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La Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo mediante oficio identificado con el alfanumérico CSCA-2016-001310 de fecha 12 de julio de 2016, recibido el 1° de agosto de ese mismo año, remitió a esta Sala el expediente contentivo de la demanda contencioso administrativa de nulidad interpuesta con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, por el abogado Juan Carlos Oliveira Bonomi, inscrito en el INPREABOGADO número 117.971, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil BANCO DEL CARIBE, C.A., BANCO UNIVERSAL (BANCARIBE), inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del entonces Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 19 de julio de 1958, bajo el número 74, Tomo 16-A y cuya última modificación quedó asentada en el Registro Mercantil Segundo del Distrito Capital del 29 de agosto de 2012, bajo el número 44, Tomo 243-A-Sdo, contra la Resolución número 109.14 dictada en fecha 1° de agosto de 2014 por la SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO (SUDEBAN), por la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración incoado por la referida entidad bancaria contra el acto administrativo identificado con letras y números SIB-II-GCR-GA-18400 del 29 de mayo de 2014, que negó la autorización de cierre “…de la Agencia Yaracal (103), ubicada en la carretera Morón-Coro, Edificio Banco del Caribe, Planta Baja, Sector San José, Municipio Manaure, Estado Falcón”.
La remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación ejercido el 15 de diciembre de 2015 por el abogado Luis Manuel Altuve Perera, inscrito en el INPREABOGADO número 209.979, actuando con el carácter de representante judicial de la sociedad mercantil Banco del Caribe, C.A., Banco Universal (BANCARIBE), contra la decisión número 2015-001176 de fecha 8 de diciembre de 2015, mediante la cual la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declaró sin lugar la demanda interpuesta.
El 9 de agosto de 2016 se dio cuenta en Sala y por auto de esa misma fecha se designó Ponente al Magistrado Marco Antonio Medina Salas y se fijó un lapso de diez (10) días de despacho para fundamentar la apelación.
En fecha 6 de octubre de 2016 el apoderado judicial de la entidad bancaria recurrente consignó el escrito de fundamentación de la apelación.
El 25 de octubre de 2016 vencidos los lapsos para la fundamentación y contestación de la apelación se dejó constancia en el expediente, conforme a lo establecido en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que la causa entró en estado de sentencia.
Mediante diligencias del 9 de febrero y 25 de julio de 2017 la parte apelante solicitó pronunciamiento.
Por auto de fecha 26 de julio de 2017 se dejó constancia que el 24 de febrero de ese mismo año se eligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidente, Magistrado Marco Antonio Medina Salas; la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.
En la oportunidad para decidir pasa esta Corte a hacerlo previa las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
En fecha 17 de septiembre de 2014 el abogado Juan Carlos Oliveira Bonomi, ya identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil Banco del Caribe, C.A., Banco Universal (BANCARIBE), interpuso ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo (U.R.D.D.), demanda contencioso administrativa de nulidad con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Resolución número 109.14 dictada el 1° de agosto de 2014 por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), en los siguientes términos:
Que mediante comunicación de fecha 11 de abril de 2014, su representada informó a la referida Superintendencia “…de conformidad con lo previsto en el Decreto con Rango de Ley de Reforma de la Ley de Instituciones del Sector Bancario y la Resolución Nº 194-11 relativa a las Normas para la Apertura, Traslado o Cierre de Taquillas Externas, Taquillas Asociadas, Mostradores Informativos, Cajeros Automáticos o electrónicos y otras Modalidades de Atención a Clientes Usuarios y Usuarias en el Territorio Nacional, que la Junta Directiva de Bancaribe, en su sesión Nº 2214 del 8 de abril de 2014, había aprobado la propuesta presentada por la Vicepresidencia Ejecutiva de Banca Personas y Pyme, para el cierre definitivo y traslado de las operaciones de la oficina Yaracal (103) a la oficina Morón (102)”.
Que, a tal efecto, se acompañó un informe en el que se indicaron las razones del traslado de las operaciones de la oficina antes indicada, entre las cuales destacan “...(i) el bajo volumen de transacciones, (ii) los recientes hechos delictivos ocurridos en la agencia Yaracal, y (iii) el gran desarrollo de la banca electrónica alcanzado por [su] representado”. (Agregado de la Sala).
Señaló que mediante acto administrativo notificado con el Oficio identificado con letras y números SIB-II-GGR-18400 de fecha 29 de mayo de 2014, la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN) “…denegó la autorización solicitada para el cierre de la agencia Yaracal”.
Que contra la referida decisión, su representada ejerció recurso de reconsideración, el cual fue declarado sin lugar mediante Resolución número 109.14 de fecha 1° de agosto de 2014.
Denunció la violación del principio de globalidad de la decisión pues “…la mayoría de los argumentos expuestos tanto en la solicitud de autorización de cierre de la agencia Yaracal, como posteriormente en el recurso de reconsideración, no fueron analizados en modo alguno por la SUDEBAN”.
Que “(…) era deber de la SUDEBAN (Administración) analizar y pronunciarse sobre todos los argumentos y pruebas presentados por Bancaribe o, en general, que constaran en el expediente, incluso aunque éste no los hubiera presentado”; por lo que, “(…) tal omisión de pronunciamiento por parte de la SUDEBAN colocó a [la prenombrada entidad financiera] en un estado de completa indefensión al no ser escuchados y valorados sus argumentos y pruebas con las debidas garantías establecidas en el ordenamiento jurídico venezolano, lo cual menoscaba el debido proceso que impera en todo procedimiento administrativo (…), lo que debe conducir necesariamente a este tribunal a declarar la nulidad absoluta del acto recurrido (…)” (Mayúsculas del texto y agregado de esta Sala).
Adujo que el acto administrativo recurrido adolece del vicio de falso supuesto pues “el argumento expuesto por la SUDEBAN sobre las supuestas consecuencias adversas de la decisión de cierre de la agencia resulta insuficiente desde el punto de vista jurídico para motivar o justificar la decisión contenida en el acto recurrido, lo que confirma la configuración de falso supuesto en el presente caso”.
Que en el acto impugnado, la Superintendencia incurrió “…en falso supuesto de hecho y quebrantando además la prohibición contenida en el artículo 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos ha vulnerado por vía de un acto de efectos particulares el contenido de una norma general dictada por ese ente, en el que se promueve el uso de la banca electrónica…” (sic).
Que “(…) Bancaribe no es la única institución financiera en esa entidad, disponiendo los clientes y usuarios de los productos y servicios de otros bancos, así como de los servicios de Bancaribe a través de los cajeros automáticos y Dispositivos de Autoservicio que tenga a bien SUDEBAN autorizar, los comprendidos en la banca electrónica (…) y excepcionalmente acudir a la agencia de Morón para realizar aquellas operaciones que no se pueden efectuar por ninguna otra vía (…)” (Mayúsculas del original).
Afirmó que “(…) a pesar de que la agencia Yaracal sea la única de Bancaribe ubicada en el municipio Manaure, y que la que sustituiría las operaciones sería la de Morón, por los hechos específicos del caso (…), de ninguna manera se afectarían sustancialmente los derechos de los clientes y usuarios, y la autorización de cierre de la agencia Yaracal debe ser acordada”.
Destacó la existencia del vicio de falso supuesto de derecho por cuanto “(…) la SUDEBAN no evaluó en el presente caso el desempeño financiero y gerencial de Bancaribe, tampoco su apego a la LISB, y de ninguna manera aplicó criterios de sana práctica bancaria ni sus propias normas prudenciales. Ello constituye un vicio de nulidad absoluta, al no cumplir la SUDEBAN el procedimiento legalmente establecido para resolver las solicitudes de cierre de agencias bancarias. Igualmente constituye una violación al debido proceso, y por lo tanto ratifica el vicio de nulidad absoluta del cual adolece el acto recurrido”.
Que la Administración “(…) incurrió en una errónea interpretación del alcance de los ya mencionados artículos 22 LISB y 13 y 14 de las Normas para el Cierre de Agencias, al interpretar que estas (sic) regulan o contemplan una potestad total o mayormente discrecional, cuando en realidad se trata de una potestad mayormente reglada. Ello permite concluir que en el presente caso el acto administrativo recurrido se encuentra viciado en su causa por falso supuesto de derecho (…)”.
Alegó la violación del principio de proporcionalidad y adecuación, previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que “(…) la negativa del cierre de la Agencia (…) obliga (y se seguirá obligando) al Banco a mantener abiertas unas instalaciones que no generan ingresos suficientes para compensar los costos operativos de la instalación y sin que ello implique o se traduzca en una mayor y mejor garantía de acceso a los servicios (…)”.
Explicó que al negar la autorización de cierre y traslado de operaciones, la Superintendencia se fundamentó en motivos no establecidos en las normas, con el agravante de que los que sí están específicamente regulados no fueron analizados de forma alguna.
Argumentó que “(…) es falso que la banca electrónica represente una limitación de los derechos de los clientes y usuarios, muy por el contrario los amplia y facilita su ejercicio, pero además, la SUDEBAN infringió el principio de legalidad al no sujetar su negativa a (…) a la normativa prudencial por ella dictada, la cual es clara en indicar que la banca electrónica representa un medio idóneo para garantizar la prestación de servicios bancarios de calidad a nivel nacional, y por ello les impone una obligación a las instituciones financieras de implementar su desarrollo, así como publicitar sus beneficios e incentivar su uso. Lo anterior nos lleva a la conclusión de que en el presente caso la SUDEBAN violó la normativa prudencial por ella dictada y a la cual Bancaribe ha dado fiel cumplimiento. Ello vicia el acto administrativo recurrido de nulidad por violación del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos y del principio de legalidad”.
Afirmó que el acto recurrido transgredió el derecho de propiedad, de libertad económica y de libre empresa, ya que “Si bien es cierto que la actividad bancaria es catalogada en nuestro país como un servicio público, su regulación no puede limitar de tal manera la libertad de empresa, y dentro de ella su libertad de organización y de dirección, que la hagan irreconocible e inejecutable. Por lo tanto, no solamente podría ser catalogada de inconstitucional la limitación de los derechos de propiedad, de libertad económica y de empresa el que mediante Decreto-Ley se imponga el requisito de autorización previa para proceder al cierre de agencias, sino que el desarrollo de esa limitación se hizo además mediante un acto de rango sublegal, lo cual deja en evidencia más aún la inconstitucionalidad de esa restricción, que de acuerdo al artículo 156, numeral 32 constitucional, corresponde al poder público nacional, y dentro de él, al poder legislativo como único órgano competente para dictar leyes formales” (sic).
Finalmente, solicitó que se declare con lugar la demanda de autos y, en consecuencia, se autorizase el cierre definitivo de la agencia Yaracal y traslado de sus operaciones a la agencia Morón, del Estado Falcón.
Una vez sustanciado el expediente en su totalidad, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo mediante decisión número 2015-001176 del 8 de diciembre de 2015, declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad.
Mediante diligencia de fecha 15 de diciembre de 2015 el representante judicial de la entidad bancaria Banco del Caribe, C.A., Banco Universal (BANCARIBE), ejerció recurso de apelación contra la referida decisión, el cual fue oído en ambos efectos por auto del día 12 de julio de 2016.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
Por sentencia número 2015-001176 del 8 de diciembre de 2015 la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declaró sin lugar la demanda de nulidad incoada, con base en las siguientes consideraciones:
“-V-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
(…omissis…)
i.-Del vicio de ilegalidad por violación del principio de globalidad o exhaustividad de la decisión administrativa
En su escrito de demanda, el Apoderado Judicial del Banco del Caribe, señaló que la Superintendencia de Instituciones del Sector Bancario, omitió pronunciamiento tanto en el acto administrativo primigenio que negó la autorización de cierre y traslado, como en la decisión del recurso de reconsideración interpuesto, sobre la mayoría de los argumentos expuestos, ya que no fueron analizados en modo alguno por la Superintendencia, tal era el caso, a su decir, del argumento referido a la baja cantidad de transacciones realizadas por los clientes y usuarios en la agencia Yaracal, como los argumentos referidos a hechos delictivos ocurridos en la agencia, los cuales causaron severos daños a las instalaciones y cuya reparación implica la inversión de grandes sumas de dinero y la voluntad de Bancaribe de instalar cajeros automáticos en esa localidad.
(…omissis…)
Para decidir esta Corte observa:
El mencionado principio de globalidad o exhaustividad de la decisión administrativa, consiste en que la administración está en la obligación de pronunciarse sobre todos los asuntos, alegatos y pruebas presentes en el curso de un procedimiento administrativo e inclusive, sobre aquellos que no hayan sido planteados tanto inicialmente como durante la tramitación procedimental. Tal principio deviene de texto legal expreso ya que nuestra Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos estableció en sus artículos [62 y 89] lo siguiente: (Agregado de la Sala).
(…omissis…)
Sin embargo, la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 00042 de fecha 16 de enero de 2007, ha establecido, que para la procedencia de la nulidad del acto por violación del principio de globalidad de la decisión administrativa, es necesario que aquellos argumentos o elementos sobre los cuales no se haya pronunciado la Administración, sean de tal importancia que de habérselos apreciado y valorados, la decisión contenida en el Acto hubiese sido distinta. (…)
(…omissis…)
Del informe contenido en la solicitud de autorización de cierre y traslado de la Agencia Yaracal (103) hecha por Bancaribe en fecha 11 de abril de 2014, encuentra este sentenciador que la misma se fundamentó sobre los siguientes hechos: (i) ‘La oficina a ser cerrada y trasladados sus servicios, presentan un bajo nivel de negocios, cumplimiento de metas y bajo nivel transaccional, incidiendo negativamente en los resultados de eficiencia y servicios de ésta Oficina’. (ii) ‘Adicionalmente a las variables de negocios del cierre del 1er trimestre, se suma a la Oficina un siniestro de mediados de marzo de 2014, la (sic) cual fue causado por el ingreso (sic) las instalaciones de la Oficina por personas desconocidas, violentando y dañando diferentes áreas de servicio. La inversión requerida para reparar todos los elementos dañados sobrepasa un millón 300 mil bolívares (Bs. 1.300.000,00)’. (iii) ‘Esta última variable (vandalismo), incorpora más valores negativos al resultado financiero obtenido por la oficina’.
De igual forma, del análisis hecho sobre la Resolución Nº 109.14, que declaró Sin Lugar el recurso de Reconsideración interpuesto por Banco del Caribe contra la Resolución Nº SIB-II-GGR-GA de fecha 29 de mayo de 2014 que no autorizó el cierre de la Agencia Yaracal (103), se encuentra que la misma se fundamentó en: (i) ‘En cuanto a la negativa de autorización notificada a través del oficio recurrido, esta Superintendencia tomó en cuenta que era la única Agencia en el Municipio Manaure y que los usuarios que transitan entre las localidades de Manaure y Morón tendrían que recorrer una distancia de aproximadamente setenta y seis kilómetros (76 km), para lo cual se requeriría un tiempo de aproximadamente cincuenta y cinco minutos, situación que generaría un impacto negativo en la calidad del servicio prestado a los clientes y usuarios de la Agencia en cuestión’. (ii) ‘Respecto a la utilización de la banca electrónica propuesta por la institución Bancaria para subsanar la restricción de los servicios bancarios, debe aclararse que tal escenario restringe al público, el uso de taquillas o cajeros automáticos, cuando estos así lo requieran’. (iii) ‘En consecuencia, este Organismo estima que el cierre de la Agencia Yaracal (103), afectaría negativamente la calidad del servicio prestado y limitaría el derecho de los clientes y usuarios de la población del Municipio Manaure del Estado Falcón, a disfrutar de servicios bancarios de calidad, garantizados por el artículo 117 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el artículo 2 de la Ley de Instituciones del Sector Bancario y los artículos 3 y 7 de las normas relativas a la protección de los usuarios y usuarias de los servicios Financieros, por lo que ratifica el contenido del acto administrativo recurrido’.
De lo anteriormente transcrito, resulta evidente que la Superintendencia de Instituciones del Sector Bancario se pronunció parcialmente sobre los argumentos que justificarían el cierre de la Agencia Yaracal (103), pues no hizo referencia alguna al valor que le merecían el hecho de la poca transaccionalidad de la agencia, del siniestro ocurrido producto de acciones delictivas, y la inseguridad presuntamente existente en la zona. Aunado a ello, es de resaltar que en su decisión, la Administración planteó el del (sic) carácter de servicio público con el que es calificada la actividad bancaria en el país, el derecho del público a disfrutar de esta, y la obligación del Estado, a través de la administración, de asegurarla y promoverla.
Ahora bien, tal y como se ha establecido supra, la Administración fundamentó su decisión en el hecho que la actividad bancaria en el país es un servicio público, y que es obligación del Estado garantizarla de conformidad con el artículo 117 constitucional, por lo cual, en criterio de quien decide, aún y cuando la Superintendencia se hubiese pronunciado sobre los argumentos anteriormente planteados y que fueron silenciados, en nada habría cambiado su decisión, toda vez que la Superintendencia ponderó el interés general materializado en el derecho de las personas a acceder al servicio de la banca, el cual se erige por encima del interés del particular, en este caso de Bancaribe, de cerrar su única Agencia Bancaria en el Municipio Manaure, y los perjuicios que dicha acción traería para los clientes y usuarios de transacciones y diligencias en taquilla, aunado al hecho que el supuesto siniestro señalado es un caso fortuito que en modo alguno puede ser previsible.
En virtud de las consideraciones antes expuestas, y toda vez que ha quedado demostrado que los argumentos sobre los cuales no se pronunció la Superintendencia, en modo alguno habrían producido una decisión administrativa distinta, esta Corte desestima el denunciado vicio de violación del principio de globalidad o exhaustividad de la decisión administrativa, y así se decide.
ii.- Del vicio de falso supuesto de hecho.
Denunció en su escrito de demanda el Apoderado Judicial de Banco del Caribe, el vicio de falso supuesto de hecho en los siguientes términos: ‘el argumento expuesto por la SUDEBAN sobre las supuestas consecuencias adversas de la decisión de cierre de la agencia resulta insuficiente desde el punto de vista jurídico para motivar o justificar la decisión contenida en el acto recurrido [ya que] los servicios de banca electrónica son continuamente ampliados, y estos pueden ser utilizados en horarios y condiciones mucho más beneficiosas y amplias que las que pueda ofrecer una agencia, al estar sensiblemente afectados los servicios prestados en la agencia por factores externos. [Igualmente] Bancaribe no es la única institución bancaria en el municipio Manaure [ya que] se encuentran agencias bancarias de otras instituciones financieras. Sobre el argumento de la SUDEBAN referido a la distancia a la que está ubicada la agencia Morón como sustituta de las operaciones que lleva a cabo la agencia Yaracal [señaló] que esa afectación únicamente ocurriría en el supuesto de que la medida de cierre no estuviese acompañada de la aplicación de mecanismos alternativos de acceso a los servicios bancarios, tales como cajeros automáticos y Dispositivos de Autoservicio para suplir en la localidad los servicios más demandados por los usuarios’. (Corchetes de esta Corte).
(…omissis…)
Para decidir la Corte observa:
El denunciado vicio de falso supuesto de hecho ocurre cuando la administración fundamenta su decisión en situaciones fácticas no comprobadas o incorrectamente calificadas. (…)
(…omissis…)
A tal efecto, y considerando los argumentos de amabas (sic) partes, observa este Juzgador que, ciertamente, como señaló el apoderado judicial de la Superintendencia de Instituciones del Sector Bancario, los argumentos de hecho de ese Órgano de la Administración central desconcentrada, por los cuales negó la autorización de traslado y cierre de la agencia Yaracal (103) aludía, primero a que dicha Institución observó que ‘ese banco [Banco del Caribe] está realizado el cierre de su única Agencia en el municipio Manaure [y que] aun y cuando se efectúe el proceso de migración a la Oficina Morón de forma automática, incluyendo los instrumentos financieros, sin que los clientes deban solicitarlo y a pesar que se haya comunicado tales circunstancias con cuarenta y cinco (45) días de anticipación a los clientes y usuarios, estos igualmente se verían afectados negativamente, visto que deberán recorrer hasta la oficina Morón una distancia de al menos setenta y seis kilómetros’.
Y en cuanto a la utilización de la banca electrónica, constata nuevamente esa Corte que tal como señaló la representación Judicial de la Superintendencia, su argumento atendió a que ‘tal escenario restringe al público, el uso de taquillas o cajeros automáticos, cuando éstos así lo requieran, situación que contraviene las disposiciones contenidas en el artículo 45 de la Resolución Nº 083.11’.
Por todo lo anterior, queda demostrado que la Administración basó su decisión sobre elementos facticos (sic) existentes, toda vez que no es un hecho controvertido que la agencia Yaracal (103) es la única agencia del Banco del Caribe en dicho Municipio, y que, de ser autorizado su cierre, se ocasionaría una afección negativa a los usuarios de dicho operador bancario, ya que estarían impedidos de poder realizar aquellas transacciones que necesariamente deben realizarse en las instalaciones físicas de la Agencia, teniendo que recorrer una larga distancia desde el Municipio Manaure hasta Morón, a los fines de acceder a tal servicio, que va más allá del acceso a cajeros automáticos o prestaciones de la banca electrónica, con la acotación oportuna de señalar, que no todos los usuarios saben cómo utilizar dichos servicios o tienen acceso a ellos. Por lo anterior, este Juzgador considera improcedente la denuncia referida al vicio de falso supuesto de hecho, y así se declara.
iii.- Del vicio de falso supuesto de derecho.
En su escrito de demanda, la representación judicial de Banco del Caribe denuncio (sic) el vicio de falso supuesto de derecho, en los siguientes términos: ‘(…) SUDEBAN incurrió igualmente en un falso supuesto de derecho, al interpretar erróneamente el alcance de las disposiciones que la facultan para decidir sobre la solicitud de cierre y traslado de operaciones de la Agencia Yaracal. (…) la SUDEBAN no fundamentó su decisión en el análisis estricto, exclusivo y excluyente de cada uno de los requisitos contemplados en la Ley y en la norma prudencial (únicamente se refirió de forma aislada a la distancia entre las agencias, números de agencias en el Municipio Manaure y la supuesta –y negada- restricción que representa el uso de la banca electrónica sobre los derechos de los clientes y usuarios, criterios no establecidos en las normas citadas), por lo que mucho menos aplicó criterios de sana práctica bancaria, seguridad bancaria, evaluación de desempeño financiero y gerencial de Bancaribe y su apego a la LISB’.
(…omissis…)
(…) la Resolución se dicto (sic) con atención al artículo 8 de la Ley de las Instituciones del Sector Bancario, que consagra a la actividad financiera como un servicio público, por lo que toda (sic) que en el desarrollo de sus funciones deben cumplir con los principios de igualdad, continuidad, universalidad y progresividad, nos (sic) discriminación y calidad. De modo, que si tales principios no son garantizados por la bancal (sic) al momento de ejecutar su actividad, mal puede la Superintendencia aprobar u otorgar autorizaciones que van en detrimento de los usuarios, usuarias, clientes y público en general, como ocurre en el presente caso, donde el Banco del Caribe, pretende el cierre de una agencia bancaria, restringir el uso de taquillas y cajeros automáticos y migrar automáticamente a los clientes y usuarios’.
Para decidir la Corte observa:
De la revisión del acto administrativo recurrido, es decir la Resolución Nº 109.14 dictada por la Superintendencia de Instituciones del Sector Bancario en la cual ratificó la negativa de autorización de cierre de la Agencia Yaracal (103) del Banco del Caribe, se evidencia que la misma se fundamentó en tres instrumentos jurídicos normativos, a saber: El Decreto Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario, publicada en Gaceta (…); la Resolución Nº 194.11, (…) contentiva de las Normas para la Apertura, Traslado y Cierre de Agencias, Oficinas, Sucursales y Centro de Negocios e Instalación y Cierre de Taquillas Externas, Taquillas Asociadas, Mostradores Informativos, Cajeros Automáticos o Electrónicos y otras Modalidades de Atención a Clientes, Usuarios y Usuarias, en el Territorio Nacional y la Resolución Nº 083.11 contentiva de las Normas relativas a la Protección de los Usuarios y Usuarias de los Servicios Financieros (…).
(…omissis…)
Ahora bien, tanto las Normas para la Apertura, Traslado y Cierre de Agencias, Oficinas, Sucursales y Centro de Negocios e Instalación y Cierre de Taquillas Externas, Taquillas Asociadas, Mostradores Informativos, Cajeros Automáticos o Electrónicos y otras Modalidades de Atención a Clientes, Usuarios y Usuarias, en el Territorio Nacional, como las Normas relativas a la Protección de los Usuarios, Usuarias de los Servicios Financieros, son parte de ese conjunto de ‘Normas prudenciales’ dimanadas de la Superintendencia, en razón de la atribución de dicha competencia, de conformidad con el artículo 22 de la Ley de Instituciones del Sector Bancario, por lo cual debe rechazarse el argumento de la parte demandante, respecto a que la Superintendencia ‘no fundamento (sic) su decisión en el análisis estricto, exclusivo y excluyente de cada uno de los requisitos contemplados en la Ley y la norma prudencial’, ya que ha quedado evidenciado que el mencionado órgano regulador de la actividad bancaria, sí fundamentó su decisión conforme a lo establecido en el artículo 22 de la Ley de Instituciones del Sector Bancario y sus normas prudenciales.
Ello así, queda plasmado que la Superintendencia, al momento de valorar lo requisitos consignados por Banco del Caribe, atendió a lo establecido en las Normas para la Apertura (…), además, igualmente valoró el contenido de las Normas relativas a la Protección de los Usuarios, Usuarias de los Servicios Financieros, la cual establece en su contenido, un conjunto de disposiciones dirigidas a garantizar los derechos de los usuarios a contar con el acceso al servicio de la Agencia de la cual sean clientes, de forma gratuita, disponiéndose a su vez un cúmulo de obligaciones a los prestadores del servicio bancario, a los fines de respetar los derechos de sus clientes y público en general. Instrumento este último que consideró la Superintendencia se vería transgredido, si se aprobaba la autorización de cierre de la Agencia Yaracal (103), por ir en perjuicio de los derechos de los clientes de dicha entidad bancaria.
(…omissis…)
En razón de lo anterior, constata este Juzgador, que en la motivación del acto administrativo recurrido, la Administración consideró que de aprobar tal autorización de cierre de la Agencia Yaracal (103), se vulneraría el contenido de la Ley de Instituciones del Sector Bancario (arts. 3 y 8), que considera dicha actividad con carácter de servicio público, con los atributos y consecuencias que de ello se derivan, aunado al hecho que el propio artículo 22 eiusdem, establece que además de los requisitos establecidos por las normas prudenciales, la solicitud debe estar conforme a lo establecido en la Ley de Instituciones del Sector Bancario, cuestión esta que indudablemente no ocurre en el caso de autos, ya que, Banco del Caribe pretende cerrar su única agencia en el Municipio Manaure, lo cual va en perjuicio de sus clientes, y desconoce los principios de accesibilidad, igualdad, continuidad, universalidad y progresividad. De igual forma, dicha solicitud contraria lo establecido en las Normas relativas a la Protección de los Usuarios, Usuarias de los Servicios Financieros.
En virtud de lo anterior, y visto que la Superintendencia de Instituciones del Sector Bancario eligió correctamente las normas aplicables al caso que fue llevado a su conocimiento, y que no equivocó las consecuencias jurídicas derivadas de ellas, esta Corte desecha el argumento de la accionante sobre el falso supuesto de derecho, y así se declara.
iv.- Del vicio de violación del principio de proporcionalidad y adecuación de la decisión administrativa.
La representación judicial del Banco del Caribe, en su escrito de demanda de nulidad, denunciaron igualmente el vicio de violación del principio de proporcionalidad y adecuación de la decisión administrativa, toda vez que ‘(…) la Administración Pública no es libre de ejecutar de manera caprichosa las potestades que el ordenamiento jurídico le confiere, sino que incluso en el ejercicio de tales potestades debe ajustar su actuación a una serie de principios que telelogizan su voluntad (…) En el presente caso la decisión de la SUDEBAN de negar la solicitud de cierre de la agencia Yaracal y traslado de operaciones de la agencia Morón se fundamentó en motivos no establecidos en las normas (y que con base en lo expresado, no era discrecional considerar o incluir) con el agravante de que los que sí están específicamente regulados no fueron de ninguna manera analizados’.
(…omissis…)
Para decidir la Corte observa:
Del estudio de los autos (…) considera esta Corte que tal argumentación es impropia para la denuncia del prenombrado vicio, toda vez que si se cuestiona el derecho aplicable, por errónea selección de las normas, o por atribuirle a los dispositivos legales consecuencias distintas a las previstas por el legislador, se estaría denunciado en realidad es el vicio de falso supuesto de derecho, sobre el cual ya se pronunció y desestimó esta Corte.
Sin embargo, a los fines de garantizar una tutela judicial efectiva, y como quiera que dicha denuncia fue rechazada por la representación judicial de la Superintendencia, este Órgano Jurisdiccional conoce de la presente denuncia en los siguientes términos:
(…omissis…)
La norma anteriormente transcrita [artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo], prevé una suerte de relación causa efecto, en la cual, la decisión administrativa debe guardar relación proporcional con la situación fáctica que le sirvió de causa a la Administración, pero además, debe corresponderse con los fines de la norma. Con ello, el órgano o ente público al dimanar su decisión debe apreciar y ponderar las circunstancias de hecho a los fines que su decisión sea justa, y no se lesionen por exceso o por defecto, los derechos y las garantías involucradas en cada caso concreto. (Agregado de la Sala).
(…omissis…)
Ahora bien, considera esta Corte, del estudio de las normas (…) que sirvieron de fundamento para que se dictara la Resolución 109.14, que en el caso del artículo 117 constitucional, se establece el derecho de las personas a disfrutar de bienes y servicios de calidad, siendo la actividad bancaria considerada como servicio público de conformidad con el artículo 8 de la Ley de Instituciones del Sector Bancario (aplicable ratione temporis), por lo cual, es obligación primordial de la Administración garantizar el efectivo acceso, uso y continuidad, sin discriminación de tal prestación. Por su parte el artículo 2 de la Ley que rige la materia, establece que su objeto radica en garantizar el funcionamiento de un sector bancario sólido, transparente, confiable y sustentable, que contribuya al desarrollo económico-social nacional, que proteja el derecho a la población venezolana a disfrutar de los servicios bancarios, por lo cual, cualquier solicitud de las instituciones sujetos de aplicación de la referida norma, que produzca o pueda producir una violación al mencionado artículo 2, debe ser rechazada, por cuanto afectaría el derecho de los usuarios y clientes de acceder al servicio. Finalmente, el artículo 3 de las Normas relativas a la Protección de los Usuarios y Usuarias del Sector Financiero, establece como un derecho, la atención personal a los usuarios del sistema bancario.
Corolario de lo anterior, de haberse aprobado la solicitud hecha por Banco del Caribe, de cerrar su única agencia en el Municipio Manaure, sin lugar a dudas hubiese significado una transgresión a las normas anteriormente aludidas, por cuanto se verían seriamente comprometidos los derechos de los usuarios y clientes de acceder a la instalación física de la agencia, cuando así lo requiera, de recibir atención personal en cuanto a sus solicitudes, peticiones, reclamos y quejas, debiéndose trasladar hacia la agencia más cercana, la establecida en Morón, con un tiempo estimado de traslado de cincuenta y cinco minutos. Por lo tanto, a juicio de quien decide, la negativa de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario de no otorgar la autorización de cierre y traslado de la Agencia Yaracal (103), ubicada en el municipio Manaure, no viola el principio de proporcionalidad o razonabilidad administrativa, toda vez que se corresponde con la tutela de los bienes jurídicos protegidos por las normas anteriormente citadas, siendo cónsonas con el fin del legislador, de garantizar un servicio bancario eficaz y eficiente, accesible a los venezolanos, y debida atención inclusive personal, al que están obligadas las instituciones bancarias de brindar a sus usuarios y clientes. En razón de ello, esta Corte considera improcedente el denunciado vicio de violación del principio de la proporcionalidad de la decisión administrativa, y así se declara.
v.- Del vicio de violación del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos.
Denunció el representante judicial de Banco del Caribe, en su escrito de demanda de nulidad, el vicio de violación del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos en los siguientes términos: ‘La SUDEBAN infringió el principio de legalidad al no sujetar su negativa a autorizar el cierre de la agencia Yaracal a la normativa prudencial por ella dictada, la cual es clara en indicar que la banca electrónica es un medio idóneo para garantizar la prestación de servicios bancarios de calidad a nivel nacional, y por ello les impone una obligación a las instituciones financieras de implementar su desarrollo, así como publicitar sus beneficios e incentivar su uso’.
(…omissis…)
(…) Visto así, se ha establecido que tales normas resultan aplicables al caso de marras, y que de igual forma, fueron debidamente incorporadas y valoradas por la Administración para dictar su decisión. Asimismo, delató este órgano jurisdiccional la falsedad del argumento sostenido en juicio por parte de Banco del Caribe, en el cual indicó que respecto a la utilización de los servicios de la banca electrónica, la SUDEBAN negó la solicitud, basándose en los supuestos efectos negativos de la utilización de tales servicios, toda vez que, y como señaló el represente judicial de la Superintendencia, el órgano administrativo hizo referencia fue al hecho negativo que significaría el cierre de la única Agencia de dicho banco en el Municipio Manaure, respecto al acceso a servicios de taquilla y cajeros automáticos, si se autorizaba el cierre de la Agencia Yaracal (103). En virtud de ello, esta Corte desecha el denunciado vicio de violación del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, toda vez que la resolución 109.14 no violó lo dispuesto en las normas prudenciales dictadas por la propia Superintendencia de Instituciones del Sector Bancario, y así se declara.
iv.- De la violación al derecho de propiedad, libertad económica y libertad de empresa.
El denunciado vicio de violación de los derechos de propiedad, libertad económica y libertad de empresa, fue aducido por el represente de Banco del Caribe en los siguientes términos: ‘(…) no solamente podría ser catalogada de inconstitucional la limitación de los derechos de propiedad, de libertad económica y de empresa el que mediante Decreto-Ley se imponga el requisito de autorización previa para proceder al cierre de agencias, sino que el desarrollo de esa limitación se hizo además mediante un acto de rango sublegal, lo cual deja en evidencia más aún la inconstitucionalidad de esa restricción, que de acuerdo al artículo 156, numeral 32 constitucional, corresponde al poder público nacional, y dentro de él, al poder legislativo como único órgano competente para dictar leyes formales’.
(…omissis…)
Para decidir la Corte observa:
Respecto al cuestionamiento que a la parte demandante en nulidad le merece el contenido del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de Reforma de la Ley de Instituciones del Sector Bancario, publicada en Gaceta Oficial N° 39.627 de fecha 2 de marzo de 2011, esta Corte considera su incompetencia para pronunciarse sobre tales alegatos, pues dicha materia es competencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la cual ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el valor de los Decretos Leyes dimanados del Presidente de la República, habilitado por una Ley Habilitante.
Ahora bien, respecto a la denunciada violación del derecho de propiedad, libertad económica y libertad de empresa, estima esta juzgador lo siguiente:
Las actividades financieras o del sector bancario en Venezuela, son consideradas como prestaciones de servicio público, por lo cual, su explotación está excluida de la libre iniciativa privada, siendo que por ello, los particulares que decidan en ejercicio de su autonomía, dedicarse a tal actividad, se encontraran sometidos a un régimen de autorizaciones e intervención estatal, toda vez que se encuentra involucrado el interés general. (…)
(…omissis…)
Por su parte, es la propia Ley, en este caso la reguladora de las instituciones del sector bancario, la que establece que para el caso del cierre y traslado de alguna Agencia Bancaria, se requerirá de autorización previa de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, según los requisitos que ésta fijará a través de la normativa prudencial que se establezcan de acuerdo con la sana práctica bancaria y a las disposiciones aplicables en materia de seguridad bancaria. El ente regulador evaluará el desempeño financiero y gerencial de la institución bancaria solicitante y su apego a la Ley (art. 22).
En el caso de marras, y tal como se evidenció a lo largo de la motiva del presente fallo, la Superintendencia de Instituciones del Sector Bancario negó a Banco del Caribe la autorización (…), por cuanto la misma contravenía lo dispuesto en los artículos 2, 3, 8 y 22 del Decreto Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario, así como los artículos 3 y 7 de las Normas prudenciales relativas a la Protección de los Usuarios y Usuarias de los Servicios Financieros. En virtud de ello, considera esta Corte que de ninguna manera se ha vulnerado el derecho de propiedad, libertad económica y libertad de empresa, consagrados en nuestra Constitución en sus artículos 112, y115, desechando por ello, el denunciado vicio de violación de tales derechos constitucionales, y así se declara.
En razón de los argumentos expuestos anteriormente y visto que la Representación Judicial del Banco del Caribe no logró demostrar suficientemente en juicio ninguno de los vicios denunciados contra la Resolución Nº 109.14 emanada de la Superintendencia de Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), esta Corte declara SIN LUGAR la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con medida cautelar innominada, por el Representante Judicial de Banco del Caribe C.A Banco Universal, contra la Resolución Nº109.14 de la Superintendencia de Instituciones del Sector Bancario, dictada en fecha 1 de agosto de 2014, y así se decide.”. (Destacado del a quo).
III
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 6 de octubre de 2016 el apoderado judicial de la sociedad mercantil Banco del Caribe, C.A., Banco Universal (BANCARIBE), consignó escrito de fundamentación de la apelación en el cual expuso lo siguiente:
1. Vicio de inconstitucionalidad, violación de la seguridad jurídica y libertad económica
Adujo que el acto administrativo impugnado y la sentencia recurrida violaron los artículos 112, 137 y 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referidos al derecho a la libertad económica, las atribuciones de los órganos del Poder Público y el apego de la actuación de la Administración a la Ley, respectivamente.
Señaló que la actividad económica ejercida por su representada es la prestación de servicios bancarios regulados en la Ley de Instituciones del Sector Bancario y demás normas de rango sublegal dictadas por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN).
En tal sentido precisó que, a los fines de analizar el requerimiento planteado, la Superintendencia debe atender a los artículos 22 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario y 4 de las Normas para la Apertura, Traslado y Cierre de Agencias, Oficinas, Sucursales y Centro de Negocios e Instalación y Cierre de Taquillas Externas, Taquillas Asociadas, Mostradores Informativos, Cajeros Automáticos o Electrónicos y otras Modalidades de Atención a Clientes, Usuarios y Usuarias, en el Territorio Nacional, “(…) que contienen los requisitos que deben cumplir las instituciones del sector bancario para solicitar la autorización para el cierre de agencias”.
Que, en razón de lo anterior, a la Administración le está vedado “(…) analizar requisitos para decidir la procedencia de solicitudes de cierre de agencias bancarias diferentes a los establecidos en la Constitución o la Ley (…)”.
Afirmó que el análisis realizado por el órgano administrativo y el juez de instancia “(…) se circunscribió a requisitos que no están establecidos en las normas que regulan el cierre de agencias bancarias, sino que por el contrario obedecieron a lo que el funcionario de turno consideró que podían ser los requisitos de procedencia de la solicitud”.
Indicó que tanto la Resolución impugnada como la sentencia señalaron “(…) que era improcedente la solicitud de cierre de la agencia Yaracal debido a que era la única agencia de Bancaribe en el Municipio Manaure (a pesar de que ninguna norma establece la obligación de poseer una agencia bancaria por cada Municipio), que la decisión de SUDEBAN era apegada a Derecho debido a que la actividad bancaria es un servicio público, y que en todo caso sí se podría imponer la obligación de mantener operativa una agencia bancaria a pérdidas, debido a que se debe realizar una ponderación de intereses, donde debe prevalecer el interés general materializado en el derecho de las personas a acceder al servicio de la banca, el cual se erige por encima del interés particular, en este caso de Bancaribe”.
Que la prestación de un servicio público no debe implicar la violación del contenido esencial de un derecho constitucional como lo es el de la libertad de empresa, autonomía empresarial “(…) el cual abarca el derecho a iniciar, desarrollar y cesar actividades económicas sin más limitaciones que las establecidas en la Constitución y la Ley”.
Manifestó que dentro del marco de la libertad de empresa, no puede la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN) imponer la prestación de un servicio (sea público o no) a pérdidas y prohibir el cierre de agencias bancarias una vez cumplidos los requisitos previstos dentro del ordenamiento jurídico.
Que la Administración transgredió las disposiciones constitucionales antes referidas, lo cual “…violó igualmente el principio de seguridad jurídica (…), so pena de causar mayor inestabilidad en el sector bancario al quedar éste totalmente desamparado ante la discrecionalidad absoluta con que la SUDEBAN ejerce la actividad administrativa, con total inobservancia de las normas aplicables a cada caso concreto”.
Que la entidad financiera apelante, cumplió con cada uno de los requisitos previstos en los artículos 22 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario y 4 de las Normas para la Apertura, Traslado o Cierre de Agencias, Oficinas, Sucursales y Centro de Negocios e Instalación y Cierre de Taquillas Externas, Taquillas Asociadas, Mostradores Informativos, Cajeros Automáticos o Electrónicos y otras Modalidades de Atención a Clientes, Usuarios y Usuarias, en el Territorio Nacional, únicos que -a su decir- pueden ser analizados conforme a los artículos 112, 137 y 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
2. Vicio de error de juzgamiento pues sí era necesario que la Superintendencia se pronunciara sobre cada uno de los argumentos que fundamentaron la solicitud de cierre de la agencia Yaracal, debido a que resultaban determinantes para analizar la procedencia de la solicitud
Señaló que, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo desechó el alegato de violación del principio de globalidad, porque consideró irrelevante que la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN) no se hubiese pronunciado sobre los argumentos referidos a la baja cantidad de transacciones, ocurrencia de hechos delictivos y manifestación de voluntad de la accionante de instalar cajeros automáticos para la continuidad de la prestación del servicio; ya que, de haberlo hecho, no hubiese producido en modo alguno una decisión administrativa distinta, pues la Administración fundamentó su pronunciamiento en el hecho de que se trataba de un servicio público y además de ponderar el interés general por encima del particular.
Al respecto, indicó que el análisis de cada uno de los requisitos que deben cumplir las instituciones financieras del sector bancario para solicitar y obtener la autorización de cierre de agencias bancarias, resulta fundamental para la resolución del caso “(…) siendo contrario a Derecho el análisis de cualquier otro requisito o la simple mención de esas normas (…)”.
Que el a quo se limitó a mencionar genéricamente las normas aplicables al caso, omitiendo el estudio individual de cada uno de los requisitos establecidos en el artículo 22 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario para decidir la procedencia de la solicitud de cierre de la agencia.
En este sentido, precisó que la Corte dejó de analizar el aspecto de la sana práctica bancaria, ya que “(…) resulta totalmente lógico que si una agencia bancaria únicamente produce pérdidas para el banco a que pertenece porque no es demandada por los clientes y usuarios, (…), la decisión más prudente de acuerdo a una sana práctica bancaria es cerrar esa agencia bancaria, y trasladar sus operaciones a la agencia más cercana que cumpla con los requisitos de Ley”.
Asimismo, en cuanto al elemento de seguridad bancaria, destacó que uno de los motivos de la institución financiera que solicita la autorización de cierre, está relacionado “(…) con la inseguridad existente en las inmediaciones de la agencia en cuestión, ya que el fin último de la norma es resguardar las instalaciones físicas y el normal funcionamiento de los bancos”.
Afirmó que en la Resolución cuya nulidad se demandó, la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN) no hizo la evaluación establecida en el referido artículo 22 eiusdem, relacionada con el desempeño financiero y gerencial de la institución bancaria solicitante y su apego a la Ley.
Que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo no analizó cada uno de los requisitos establecidos en el artículo 4 de las Normas para la Apertura, Traslado o Cierre de Agencias, Oficinas, Sucursales y Centro de Negocios e Instalación y Cierre de Taquillas Externas, Taquillas Asociadas, Mostradores Informativos, Cajeros Automáticos o Electrónicos y otras Modalidades de Atención a Clientes, Usuarios y Usuarias, en el Territorio Nacional, para decidir la procedencia de la solicitud de cierre de la agencia Yaracal.
En tal sentido, refirió en relación al requisito de los mercados potenciales, que la solicitud hizo alusión a la baja cantidad de transacciones realizadas por los clientes y usuarios de la oficina; por lo que, “Imponer la existencia de una agencia cuya cantidad de operaciones demuestra que no es utilizada por los usuarios, que es insegura para éstos y para los empleados del banco, que los daños causados por la delincuencia del lugar ocasionan mayores gastos que tampoco son recuperados (…) conlleva a colocar en riesgo la solidez y sustentabilidad del sector bancario…”.
Indicó que “(…) el número significativamente bajo de operaciones de transacciones en taquilla y negocios, así como su constante disminución, el volumen de negocios significativamente inferior al promedio histórico de las oficinas de la región y de todo el banco, y el hecho de que adicionalmente la agencia constituye un punto de atención de ingresos deficitarios es evidencia que ya no existe competencia en la zona entre las diferentes instituciones bancarias con agencias en la localidad”.
Que la capacidad operativa de la agencia Morón resulta suficiente para recibir el traslado de operación de los clientes de la agencia Yaracal.
Argumentó, en cuanto a “(…) la incidencia que tales decisiones tienen sobre la estructura económica y financiera…”, que el cierre de la referida agencia traería beneficios para la entidad bancaria pues disminuiría las pérdidas por la baja cantidad de transacciones.
Estimó que su representada cumplió a cabalidad con los requisitos para solicitar el cierre de la prenombrada agencia, por lo que “(…) debieron ser analizados y valorados en su totalidad por la SUDEBAN y por la Corte, cuestión que no sucedió y que por ello vicia de nulidad el acto de denegación de cierre dictado por la SUDEBAN y la sentencia apelada dictada por la Corte”.
3. Vicio de “Inmotivación de Derecho”
Alegó que la sentencia recurrida adolece del referido vicio, ya que la Corte se limitó a señalar que el cierre de agencias se encontraba regulado en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario y en las Normas para la Apertura, Traslado o Cierre de Agencias, Oficinas, Sucursales y Centro de Negocios e Instalación y Cierre de Taquillas Externas, Taquillas Asociadas, Mostradores Informativos, Cajeros Automáticos o Electrónicos y otras Modalidades de Atención a Clientes, Usuarios y Usuarias, en el Territorio Nacional, pero no analizó si en el presente caso se cumplieron cada uno de los requisitos establecidos en esas normas para el cierre de agencias bancarias, a pesar de que ello resultaba fundamental para decidir la procedencia de la solicitud por la empresa Banco del Caribe, C.A., Banco Universal (BANCARIBE).
4. Vicio de error de interpretación acerca del contenido y alcance de una disposición expresa de ley
Expuso que la prestación de un servicio público, como lo es la actividad bancaria, no puede comportar pérdidas para el prestador del servicio, “(…) Lo contrario implicaría la violación de los principios del artículo 2 LISB (sic) que establece que el objeto de esa Ley es garantizar el funcionamiento del un sector bancario sólido, confiable y sustentable, así como la violación del derecho a la libertad económica consagrado en el artículo 112 de la Constitución Nacional (sic)” (Destacado del texto).
Que “En el presente caso se ha violado el derecho constitucional a la libertad económica debido a que se ha negado la solicitud de autorización de cesar la actividad económica de prestación de servicios bancarios en la agencia Yaracal (…), y adicionalmente se ha impuesto la obligación de continuar la actividad de la agencia en cuestión a pérdidas”.
5. De la Prudencia que debe regir la Actividad Bancaria
Consideró que tanto el ordenamiento jurídico venezolano como la actividad desplegada por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), han vulnerado uno de los principios que deben regir la actividad bancaria, como lo es el de la prudencia, pues “(…) obligan a la banca a actuar de imprudente, ya que es la que debe soportar el costo de los auxilios y beneficios ‘sociales’ que pretende otorgar la Administración Pública Nacional, pero donde quien corre el riesgo y pérdidas económicas de la operación es el sector bancario, no la Administración Pública”.
Que en el caso bajo estudio, la solicitud “(…) debe ser declarada procedente debido a que se cumplen los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico venezolano, específicamente en la Ley de Instituciones del Sector Bancario y en las Normas para la Apertura y Cierre de Agencias”; ya que, negar la autorización de cierre bajo el argumento de que la actividad bancaria es un servicio público, resulta erróneo y contrario a Derecho, pues la libertad económica “(…) es un derecho constitucional que encuentra como límites los establecidos en la Constitución y la Ley, límites que en ningún caso pueden hacer irreconocible al derecho, por lo cual éstos deben respetar su contenido esencial de autonomía empresarial como principio inherente de toda iniciativa económica privada”.
Que, imponer la continuidad de una agencia bancaria que no es utilizada por clientes y clientas o usuarios y usuarias de la empresa Banco del Caribe, C.A., Banco Universal (BANCARIBE), produce pérdidas para la institución “(…) aunado a los altos índices delictivos que afectan a los usuarios y trabajadores de la agencia (…)”.
Manifestó que, en razón de lo anterior, solicitó se declarase con lugar la apelación ejercida y “Que se autorice el cierre definitivo de la agencia Yaracal y traslado de sus operaciones a la agencia ubicada en Morón”.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto a la apelación incoada por el apoderado judicial de la entidad bancaria Banco del Caribe, C.A., Banco Universal (BANCARIBE), contra la decisión número 2015-001176 dictada el 8 de diciembre de 2015 por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual declaró sin lugar la demanda contencioso administrativa de nulidad ejercida con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, por la prenombrada sociedad mercantil contra la Resolución número 109.14 dictada en fecha 1° de agosto de 2014 por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), en la que se declaró sin lugar el recurso de reconsideración incoado por la referida entidad bancaria contra el acto administrativo identificado con el alfanumérico SIB-II-GCR-GA-18400 de fecha 29 de mayo de 2014, que negó la autorización de cierre “(…) de la Agencia Yaracal (103), ubicada en la carretera Morón-Coro, Edificio Banco del Caribe, Planta Baja, Sector San José, Municipio Manaure, Estado Falcón”.
En el escrito de fundamentación a la apelación, el representante judicial de la parte apelante sostuvo que la decisión recurrida es inconstitucional por “…violación de la seguridad jurídica y libertad económica…”, adolece de los vicios de error de juzgamiento, “…Inmotivación de Derecho” y error de interpretación “…acerca del contenido y alcance de una disposición expresa de ley…”, así como la vulneración del principio de prudencia que debe regir la actividad bancaria.
Precisado lo anterior, corresponde a esta Alzada constatar si el pronunciamiento emitido por la prenombrada Corte se encuentra ajustado a derecho y, en tal sentido, observa:
Señaló la parte apelante que tanto el acto administrativo impugnado como la sentencia recurrida transgredieron los artículos 112, 137 y 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referidos al derecho a la libertad económica, las atribuciones de los órganos del Poder Público y el apego de la actuación de la Administración a la Ley, respectivamente; pues la Superintendencia debió atender a los artículos 22 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario y 4 de las Normas para la Apertura, Traslado o Cierre de Agencias, Oficinas, Sucursales y Centro de Negocios e Instalación y Cierre de Taquillas Externas, Taquillas Asociadas, Mostradores Informativos, Cajeros Automáticos o Electrónicos y otras Modalidades de Atención a Clientes, Usuarios y Usuarias, en el Territorio Nacional, “(…) que contienen los requisitos que deben cumplir las instituciones del sector bancario para solicitar la autorización para el cierre de agencias” y le está vedado analizar o crear requisitos.
Indicó que tanto la Resolución impugnada como la sentencia recurrida señalaron “(…) que era improcedente la solicitud de cierre de la agencia Yaracal debido a que era la única agencia de Bancaribe en el Municipio Manaure (…) [y] debido a que se debe realizar una ponderación de intereses, donde debe prevalecer el interés general materializado en el derecho de las personas a acceder al servicio de la banca, el cual se erige por encima del interés particular, en este caso de Bancaribe”; sin embargo, consideró la parte apelante que la prestación de un servicio público no debe comportar la violación del contenido esencial de un derecho constitucional para la prestataria del servicio como lo es el de la libertad de empresa, “(…) el cual abarca el derecho a iniciar, desarrollar y cesar actividades económicas sin más limitaciones que las establecidas en la Constitución y la Ley”. (Agregado de la Sala).
Explicó que dentro del marco de este derecho, la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN) al imponer la prestación de un servicio (sea público o no) a pérdidas y prohibir el cierre de agencias bancarias una vez cumplidos los requisitos previstos dentro de nuestro ordenamiento jurídico, transgredió las disposiciones constitucionales antes referidas y “(…) violó igualmente el principio de seguridad jurídica (…), so pena de causar mayor inestabilidad en el sector bancario al quedar éste totalmente desamparado ante la discrecionalidad absoluta con que la SUDEBAN ejerce la actividad administrativa, con total inobservancia de las normas aplicables a cada caso concreto”.
Ahora bien, en cuanto al alegato expuesto por la parte actora respecto a que el acto recurrido transgredió el derecho de propiedad, de libertad económica y libre empresa, el a quo señaló lo siguiente:
“Las actividades financieras o del sector bancario en Venezuela, son consideradas como prestaciones de servicio público, por lo cual, su explotación está excluida de la libre iniciativa privada, siendo que por ello, los particulares que decidan en ejercicio de su autonomía, dedicarse a tal actividad, se encontraran (sic) sometidos a un régimen de autorizaciones e intervención estatal, toda vez que se encuentra involucrado el interés general. (…)
(…omissis…)
Por su parte, es la propia Ley, en este caso la reguladora de las instituciones del sector bancario, la que establece que para el caso del cierre y traslado de alguna Agencia Bancaria, se requerirá de autorización previa de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, según los requisitos que ésta fijará a través de la normativa prudencial que se establezcan de acuerdo con la sana práctica bancaria y a las disposiciones aplicables en materia de seguridad bancaria. El ente regulador evaluará el desempeño financiero y gerencial de la institución bancaria solicitante y su apego a la Ley (art. 22).
En el caso de marras, y tal como se evidenció a lo largo de la motiva del presente fallo, la Superintendencia de Instituciones del Sector Bancario negó a Banco del Caribe la autorización para el cierre y traslado de su única agencia en el Municipio Manaure del estado Falcón, por cuanto la misma contravenía lo dispuesto en los artículos 2, 3, 8 y 22 del Decreto Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario, así como los artículos 3 y 7 de las Normas prudenciales relativas a la Protección de los Usuarios y Usuarias de los Servicios Financieros. En virtud de ello, considera esta Corte que de ninguna manera se ha vulnerado el derecho de propiedad, libertad económica y libertad de empresa, consagrados en nuestra Constitución en sus artículos 112, y115, desechando por ello, el denunciado vicio de violación de tales derechos constitucionales, y así se declara.
En este sentido, es oportuno traer a colación el contenido de los artículos 112, 137 y 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales son del siguiente tenor:
“Artículo 112. Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente y otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país”.
“Artículo 137. Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen”.
“Artículo 141. La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho”.
La primera de las citadas disposiciones consagra la libertad económica de los y las particulares como un derecho constitucional; sin embargo, esta libertad está sometida a los límites señalados en la propia Constitución y la Ley. En tal sentido, la actividad de intermediación financiera ejercida por los bancos y demás instituciones financieras, al encontrarse involucrado el interés general y dada su incidencia en el ámbito económico del país, se encuentra fuertemente regulada, correspondiendo por Ley a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN) la inspección y control de dichas personas jurídicas, así como la protección de los intereses de los y las depositantes de dichas entidades.
En tal sentido, atendiendo a lo previsto en los artículos 137 y 141, supra transcritos, en ejercicio de tales atribuciones, corresponde al referido organismo el establecimiento de la normativa necesaria (Normas Prudenciales) para un óptimo desempeño financiero y gerencial de las diferentes instituciones bancarias, en estricto apego a la Ley, así como el desarrollo e implementación de instrucciones de obligatoria observancia por parte de los bancos y demás instituciones financieras sometidas a su supervisión.
Así las cosas, observa esta Máxima Instancia de la revisión del acto administrativo impugnado, que la aludida Superintendencia denegó la solicitud de cierre formulada por la entidad financiera Banco del Caribe, C.A., Banco Universal (BANCARIBE), al considerar que ello “(…) afectaría negativamente la calidad del servicio prestado y limitaría el derecho de los clientes y usuarios de la población del Municipio Manaure del Estado Falcón a disfrutar de servicios bancarios de calidad, garantizados por el artículo 117 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.
Precisado lo anterior, esta Sala ha indicado en numerosas oportunidades, que el sector bancario, relevante para el sistema económico y financiero del país, es un sector fuertemente regulado, consagrándose incluso en la legislación vigente la naturaleza de servicio público de la actividad bancaria (artículo 8 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario), correspondiendo las funciones de control, regulación y supervisión del mismo a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario. (Vid., entre otras, sentencia de esta Sala número 01192 de fecha 22 de octubre de 2015).
Así pues, en ejercicio de las actividades de control ejercidas por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, corresponde a dicho organismo el desarrollo e implementación de instrucciones de obligatoria observancia por parte de los bancos y demás instituciones financieras sometidas a su supervisión, todo ello con la finalidad de procurar la transparencia y eficacia del sector bancario, siempre en beneficio de los usuarios y las usuarias de las diferentes entidades bancarias.
De conformidad con lo anterior, entiende esta Alzada que en resguardo de los intereses de los usuarios y las usuarias del servicio público de la banca y en aplicación de la normativa correspondiente en el ordenamiento jurídico vigente, en este caso, los artículos 22 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario y 4 de las Normas para la Apertura, Traslado o Cierre de Agencias, Oficinas, Sucursales y Centro de Negocios e Instalación y Cierre de Taquillas Externas, Taquillas Asociadas, Mostradores Informativos, Cajeros Automáticos o Electrónicos y otras Modalidades de Atención a Clientes, Usuarios y Usuarias, en el Territorio Nacional, la Administración priorizó el interés general de la población del Municipio Manaure a tener acceso a la prestación de servicios bancarios de calidad, sobre el interés particular de la prenombrada entidad bancaria a cerrar una agencia por cuestiones de conveniencia, lo cual como bien lo apreció la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y ratifica esta Sala no puede interpretarse como una transgresión de los derechos constitucionales a la seguridad jurídica y libertad económica. Así se decide.
Señaló que el a quo desechó el alegato de violación del principio de globalidad, porque consideró irrelevante que la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN) hubiese omitido pronunciarse sobre los argumentos referidos a la baja cantidad de transacciones, ocurrencia de hechos delictivos y manifestación de voluntad de la accionante de instalar cajeros automáticos para la continuidad de la prestación del servicio; ya que, de haberlo hecho, no hubiese producido en modo alguno una decisión administrativa distinta, pues la Administración fundamentó su pronunciamiento en el hecho de que se trataba de un servicio público y en la ponderación del interés general sobre el particular.
Ante esto, la parte apelante consideró que la sentencia recurrida adolece del vicio de error de juzgamiento, pues -a su parecer- sí era necesario que la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN) se pronunciara sobre cada uno de los argumentos que fundamentaron el cierre de la agencia Yaracal, ya que estos resultaban determinantes para decidir la procedencia de la solicitud, “(…) siendo contrario a Derecho el análisis de cualquier otro requisito o la simple mención de esas normas (…)”.
Respecto a la denuncia de violación del principio de globalidad, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo expuso lo que a continuación se indica:
“De lo anteriormente transcrito, resulta evidente que la Superintendencia de Instituciones del Sector Bancario se pronunció parcialmente sobre los argumentos que justificarían el cierre de la Agencia Yaracal (103), pues no hizo referencia alguna al valor que le merecían el hecho de la poca transaccionalidad de la agencia, del siniestro ocurrido producto de acciones delictivas, y la inseguridad presuntamente existente en la zona. Aunado a ello, es de resaltar que en su decisión, la Administración planteó el del (sic) carácter de servicio público con el que es calificada la actividad bancaria en el país, el derecho del público a disfrutar de esta, y la obligación del Estado, a través de la administración, de asegurarla y promoverla.
Ahora bien, tal y como se ha establecido supra, la Administración fundamentó su decisión en el hecho que la actividad bancaria en el país es un servicio público, y que es obligación del Estado garantizarla de conformidad con el artículo 117 constitucional, por lo cual, en criterio de quien decide, aún y cuando la Superintendencia se hubiese pronunciado sobre los argumentos anteriormente planteados y que fueron silenciados, en nada habría cambiado su decisión, toda vez que la Superintendencia ponderó el interés general materializado en el derecho de las personas a acceder al servicio de la banca, el cual se erige por encima del interés del particular, en este caso de Bancaribe, de cerrar su única Agencia Bancaria en el Municipio Manaure, y los perjuicios que dicha acción traería para los clientes y usuarios de transacciones y diligencias en taquilla, aunado al hecho que el supuesto siniestro señalado es un caso fortuito que en modo alguno puede ser previsible.
En virtud de las consideraciones antes expuestas, y toda vez que ha quedado demostrado que los argumentos sobre los cuales no se pronunció la Superintendencia, en modo alguno habrían producido una decisión administrativa distinta, esta Corte desestima el denunciado vicio de violación del principio de globalidad o exhaustividad de la decisión administrativa, y así se decide”.
Con relación al vicio de error de juzgamiento, la jurisprudencia de esta Máxima Instancia ha sostenido que éste se configura en dos (2) casos: (i) cuando el Juez o la Jueza al dictar un determinado fallo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o que no guardan la debida vinculación con el o los asuntos objeto de decisión, verificándose así el denominado falso supuesto de hecho; y (ii) cuando los hechos que sirven de base a la decisión existen y se corresponden con lo acontecido, son verdaderos, pero el órgano jurisdiccional al emitir su pronunciamiento los subsume en una norma errónea o inexistente en el derecho positivo, o incurre en una errada interpretación de las disposiciones aplicadas, en cuyo se materializa el falso supuesto de derecho. (Vid., entre otras, sentencia número 00203 del 5 de marzo de 2015).
En este sentido, aprecia la Sala que la parte apelante indicó en su escrito de fundamentación, que la decisión recurrida había incurrido en el referido vicio al realizar un análisis genérico de los requisitos previstos en las disposiciones aplicables al caso, esto es, el artículo 22 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario.
Igualmente aduce que la Corte dejó de analizar varios elementos como: (i) la sana práctica bancaria, ya que “(…) si una agencia bancaria únicamente produce pérdidas para el banco (…), la decisión más prudente de acuerdo a una sana práctica bancaria es cerrar esa agencia bancaria, y trasladar sus operaciones a la agencia más cercana que cumpla con los requisitos de Ley”; (ii) la seguridad bancaria, pues uno de los motivos de la solicitud de autorización de cierre, está relacionado “(…) con la inseguridad existente en las inmediaciones de la agencia en cuestión, ya que el fin último de la norma es resguardar las instalaciones físicas y el normal funcionamiento de los bancos”; y, (iii) la evaluación relacionada con el desempeño financiero y gerencial de la institución bancaria solicitante y su apego a la Ley.
Precisado lo anterior, resulta necesario traer a colación el contenido del artículo 22 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 39.627 del 2 de marzo de 2011; el cual dispone lo siguiente:
“Apertura, traslado, cierre o fusión de oficinas
Artículo 22. La apertura, traslado, cierre o fusión de oficinas por una institución bancaria, casa de cambio u operador cambiario fronterizo, de sucursales o agencias, sea en el país o en el exterior, requiere de autorización previa de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, según los requisitos que ésta fijará a través de la normativa prudencial para que se establezcan de acuerdo con la sana práctica bancaria y a las disposiciones aplicables en materia de seguridad bancaria. El ente regulador evaluará el desempeño financiero y gerencial de la institución bancaria solicitante y su apego a la presente Ley.
(…omissis…)”.
De conformidad con la citada norma, para proceder a la apertura, traslado, cierre o fusión de oficinas por parte de alguna institución bancaria, deberá solicitarse autorización a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, previo cumplimiento de ciertos requisitos que ésta fijará mediante normativa prudencial de acuerdo con la sana práctica bancaria y a las disposiciones en materia de seguridad bancaria.
Asimismo, establece la disposición en cuestión que, a tales fines, la Superintendencia evaluará el desempeño financiero y gerencial de la entidad bancaria requirente, así como su cumplimiento con la Ley bajo estudio.
De esta manera aprecia esta Máxima Instancia que la norma in commento no establece requisitos a las entidades financieras para tramitar solicitudes de apertura, traslado, cierre o fusión de oficinas; sino que consagra, por una parte, la obligación de los bancos y otras instituciones financieras de solicitar previamente la autorización a la Administración para llevar a cabo tales gestiones; y, por otro lado, los parámetros a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario para la emisión de una normativa prudencial, así como para la evaluación del desempeño de la entidad financiera solicitante.
Señalado lo anterior, no encuentra esta Sala que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo haya incurrido en el vicio de error de juzgamiento, ya que el análisis de los conceptos antes referidos no conlleva a la modificación de la decisión emitida por la Superintendencia. Así se declara.
- Por otra parte, adujo el apelante que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo no analizó individualmente los requisitos consagrados en el artículo 4 de las Normas para la Apertura, Traslado y Cierre de Agencias, Oficinas, Sucursales y Centro de Negocios e Instalación y Cierre de Taquillas Externas, Taquillas Asociadas, Mostradores Informativos, Cajeros Automáticos o Electrónicos y otras Modalidades de Atención a Clientes, Usuarios y Usuarias, en el Territorio Nacional.
En tal sentido, refirió que el a quo omitió el análisis de los requisitos referidos a (i) los mercados potenciales, ya que “Imponer la existencia de una agencia cuya cantidad de operaciones demuestra que no es utilizada por los usuarios, (…) conlleva a colocar en riesgo la solidez y sustentabilidad del sector bancario…”; (ii) la competencia en la zona es inexistente, por “…el número significativamente bajo de operaciones de transacciones en taquilla y negocios, (…), y el hecho de que adicionalmente la agencia constituye un punto de atención de ingresos deficitarios…”; (iii) la capacidad operativa de la agencia Morón resulta suficiente para recibir el traslado de operación de los clientes de la agencia Yaracal; y, (iv) la incidencia del cierre de la referida agencia beneficiaría a la entidad bancaria pues disminuiría las pérdidas por la baja cantidad de transacciones.
Al respecto, el artículo 4 de la Resolución número 194.11 relativa a las Normas para la Apertura, Traslado o Cierre de Agencias, Oficinas, Sucursales y Centro de Negocios e Instalación y Cierre de Taquillas Externas, Taquillas Asociadas, Mostradores Informativos, Cajeros Automáticos o Electrónicos y otras Modalidades de Atención a Clientes, Usuarios y Usuarias, en el Territorio Nacional, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 39.708 de fecha 7 de julio de 2011, reza lo que a continuación se transcribe:
“Artículo 4: Las instituciones solicitarán autorización a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario por lo menos con sesenta (60) días continuos de anticipación para cualquier apertura, traslado o cierre de agencias, oficinas, sucursales.
La apertura, traslado y cierre debe obedecer al conocimiento integral que los directores y administradores tengan de los mercados potenciales, de la situación de competencia en las zonas correspondientes, de la capacidad operativa de la institución y de la incidencia qua tales decisiones tienen sobre su estructura económica y financiera.
Para el caso de la apertura, tal conocimiento deberá basarse en un estudio técnico de factibilidad, el cual será anexado a la solicitud, incluyendo los siguientes aspectos:
(…omissis…)”.
La norma que antecede, establece ciertas pautas que deben cumplir las entidades financieras ante la Superintendencia para realizar la solicitud de apertura, traslado o cierre de agencias, oficinas, sucursales. Asimismo, indica los lineamientos que deben tomar en consideración los directores y las directoras, administradores y administradoras, a los fines de plantear cualquiera de los mencionados requerimientos, tales como el conocimiento integral de los mercados potenciales, la situación de competencia en las zonas correspondientes, la capacidad operativa de la institución así como la incidencia qua tales decisiones tienen sobre su estructura económica y financiera.
Igualmente, los artículos 13 y 14 eiusdem prevén lo siguiente:
“Artículo 13: La solicitud de autorización para el cierre de agencias, oficinas y sucursales que pretendan realizar las instituciones, deberá venir acompañada de un Informe que contemple los siguientes aspectos:
a. Fecha estimada de cierre.
b. Nombre, dirección exacta y número del código asignado por la institución a la agencia, oficina o sucursal que cerrará; así como, de la agencia que cubrirá sus operaciones.
c. Dirección exacta de la ubicación donde se instalarán los cajeros automáticos o electrónicos que posee la agencia, oficina o sucursal que se pretende cerrar, de ser el caso:
d. Justificación del cierre.
e Estadísticas asociadas al número de transacciones mensuales que se realizan a través de los cajeros automáticos o electrónicos; así como, los resultados de los estudios efectuados para determinar el impacto en los niveles de atención a clientes, usuarios y usuarias.
f. Medios de comunicación que adoptará la institución para informar a los clientes, usuarios y usuarias sobre la culminación de los servicios.
g. Modelo de los avisos que serán publicados para notificar el cierre, bien sea en el diario o en la página web de la institución”.
“Artículo 14: La Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario tendrá quince (15) días, contados a partir de la fecha de la solicitud de cualquiera de los procesos autorizatorios establecidos en la presente Resolución, para emitir un pronunciamiento al respecto.
Cuando el contenido de la documentación consignada ante este Organismo no refleje la información suficiente y necesaria para la evaluación del caso, se le comunicará a la institución mediante oficio motivado, indicándole las deficiencias observadas y en consecuencia se le solicitará nuevamente la documentación respectiva con las correcciones correspondientes; en este caso, una vez consignada, comenzará a transcurrir el plazo antes indicado”.
La primera de las citadas disposiciones establece los elementos que debe contener el Informe presentado por la entidad bancaria, a los fines de solicitar la autorización para el cierre de agendas, oficinas y sucursales. La segunda, consagra el lapso otorgado a la Administración para emitir pronunciamiento respecto a la solicitud planteada.
De esta manera aprecia esta Alzada que, en efecto, la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN) dictó una normativa prudencial a los fines de establecer ciertos lineamientos para tramitar las solicitudes de apertura, traslado o cierre de agencias, oficinas o sucursales, así como el lapso para obtener respuesta ante dichos planteamientos. Sin embargo, el cumplimiento de estos requerimientos no comporta la obligación para la Administración en dar la respuesta esperada por la institución bancaria, pues la decisión dependerá del análisis realizado por la prenombrada Superintendencia respecto a la conveniencia y oportunidad de realizar la gestión solicitada.
De allí que, si bien es cierto que los argumentos señalados por la parte apelante no fueron analizados exhaustivamente por la Administración, ello no resulta determinante para modificar el acto dictado, por tal razón, esta Máxima Instancia considera ajustado a derecho el pronunciamiento realizado por el a quo, por lo que, se desecha el vicio de error de juzgamiento denunciado. Así se decide.
Alegó que la sentencia recurrida adolece del referido vicio, ya que el a quo se limitó a señalar que el cierre de agencias se encontraba regulado en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario y en las Normas para la Apertura, Traslado y Cierre de Agencias, Oficinas, Sucursales y Centro de Negocios e Instalación y Cierre de Taquillas Externas, Taquillas Asociadas, Mostradores Informativos, Cajeros Automáticos o Electrónicos y otras Modalidades de Atención a Clientes, Usuarios y Usuarias, en el Territorio Nacional, pero no analizó si en el presente caso se cumplieron cada uno de los requisitos establecidos en esas normas para el cierre de agencias bancarias, a pesar de que ello resultaba fundamental para decidir la procedencia de la solicitud por la empresa Banco del Caribe, C.A., Banco Universal (BANCARIBE).
Al respecto, esta Máxima Instancia reproduce el análisis realizado supra, pues considera que este alegato está dirigido, igualmente, a la impugnación de la decisión de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo por errónea interpretación de las normas aplicadas, lo que se configura en el vicio de error de juzgamiento, ya estudiado en el punto anterior. En virtud de lo expuesto, se desecha la presente denuncia. Así se declara.
Aduce la apelante que la prestación de un servicio público, como lo es la actividad bancaria, no puede comportar pérdidas al prestador o prestadora del servicio, pues ello “…implicaría la violación de los principios del artículo 2 LISB (sic) que establece que el objeto de esa Ley es garantizar el funcionamiento de un sector bancario sólido, confiable y sustentable, así como la violación del derecho a la libertad económica consagrado en el artículo 112 de la Constitución Nacional (sic)” (Destacado del texto).
Precisó que “En el presente caso se ha violado el derecho constitucional a la libertad económica…” al negar la solicitud de cierre “…y adicionalmente se ha impuesto la obligación de continuar la actividad de la agencia en cuestión a pérdidas”.
En lo atinente a este punto, esta Sala reitera el estudio efectuado anteriormente con relación al alegato de inconstitucionalidad por violación de la seguridad jurídica y libertad económica, ya que el presente vicio se encuentra circunscrito, igualmente, a la impugnación del fallo emitido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo por errónea interpretación acerca del contenido y alcance del artículo 2 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario, así como del artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En razón de lo anterior, se desecha la denuncia en referencia. Así se declara.
La parte apelante indicó en el escrito de fundamentación de la apelación que tanto el ordenamiento jurídico venezolano como la actividad desplegada por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), han vulnerado uno de los principios que deben regir la actividad bancaria, como lo es el de la prudencia, ya que -a su parecer- obligan a la banca a actuar de forma imprudente, pues ésta “…debe soportar el costo de los auxilios y beneficios ‘sociales’ que pretende otorgar la Administración Pública Nacional, pero donde quien corre el riesgo y pérdidas económicas de la operación es el sector bancario, no la Administración Pública”.
Afirmó, que la solicitud debe ser declarada procedente por cumplir con los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico venezolano; ya que negar la autorización de cierre bajo el argumento de que la actividad bancaria es un servicio público, resulta erróneo y contrario a Derecho, pues la libertad económica “…es un derecho constitucional que encuentra como límites los establecidos en la Constitución y la Ley, (…) que en ningún caso pueden hacer irreconocible al derecho, por lo cual éstos deben respetar su contenido esencial de autonomía empresarial como principio inherente de toda iniciativa económica privada”.
Manifestó que imponer continuidad en las operaciones de una agencia bancaria que no es utilizada por los clientes y las clientas, usuarios y usuarias, produce pérdidas para la institución bancaria “…aunado a los altos índices delictivos que afectan a los usuarios y trabajadores de la agencia…”.
Con relación a este punto, advierte esta Máxima Instancia de la revisión de las actas que conforman el expediente que los argumentos esgrimidos al respecto no fueron planteados en la demanda contencioso administrativa de nulidad interpuesta ante la Corte, es decir, tales alegatos no fueron expuestos en primera instancia; por lo que, esta Sala no emitirá pronunciamiento al respecto pues en esta oportunidad el análisis está circunscrito al estudio de los vicios acusados contra el fallo de primera instancia y no pueden tomarse en consideración nuevos alegatos. Así se declara.
En virtud de los razonamientos expuestos, esta Sala declara sin lugar el recurso de apelación ejercido contra la decisión número 2015-001176 del 8 de diciembre de 2015 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual declaró sin lugar la demanda contencioso administrativo de nulidad interpuesta y, en consecuencia, se confirma el fallo recurrido y en consecuencia firme el acto impugnado. Así se decide.
Por las consideraciones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por el apoderado judicial de la sociedad mercantil BANCO DEL CARIBE, C.A., BANCO UNIVERSAL (BANCARIBE), contra decisión número 2015-001176 dictada en fecha 8 de diciembre de 2015 por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la que declaró sin lugar la demanda contencioso administrativo de nulidad incoada con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos contra la Resolución número 109.14 dictada el 1° de agosto de 2014 por la SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO (SUDEBAN), mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la referida entidad bancaria contra el acto administrativo identificado con letras y números SIB-II-GCR-GA-18400 de fecha 29 de mayo de 2014, que negó la autorización de cierre “…de la Agencia Yaracal (103), ubicada en la carretera Morón-Coro, Edificio Banco del Caribe, Planta Baja, Sector San José, Municipio Manaure, Estado Falcón”.
En consecuencia, se CONFIRMA la decisión apelada y FIRME el acto impugnado.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiocho (28) días del mes de febrero del año dos mil dieciocho (2018). Años 207º de la Independencia y 158º de la Federación.
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La Presidenta, MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL |
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El Vicepresidente - Ponente, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
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La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
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El Magistrado, INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA |
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La Magistrada, EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD
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En fecha primero (1º) de marzo del año dos mil dieciocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00218.
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD |