ACUERDA: Imponer multa de manera individual a los ciudadanos BENITA COROMOTO DE LA TRINIDAD ARAUJO DE CHACÓN, RUBÉN FRANCISCO GIL CORREDOR, HÉCTOR ALFONSO TRUJILLO HERRERA, ILSE NOEMA DEL COROMOTO NOGUERA CONTRERAS y WILLIANT ALONSO CONTRERAS CEBALLOS (…) por la cantidad de UN MILLÓN NOVECIENTOS VEINTINUEVE MIL SEISCIENTOS BOLÍVARES (Bs. 1.929.600,00) equivalente a UN MIL NOVECIENTOS VEINTINUEVE BOLÍVARES FUERTES CON SESENTA CÉNTIMOS (Bs. F. 1.929,60) en razón de la entidad de los hechos irregulares…”.
ii.- De la Resolución N° 01-00-000424 de fecha 9 de diciembre de 2010, dictada por el Contralor General de la República
En dicho acto, el entonces Contralor General de la República impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años a la ciudadana Ilse Noema del Coromoto Noguera Contreras con base en los siguientes señalamientos:
Expresó que según el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal le corresponde al Contralor General de la República, en atención a la entidad del ilícito cometido: (i) acordar la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro meses (24) o la destitución del declarado responsable, y (ii) imponer, atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de las funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años.
Que en el “auto decisorio” de fecha 13 de julio de 2010, se declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana Ilse Noema del Coromoto Noguera Contreras en su condición de miembro suplente de la Junta Directiva de la empresa Aguas de Mérida, C.A., durante el período 1998-2000, por haber expedido “…de manera indebida un permiso en un procedimiento relacionado con un bien público, toda vez que mediante Acta N° 23 de fecha 10 de marzo de 2000, la Junta Directiva de la empresa Aguas de Mérida, C.A., aprobó con sus votos por unanimidad, la autorización a su Presidenta para realizar negociaciones y trámites pertinentes para obtener un préstamo bancario, no obstante, dicha aprobación u autorización se efectuó sin tomarse en consideración el procedimiento legalmente establecido para obtener los recursos necesarios mediante el endeudamiento público…”. (Negrillas añadidas).
Que haber obviado la sustanciación del procedimiento establecido en los artículos 35 y 36 de la Ley Orgánica de Crédito Público constituyó el "...supuesto generador de responsabilidad administrativa de conformidad a lo dispuesto en el artículo 113 numeral 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para la fecha de ocurrencia de los hechos, el cual se mantiene como irregular en el numeral 6 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal…”.
Que la decisión administrativa de determinación de responsabilidad “…quedó firme en vía administrativa, en virtud de no haber interpuesto el Recurso de Reconsideración en el lapso previsto para ello por la Ley…”.
Que “…para acordar la suspensión en el ejercicio del cargo, e imponer la inhabilitación para el ejercicio de las funciones públicas derivadas de la declaratoria de responsabilidad administrativa, (…) se tomará en consideración la entidad o gravedad del ilícito o irregularidad administrativa que dio lugar a dicha declaratoria de manera que la sanción sea proporcional a los hechos…”.
Con base en lo anterior, el ciudadano Contralor General de la República resolvió lo siguiente:
“(…) Imponer a la ciudadana ILSE NOEMA DEL COROMOTO NOGUERA CONTRERAS, titular de la cédula de identidad N° V- 4.702.016, la sanción de Inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, por un período de TRES (3) años, contado (sic) a partir de la fecha de ejecución de la presente Resolución (…)”.
II
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD
El 2 de agosto de 2011, el abogado Hernán Gabriel Salazar Guerra, actuando como apoderado judicial de la ciudadana Ilse Noema del Coromoto Noguera Contreras, ejerció recurso contencioso administrativo de nulidad contra los referidos actos administrativos con base en los siguientes alegatos:
a.- Falta de aplicación del artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en la Resolución N° 01-00-000424 de fecha 9 de diciembre de 2010
Expuso que el hecho generador de responsabilidad administrativa se produjo el 10 de marzo de 2000, “…al suscribir [su] poderdante [el] Acta Nro. 23 de igual fecha, en su condición de miembro suplente de la Junta Directiva de la Empresa Aguas de Mérida, C.A., (período 1998-2000), en la cual se aprobó u (sic) autorizó el endeudamiento Público (sic)…”, lo que implica que “…se le están aplicando disposiciones legales no vigentes para el momentos (sic) de los hechos (artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal) todo en contravención con el contenido en el (sic) artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”. (Corchetes de la Sala).
Que “…no podría ser sancionada [su] poderdante, por cuanto la sanción de inhabilitación no estaba contenida en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria de fecha 13 de diciembre de 1995…”. (Corchete y negrillas agregadas).
b.- “Inobservancia del artículo 114 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal” en el “auto decisorio” de fecha 13 de julio de 2010
Que su mandante se desempeñó como miembro suplente de la Junta Directiva de la empresa Aguas de Mérida, C.A., durante el período 1998-2000, “…por lo cual a la fecha de la sanción ha transcurrido más de 5 años de cesación de esa función, por lo cual opera de derecho la prescripción de las acciones administrativas sancionatorias…”.
Que el procedimiento de determinación de responsabilidad se inició el 20 de abril de 2010, “…y la última actuación en la fase de investigación (Potestad Investigativa), lo constituye la notificación de su apertura, hecho acontecido el 19 de julio de 2003…”, por lo que de haberse aplicado el lapso de cinco (5) años consagrado en el artículo 114 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal se habría declarado la prescripción.
c.- Falta de aplicación del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en el “auto decisorio” de fecha 13 de julio de 2010
Que la Contraloría General de la República no “aplicó” el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ya que insistentemente se opuso la prescripción de las sanciones “…y no se le han considerado sus alegatos y motivaciones tanto de hecho como de derecho…”.
Que en la audiencia oral y pública celebrada el 2 de julio de 2010, se alegó la prescripción de las sanciones, indicándose que entre la fecha de inicio del procedimiento y la fecha de decisión, transcurrieron siete (7) años en los cuales “…no hubo ninguna actuación que pudiese enmarcarse dentro de los hechos que pueden paralizar la prescripción…”.
d.- “Violación del Principio de Proporcionalidad de la Sanción” en el “auto decisorio” de fecha 13 de julio de 2010 y en la Resolución N° 01-00-000424 del 9 de diciembre de 2010
Que el principio de proporcionalidad exige que el Contralor o su delegatario, realicen un juicio de ponderación tomando en consideración “…la carga o gravedad de la sanción (la cual tiene que venir dada por determinados indicios: gravedad, conducta, bien a proteger, el fin que persigue con esa sanción); [sin embargo en] el caso que nos ocupa, no hubo daño patrimonial a la empresa Aguas de Mérida, C.A., (…) por cuanto se rescató el inmueble y se canceló la deuda por lo que la sanción de inhabilitación, (sic) la multa fue desproporcionado (sic)…”. (Corchete de la Sala).
Por último, señaló que a su representada se le vulneraron sus derechos al debido proceso, tutela judicial efectiva, seguridad jurídica, así como los principios de legalidad y unidad de la decisión.
Petitorio
Con base en los argumentos expuestos, la parte actora solicitó que se declarara con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido contra el “auto decisorio” de fecha 13 de julio de 2010, dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades, y la Resolución N° 01-00-000424 del 9 de diciembre de 2010, dictada por el ciudadano Contralor General de la República.
El 8 de marzo de 2012, en la oportunidad fijada para la celebración de la audiencia de juicio, el apoderado judicial de la parte actora promovió la copia simple de la sentencia de esta Sala N° 00597 del 11 de mayo de 2011 y reprodujo el “valor jurídico” de todas las actuaciones administrativas y jurisdiccionales, de conformidad con lo establecido en el artículo 83 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
III
INFORME DE LA CONTRALORÍA
GENERAL DE LA REPÚBLICA
En fecha 1° de agosto de 2012, la representación judicial de la Contraloría General de la República consignó sus “informes escritos” señalando lo siguiente:
Sostuvieron -como punto previo- que el “auto decisorio” de fecha 13 de julio de 2010, dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, “…quedó firme en sede administrativa, en virtud de que [la actora] no ejerció el respectivo recurso de reconsideración, tal como se evidencia del Auto de Firmeza de fecha 11 de agosto de 2010…”. (Corchete de la Sala).
Que para el 2 de agosto de 2011, “…fecha en la que el apoderado judicial de la ciudadana Ilse Noema del Coromoto Noguera Contreras, ejerció la presente acción, ya se había consumado el lapso de seis (6) meses para impugnar la legalidad del Auto Decisorio de fecha 13 de julio de 2010, toda vez que en la referida oportunidad la prenombrada ciudadana, no hizo uso de ese derecho, por lo que los planteamientos dirigidos a obtener la nulidad de dicho acto deben ser desestimados por esta Sala…”.
Que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, aplicable ratione temporis, no contemplaba un lapso de prescripción para las acciones administrativas sancionatorias “…por lo que era aplicable de manera supletoria el artículo 102 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público (…) el cual establecía un lapso único de cinco (5) años como tiempo necesario para que prescribieran dichas acciones y precisaba, además, que en el supuesto que el infractor fuese un funcionario público, dicho lapso comenzaría a contarse desde la fecha de cesación en el cargo o función, independientemente de la especie y cantidad de la pena que le corresponda. Igual regulación contempla la actual Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal en su artículo 114…”.
Que el lapso de prescripción de las sanciones comienza a computarse “…una vez que haya quedado firme en sede administrativa la decisión que declaró la responsabilidad administrativa, es decir, después que el órgano de control fiscal correspondiente haya decidido el recurso de reconsideración ejercido por el afectado o cuando haya transcurrido el lapso para su interposición sin que el mismo lo hubiese ejercido; firmeza que, además, será declarada mediante auto expreso…”.
Que el “auto decisorio” de fecha 13 de julio de 2010, mediante el cual se declaró la responsabilidad administrativa de la parte recurrente, “…quedó firme en sede administrativa en fecha 11 de agosto de 2010, según consta en Auto de Firmeza de la misma data…”.
Que para el 9 de diciembre de 2010, fecha en la que se dictó la Resolución N° 01-00-000424, “…sólo habían transcurrido tres (3) meses y veintiocho (28) días de los cinco (5) años del lapso de prescripción establecido en el artículo 114 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, de ahí que se deba desestimar el presente planteamiento por carecer de asidero jurídico…”.
Que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas se encontraba establecida en el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, por lo que “…la Resolución impugnada de ninguna forma transgrede el principio de irretroactividad de la ley previsto en el artículo 24 del Texto Fundamental…”.
Que en el presente caso, dicha sanción “…fue aplicada por un período de tres (3) años, [por lo que] se debe concluir que la Resolución impugnada de ninguna forma transgrede el principio de irretroactividad de la ley previsto en el artículo 24 del Texto Fundamental…”. (Corchete de la Sala).
Que en el escrito recursivo no se evidencia de qué forma se le violentó a la parte actora sus derechos al debido proceso, tutela judicial efectiva, seguridad jurídica y los principios de legalidad y unidad de la decisión, “…toda vez que tal planteamiento resulta genérico e impreciso, y en modo alguno expresa los fundamentos de hecho y de derecho que llevan al (sic) accionante a realizar tal denuncia, lo que impide a es[a] representación realizar una defensa adecuada a los fines de desvirtuar dicha aseveración, de allí que resulte forzoso desestimar el presente planteamiento…”. (Corchete agregado).
Que el entonces Contralor General de la República ponderó la gravedad de las irregularidades cometidas a las luz de las circunstancias previstas en el artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, “…lo que implicó el ejercicio de un proceso intelectivo, previo análisis, evaluación y apreciación de la magnitud de la conducta desarrollada por la ciudadana Ilse Noema del Coromoto Noguera Contreras…”.
Que las pruebas promovidas por la parte actora “…en nada contradicen o desvirtúan los hechos que dieron lugar a la imposición de la sanción en el presente caso…”.
Por último, los representantes judiciales de la Contraloría General de la República solicitaron que se declarara sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido.
IV
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
El 1° de agosto de 2012, la abogada Roxana Orihuela Gonzatti, anteriormente identificada, actuando como Fiscal Segunda del Ministerio Público, consignó “escrito contentivo de los informes” aduciendo lo siguiente:
a.- “Aplicación retroactiva de la ley”
Sobre esta denuncia, expuso que “…no se trató de la aplicación retroactiva de una ley que le era desfavorable como lo denuncia la recurrente, o sea, la posterior a la ocurrencia del hecho imputado, sino que de lo que se trató, al contrario, fue de la aplicación de la sanción de inhabilitación que sí estaba en la ley vigente para la fecha de la ocurrencia del ilícito imputado, es decir, la de fecha 13 de diciembre de 1995…”.
b.- “Violación del principio de prescripción”
Que no existe disposición alguna en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995 “…vigente para la fecha de instrucción del proceso de investigación administrativa a que se contrae este caso, que establezca un lapso de prescripción de la potestad investigativa contemplado dentro del radio de tiempo que va desde la cesación en las funciones a la imposición de la sanción…”.
Que efectivamente “…el procedimiento estuvo paralizado desde el día 19 de noviembre de 2003, fecha en la cual la recurrente presentó escrito de alegatos [con ocasión del inicio de la investigación], hasta el día 9 de abril de 2010, fecha en la cual se dictó un acta denominada de inicio…” del procedimiento de determinación de responsabilidad. (Corchete agregado).
Que “…habiendo concluido el período para el cual fue electa la recurrente en fecha 27 de julio de 2000, para la fecha de inicio de la actuación fiscal, es decir, el 14 de marzo de 2002, no habían transcurrido los cinco (5) años establecidos en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público…”. (Corchete de la Sala).
Que si se toma en cuenta el artículo 114 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, “…tampoco existe prescripción en el caso de autos…”.
Que “…para sancionar a la recurrente, la Administración tenía cinco (5) años que deben contarse desde la fecha de su cesación en el cargo, [por lo tanto] si ella cesó en el año 2000 y el procedimiento administrativo que culminó con su sanción se inició en el año 2002, la prescripción no había operado…”. (Corchete añadido).
c.- “Principio de proporcionalidad”
Que teniendo en cuenta la gravedad del ilícito, las sanciones “…no resultan en forma alguna desproporcionadas, pues se puso en serio riesgo los bienes de la Nación…”.
Que el entonces Contralor General de la República no impuso la sanción de inhabilitación en su límite máximo, “…sino por un período razonable a juicio del Ministerio Público y compatible con un Estado social, donde la multa como sanción pecuniaria y suficiente en el marco de un estado capitalista, no tiene el carácter que posee en un Estado social donde además del castigo económico al funcionario, éste debe separarse temporalmente de la función que no ejerció responsablemente en beneficio del colectivo…”.
d.- “Del reconocimiento del apoderado judicial de la recurrente de que ésta suscribió el Acta N° 23 que originó las sanciones administrativas”
Al respecto, sostuvo que el apoderado judicial de la parte actora reconoció explícitamente su responsabilidad en la comisión del ilícito, de allí que en ningún escrito pueda encontrarse algún argumento “…encaminado a desvirtuar la responsabilidad administrativa de la recurrente, sino a alegar que hubo prescripción de la potestad sancionatoria, por aplicación retroactiva de la ley, y lo que a juicio del Ministerio Público podría interpretarse realmente como un reconocimiento de la falta administrativa de la recurrente, como lo es la desproporcionalidad de la sanción, lo que equivale a decir que fue responsable y que debía ser sancionada pero no con una sanción tan grave (como ella considera)…”.
e.- “De la ausencia probatoria de las supuestas consecuencias que se habían generado a juicio de la recurrente de no haberse producido el ilícito administrativo”
Que el alegato según el cual el préstamo bancario solicitado buscaba solventar compromisos laborales, “…carece de prueba alguna en autos…”, aunado al hecho de que “…ello no justifica que se realicen actuaciones al margen de la ley, pues ante situaciones de emergencia y de urgencia, se prevé igualmente un debido proceso que debe observarse, lo cual no ocurrió y no desvirtúa, por lo demás, la recurrente…”.
Con base en las consideraciones expuestas, la representante del Ministerio Público solicitó que se declarara sin lugar el recurso de nulidad ejercido.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a la Sala pronunciarse sobre el mérito del recurso de nulidad ejercido por la representación judicial de la ciudadana Ilse Noema del Coromoto Noguera Contreras contra el “auto decisorio” de fecha 13 de julio de 2010, dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del entonces Contralor General de la República, mediante el cual se declaró su responsabilidad administrativa y se le impuso sanción de multa por la cantidad de mil novecientos veintinueve bolívares con sesenta céntimos (Bs. 1.929,60); y la Resolución N° 01-00-000424 del 9 de diciembre de 2010, dictada por el ciudadano Contralor General de la República a través de la cual se le aplicó a la recurrente sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.
Previo al análisis del fondo de la controversia, observa la Sala que en el auto de fecha 22 de septiembre de 2011, el Juzgado de Sustanciación omitió pronunciarse sobre la admisibilidad de la acción de nulidad ejercida contra el “auto decisorio” de fecha 13 de julio de 2010; por lo que procede este Órgano Jurisdiccional, en primer término, a verificar su competencia para conocer tal pretensión, para luego pasar a revisar si se encuentra incursa en alguna de las causales de inadmisibilidad establecidas en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dado que se trata de una materia de orden público revisable en cualquier estado y grado de la causa.
Respecto de la competencia, este Órgano Jurisdiccional advierte que el acto impugnado fue suscrito por el ciudadano Alexander Pérez Abreu en su condición de Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, quien actuó por delegación del ciudadano Contralor General de la República según la Resolución N° 01-00-035 de fecha 17 de enero de 2006, publicada en la Gaceta Oficial N° 38.364 del 24 de enero de ese mismo año.
En dicha Resolución, el entonces Contralor General de la República, delegó en el mencionado ciudadano la atribución prevista en el artículo 106 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.347 de fecha 17 de diciembre de 2001, para “…dictar las decisiones a que se refiere el artículo 103 (…) y para imponer las multas consagradas en los artículos 94 y 105 del mismo texto legal en el ámbito de su respectiva competencia…”.
En razón de lo anterior, debe indicarse que el artículo 108 del referido instrumento normativo establece lo siguiente:
“Artículo 108. Contra las decisiones del Contralor General de la República o sus delegatarios, señaladas en los artículos 103 y 107 de esta Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación.
En el caso de las decisiones dictadas por los demás órganos de control fiscal se podrá interponer, dentro del mismo lapso contemplado en este artículo, recurso de nulidad por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”. (Negrillas de la Sala).
Por su parte, los artículos 23, numeral 5 y 26, numeral 5 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, respectivamente, atribuyen la competencia a esta Sala Político-Administrativa para conocer los recursos de nulidad ejercidos contra el Presidente de la República, Vicepresidente Ejecutivo de la República, los Ministros y las máximas autoridades de los organismos de rango constitucional, como es el caso del Contralor General de la República o sus delegatarios, por lo que este Órgano Jurisdiccional se declara competente para conocer la pretensión de nulidad ejercida contra el “auto decisorio” de fecha 13 de julio de 2010, dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República. Así se declara.
Declarada la competencia, procede la Sala a verificar si el recurso de nulidad ejercido contra el “auto decisorio” del 13 de julio de 2010, dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, se encuentra incurso en alguna de las causales de inadmisibilidad establecidas en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En ese sentido, se revisará en primer término, lo relativo a la caducidad de la acción, ya que la representación judicial de la Contraloría General de la República expuso que al no haberse ejercido el recurso de reconsideración, el mencionado acto había quedado firme en sede administrativa, “…tal como se evidencia del Auto de Firmeza de fecha 11 de agosto de 2010…”, insistiendo en que dicho proveimiento también “…quedó definitivamente firme, luego de que transcurriera pacíficamente el lapso de seis (6) meses previsto en el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, sin que la ciudadana Ilse Noema del Coromoto Noguera Contreras, ejerciera la respectiva acción contencioso administrativa de nulidad…”.
Al respecto, observa este Órgano Jurisdiccional que en fecha 2 de julio de 2010, compareció en la audiencia oral y pública prevista en el artículo 101 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal el apoderado judicial de la parte actora, en la cual se estableció que la recurrente se entendería notificada “…a partir de la fecha en que conste por escrito la decisión en el expediente administrativo…”; actuación esta que se verificó el día 13 de julio de ese mismo año, fecha en que el órgano recurrido consignó el “auto decisorio” contentivo de la decisión in extenso de la declaratoria de responsabilidad administrativa de la ciudadana Ilse Noema del Coromoto Noguera Contreras.
Posteriormente, el órgano recurrido dictó el denominado “AUTO FIRME EN SEDE ADMINISTRATIVA” de fecha 11 de agosto de 2010, con el cual se dejó constancia que la parte actora no ejerció el recurso de reconsideración. Sin embargo, esta Sala juzga necesario señalar que los artículos 108 y 120 del referido instrumento legal exigen que las decisiones emanadas de los órganos de control fiscal sean notificadas de acuerdo con las exigencias generales establecidas en los artículos 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, precisándose que aquellas notificaciones que no reúnan los requisitos allí establecidos, se considerarán defectuosas y, por tanto, no producirán ningún efecto. (Vid. Sentencias de esta Sala números 153 y 141 de fechas 11 de febrero de 2010 y 2 de febrero de 2011).
Por lo tanto, pretender computar el lapso de caducidad para el ejercicio del recurso de nulidad a partir de la fecha en que “…conste por escrito la decisión…” adoptada por el órgano de control fiscal en la audiencia oral y pública, constituye una interpretación contraria a lo establecido en los artículos 108 y 120 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que la exigencia de notificación personal de los actos administrativos de efectos particulares, especialmente aquellos que causan gravamen, persigue garantizar el pleno ejercicio de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa.
En virtud de las consideraciones que anteceden, concluye la Sala que los lapsos para interponer tanto el recurso administrativo de reconsideración como el contencioso administrativo de nulidad contra los actos dictados por el ciudadano Contralor General de la República o sus delegatarios con fundamento en los artículos 103 y 107 de la precitada Ley Orgánica, serán computados a partir del día siguiente a la notificación personal que de dichos actos deba practicar la Administración, en cada caso, de conformidad con el régimen de notificaciones establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 00955 de fecha 2 de agosto de 2012).
Precisado lo anterior, en el caso concreto se verifica lo siguiente: (i) el “auto decisorio” contentivo de la declaratoria de responsabilidad de la recurrente se hizo constar en el expediente administrativo el 13 de julio de 2010 (folios 1.518 al 1.577 de la pieza N° 5 del expediente administrativo); (ii) no consta en el expediente administrativo remitido a esta Sala que dicho acto se hubiere notificado personalmente a la ciudadana Ilse Noema del Coromoto Noguera Contreras conforme a lo establecido en el artículo 120 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal en concordancia con el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; (iii) el 16 de febrero de 2011, mediante oficio N° 08-01-253, la actora se dio por notificada personalmente de la Resolución N° 01-00-000424 de fecha 9 de diciembre de 2010, dictada por el ciudadano Contralor General de la República, por lo que debe asumirse que fue en esa oportunidad que tuvo conocimiento del “auto decisorio” contentivo de la declaratoria de responsabilidad administrativa dictada en su contra (folios 1.635 y 1.636 de la pieza N° 5 del expediente administrativo), y (iv) el presente recurso de nulidad se ejerció el 2 de agosto de 2011.
A partir de allí, debe concluirse que dicha acción de nulidad fue ejercida tempestivamente por haber sido interpuesta dentro del lapso de seis (6) meses, establecido en el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, motivo por el cual se desestima el alegato de caducidad expuesto por la representación judicial de la Contraloría General de la República. Así se decide.
Adicionalmente, aprecia la Sala que en el presente caso, no se verifica ninguna de las restantes causales de inadmisibilidad establecidas en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esto es, no se han acumulado pretensiones que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; se acompañó la documentación necesaria a los fines de la admisión de la acción; no existe evidencia de infracción a la cosa juzgada; no se aprecian conceptos irrespetuosos ni contrarios al orden público, las buenas costumbres o alguna disposición expresa de la ley en el escrito libelar, lo que conduce a este Órgano Jurisdiccional a admitir el recurso de nulidad ejercido contra el “auto decisorio” de fecha 13 de julio de 2010, dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del entonces Contralor General de la República. Así se decide.
Del mérito de la causa
Decidido lo anterior, se observa que la parte actora fundamentó la acción de autos en los siguientes alegatos: (i) la falta de aplicación del artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela respecto a la Resolución N° 01-00-000424 de fecha 9 de diciembre de 2010; (ii) “Inobservancia del artículo 114 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal” en el “auto decisorio” de fecha 13 de julio de 2010; (iii) la falta de aplicación del artículo 49 de la Constitución en el “auto decisorio” de fecha 13 de julio de 2010, así como (iv) la violación del principio de proporcionalidad de la sanción en ambos actos recurridos; sin embargo, la Sala juzga conveniente reordenar las denuncias expuestas en relación con cada uno de los actos recurridos con el objeto de brindarle mayor claridad al presente fallo.
1.- En cuanto a la acción de nulidad ejercida contra el "auto decisorio" de fecha 13 de julio de 2010 (Declaratoria de responsabilidad)
a.- “Inobservancia del artículo 114 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”
En primer término, alegó la recurrente que ella había desempeñado el cargo de miembro suplente de la Junta Directiva de la empresa Aguas de Mérida, C.A., “…durante el período 1998-2000, por lo cual para la fecha de la sanción ha transcurrido más de 5 años de cesación de esa función, por lo cual opera de derecho la prescripción de las acciones administrativas sancionatorias…”.
Asimismo, expuso que el procedimiento de determinación de responsabilidad se inició el 20 de abril de 2010, “…y la última actuación en la fase de investigación (Potestad Investigativa), lo constituye la notificación de su apertura, hecho acontecido el 19 de julio de 2003…”, por lo que de haberse aplicado el lapso de cinco (5) años consagrado en el artículo 114 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal se habría declarado la prescripción.
Este alegato, referido a la falta de aplicación del lapso de prescripción de cinco (5) años establecido en el referido artículo, no fue controvertido por la representación judicial de la Contraloría General de la República por considerar que “…la decisión que declaró la responsabilidad administrativa…” de fecha 13 de julio de 2010, dictada por el Director de Determinación de Responsabilidades quedó “definitivamente firme” al no haberse ejercido tempestivamente los recursos administrativos ni jurisdiccionales correspondientes.
Respecto de la alegada prescripción de la acción sancionatoria, la Sala advierte que para el momento en que se produjo el hecho generador de responsabilidad (10 de marzo de 2000), regía la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.017 Extraordinario, de fecha 13 de diciembre de 1995, la cual no establecía un lapso de prescripción, por lo que debía aplicarse supletoriamente el artículo 102 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, publicada en la Gaceta Oficial N° 3.077 Extraordinario, de fecha 23 de diciembre de 1982, según el cual:
"Artículo 102. Las acciones penales, civiles y administrativas derivadas de la presente Ley, prescribirán por cinco años, los cuales se contarán siguiendo las reglas establecidas en el Código Penal. Sin embargo, cuando el infractor fuere funcionario público, la prescripción comenzará a contarse desde la fecha de cesación en el cargo o función, y si se tratare de funcionarios que gocen de inmunidad, se contará a partir del momento en que ésta hubiere cesado o haya sido allanada". (Negrillas de la Sala).
Tal disposición, sí establecía un plazo máximo de cinco (5) años para ejercer las acciones contra los ilícitos de naturaleza civil, penal y administrativa, el cual debía computarse según las reglas establecidas en el Código Penal, teniendo en cuenta que si se trataba de un funcionario público, la prescripción comenzaría a contarse desde la fecha de su cesación en el cargo. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 00592 de fecha 24 de abril de 2007).
En este sentido, el artículo 110 del Código Penal establece los modos de interrupción de la prescripción, señalando que una vez interrumpida, esta comenzaría a computarse nuevamente. Sobre su aplicación en los procedimientos administrativos sancionatorios, esta Sala ha expresado lo siguiente:
“(…) Atendiendo a las aludidas normas y al criterio jurisprudencial contenido en la decisión parcialmente transcrita supra, se reitera en esta oportunidad, que el lapso de prescripción de la acción sancionatoria para declarar la responsabilidad administrativa de un funcionario público (5 años), mientras estuvo en vigencia la hoy derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, comenzará a computarse, en primer lugar, desde el momento en el cual aquél se separe de su cargo hasta el momento en el cual se dicte el auto de apertura de la investigación administrativa, luego, el lapso comienza a correr nuevamente desde el día de la interrupción (…)”. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 01057 de fecha 3 de agosto de 2011).
Precisado el instrumento jurídico aplicable y la forma de computar el lapso de prescripción, corresponde a la Sala verificar si en el caso de autos, prescribió la acción sancionatoria, para lo cual debe tenerse en cuenta lo siguiente:
a.1.- En fecha 8 de septiembre de 2000, la funcionaria Ilse Noema del Coromoto Noguera Contreras cesó en el ejercicio del cargo de miembro suplente de la Junta Directiva de la empresa Aguas de Mérida, C.A., tal como se evidencia de la designación de los nuevos directores principales y suplentes de la referida sociedad mercantil cursante en los folios 199 al 201 de la pieza N° 1 del expediente administrativo.
a.2.- En fecha 21 de octubre de 2003, la Dirección General de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República acordó iniciar una investigación por tales hechos; según se aprecia del oficio de notificación N° 07-01-3408 cursante en los folios 396 al 398 de la pieza N° 2 del expediente administrativo.
Atendiendo a las disposiciones legales referidas, así como a los hechos y actuaciones narradas, se observa que para la fecha en que la Contraloría General de la República acordó iniciar la investigación, no había transcurrido el lapso de cinco (5) años a que se refiere el precitado artículo 102 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, por lo que sobre este punto, resulta improcedente el alegato de prescripción expuesto por la recurrente. Así se establece.
Sin embargo, la parte actora también alegó que el procedimiento de determinación de responsabilidad se inició el 20 de abril de 2010, “…y la última actuación en la fase de investigación (Potestad Investigativa), lo constituye la notificación de su apertura, hecho acontecido el 19 de julio de 2003…”; circunstancia que solicitó sea valorada conforme a lo establecido por esta Sala en su sentencia N° 00597 de fecha 11 de mayo de 2011. En dicho fallo, este Órgano Jurisdiccional señaló lo siguiente:
“(…) La Sala observa que este caso, al tratarse de hechos ilícitos administrativos cometidos por un funcionario público, aun cuando había un vacío jurídico en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, vigente ratione temporis, con respecto al lapso de prescripción de la responsabilidad administrativa; sin embargo, existía una regulación específica más allá de la prevista en el artículo 108 del Código Penal (si bien la mencionada disposición legal ha sido aplicada con anterioridad en el derecho administrativo sancionador, básicamente se ha hecho en forma supletoria en relación a aquellos procedimientos de índole disciplinaria), se trata en este caso, específicamente de la disposición contenida en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, aplicable ratione temporis.
(…)
Por tanto, esta Sala reitera el criterio contenido en la citada sentencia N° 01140 del 24 de septiembre de 2002, mediante el cual ha considerado aplicable en los casos como el analizado, la norma contemplada en el artículo 102 de la entonces vigente Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, que establece cinco (5) años como término máximo para la prescripción de los ilícitos de naturaleza civil, penal y administrativa que surjan con ocasión de la aplicación de esa Ley (…)”.
En dicho fallo, esta Sala Político-Administrativa determinó que ante la ausencia de un lapso de prescripción en la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, debía aplicarse supletoriamente lo establecido en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, tal como se precisó ut supra.
En el caso de autos, el recurrente expuso que el 21 de octubre de 2003, la Dirección de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República acordó “…iniciar una investigación con relación a la aprobación por parte de la Junta Directiva de la Empresa Aguas de Mérida, C.A., de la autorización a la Presidenta de la Empresa para la obtención de un préstamo en una entidad bancaria…” tomando esa fecha como base de cálculo para la prescripción.
No obstante lo anterior, el cómputo del lapso de prescripción de la acción, debe efectuarse a partir del 8 de diciembre de 2003, fecha en la cual la Directora de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República ordenó la incorporación en el expediente administrativo N° PI-07-01-02-2003, el Informe de Resultado en el que se concluyó que la actora no aportó al proceso investigativo “…elementos que desvirtuaran los hechos presuntamente irregulares objeto de la presente investigación…”, razón por la cual, juzgó necesaria “…la remisión del presente caso a la Dirección de Averiguaciones Administrativas a los fines de que se inicie, de considerarlo procedente, el procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidad correspondiente…”; tal como se evidencia del folio 457 de la pieza N° 2 del referido expediente.
Luego, el 9 de abril de 2010, el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República acordó el inicio del procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 96 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, según se observa de los folios 480 al 496 de la pieza N° 2 del expediente administrativo.
De una revisión exhaustiva del expediente administrativo, este Órgano Jurisdiccional verifica que entre ambas fechas (8 de diciembre de 2003 y 9 de abril de 2010), no hubo ninguna actuación de las partes, motivo por el cual al haber transcurrido más de cinco (5) años, debe declararse prescrita la acción, de conformidad con lo establecido en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, aplicable ratione temporis.
En consecuencia, se declara con lugar la pretensión de nulidad ejercida por la ciudadana Ilse Noema del Coromoto Noguera Contreras contra el “auto decisorio” de fecha 13 de julio de 2010, dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades, actuando por delegación del ciudadano Contralor General de la República mediante el cual se declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente y se le impuso la sanción de multa por la cantidad de mil novecientos veintinueve bolívares con sesenta céntimos (Bs. 1.929,60). Así se decide.
De los efectos de la declaratoria de nulidad de la declaratoria de responsabilidad administrativa
Declarado lo anterior, corresponde a la Sala emitir pronunciamiento sobre la Resolución N° 01-00-000424 de fecha 9 de diciembre de 2010, dictada por el ciudadano Contralor General de la República, a través de la cual se le impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años, observando que dicho acto fue dictado con base en el artículo 122 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, actual artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Sobre esta última disposición legal, la Sala ha señalado que la imposición de las sanciones disciplinarias a que se refiere el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal requiere como único presupuesto la declaratoria de responsabilidad administrativa, es decir, dichas sanciones, aparte de la pecuniaria, son consecuencias jurídicas que, según la ley, derivan de la declaratoria de responsabilidad administrativa sin que medie ningún otro procedimiento, ya que “…se erigen como actos-consecuencias que resultan de un procedimiento o iter previo, preparatorio y necesario para su aplicación, el de la determinación de la responsabilidad administrativa, que es en el que se comprueba el ilícito administrativo y se determina dicha responsabilidad…”. (Vid. Sentencia N° 00947 de fecha 12 de agosto de 2008).
En tal sentido, las medidas de suspensión sin goce de sueldo, destitución e inhabilitación a que se refiere el artículo 105 eiusdem, antes artículo 122 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, viene precedida de un procedimiento, por lo que es dable afirmar que la relación entre la decisión de responsabilidad administrativa y las medidas disciplinarias en cuestión es de causa y efecto, de allí que el procedimiento de determinación de responsabilidad es el que motiva las sanciones disciplinarias previstas en la citada disposición.
Por lo tanto, dado que la sanción de inhabilitación impuesta a la recurrente por el entonces Contralor General de la República es un acto-consecuencia de la determinación de responsabilidad administrativa que se impone “…sin que medie ningún otro procedimiento…”, y visto que en el caso de autos se declaró la nulidad del “auto decisorio” de fecha 13 de julio de 2010 por medio del cual se declaró la responsabilidad administrativa de la actora, debe esta Sala declarar la nulidad absoluta de la Resolución N° 01-00-000424 de fecha 9 de diciembre de 2010, dictada por el ciudadano Contralor General de la República mediante la cual resolvió imponerle la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años a la ciudadana Ilse Noema del Coromoto Noguera Contreras. Así se decide.
Decidido lo anterior, este Órgano Jurisdiccional estima que no procede emitir pronunciamiento sobre el resto de los alegatos planteados por la representación judicial de la accionante. Así se declara.
VI
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político-Administrativa, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.- ADMITE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la ciudadana Ilse Noema del Coromoto Noguera Contreras contra el “auto decisorio” de fecha 13 de julio de 2010, dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del entonces Contralor General de la República, mediante el cual se declaró la responsabilidad administrativa de la mencionada ciudadana y se le impuso la sanción de multa por la cantidad de mil novecientos veintinueve bolívares con sesenta céntimos (Bs. 1.929,60).
2.- CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la ciudadana Ilse Noema del Coromoto Noguera Contreras contra el “auto decisorio” de fecha 13 de julio de 2010, dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del entonces Contralor General de la República, y la Resolución N° 01-00-000424 del 9 de diciembre de 2010, dictada por el ciudadano CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, a través de la cual se le impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años. En consecuencia, NULOS dichos actos.
Se ordena notificar a la Procuraduría General de la República.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Devuélvase el expediente administrativo a la Contraloría General de la República. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los tres (03) días del mes de marzo del año dos mil quince (2015). Años 204º de la Independencia y 156º de la Federación.
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El Presidente EMIRO GARCÍA ROSAS |
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La Vicepresidenta - Ponente MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL |
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EVELYN MARRERO ORTÍZ
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Las Magistradas,
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BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO |
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El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
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La Secretaria, YRMA ROSENDO MONASTERIO
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En cuatro (04) de marzo del año dos mil quince, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00167.
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La Secretaria, YRMA ROSENDO MONASTERIO |
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