Magistrada Ponente: MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL

EXP. N° 2015-0285

 

Mediante escrito presentado ante esta Sala el 17 de marzo de 2015, el abogado Ismael Da Corte Ferreira (INPREABOGADO Nro. 28.337), actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil SOLOIMAGEN, C.A.,  inscrita -según consta en autos- ante la Oficina de Registro Mercantil Cuarto de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, el 28 de abril de 2006, bajo el Nro. 34, Tomo 38-A-Cto., siendo sus últimas modificaciones estatutarias inscritas en el mencionado Registro Mercantil, el 21 de diciembre de 2009, bajo el Nro. 59, Tomo 187-A Cto. y el 1° de febrero de 2012, bajo el Nro. 15, Tomo 12-A; interpuso demanda contencioso administrativa de nulidad en virtud del silencio administrativo en el que incurrió el MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA LA SALUD, al no dar respuesta al recurso de reconsideración ejercido por la demandante en fecha 29 de agosto de 2014, contra la Providencia Administrativa Nro. 000507, emitida el 12 de ese mismo mes y año por el Director General del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria, actuando por delegación del Ministro accionado, mediante la cual decidió: i) sancionar a la empresa actora con una multa por el monto de dos mil unidades tributarias (2.000 U.T.), equivalentes a la cantidad de doscientos cincuenta y cuatro mil bolívares (Bs. 254.000,00), por “(…) no poseer la permisología requerida para prestar el servicio de resonancia magnética, toda vez que se evidenció el incumplimiento de las Normativas Sanitarias en materia de Establecimientos de Salud Hospitalarios (…)”; y ii) ordenó a la prenombrada empresa a proseguir los trámites para la obtención de los permisos y registros sanitarios correspondientes.

En fecha 19 de marzo de 2015, se dio cuenta en Sala y se acordó pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación.

El 24 de marzo de 2015, se remitió el presente expediente al aludido órgano sustanciador.

Mediante auto Nro. 108 del 7 de abril de 2015, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala admitió la demanda interpuesta y, en consecuencia, de acuerdo con lo establecido en el artículo 78 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ordenó notificar a la ciudadana Fiscal General de la República, al ciudadano Ministro del Poder Popular para la Salud, así como a la Procuraduría General de la República, esta última con arreglo a lo previsto en el artículo 86 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

En esa misma decisión, se acordó solicitar al Ministro accionado el expediente administrativo relacionado con el caso bajo estudio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 79 eiusdem, asimismo, se advirtió que una vez que constaran en autos las notificaciones ordenadas y debidamente practicadas, se remitiría el expediente a la Sala con el objeto de que se fijara la oportunidad para la celebración de la Audiencia de Juicio, en atención a lo indicado en el artículo 82 eiusdem.

El 14 de abril de 2015, se libraron las notificaciones señaladas anteriormente.

En fechas 6, 13 y 14 de mayo de 2015, el Alguacil manifestó haber practicado la notificación de los ciudadanos Ministro del Poder Popular para la Salud, Fiscal General de la República y de la Procuraduría General de la República, respectivamente.

En fecha 27 de mayo de 2015, el Juzgado de Sustanciación dictó auto por medio del cual ordenó ratificar el requerimiento del expediente administrativo al Ministerio demandado, por cuanto para esa data no constaba en autos.

El 10 de junio de 2015, el Alguacil consignó acuse de recibo del oficio de notificación Nro. 0678 dirigido al Ministro del Poder Popular para la Salud.

El 11 de junio de 2015, se recibió el oficio Nro. 155 de igual fecha, suscrito por el Director General del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria, anexo al cual remitió copia certificada del expediente administrativo del caso bajo estudio, y a su vez informó que ese organismo decidió el recurso de reconsideración interpuesto por la parte demandante confirmando en todo su contenido lo preceptuado en la Providencia Administrativa Nro. 000507. Asimismo, indicó que el Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria (SACS) procederá a realizar una reinspección a fin de verificar las condiciones de la edificación donde funciona la empresa accionante.

El 16 de junio de 2015, se ordenó formar la correspondiente pieza separada con los antecedentes administrativos.

En fecha 17 de junio de 2015, el Juzgado de Sustanciación, visto que constaban en autos las notificaciones ordenadas en la decisión de admisión del presente asunto emitida el 7 de abril de 2015, acordó remitir el expediente a esta Sala a los fines de que se fijara la oportunidad para la celebración de la Audiencia de Juicio. En esa misma data, se dio cumplimiento a lo ordenado.

Por auto del 25 de junio de 2015, se dio cuenta en Sala, se designó Ponente a la Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel, y se fijó la Audiencia de Juicio para el día jueves 6 de agosto de ese mismo año, a las once de la mañana (11:00 a.m.), de conformidad con el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

El 5 de agosto de 2015, la abogada Roxana Orihuela Gonzatti (INPREABOGADO Nro. 46.907), actuando en su carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público, designada para actuar ante la Sala Plena y las Salas Constitucional, Político Administrativa y Electoral de este Supremo Tribunal, requirió el diferimiento de la Audiencia de Juicio pautada para el día 6 de ese mismo mes y año, por cuanto “(…) el desarrollo de la misma coincidiría con el de la audiencia que se celebrará el mismo día, a las 10:30 am, en la Sala de audiencias de la Sala Electoral de ese Máximo Tribunal de la República (…)”. Asimismo, pidió la reposición de la causa al estado de notificar a la compañía anónima Clínica Atías, Hospitalización y Servicios, C.A.

En esa oportunidad (5 de agosto de 2015), se dictó auto por medio del cual se difirió la Audiencia de Juicio para el 29 de octubre de 2015.

El 2 de octubre de 2015, se recibió el oficio Nro. 1072 de fecha 30 de septiembre de ese año, suscrito por el Director General de Consultoría Jurídica del Ministerio del Poder Popular para la Salud, anexo al cual remitió el oficio Nro. 254 de fecha 14 de septiembre de 2015, emanado de la Dirección General del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria, mediante el cual le envió el original del expediente administrativo de la presente causa a la mencionada Dirección de Consultoría, y ésta a su vez lo reenvía a esta Sala.

Por auto del 6 de octubre de 2015, se acordó agregar a los autos el referido expediente.

En fecha 20 de octubre de 2015, esta Sala Político Administrativa dictó decisión Nro. 01175, en la cual declaró procedente la solicitud de reposición de la causa realizada por la representación judicial del Ministerio Público; revocó el auto dictado por el Juzgado de Sustanciación el 17 de junio de 2015 así como las actuaciones posteriores al mismo, inclusive la fijación de la Audiencia de Juicio prevista para el 29 de octubre del mismo año; y repuso la causa al estado de que el órgano sustanciador notificara a la Clínica Atías Hospitalización y Servicios, C.A., de la admisión de la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 78 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

El 22 de octubre de 2015 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Sala.

En esa misma fecha, en virtud de la sentencia Nro. 01175 dictada por esta Sala el 20 de octubre de 2015, en la cual, entre otras cosas, se ordenó la notificación de la sociedad mercantil Clínica Atías Hospitalización y Servicios, C.A., el referido órgano sustanciador dictó auto en el que se acordó notificar a la parte recurrente y a la Procuraduría General de la República, y vencidos los ocho (8) días de despacho para su notificación, se entendería abierto el lapso a que se refiere el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil; finalizado el mismo sin que se haga uso de los mecanismos previstos en éste, se daría cumplimiento al mencionado fallo en lo que respecta a la notificación de la prenombrada empresa.   

Los días 17 y 24 de noviembre de 2015, el Alguacil dejó constancia de haber practicado la notificación de la actora y de la Procuraduría General de la República, respectivamente.

El 16 de diciembre de 2015, el Juzgado de Sustanciación dio cumplimiento a la notificación de la Clínica Atías Hospitalización y Servicios, C.A., ordenada en el auto del 22 de octubre de 2015.

En fecha 21 de enero de 2016, el Alguacil consignó acuse de recibo de la boleta de notificación dirigida a la referida clínica.

El día 26 de enero de 2016, el Juzgado de Sustanciación, visto que constaban en autos las notificaciones ordenadas en la decisión Nro. 01175 del 20 de octubre de 2015, acordó remitir el expediente a esta Sala a los fines de que se fijara la oportunidad para la celebración de la Audiencia de Juicio. En esa misma data, se dio cumplimiento a lo ordenado.

El 27 de enero de 2016, se dejó constancia que el 23 de diciembre de 2015, se incorporaron a esta Sala el Magistrado Marco Antonio Medina Salas y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero, designados y juramentados por la Asamblea nacional en esa misma fecha.

Por auto del 27 de enero de 2016, se dio cuenta en Sala, se designó Ponente a la Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel, y se fijó la Audiencia de Juicio para el día jueves 10 de marzo de ese mismo año, a las once y cuarenta de la mañana (11:40 a.m.), de conformidad con el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

El 10 de marzo de 2016, el abogado Vicente Ardila Visconti, (INPREABOGADO Nro. 73.419), en su carácter de apoderado judicial de la Clínica Atías Hospitalización y Servicios, C.A. (tercero interesado) consignó el poder que acredita su representación.

En esa misma fecha (10 de marzo de 2016), llegada la oportunidad de celebrar la Audiencia de Juicio, se dejó constancia mediante acta de la comparecencia de la parte demandante, del tercero interesado y de la representación judicial del Ministerio Público. Igualmente, se precisó que la demandante consignó escrito de conclusiones y pruebas. Asimismo, se ordenó remitir las actuaciones al Juzgado de Sustanciación.

El día 15 de marzo de 2016, se remitió el expediente al aludido Juzgado.

El 29 de marzo de 2016, el órgano sustanciador estableció un lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas por la parte actora en la Audiencia de Juicio.

Por decisión Nro. 126 del 12 de abril de 2016, el Juzgado de Sustanciación se pronunció sobre el material probatorio aportado por la demandante, advirtiendo que la invocación del mérito favorable de las actuaciones que cursan en el expediente y en particular los documentos enumerados “1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10”, no constituyen un medio de prueba per se, sino la aplicación del principio de comunidad de la prueba que rige en el sistema probatorio venezolano, por lo que será la Sala en su condición de juez de mérito quien valore las actuaciones que reposan en autos en la oportunidad de dictar sentencia;  admitió las documentales identificadas con los literales desde la “A” hasta la “F”; y declaró inadmisible las pruebas de informes solicitada. Asimismo, se ordenó la notificación de la Procuraduría General de la República.

En fecha 7 de junio de 2016, el Alguacil consignó el respectivo acuse de recibo del oficio de notificación dirigido a la Procuraduría General de la República. 

El día 12 de julio de 2016, se acordó remitir el expediente a la Sala toda vez que las pruebas admitidas no requerían evacuación y había concluido la sustanciación del proceso, siendo recibido el 13 de ese mismo mes y año.

El 14 de julio de 2016, se dio cuenta en la Sala y se fijó un lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de informes, de conformidad con lo establecido en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Los días 21 y 27 de julio de 2016, el apoderado judicial de la parte demandante y la representación del Ministerio Público presentaron escrito de informes y de opinión, respectivamente.

 En fecha 28 de julio de 2016, habiendo transcurrido íntegramente el lapso fijado para la presentación de informes, se dejó constancia de que la causa entró en estado de sentencia, a tenor de lo previsto en el artículo 86 eiusdem.

Los días 2 de febrero y 10 de agosto de 2017, el apoderado judicial de la sociedad mercantil Soloimagen, C.A., solicitó se dicte sentencia en la presente causa.

El 10 de agosto de 2017, se dejó constancia que el 24 de febrero del mismo año, fue elegida la Junta Directiva de este Máximo Tribunal de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidente, Magistrado Marco Antonio Medina Salas; la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.

El 9 de enero de 2018, el apoderado judicial de la sociedad mercantil Soloimagen, C.A., solicitó se dicte sentencia en la presente causa.

Realizado el estudio de las actas procesales que integran el expediente, esta Sala pasa a decidir sobre la base de las siguientes consideraciones:

I

ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

 

Mediante Providencia Administrativa Nro. 000507 de fecha 12 de agosto de 2014, el Director General del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria actuando por delegación del Ministro del Poder Popular para la Salud, decidió: i) sancionar a la sociedad mercantil Soloimagen, C.A. con una multa por el monto de dos mil unidades tributarias  (2.000 U.T.), equivalentes -para entonces- a la cantidad de doscientos cincuenta y cuatro mil bolívares (Bs. 254.000,00) por “(…) no poseer la permisología requerida para prestar el servicio de resonancia magnética, toda vez que se evidenció el incumplimiento de las Normativas Sanitarias en materia de Establecimientos de Salud Hospitalarios (…)”; y ii) ordenó a la prenombrada empresa a proseguir los trámites para la obtención de los permisos y registros sanitarios correspondientes, fundamentado en lo siguiente:

Como punto previo a la decisión del procedimiento administrativo consideró pertinente “poner en autos al administrado sobre algunos aspectos” y a tal efecto señaló que la Carta Magna “(…) establece las bases jurídicas para la promoción de la salud, entendiendo esta, como un Derecho Social de todas las personas, vinculado con el Derecho a la vida y que es responsabilidad tanto del Estado como de los ciudadanos (…)”.

Indicó que el Servicio Autónomo demandado “(…) en el marco de sus competencias de vigilancia y control, ordena la apertura de procedimientos administrativos a las personas naturales y jurídicas, que su área de actuación esté relacionada con el área de la salud y productos de uso y consumo humano; y lo concerniente a sus procesos de fabricación, experimentación, producción, elaboración, envasado, etiquetado, ensamblaje, importación, exportación, almacenamiento, distribución, comercialización, transporte, expendio, dispensación, promoción y publicidad.”.

Agregó que el Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria “(…) ha establecido un procedimiento administrativo donde existe una pluralidad de actos de distinto alcance y contenido en procura de obtener un acto final, que es la voluntad de la administración; destacando que cada acto, actuación o fase del mismo, están vinculados entre sí, guardando una conexión racional donde lo fundamental es asegurar el buen desempeño de esta administración y el ejercicio del derecho a la defensa del administrado (…)”.

Asimismo, expuso que el mencionado Servicio Autónomo como parte del procedimiento y en el ejercicio de sus funciones públicas, como es el de velar que se garantice la salud “(…) realiza inspecciones a los establecimientos relacionados con productos de uso y consumo humano y de salud para verificar que en los mismos se están cumpliendo con las medidas sanitarias y de saneamiento establecido por el ordenamiento jurídico venezolano (…)”.

Destacó que la inspección “(…) como acto de trámite, constituye un antecedente necesario del acto de resolver la solicitud del particular o del trámite de oficio. (…)”

En ese orden de ideas, afirmó que “(…) basado en el artículo 65 de la Ley Orgánica de Salud (…) se encuentra facultado para acordar medidas cautelares tendientes a hacer efectivo el derecho a la salud de la población venezolana, dejando así mismo sentado que las mismas no buscan prejuzgar el resultado final, del contenido positivo o negativo que este órgano de la administración pública pueda adoptar, solo se trata de que inspeccionado el establecimiento o la industria y cumplidos los extremos legales y se constate de que existe riesgo temido o inminente o de daño efectivo a la salud [esa] administración debe tomar de forma inmediata las acciones (…)”. (Agregado de la Sala).

De igual manera, señaló que las medidas cautelares expresadas en la referida Ley “(…) no están destinadas a garantizar bienes o las ganancias obtenidas con el objeto de su actividad, sino la de evitar que la conducta de una de las partes (persona natural o jurídica objeto del procedimiento administrativo), pueda causar una lesión irreparable (…)”.

Concluido el punto previo, la Administración pasó a revisar los hechos y arguyó que el 4 de julio de 2014 “(…) se realizó Inspección Higiénico Sanitaria a la Sociedad de Comercio SOLOIMAGEN, C.A. En dicha Inspección se pudo constatar el incumplimiento de la normativa sanitaria, dejándose constancia de ello en el Acta que se levantó al efecto (…)”.

Advirtió que en consecuencia de lo anterior “(…) se ordenó librar Notificación N° 004246, de fecha catorce (14) de julio de dos mil catorce (2014), a la Sociedad de Comercio SOLOIMAGEN, C.A., para que en el lapso de diez (10) días hábiles, contados a partir de aquel en que se hizo efectiva la correspondiente notificación siendo esta en fecha 25/07/2014, compareciera ante este Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria a fin de que presentara sus pruebas y rinda sus alegatos, toda vez que se presume el incumplimiento de la Normativa Sanitaria vigente respecto a las condiciones Higiénico Sanitarias exigidas para el funcionamiento de los establecimientos destinados a prestar servicios de salud, ello de conformidad con el Reglamento sobre Clínicas de Hospitalización, Hospitales, Casas de  Salud, Sanatorios, Enfermería o Similares (…) [y con] las Normas Sanitarias para la Autorización y el Control de las Radiaciones Ionizantes en Medicina, Odontología y Veterinaria (…) ”. (Agregado de la Sala).

Acotó que el 8 de agosto de 2014, “(…) de conformidad con lo establecido en el Artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y cumplido el lapso preestablecido (décimo día hábil) el Representante Legal de la Sociedad de Comercio SOLOIMAGEN, C.A., RIF N°: J-31571615-1, presentó escrito de descargos (…)”.

Adujo que, según lo dispuesto en el artículo 83 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “(…) es deber constitucional de todas las personas naturales o jurídicas, cumplan (sic) con las medidas sanitarias y de saneamiento que establezca la Ley”.

En ese sentido, observó e hizo saber al administrado que para el momento de la Inspección Higiénico Sanitaria “(…) se pudo constatar que el establecimiento no contaba con el respectivo Permiso Sanitario de Funcionamiento para Establecimientos de salud”. Asimismo, indicaron a la sociedad mercantil demandante que “toda empresa que desee ofertar los servicios de Radiología, Mamografía y Densitometría ósea, dentro de los  establecimientos de salud Médico-Asistenciales Hospitalarios deben realizar la solicitud de permiso de funcionamiento para establecimientos de servicios de Técnicas Médicas Auxiliares y aprobación de proyecto ante el ente correspondiente (…)” (sic).

A lo anterior, agregó que para la oportunidad de decidir el presente procedimiento administrativo el administrado “(…) no había consignado las respectivas solicitudes de aprobación de proyecto, ni permiso sanitario de funcionamiento del laboratorio clínico (…)”.

De igual forma, el Servicio Autónomo demandado expuso en el acto administrativo impugnado que la empresa Soloimagen, C.A. no poseía “(…) Permiso de Radiofísica Sanitaria. (…)”. Informándole a ésta que “(…) la persona responsable de las fuentes o equipos generadores de radiaciones ionizantes de uso médico, debe cumplir con lo establecido en la Norma Sanitaria para la Autorización y el Control de las Radiaciones Ionizantes en Medicina, Odontología y Veterinaria (…)”.

Destacó que en cuanto al “CONTROL AL REGISTRO DE CONTROL DE PLAGAS Y ROEDORES” es “(…) deber y responsabilidad de todo Director o jefe responsable de los establecimientos de Técnicas Médicas Auxiliares, como es el caso de SOLOIMAGEN, C.A., de mantener la higiene ambiental de todos los espacios del establecimiento. Llevando un control exhaustivo de la prevención y ataque de la presencia de plagas y roedores. Todo esto de conformidad con lo establecido en el artículo 11 del Reglamento sobre Clínicas de Hospitalización, Hospitales, Casas de  Salud, Sanatorios, Enfermería o Similares (…)”.

En cuanto a la Señal de Radiación, adujo la Administración en el acto impugnado que se pudo evidenciar al momento de la inspección que en todos los ambientes del servicio “(…) no tienen en funcionamiento las luces de indicación de radiaciones”.

En ese orden de ideas, la Administración le informó a la compañía actora “(…) la responsabilidad que tienen de hacer cumplir que todo recinto debe estar dotado de con (sic) una señal luminosa de advertencia y de prohibición de acceso. Tal como lo establecen las Normas Sanitarias para la Autorización y el Control de las Radiaciones Ionizantes en Medicina, Odontología y Veterinaria (…)”.

Expresó, que de igual manera cuando se realizó la inspección la Administración constató que las Salas Sanitarias para pacientes “(…) no se encuentran adaptadas para personas discapacitadas”.

Por tanto, sobre este particular aseveró que “(…) es deber de todo establecimiento de salud colocar en las salas sanitarias lo fundamental para el movimiento de las personas con sillas de ruedas con la correspondiente señalización, permitiendo de la misma manera que los lavamanos se encuentren libres de obstáculos en su parte inferior teniendo al menos un grifo de tipo palanca. Asimismo debe contener barras de sostén ubicadas en las paredes adyacentes (…), todo ello conforme a lo previsto en la Norma Venezolana Covenin 2733:2004 Entorno Urbano y Edificaciones Accesibilidad para las personas.

En el mismo sentido, se comprobó durante la inspección que “(…) todos los ambientes de entrada y salida de pacientes en camilla deberán tener un ancho mínimo de 1,40 cm”. Por tanto se le comunicó a la empresa Soloimagen, C.A., que “(…) todas las puertas de entradas y salidas de pacientes con camilla y/o sillas de ruedas, deben tener un ancho mínimo de 1,40 cm (…) de tipo vaivén con visor y protector de camillas. Ello de conformidad con lo establecido en el artículo 3 de las Normas mediante las cuales se crean los Requisitos Arquitectónicos para las unidades de cirugía ambulatoria en establecimientos de salud médico asistenciales, públicos y privados (…)”.

Asimismo, se dejó constancia en la inspección efectuada que el servicio de mamografía no cuenta con un Vestier para pacientes; así las cosas, el Servicio Autónomo informó a la administrada que cada consultorio debe contar con: “a.- Ambiente de interrogatorio”, “b.- Ambiente para Vestuario de Pacientes” y “c.- Ambiente para Sanitario o Lavado”. Igualmente se constataron “(…) inconformidades en las salas sanitarias de los consultorios y la falta de un sistema de Esterilización de los implementos de trabajo, incumpliendo con los artículos 21 y 24 de las Normas para la Habilitación, Regulación y Funcionamiento de Servicios de Consultorios Médicos y Consultorios Odontológicos (…)”.

En esa línea argumentativa, concluyó la Administración que al momento de efectuarse la inspección a la demandante, se confirmó que no se le daba cabal cumplimiento a lo previsto en las siguientes normas: artículos 1, 8, 9 y 10 del Reglamento sobre Clínicas de Hospitalización, Hospitales, Casas de  Salud, Sanatorios, Enfermería o Similares; 2, 4, 5, 41, 45 y 81 de las Normas Sanitarias para la Autorización y el Control de las Radiaciones Ionizantes en Medicina, Odontología y Veterinaria; 14 de las Normas que establecen los Requisitos Arquitectónicos Funcionales del Servicio de Quirófanos de los Establecimientos de Salud Médico Asistenciales Públicos y Privados; artículo 3 de las Normas mediante las cuales se crean los Requisitos Arquitectónicos para las unidades de cirugía ambulatoria en establecimientos de salud médico asistenciales, públicos y privados; 21 y 24 de las Normas para la Habilitación, Regulación y Funcionamiento de Servicios de Consultorios Médicos y Consultorios Odontológicos; y el artículo 4.2.8 de las Normas de Covenin 2733:2004 Entorno Urbano y Edificaciones Accesibilidad para las personas.

Por todo lo expuesto, el Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria decidió “(...) imponer multas administrativas (sic) por DOS MIL UNIDADES TRIBUTARIAS (2.000 U.T.) (…) es decir, DOSCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MIL BOLÍVARES CON CERO CÉNTIMOS (Bs. 254.000,00), a la Sociedad de Comercio SOLOIMAGEN, C.A., por no poseer la permisología requerida para prestar el servicio de resonancia magnética, toda vez que se evidenció el incumplimiento de las Normativas Sanitarias en materia de Establecimientos de Salud Hospitalarios suficientemente desarrolladas (…)”.

II

FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA DE NULIDAD

 

Mediante escrito presentado ante esta Sala el 17 de marzo de 2015, el abogado Ismael Da Corte Ferreira, ya identificado, actuando como apoderado judicial de la sociedad mercantil Soloimagen, C.A., interpuso demanda contencioso administrativa de nulidad en virtud del silencio administrativo en el que incurrió el Ministro del Poder Popular para la Salud, al no dar respuesta al recurso de reconsideración ejercido por la demandante en fecha 29 de agosto de 2014, contra la Providencia Administrativa Nro. 000507, emitida el 12 de ese mismo mes y año por el Director General del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria, actuando por delegación del Ministro accionado, fundamentado en los siguientes alegatos:

Señaló que el 1° de junio de 2006 su representada celebró un contrato de “GESTIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ÁREA DE RADIOLOGÍA DE LA CLÍNICA ATÍAS” con la referida Clínica.

Agregó que el 4 de julio de 2014 el Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria “(…) levantó ‘ACTA DE INSPECCIÓN’, en la cual el Funcionario Inspector indica que fue atendido por el Director Médico de la CLÍNICA ATÍAS HOSPITALIZACIÓN Y SERVICIOS, C.A. (…) y en la misma se dejó constancia de unas supuestas inconformidades (…)”.

Añadió que “(…) la Dirección de Regulación y Control de Materiales, Equipos, Establecimientos y Profesionales de la Salud del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria, libró ‘NOTIFICACIÓN’ a SOLOIMAGEN, C.A., la cual fue recibida el veinticinco (25) de Julio de 2014, por la cual le notifica la apertura de un procedimiento administrativo. En dicha notificación se transcribe el ‘AUTO DE APERTURA’ del diez (10) de Julio de 2014, por el cual se procede a dar inicio al PROCEDIMIENTO SUMARIO y abrir el expediente correspondiente (…)”.

Indicó que el 29 de julio de 2014 su representada “(…) presentó escrito ante la Dirección de Regulación y Control de Materiales, Equipos, Establecimientos y Profesionales de la Salud del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria, relacionado con la orden de comparecer a los fines del trámite de la solicitud de conformidad y aprobación de proyecto por ante la Coordinación de Establecimientos de Salud (…)”.

En el referido escrito la demandante le informa la existencia del contrato entre ésta y la Clínica Atías y la finalidad del mismo, por tanto le manifestó que “(…) en caso de ser procedente las inconformidades indicadas en el auto de apertura del procedimiento, estas deben ser realizadas por CLÍNICA ATÍAS HOSPITALIZACIÓN Y SERVICIOS, C.A., quien es la obligada a realizar cualquier modificación del área física del Servicio de Radiología (…)”.

En tal sentido solicitó al Servicio Autónomo demandado que le otorgara “(…) un lapso prudencial a los fines que CLÍNICA ATÍAS HOSPITALIZACIÓN Y SERVICIOS, C.A., elabore los proyectos y solicitudes, que sean procedentes, para lo cual [manifestaron su] disposición a prestarle el apoyo necesario, dentro del alcance de [sus] obligaciones contractuales (…)”. (Agregados de la Sala).

Continuó señalando que el 8 de agosto de 2014 la compañía Soloimagen, C.A., presentó escrito ante la Dirección General del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria “(…) con el objeto de demostrar su cualidad, consignar sus alegatos, defensas y pruebas (…)” reiterando la argumentación hecha el 29 de julio de ese año y aseveró que los mismos “(…) no fueron considerados, valorados ni apreciados al dictar la mencionada Providencia Administrativa lo cual [la] vicia de nulidad absoluta (…)”. (Agregado de la Sala).

Denunció que  la Providencia Administrativa recurrida adolece del vicio de falso supuesto, “(…) al considerar erróneamente a SOLOIMAGEN, C.A., como el sujeto INFRACTOR de las disposiciones de los artículos 1, 8, 9 y 10 del Reglamento sobre Clínicas de Hospitalización, Hospitales, Casas de Salud, Sanatorios, Enfermería o Similares y en consecuencia sancionarla con la MULTA establecida en el Artículo 66 de la Ley Orgánica de Salud.”.

Manifestó que la Dirección General del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria “(…) incurrió en error al apreciar, valorar y calificar los hechos reales, al considerar que el Establecimiento de Técnicas Medias Auxiliares inspeccionado es propiedad de SOLOIMAGEN, C.A., y que en consecuencia es la responsable de solicitar el respectivo permiso de funcionamiento, incurriendo con ello en el vicio de Falso Supuesto (…)”.

Arguyó que dicho error llevó a la referida Dirección a “(…) subsumir erradamente esos falsos supuestos hechos, en los supuestos de hecho de las normas jurídicas que invoca en su Providencia Administrativa como fundamento jurídico del ejercicio de sus potestades administrativas de contraloría sanitaria y [en] consecuencia considerar por error a SOLOIMAGEN, C.A., como el sujeto infractor de esas normas jurídicas, por lo cual decide imponerle una sanción de multa (…)”. (Agregado de la Sala).

Expresó que si la Dirección General del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria “en el curso del procedimiento sumario, hubiese comprobado de oficio (carga de la prueba) la verdad de los hechos y demás elementos de juicio necesarios para el esclarecimiento de los hechos como le correspondía (…) y además hubiese tomado en consideración [sus] alegatos y valorado [sus] pruebas, en especial el mencionado contrato (…) las decisiones de la mencionada Providencia Administrativa  hubiesen sido otras.” (Agregado de la Sala).

Insistió en que Soloimagen, C.A., “1.- (…) presta sus servicios a la CLÍNICA ATÍAS HOSPITALIZACIÓN Y SERVICIOS, C.A., en virtud de contrato celebrado entre ellas, para la ‘GESTIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ÁREA DE RADIOLOGÍA DE LA CLÍNICA ATÍAS’. 2. De acuerdo con ese contrato SOLOIMAGEN, C.A., actúa como un proveedor más de servicio a la CLÍNICA ATÍAS HOSPITALIZACIÓN Y SERVICIOS, C.A. (…). 3. A cambio de sus servicios, SOLOIMAGEN, C.A. tiene derecho a recibir de CLÍNICA ATÍAS HOSPITALIZACIÓN Y SERVICIOS, C.A., un pago mensual, ‘equivalente al SETENTA Y CNCO POR CIENTO (75%) de las ventas brutas del servicio de Radiología facturadas por la CLÍNICA ATÍAS’ y ‘Dicho pago deberá ser realizado dentro de los primeros cinco (5) días de [sic] hábiles siguientes a la recepción de la factura que al final de cada mes entregará la empresa SOLOIMAGEN, C.A.’ (…)”, ello conforme a lo estipulado en la Cláusula Primera del aludido contrato.

Manifestó que de la lectura y análisis de las Cláusulas segunda y tercera del convenio de “GESTIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ÁREA DE RADIOLOGÍA DE LA CLÍNICA ATÍAS” se puede concluir que “(…) antes de la celebración del mencionado contrato, la CLÍNICA ATÍAS HOSPITALIZACIÓN Y SERVICIOS, C.A., ya ofrecía, prestaba, facturaba y cobraba por los servicios de radiología ubicado en el sótano dos (2) del Edificio de la Clínica Atías, constituyendo tales actividades un ‘Establecimiento de Técnicas Médicas y Auxiliares’, lo cual es un hecho totalmente admitido y aceptado por la propia CLÍNICA ATÍAS HOSPITALIZACIÓN Y SERVICIOS, C.A. (…) 2. Que durante la vigencia del mencionado contrato la CLÍNICA ATÍAS HOSPITALIZACIÓN Y SERVICIOS, C.A., como propietaria de ese Establecimiento de Técnicas Médicas y Auxiliares ha continuado ofreciendo, prestando, facturando y cobrando los servicios de radiología, pero contratando a SOLOIMAGEN, C.A., para la gestión de la administración de esos servicios de radiología, lo cual también es un hecho admitido y aceptado por la CLÍNICA ATÍAS (…)”.

Igualmente, adiciona a lo anterior que en el Acta de Inspección el funcionario actuante dejó establecido que fue atendido por la Directora de la Clínica Atías y quien también suscribe el acta.

Expresó que la “(…) CLÍNICA ATÍAS HOSPITALIZACIÓN Y SERVICIOS, C.A., como propietaria de un Establecimiento que ofrece servicio de radiología es la persona (Interesada) que tiene la responsabilidad jurídica (obligación) de solicitar el permiso de funcionamiento como ‘Establecimiento de Técnicas Médicas y Auxiliares’ y de solicitar la aprobación del proyecto ante el ente competente a que se refiere los artículos 1, 8, 9 y 10 del Reglamento sobre Clínicas de Hospitalización, Hospitales, Casas de Salud, Sanatorios, Enfermería o Similares ante la Dirección de Regulación y Control de Materiales, Equipos, Establecimientos y Profesionales de la Salud del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria y Coordinación de Contraloría Sanitaria del Estado Miranda (…)” (sic).

En consecuencia de lo anterior adujo que su representada “(…) no es la responsable de solicitar ese permiso de funcionamiento como ‘Establecimiento de Técnicas Médicas y Auxiliares’ ni de solicitar la aprobación de proyecto respectivo (…)” (sic).

En se orden de ideas, el apoderado judicial de la parte actora señala que en cuanto al permiso de “Radiofísica Sanitaria”, la Administración incurrió en el vicio de falso supuesto al considerar a su representada como el sujeto infractor de los artículos 2, 4, 5, 41 y 45 de las “Normas Sanitarias para la Autorización y el Control de las Radiaciones Ionizantes en Medicina, Odontología y Veterinaria” y ratifica que Soloimagen, C.A., no es la responsable de solicitar ese permiso, ya que al prestar sus servicios a la “CLÍNICA ATÍAS HOSPITALIZACIÓN Y SERVICIOS, C.A., en virtud del mencionado contrato celebrado entre ellas, SOLOIMAGEN, C.A., actúa como un proveedor de servicios a la CLÍNICA ATÍAS, cumpliendo sus obligaciones contractuales, para la ‘GESTIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ÁREA DE RADIOLOGÍA DE LA CLÍNICA ATÍAS’ (…)”.

En ese sentido, indicó que en su escrito de defensa presentado el 8 de agosto de 2014, comunicó que la Clínica Atías, estaba tramitando la permisología correspondiente y adjuntó documento del 17 de mayo de 2005 donde la Secretaría de Salud de la Coordinación de Contraloría Sanitaria deja constancia de tal requerimiento hecho por la mencionada clínica.

 En la misma línea argumentativa, la representación judicial de la parte demandante denunció que la Providencia Administrativa Nro. 00057 adolece del vicio de falso supuesto al considerar en cada uno de los aspectos o inconformidades encontradas en la Inspección efectuada en el Establecimiento de Técnicas Médicas y Auxiliares, que la sociedad mercantil Soloimagen, C.A. es el “SUJETO INFRACTOR” de las disposiciones contempladas en: el artículo 11 del Reglamento sobre Clínicas de Hospitalización, Hospitales, Casas de Salud, Sanatorios, Enfermería o Similares, en el caso del “Registro de Control de Plagas y Roedores”; las “Normas Sanitarias para la Autorización y el Control de las Radiaciones Ionizantes en Medicina, Odontología y Veterinaria” con relación a la “Señal de Radiación”; “Norma Venezolana Covenin 2733:2004 Entorno Urbano y Edificaciones Accesibilidad para las personas”, en cuanto a las “Salas Sanitarias”; el artículo 3 de las “Normas mediante las cuales se crean los Requisitos Arquitectónicos para las unidades de cirugía ambulatoria en establecimientos médico asistenciales”, respecto a “las Entradas y Salidas de pacientes en camillas”; los artículos 21 y 24 de las “Normas para la Habilitación, Regulación y Funcionamiento de Servicios de Consultorios Médicos y Consultorios Odontológicos”, por la falta de un “Vestier” en el área de mamografía.

En otro orden de ideas, la representación judicial de la empresa recurrente, señala que “(…) la Administración en la determinación de esa multa por la infracción de las mencionadas normas sanitarias para los Establecimientos de Técnicas Médicas Auxiliares, establecida en el artículo 69 [de] la Ley Orgánica de Salud, no  tomó en cuenta para nada, el error excusable en que habría incurrido [su] representada, debido a que de acuerdo con el contrato tantas veces mencionado, celebrado entre SOLOIMAGEN, C.A. y la CLÍNICA ATÍAS HOSPITALIZACIÓN Y SERVICIOS, C.A. (…), no requerían por su parte de los mencionados permisos administrativos ni el cumplimiento de las normas sanitarias cuyo cumplimiento ahora se le exige (…)”. (Agregados de la Sala).

Adicionó a lo anterior, que la exigencia de culpabilidad en las infracciones administrativas constituye un requisito indispensable para que una conducta pueda ser sancionada, por tanto, “(…) en el supuesto negado que el criterio de la Administración fuese el correcto, la falta de [su] representada habría ocurrido, en todo caso, por el mencionado error excusable. Tal circunstancia exime a [su] representada de toda responsabilidad, por cuanto la misma habría procedido sin dolo o culpa, por lo cual debe eximírsele de la multa impuesta (…)”. (Agregados de la Sala).

Por otra parte, denuncia la violación del principio de proporcionalidad en el caso de que se estime que el error en el que incurrió su mandante no la excusa de su culpabilidad en la infracción cometida, a tal efecto indicó que “(…) al determinar la sanción aplicable, la Administración no tomó en cuenta, como atenuantes para determinar el grado de culpa de [su] representada, la conducta diligente que ha asumido SOLOIMAGEN, C.A., en el esclarecimiento de los hechos (…) ya que siempre dio respuesta oportuna a todos los requerimientos realizados y además presentó sus alegatos y pruebas a los fines de esclarecer los hechos controvertidos. Sin embargo, la Administración se limitó a imponer la multa sin aplicar para nada los criterios de graduación de esa sanción (…)”. (Agregado de la Sala).

Añadió a tal punto que, “(…) el monto de la multa impuesta a SOLOIMAGEN, C.A, también resulta totalmente desproporcionado, por cuanto su decisión de imponer la multa también se fundamenta en los falsos supuestos de hechos de ‘no poseer la permisología requerida para prestar el servicio de resonancia magnética’ (…) y en que al momento de la inspección, se evidenció la ‘falta de un sistema de Esterilización de los implementos de trabajo’, lo cual no es cierto, ya que por una parte, [su] representada no presta servicios de resonancia magnética y con respecto al sistema de esterilización de los implementos de trabajo, en la inspección no se deja constancia de ninguna inconformidad al respecto, lo cual vicia de nulidad absoluta esa multa (…)”. (Agregado de la Sala).

Finalmente, solicitó se declare con lugar la demanda de nulidad interpuesta contra el silencio administrativo en el que incurrió el Ministro del Poder Popular para la Salud y declare nula la Providencia Administrativa Nro. 000507 del 12 de agosto de 2014, dictada por el Director General del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria, actuando por delegación del Ministro accionado.

Por otra parte, se advierte que el 10 de marzo de 2016, oportunidad fijada para la celebración de la Audiencia de Juicio, el apoderado judicial de la parte demandante presentó escrito de alegatos y el 21 de julio del mismo año consignó informes, en los cuales reiteró la argumentación expuesta en el libelo.

III

DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

 

En fecha 28 de julio de 2016, la representación del Ministerio Público presentó escrito de “informes”, en el cual solicitó se declare sin lugar la presente demanda, en virtud de las siguientes razones:

Indicó como puntos previos al pronunciamiento de fondo, lo siguiente: que la admisión resultó “inmotivada”, por cuanto, en su opinión, el Juzgado de Sustanciación “para la admisión de la demanda debe constatar, vale decir, verificar o probar el cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 33 y 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para lo cual en criterio del Ministerio Público, no basta con que señale simplemente que ‘constató’ sino que debe señalar de manera detallada y decantada respecto a cada uno de los supuestos referidos en la normativa precedente, cómo llegó a tal conclusión, motivo por el cual el Ministerio Público, de la manera más respetuosa solicita la revisión de tal práctica. ”.

Como segundo punto previo manifestó que posteriormente a la interposición de la presente demanda de nulidad y de su admisión, el Servicio Autónomo demandado dictó la decisión del recurso de reconsideración, por lo que esa representación advierte que abarcará “tanto el acto de primer grado objeto del presente recurso, como el de segundo grado mediante el cual se decidió en sede administrativa y fuera del lapso, el recurso de reconsideración (…)”. 

Determinado lo anterior, la abogada del Ministerio Público pasó a exponer las consideraciones dirigidas al fondo del asunto y a tal efecto señaló que “(…) el caso de autos involucra al interés general y social y el orden público de nuestro Estado, por estar relacionado con la prestación del servicio público de salud, prestado por entes privados (…). En tal sentido el contrato de prestación de servicios de Soloimagen C.A., a la Clínica Atías, que cursa en autos (…) no puede verse como un contrato meramente de Derecho Privado, ya que su objeto trasciende al Derecho Público, por cuanto atañe al derecho a la salud de la población.”.

En otro orden de ideas, destacó que “(…) la Clínica Atías es concurrente responsable con Soloimagen, C.A. (…)”, por cuanto conforme a la Cláusula Primera del contrato suscrito entre estas “(…) la Clínica Atías factura el servicio que presta –junto con ella– Soloimagen, es decir, la Clínica ‘vende’ el servicio, y esa venta se realiza en las instalaciones de la Clínica, por lo cual sería contrario a derecho que como ‘vendedora’ no respondiera por su venta.”.

Agregó que conforme a la Cláusula Segunda del aludido contrato, la Clínica Atías “(…) pone a disposición de Soloimagen el área física de su propiedad, donde Soloimagen prestaría sus servicios, por lo cual resulta contrario a derecho que ni a la Clínica ni a Soloimagen le interesen las condiciones de esa área, siendo que las dos –Clínica y Soloimagen-, cobran por los servicios (…)”.

En esa línea argumentativa, continuó expresando que la autorización para realizar la Inspección fue suscrita por el Director encargado de Regulación y Control de Materiales, Equipos, Establecimientos y Profesiones de Salud del Servicio Autónomo demandado, en la cual se ordenó practicar “inspección sanitaria al establecimiento o razón social ‘Clínica Atías Hospitalización y Servicios, C.A.,’ (…)” no obstante, “el acta de inspección que consta en autos, prueba que la referida inspección sólo se practicó en el área donde Soloimagen [presta] sus servicios, vale decir, no abarcó la Clínica en su conjunto, lo cual resulta irregular e impone que el Ministerio del Poder Popular para la Salud inicie la averiguación respectiva, por lo que, el Ministerio Público solicita que [esta] Sala Políticoadministrativa exhorte en tal sentido al referido Ministerio” (sic). (Agregados de la Sala).

Adicionó que si bien a la Clínica Atías no se le abrió “el procedimiento administrativo que determinara su responsabilidad en el caso de autos (…) a la Clínica no se le causó indefensión, ya que fue llamada a este juicio que cursa ante [esta] Sala (…) compareció a la audiencia de juicio, contradijo los alegatos de Soloimagen (…) pero no respaldó con prueba alguna los mismos, en razón de lo cual el Ministerio Público solicita a [esta Sala Político Administrativa] que la sanción impuesta a Soloimagen se haga extensiva a la Clínica y se le ordene a ambas: Clínica y Soloimagen abstenerse de prestar los servicios de radiología, mamografía, Densitometría ósea, hasta tanto consignen en el expediente que cursa ante [esta] Sala (…) los permisos respectivos, so pena de incurrir en  desacato de decisión judicial y de que el Ministerio Público inicie las averiguaciones correspondientes, tendientes a determinar la responsabilidad a que haya lugar (…)” (sic). (Agregados de la Sala).

En cuanto a la denuncia de la ausencia de valoración de alegatos, defensas y pruebas, la representación del Ministerio Público expuso, a título ilustrativo, el concepto de una serie de palabras relacionadas con la defensa de la parte actora y luego del análisis de los escritos presentados por la recurrente en sede administrativa, cotejados con el acto administrativo impugnado concluyó que “(…) habiendo analizado los conceptos copiados, revisados los hechos imputados y realizado dicho cotejo, el Ministerio Público evidenció, que no es cierto que los alegatos y defensas presentados por la empresa recurrente en sede administrativa, no hayan sido apreciados y valorados por el organismo administrativo, y ello es así, por cuanto al limitarse en sus escritos de descargo a aceptar la existencia de los hechos imputados y trasladar la responsabilidad de los mismos a la CLÍNICA ATÍAS C.A., se observa de la lectura del acto impugnado que la Administración estimó que la responsabilidad era sólo de ella, (la recurrente) hecho este que evidencia las consideraciones de sus alegatos.”.

En cuanto al argumento de que no le fueron valoradas las pruebas promovidas, el Ministerio Púbico no advirtió “(…) que de la lectura de dichos escritos se desprenda la promoción de prueba alguna, que desvirtúe lo probado por la Administración, sino por el contrario, exista la confesión de la recurrente de estar prestando sus servicios, sin la permisología de funcionamiento respectiva” (sic).

En relación a la denuncia de que el acto administrativo adolece del vicio de falso supuesto, la Fiscal examinó lo establecido en las diferentes normas señaladas en la Providencia impugnada y estimó que “(…) para prestar servicios médicos que involucren el uso y manejo de fuentes ionizantes -como ocurre en el caso de autos-, se precisa de la autorización del Estado a través del Ministerio del Poder Popular para la Salud.”.

En conclusión a lo anterior, adujo que la empresa demandante “(…) incurrió en las faltas que le fueron imputadas por el órgano sanitario, al realizar actividades -suscribir un contrato de servicio de Gestión  Administrativa del área de Radiología de la Clínica, que involucraba el uso y manejo de fuentes o equipos generadores de radiaciones ionizantes-, sin contar previamente con el visto bueno (permiso) del citado Ministerio (…)”.

Igualmente, agregó que “(…) de las actuaciones cursantes en autos se evidencia, que la recurrente incurrió en la falta que le fue imputada por el órgano contralor sanitario, en el sentido de que el establecimiento en cuestión no cumple con las condiciones mínimas higiénicas sanitarias y arquitectónicas, para funcionar como Establecimiento de Técnicas Médicas Auxiliares, aseveraciones éstas respecto a las cuales la recurrente se limitó en esencia a responsabilizar a la CLÍNICA ATÍAS HOSPITALIZACIÓN Y SERVICIOS, C.A., de tales faltas.”.

Arguyó que tal defensa de la actora “(…) no la exime de responsabilidad, por cuanto estamos en presencia de la denominada responsabilidad concurrente (…)”, que “(…) se evidencia de los términos del contrato de servicio en cuestión (…) [del cual] se constata que: -La gestión y administración del servicio de radiología (fuente generadora de radiaciones ionizantes) funciona en una estructura que forma parte de la Clínica Atías Hospitalización y Servicios C.A., (El sótano dos) y el cual es propiedad de la citada Clínica. -Los ingresos económicos por concepto de venta bruta los percibía dicha Clínica, pagándole a la recurrente el 75% por ciento de dicha venta. (sic) -El área de funcionamiento y los equipos instalados en dicho servicio, son propiedad de la Clínica y disfrutados en calidad de comodato por la recurrente. -La Clínica se comprometió a realizar las modificaciones, remodelación o ampliaciones del área física del Servicio de Radiología para la idónea prestación del servicio y para asegurar la Salud y protección Integral de los Trabajadores y pacientes, y a cancelar los gastos de agua, luz y aseo urbano. -La Clínica asumió el costo de los equipos que previa su autorización adquiriera la recurrente” (sic). (Agregado de la Sala).

Aunado a lo expuesto anteriormente, agregó la representante del Ministerio Público que de la lectura de la Cláusula 2 del Acta Constitutiva y Estatutaria de la sociedad mercantil Soloimagen, C.A., “(…) se extrae un indicio grave de la responsabilidad de la Clínica en cuestión [por cuanto se observa que] el servicio prestado por la recurrente era la administración, gestión y operación de servicios de imagenología, mediante la utilización de equipos propiedad de la recurrente.”. (Agregado de la Sala).

En  tal sentido, indicó que la responsabilidad de la Clínica Atías Hospitalización y Servicios C.A. y de la compañía Soloimagen, C.A., “(…) es inseparable por cuanto es inaceptable que ellas hayan estado de acuerdo con el funcionamiento de un servicio de imagenología, y lo hayan venido prestando durante años, siendo que este no reunía los requisitos previstos en las Leyes que rigen la materia, responsabilidad esta de carácter grave, por cuanto se trata de un área sumamente sensible, como lo es la salud ciudadana.”.

Adicional a lo antes dicho, afirmó que “(…) la recurrente es tan responsable (…) como la citada Clínica, en virtud que le resulta aplicable el Reglamento sobre Clínicas de Hospitalización, Hospitales, Casas de Salud, Sanatorios, Enfermerías y Similares, en razón de que si bien es cierto no es una Clínica persé (sic) entra en la categoría de ‘SIMILARES’ a que se refiere el artículo 1 del referido Reglamento (…)”.

Finalmente, la representación del Ministerio Público solicitó se declare sin lugar la demanda de nulidad de autos y con fundamento en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se prohíba la prestación de los servicios de “radiología, mamografía y densitometría ósea, tanto a la Clínica Atías Hospitalización y Servicios C.A., como a Soloimagen, C.A., hasta tanto se consignen en autos las copias certificadas de todos los permisos que debe otorgar el Estado para su [prestación] por cuanto la multa impuesta en el acto recurrido, no garantiza el resguardo de los derechos a la salud y a la vida de los pacientes.” Además que se notifique al Ministerio recurrido del fallo que se dicte, a los fines que “(…) supervise su cumplimiento efectivo y ejerza las acciones a que hubiere lugar para el establecimiento de responsabilidades que se derivan del caso de autos”. (Agregado de la Sala).

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

 

De los puntos previos invocados por la representación fiscal.

Antes de emitir un pronunciamiento de fondo en el presente asunto, es pertinente pasar a resolver los puntos previos indicados por la Fiscal del Ministerio Público en su escrito de opinión; a tal efecto se observa: 

Señaló que la admisión de la presente causa resultó “inmotivada”, por cuanto -en su opinión- el Juzgado de Sustanciación “para la admisión de la demanda debe constatar, vale decir, verificar o probar el cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 33 y 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para lo cual en criterio del Ministerio Público, no basta con que señale simplemente que ‘constató’ sino que debe señalar de manera detallada y decantada respecto a cada uno de los supuestos referidos en la normativa precedente, cómo llegó a tal conclusión, motivo por el cual el Ministerio Público, de la manera más respetuosa solicita la revisión de  tal práctica.”

Al respecto, es preciso indicar que el artículo 36 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece expresamente que si el Tribunal “constata que el escrito no se encuentra incurso en los supuestos previstos en el artículo anterior y cumple con los requisitos del artículo 33, procederá a la admisión de la demanda”, por tanto, siendo que la norma prevé que con la sola comprobación del acatamiento de las disposiciones señaladas se derivará el pronunciamiento de la admisión o no del recurso, resulta innecesario indicar de manera específica cada uno de los supuestos previstos en los artículos 33 y 35 de la mencionada Ley. Aunado al hecho que la decisión que se emite, es realizada por un funcionario judicial investido de fe pública, lo cual hace que la misma sea cierta y precisa, toda vez que dicho funcionario ha verificado efectivamente el requerimiento dispuesto en la normativa aludida sin que sea necesario una exposición mayor al respecto. Por tanto, estima este Tribunal que la referida decisión del Juzgado de Sustanciación no puede entenderse inmotivada.  Así se establece.     

En cuanto al segundo punto indicado por el Ministerio Público en relación a que posterior a la interposición de la presente demanda de nulidad y de su admisión, el Director del Servicio Autónomo de la Contraloría Sanitaria dictó la decisión del recurso de reconsideración, por lo que esa representación abarcó en su escrito “tanto el acto de primer grado objeto del presente recurso, como el de segundo grado mediante el cual se decidió en sede administrativa y fuera del lapso, el recurso de reconsideración (…)”, este Máximo Tribunal estima pertinente advertir que la presente causa se circunscribe a la impugnación del acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa Nro. 000507 dictada por el Director General del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria el 12 de agosto de 2014, por delegación del Ministro del Poder Popular para la Salud, en virtud del silencio administrativo en el que incurrió el referido Ministro al no dar respuesta al recurso de reconsideración interpuesto por la sociedad de comercio Soloimagen, C.A. contra la referida Providencia. Por lo que, la litis se circunscribe al acto primigenio, el cual quedó confirmado por la decisión posterior del recurso administrativo de reconsideración. Así se establece.

Del fondo de la causa.

Dilucidados los puntos precedentes, corresponde a esta Sala pronunciarse sobre el mérito de la presente causa y, al respecto observa que el apoderado judicial de la sociedad mercantil Soloimagen, C.A. denunció la falta de valoración de sus alegatos, defensas y pruebas, lo cual llevó a que la Administración incurriera en el vicio de falso supuesto de hecho al dictar el acto administrativo impugnado; de igual forma señaló que en el supuesto negado que se declarara improcedente el anterior argumento, también delató que no le fue tomado en cuenta el error excusable en el que pudo haber incurrido su mandante y que la exime de responsabilidad, así como la violación del principio de proporcionalidad entre la infracción y la sanción impuesta.

Del vicio de falso supuesto de hecho.-

En este sentido, es oportuno señalar que la representación judicial de la sociedad mercantil Soloimagen, C.A. denuncia el vicio de falso supuesto de hecho de la Providencia Administrativa demandada, en virtud que el Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria no valoró sus alegatos, defensas y pruebas de los cuales se evidencia su falta de cualidad para ser sancionado.

En ese orden de ideas, indicó que el 4 de julio de 2014 el Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria “(…) levantó ‘ACTA DE INSPECCIÓN’, en la cual el Funcionario Inspector indica que fue atendido por el Director Médico de la CLÍNICA ATÍAS HOSPITALIZACIÓN Y SERVICIOS, C.A. (…)”.

Advirtió que la Administración erró al considerar “(…) a SOLOIMAGEN, C.A., como el sujeto INFRACTOR de las disposiciones de los artículos 1, 8, 9 y 10 del Reglamento sobre Clínicas de Hospitalización, Hospitales, Casas de Salud, Sanatorios, Enfermería o Similares y en consecuencia sancionarla con la MULTA establecida en el Artículo 66 de la Ley Orgánica de Salud”.

Manifestó que la Dirección General del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria “(…) incurrió en error al apreciar, valorar y calificar los hechos reales, al considerar que el Establecimiento de Técnicas Medias Auxiliares inspeccionado es propiedad de SOLOIMAGEN, C.A., y que en consecuencia es la responsable de solicitar el respectivo permiso de funcionamiento, incurriendo con ello en el vicio de Falso Supuesto (…)”.

Arguyó, que dicha inadvertencia llevó a la referida Dirección a “(…) subsumir erradamente esos falsos supuestos hechos, en los supuestos de hecho de las normas jurídicas que invoca en su Providencia Administrativa como fundamento jurídico del ejercicio de sus potestades administrativas de contraloría sanitaria y [en] consecuencia considerar por error a SOLOIMAGEN, C.A., como el sujeto infractor de esas normas jurídicas, por lo cual decide imponerle una sanción de multa (…)”. (Agregado de la Sala).

Frente a tal delación, la representación Fiscal indicó que “(…) no es cierto que los alegatos y defensas presentados por la empresa recurrente en sede administrativa, no hayan sido apreciados y valorados por el organismo administrativo, y ello es así, por cuanto al limitarse en sus escritos de descargo a aceptar la existencia de los hechos imputados y trasladar la responsabilidad de los mismos a la CLINICA ATÍAS C.A., se observa de la lectura del acto impugnado que la Administración estimó que la responsabilidad era sólo de ella, (la recurrente) hecho este que evidencia las consideraciones de sus alegatos”.

Explicó que del examen de las diferentes normas señaladas en la Providencia impugnada observó que la empresa demandante “(…) incurrió en las faltas que le fueron imputadas por el órgano sanitario, al realizar actividades -suscribir un contrato de servicio de Gestión Administrativa del Área de Radiología de la Clínica, que involucraban el uso y manejo de fuentes o equipos generadores de radiaciones ionizantes-, sin contar previamente con el visto bueno (permiso) del citado Ministerio (…)”.

Arguyó que tal defensa de la actora “(…) no la exime de responsabilidad, por cuanto estamos en presencia de la denominada responsabilidad concurrente (…)”, la cual “(…) se evidencia de los términos del contrato de servicio en cuestión (…) [del que] se constata que: -La gestión y administración del servicio de radiología (fuente generadora de radiaciones ionizantes) funciona en una estructura que forma parte de la Clínica Atías Hospitalización y Servicios C.A., (El sótano dos) y el cual es propiedad de la citada Clínica. -Los ingresos económicos por concepto de venta bruta los percibía dicha Clínica, pagándole a la recurrente el 75% por ciento de dicha venta (sic). -El área de funcionamiento y los equipos instalados en dicho servicio, son propiedad de la Clínica y disfrutados en calidad de comodato por la recurrente. -La Clínica se comprometió a realizar las modificaciones, remodelación o ampliaciones del área física del Servicio de Radiología para la idónea prestación del servicio y para asegurar la Salud y protección Integral de los Trabajadores y pacientes, y a cancelar los gastos de agua, luz y aseo urbano. -La Clínica asumió el costo de los equipos que previa su autorización adquiriera la recurrente”. (Agregado de la Sala).

Aunado a lo expuesto anteriormente, agregó la representante del Ministerio Público que de la lectura de la Cláusula Segunda del Acta Constitutiva y Estatutaria de la sociedad mercantil Soloimagen, C.A., “(…) se extrae un indicio grave de la responsabilidad de la Clínica en cuestión [por cuanto se observa que] el servicio prestado por la recurrente era la administración, gestión y operación de servicios de imagenología, mediante la utilización de equipos propiedad de la recurrente” (sic). (Agregado de la Sala).

Adicional a lo antes dicho, afirmó que “(…) la recurrente es tan responsable (…) como la citada Clínica, en virtud que le resulta aplicable el Reglamento sobre Clínicas de Hospitalización, Hospitales, Casas de Salud, Sanatorios, Enfermerías y Similares, en razón de que si bien es cierto no es una Clínica persé (sic) entra en la categoría de ‘SIMILARES’ a que se refiere el artículo 1 del referido Reglamento (…)”.

En este orden de ideas, esta Sala considera oportuno traer los argumentos expuestos por el apoderado judicial de la Clínica Atías Hospitalización y Servicios, C.A., en la oportunidad de la Audiencia de Juicio y que se refieren a que jamás fueron parte del procedimiento administrativo y nunca les notificaron del mismo, ni de la sanción administrativa, por lo que el acto administrativo impugnado no afecta su esfera jurídica y que la Providencia Administrativa hoy recurrida no los lesiona y sus efectos no los puede abrazar. Además que nunca fue informado por el “comodatario Soloimagen” de esta situación y que se está enterando con el presente proceso judicial de las consecuencias del acto administrativo impugnado.   

En ese sentido, en cuanto a la defensa de la demandante dirigida a que el responsable en sede administrativa de las inconformidades plasmadas en el Acta de Inspección, son de la Clínica Atías, señaló que del contrato de gestión se puede evidenciar que “no sólo fue cedida la administración de esa actividad específica” sino que “se le dio el comodato tanto del área física como de todas las maquinarias e instrumentos radiológicos”, y que para la fecha de la celebración del contrato no estaba vigente la “Norma Sanitaria para la Autorización y el Control de las Radiaciones Ionizantes en Medicina, Odontología y Veterinaria”, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nro. 38.572 del 27 de noviembre de 2006, por lo que “es desacertado pensar que el Hospital de Clínica Atías tenía la obligación de disponer de toda esa documentación”.

Hizo referencia a lo dispuesto en los artículos 2 y 3 de la normativa antes nombrada y utilizada por la Administración en el acto impugnado, y dirigió la responsabilidad de las inconformidades halladas en la inspección efectuada por la parte demandada a la empresa Soloimagen, C.A., como comodataria, por cuanto el artículo 3 alude al “propietario de los equipos que es [su] representado o el que éste designe” exponiendo que “si se lee el contrato de comodato él es el absoluto responsable por las actividades de radiología, tiene su personal administrativo, tiene sus médicos, tiene la obligación de hacerle mantenimiento a las máquinas” y de acuerdo al derecho común que rige el mencionado contrato de comodato “él debe utilizar la cosa para el destino y uso que él se comprometió, en este caso si ese estatuto que rige desde noviembre del año 2006 está vigente es sólo Soloimagen la que debe hacerlo”, por lo que consideró que “este recurso es el producto de una interpretación no mezquina de sus obligaciones contractuales”.

En definitiva, solicitó que esta Sala “examine hasta qué punto esa Providencia Administrativa que dictó la Contraloría puede ser impuesta a alguien que no ha gozado del principio de bilateralidad en sede administrativa” y que Soloimagen, C.A. como comodataria no puede eximirse de responsabilidad.

Precisados como fueron los argumentos de la parte actora, de la representación del Ministerio Público y del tercero interesado, pasa esta Sala a verificar si el acto administrativo impugnado se encuentra afectado del vicio de falso supuesto de hecho denunciado por la empresa demandante, y a tales efectos, observa:

Cabe advertir que esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 307 de fecha 22 de febrero de 2007 (caso: Rafael Enrique Quijada Hernández), señaló en relación al vicio de falso supuesto, que:

“(…) esta Sala ha establecido en reiteradas oportunidades que éste se configura de dos maneras: la primera de ellas, cuando la Administración al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, casos en los que se incurre en el vicio de falso supuesto de hecho; el segundo supuesto se presenta cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentarlo, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, en estos casos se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto.”

Aunado a lo anterior, para la determinación del vicio de falso supuesto de hecho a los fines de lograr la anulación del acto administrativo es necesario que resulte totalmente falso el supuesto o supuestos que sirvieron de fundamento a lo decidido, ya que cuando la falsedad es sobre uno o unos motivos, pero no sobre el resto no puede decirse que la base de la sustentación de la decisión sea falsa, ergo, la certeza y la demostración del resto de los motivos impiden anular el acto, siempre que la prueba de éstos últimos lleven a la misma conclusión a la Administración. (Vid. Sentencias Nros. 00044, 06159 y 00092, de fechas 3 de febrero de 2004, 9 de noviembre de 2005 y 19 de enero de 2006, respectivamente).

Precisado lo anterior, es pertinente para este Tribunal indicar las inconformidades por las cuales fue sancionada la hoy demandante en el acto administrativo impugnado, y así pasar a verificar si la empresa Soloimagen, C.A. era la persona jurídica responsable del cumplimiento de las mismas, a tal efecto se observa que en la Providencia recurrida se expresó lo siguiente:

“PERMISO SANITARIO DE FUNCIONAMIENTO. ‘…Para el momento de la inspección higiénico sanitaria se pudo constatar que el establecimiento no contaba con el respectivo Permiso Sanitario de Funcionamiento para Establecimientos de salud. [Se le hizo saber a la hoy demandante que] (…) toda empresa que desee ofertar los servicios de Radiología Mamografía y Densitometría ósea, dentro de los establecimientos de salud Médico Asistenciales Hospitalarios debe realizar la solicitud del permiso de funcionamiento para establecimientos de servicios de Técnicas Médicas Auxiliares y aprobación del proyecto ante el ente correspondiente (…) según lo Establecido (sic) en el Reglamento sobre Clínicas de Hospitalización, Hospitales, Casas de  Salud, Sanatorios, Enfermería o Similares (Resolución N° 822 de fecha 27/11/1998, publicada en Gaceta Oficial N° 36.595 del 03/12/1998) (…)”.

PERMISO DE RADIOFÍSICA SANITARIA. Al momento de la inspección se dejó constancia de lo siguiente: ‘…No posee Permiso de Radiofísica Sanitaria…’

Es de informar a la Sociedad de Comercio SOLOIMAGEN, C.A., que la persona responsable de las fuentes o equipos generadores de radiaciones ionizantes de uso médico, deben cumplir con lo establecido en la Norma para la Autorización y el Control de las Radiaciones Ionizantes en Medicina, Odontología y Veterinaria (…). Igualmente el responsable está obligado a facilitar a los funcionarios competentes, la inspección de la instalación, los registros y las verificaciones de la protección y seguridad radiológica, tal como lo establecen los artículos 2, 4, 5, 41 y 45 (…).

EN CUANTO AL CONTROL AL REGISTRO DE CONTROL DE PLAGAS Y ROEDORES. Es importante resaltar, que es deber y responsabilidad de todo Director o jefe responsable de los establecimientos de Técnicas Médicas Auxiliares, como es el caso de SOLOIMAGEN, C.A., de mantener la higiene ambiental de todos los espacios del establecimiento. Llevando un control exhaustivo de la prevención y ataque de la presencia de plagas y roedores. Todo esto de conformidad con lo establecido en el artículo 11 del Reglamento sobre Clínicas de Hospitalización, Hospitales, Casas de  Salud, Sanatorios, Enfermería o similares (sic) (…).

EN CUANTO A LA SEÑAL DE RADIACIÓN, al momento de la inspección se pudo evidenciar que… en todos los ambientes del servicio se pudo evidenciar que no tienen en funcionamiento las luces de indicación de radiaciones.

Al respecto, se le informa a la Sociedad de Comercio SOLOIMAGEN, C.A., la responsabilidad que tienen de hacer cumplir que todo recinto de irradiación debe estar dotado de (sic) con una señal luminosa de advertencia y de prohibición de acceso. Tal como lo establecen las Norma para la Autorización y el Control de las Radiaciones Ionizantes en Medicina, Odontología y Veterinaria, publicada en Gaceta Oficial de la República d Venezuela N° 38.572 de fecha 27 de noviembre de 2006 (…).

EN CUANTO A LAS SALAS SANITARIAS, al momento de la inspección se pudo evidenciar que… Las salas sanitarias para pacientes no se encuentran adaptadas para personas discapacitadas.

Sobre este particular, es deber de todo establecimiento de salud colocar en las salas sanitarias lo fundamental para el movimiento de las personas con sillas de ruedas con la correspondiente señalización, permitiendo de la misma manera que los lavamanos se encuentren libres de obstáculos en su parte inferior teniendo al menos un grifo de tipo palanca (…) de conformidad con los establecido en la Norma Venezolana Covenin 2733:2004 Entorno Urbano y Edificaciones Accesibilidad para las personas (…). 

EN CUANTO A LAS ENTRADAS Y SALIDAS DE PACIENTES EN CAMILLA, al momento de la inspección se pudo evidenciar que (…) Todos los ambientes de entrada y salida de pacientes en camilla deberán tener un ancho mínimo de 1,40cm. (sic)

(…) todas las puertas de entrada y salida de pacientes con camilla y/o sillas de ruedas, deben tener un ancho mínimo de 1,40mts, se (sic) de tipo vaivén con visor y protector de camillas. Ello de conformidad con lo establecido en el artículo 3 de las Normas mediante las cuales se crean los Requisitos Arquitectónicos para las unidades de cirugía ambulatoria en establecimientos de salud medico asistenciales, públicos y privados. Resolución N° 065 del 16/02/2001 publicada en Gaceta Oficial N° 37.144 del 20/02/2001 (…).

VESTIER DE PACIENTES. Durante la inspección se dejó constancia de lo siguiente: ‘…el servicio de mamografía no cuenta con un vestier para pacientes;…’

(…)

b.- Ambiente para Vestuario de Pacientes: es el área donde el ´paciente procede a cambiarse,…, debe contar con un área mínima de 3m², puede ser de tabiquería, cortinas y material que sea fácilmente lavable.

(…)

Es de resaltar que cuando se realicen actividades que requieran preparación o higiene del paciente, contará con Sala Sanitaria para ambos sexos con lavamanos y excusado.

Al momento de la inspección, se evidenció que se encontraron inconformidades en las salas sanitarias de los consultorios y la falta de un sistema de Esterilización de los implementos de  trabajo, incumpliendo con los artículos 21 y 24 de las Normas para la Habilitación, Regulación y Funcionamiento de Servicios de Consultorios Médicos y Consultorios Odontológicos, Decreto N° 3226 de fecha 22 de Noviembre de 2004 publicado en la Gaceta Oficial N° 38.070 del 24 de Noviembre de 2004 (…)”.

De la transcripción anterior, se colige que para el momento de practicarse la inspección el 4 de julio de 2014, el establecimiento fiscalizado no contaba con el respectivo permiso sanitario de funcionamiento para Establecimientos de Salud, ni de Radiofísica Sanitaria; no llevaba un control de prevención y ataque de plagas y roedores, no tenía en funcionamiento las luces de indicación de radiaciones; las salas sanitarias para pacientes no se encontraban adaptadas para personas discapacitadas; los espacios para entrada y salida de pacientes en camilla y/o sillas de ruedas, no cumplían con las medidas correspondientes para el fácil desenvolvimiento de los mismos y el servicio de mamografía no disponía de un vestier para los pacientes.

Así las cosas, estima este Órgano Jurisdiccional oportuno citar los artículos 1 y 2 del Acta Constitutiva y Estatutos Sociales de la empresa Soloimagen, C.A., los cuales establecen lo que sigue:

“ARTÍCULO 1°.- La compañía se denominará SOLOIMAGEN, C.A. y tendrá su domicilio en Caracas (…)”.

“ARTÍCULO 2°.- La compañía tiene por objeto social la prestación de servicios de administración, operación, mantenimiento y reparación de equipos para la atención médica; la administración, gestión y operación de servicios de imagenología. Asimismo, la compañía tiene por objeto la compra, venta, permuta, arrendamiento, importación, exportación y distribución de equipos, partes, repuestos, accesorios, materiales e insumos para la atención médica; la celebración de contratos de distribución, mantenimiento y reparación de equipos médicos, partes, piezas, repuestos y accesorios; y la prestación de asistencia técnica y servicios tecnológicos; la representación de comerciantes individuales y sociedades mercantiles; y en general, la realización de todo acto, negocio o actividad de lícito comercio, que estén relacionados con el objeto social mencionado”. (Vid. folio 33 del expediente judicial).

De igual forma, es pertinente transcribir el contenido de las cláusulas Primera, Segunda y Tercera del denominado “CONTRATO DE SERVICIOS DE GESTIÓN ADMINISTRATIVA DEL ÁREA DE RADIOLOGÍA DE LA CLÍNICA”, suscrito entre la sociedad mercantil Soloimagen, C.A. y la Clínica Atías Hospitalización y Servicios, C.A., las cuales son del tenor siguiente:

“PRIMERO: OBJETO DEL CONTRATO

1.1.                     Mediante este contrato SOLOIMAGEN C.A. prestará sus servicios a la CLÍNICA ATÍAS para la GESTIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ÁREA DE RADIOLOGÍA DE LA CLÍNICA ATÍAS, ubicada en el sótano dos del Edificio de la Clínica Atías (…). Por su parte, CLÍNICA ATÍAS por los servicios se obliga a pagar mensualmente a SOLOIMAGEN C.A. una cantidad de dinero equivalente al SETENTA Y CINCO POR CIENTO (75%) de las ventas brutas del servicio de Radiología facturada por la CLÍNICA ATÍAS. (…)”.

 

SEGUNDO: OBLIGACIONES DE CLÍNICA ATÍAS

 

2.1. CLÍNICA ATÍAS se obliga a entregar a SOLOIMAGEN C.A. a título de comodato y por toda la vigencia el tiempo de este contrato, los equipos instalados actualmente en el Servicio de Radiología de la CLÍNICA ATÍAS para la prestación del servicio de radiología, equipos estos que están plenamente identificados en el inventario respectivo. (…). Asimismo CLÍNICA ATÍAS  se obliga a cumplir las actividades siguientes:

1.- Entregar un inventario completo de todos los equipos dados en comodato a SOLOIMAGEN C.A. (…).

2.- Dar en plena posesión bajo la figura de Comodato y por ende poner a disposición de ‘SOLOIMAGEN C.A.’, el área física destinada para el funcionamiento del Servicio de Radiología que funciona actualmente en el Sótano dos del Edificio sede de la ‘CLÍNICA ATÍAS’, en la cual se encuentran instalados los equipos médicos mencionados en el inventario adicional al área de transcripción.

3.- Cancelar mensualmente a ‘SOLOIMAGEN C.A.’, una cantidad de dinero equivalente al SETENTA Y CINCO POR CIENTO (75%) de las ventas brutas del servicio de Radiología facturado por la ‘CLÍNICA ATÍAS’. (…).

4.- Para lograr un efectivo cumplimiento del objeto del presente contrato, ‘CLÍNICA ATÍAS’, deberá realizar las modificaciones, remodelación o ampliaciones del área física del Servicio de Radiología, que de acuerdo a la voluntad de ambas partes y en cumplimiento de las normas técnicas que regulan la prestación del Servicio de Radiología, sean necesarias realizar para una idónea prestación del Servicio, y para asegurar la Salud y protección integral de los Trabajadores y pacientes que frecuenten el Servicio.

 

(…)

 

TERCERO: OBLIGACIONES DE SOLOIMAGEN C.A.

 

3.1. SOLOIMAGEN C.A. se obliga a cumplir las actividades siguientes:

1.- Contratar el personal técnico, médico y administrativo necesario para la GESTIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ÁREA DE RADIOLOGÍA DE LA CLÍNICA ATÍAS y asumir sus costos laborales.

2.- Asumir los costos derivados de los contratos de Mantenimiento Preventivo y Correctivo de los equipos de radiología y de revelado entregados en comodato, incluso repuestos necesario para mantener los equipos instalados en óptimo estado de funcionamiento.

3.- Garantizar la prestación del servicio de radiología de acuerdo con los estándares de calidad y mantener las 24 horas del día el equipo humano especializado para la efectividad y operatividad del Servicio de Radiología.

4.- Emitir las órdenes de facturación a los pacientes que soliciten el servicio.

(…)”. (Vid. folios 100 al 106 del expediente judicial). (Resaltado de esta sala).

En este orden de ideas, este Máximo Tribunal considera significativo mencionar el contenido de la “Autorización” del 4 de julio de 2014, emanada del Director (E) de Regulación y Control de Materiales, Equipos, Establecimientos y Profesiones de Salud, (folio 1 del expediente administrativo) en la cual se lee lo siguiente: “(…) AUTORIZA practicar INSPECCIÓN SANITARIA al establecimiento de razón social: ‘CLÍNICA ATÍAS HOSPITALIZACIÓN Y SERVICIOS C.A.’ ubicado en la avenida Roosevelt con calle el cortijo, Edif. Clínica Atías, Los Rosales, Dtto. Capital. (…)”.  

De las transcripciones anteriores, esta Sala observa que la sociedad mercantil Soloimagen, C.A. tiene como objeto, la prestación de servicios de administración, operación, mantenimiento y reparación de equipos para la atención médica; la administración, gestión y operación de servicios de imagenología; la compra, venta, permuta, arrendamiento, importación, exportación y distribución de equipos, partes, repuestos, accesorios, materiales e insumos para la atención médica; la celebración de contratos de distribución, mantenimiento y reparación de equipos médicos, partes, piezas, repuestos y accesorios; la prestación de asistencia técnica y servicios tecnológicos y la representación de comerciantes individuales y sociedades mercantiles.

En este punto, es pertinente indicar que tanto la parte actora como la Clínica Atías son compañías de carácter privado las cuales celebraron un contrato de servicios que se rige por las normas del Derecho Privado y por tanto, le es aplicable el principio de autonomía de la voluntad de las partes, en donde las normas que regulan la relación contractual son de carácter supletorio a la voluntad expresada en el acuerdo, aun cuando el servicio que prestan está directamente relacionado con el derecho fundamental a la salud.

Así, cabe señalar que dicho principio si bien no está consagrado explícitamente en nuestra legislación, surge de la interpretación concatenada de dos normas contenidas en nuestro Código Civil, a saber: del artículo 1.159 que establece que “(…) los contratos tienen fuerza de ley entre las partes (...)”; y del artículo 1.262, que prevé que las obligaciones deben cumplirse exactamente como han sido contraídas. En razón de ello, conforme a las referidas disposiciones legales el ordenamiento jurídico permite la libertad contractual.

Ahora bien, este Máximo Tribunal aprecia que la Clínica Atías efectivamente contrata a Soloimagen C. A., para que se encargue de la gestión y administración del Área de Radiología de dicha Clínica, y entre otras  obligaciones, la contratada tenía la de asumir, tanto el personal técnico, médico y administrativo que se requiera como los gastos laborales que se originen al respecto, los costos derivados del Mantenimiento Preventivo y Correctivo de los equipos de radiología y de revelado, incluso los repuestos necesario para mantenerlos en óptimo estado de funcionamiento.

Asimismo, se colige del respectivo documento contractual que la Clínica Atías da en comodato los equipos de radiología de los cuales es propietaria, como quedó expresamente establecido en el mismo, ello en virtud que el aludido Centro de Salud presta el servicio de imagenología desde antes de la celebración del mencionado convenio con la hoy demandante en el sótano dos del Edificio sede de la mencionada Clínica en el Establecimiento de Técnicas Médicas Auxiliares de la referida Clínica.

Ahora bien, de la transcripción de las cláusulas contractuales indicadas ut supra, se observa que dentro del contrato de “Gestión Administrativa del Área de Radiología” se estableció dar en comodato los equipos para la prestación del referido servicio, no obstante, no se desprende de las aludidas cláusulas que se trate de un “contrato de comodato” del inmueble o las instalaciones donde se presta el servicio radiológico, como lo pretende hacer ver el representante judicial de la Clínica Atías en la Audiencia de Juicio, y buscar confundir la verdadera naturaleza del convenio realizado entre ésta y la demandante, por cuanto, de dicho acuerdo se deriva un pago por parte de la mencionada Clínica a Soloimagen, C.A. por la prestación del servicio allí determinado (que no es otra que la administración y manejo del área de Radiología), y el comodato es esencialmente gratuito y no exige una contraprestación ni al comodante ni al comodatario. Así, se advierte que el hecho que los nombrados equipos hayan sido dados en comodato, esto no quiere decir que el contrato en sí lo sea por igual.

Aunado a ello, este Órgano Jurisdiccional observa de las obligaciones de la Clínica Atías, plasmadas en el aludido documento que se previó claramente, que para lograr “un efectivo cumplimiento del objeto del presente contrato [la] ‘CLÍNICA ATÍAS’, deberá realizar las modificaciones, remodelación o ampliaciones del área física del Servicio de Radiología, que de acuerdo a la voluntad de ambas partes y en cumplimiento de las normas técnicas que regulan la prestación del Servicio de Radiología, sean necesarias realizar para una idónea prestación del Servicio, y para asegurar la Salud y protección integral de los Trabajadores y pacientes que frecuenten el Servicio”. (Agregado de la Sala).

 Así, se desprende de lo anterior que la nombrada Clínica Atías tenía el deber de efectuar todas las modificaciones del área física del Servicio de Radiología en cumplimiento a las normas técnicas que regularan el referido servicio, que fueran requeridas para la idoneidad en la prestación del mismo.

   Ahora bien, siendo esas obligaciones directamente de la contratante (Clínica Atías), mal puede alegar el representante legal de ésta, que era Soloimagen, C.A., como “comodataria” la absoluta responsable por las actividades de radiología, por cuanto “tiene su personal administrativo, tiene sus médicos, tiene la obligación de hacerle mantenimiento a las máquinas”, toda vez que, si bien es cierto que esto último se encuentra entre los compromisos adquiridos por la demandante en el tantas veces mencionado contrato, no es menos cierto que se trata de un contrato de gestión y administración y no un “comodato”, como pretende hacer ver el tercero interesado, para eludir su responsabilidad como propietario tanto del espacio físico como de los equipos de radiología que allí operan.

Aunado a lo expuesto, del documento contractual no se desprende obligación alguna por parte de la sociedad mercantil Soloimagen, C.A. relacionada con la solicitud de permisos para la prestación del servicio de imagenología, toda vez que, su actuación estaba dirigida a la administración de la actividad desarrollada en el Área de Radiología de la Clínica Atías, en los términos pactados en el contrato, no pudiendo ésta ir más allá de los compromisos adquiridos en el mismo.

En esa línea argumentativa, no puede pasar por inadvertido este Órgano Jurisdiccional que el Director (E) de Regulación y Control de Materiales, Equipos, Establecimientos y Profesiones de Salud, autorizó la práctica de una Inspección Sanitaria al establecimiento cuya razón social era “CLÍNICA ATÍAS HOSPITALIZACIÓN Y SERVICIOS C.A.”, como centro de salud, como se observó del documento emanado de éste, y no a la compañía Soloimagen, C.A., el cual no tiene dicho carácter.

A tal circunstancia, estima pertinente este Órgano Jurisdiccional citar el artículo 1 del Reglamento sobre Clínicas de Hospitalización, Hospitales, Casas de  Salud, Sanatorios, Enfermería o Similares, el cual prevé lo siguiente:

“Artículo 1.- Los establecimientos relacionados con la salud se agrupan en las siguientes categorías:

1.   Establecimientos Medico-Asistenciales: son aquellos en que los responsables de las actividades de atención directa a las personas deben ser médicos y se dividen en:

1.1                       Establecimientos Médico-Asistenciales Hospitalarios: son aquellos en los cuales la atención médica se realiza a pacientes, cuyas condiciones de salud hacen necesaria su admisión y hospitalización para ser tratados por un período mayor de doce (12) horas. Se incluyen en este concepto los denominados por el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social como Hospitales, Clínicas con Hospitalización, Policlínicas, Casas de Salud, Sanatorios, Ancianatos, Hospitales-Día, Psiquiátricos, Casas Hogar o establecimientos similares.

1.2                       Establecimientos Médico-Asistenciales Ambulatorios: son aquellos en los cuales la atención médica se realiza ambulatoriamente y/o hasta un período de doce (12) horas de observación. Se incluyen en este apartado los Ambulatorios Rurales y Urbanos, Consultorios Médicos, Consultorios Odontológicos, Clínicas sin Hospitalización, las Unidades de Cirugía Ambulatoria, Servicio de Atención Médica Domiciliaria, similares y afines, de acuerdo al criterio del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social.

2.   Establecimientos de Técnicas Médicas Auxiliares: son aquellos en los cuales los responsables de las actividades de la atención directa a las personas, sean profesionales no médicos o técnicos especializados, debidamente autorizados y registrados para el ejercicio profesional en un área de la salud, por el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social. Se consideran entre otros, aquellos establecimientos relacionados con actividades de Laboratorios Clínicos, Optometría, Fisioterapia, Terapia Ocupacional, Nutrición y Dietética, Terapia de la Audición y el Lenguaje o similares.

3. Establecimiento de Estética Humana: son aquellos que cuentan con personal debidamente capacitado y autorizado mediante título, licencias o constancias de experiencia expedidos por Institutos reconocidos y registrados en el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, para el  desempeño de estas actividades tales como las barberías, peluquerías, salones de belleza, cosmetología, gimnasio centro de adelgazamiento, funerarias o similares.”

Del artículo anterior, se desprenden las diferentes categorías de los establecimientos de salud, de los cuales se aprecia del numeral 2 el denominado “Establecimientos de Técnicas Médicas Auxiliares” que son aquellos en los cuales los responsables de las actividades ofrecidas pueden ser profesionales no médicos o técnicos especializados, debidamente autorizados y registrados para el ejercicio profesional en un área de la salud, por el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, como lo establece la norma.

En tal sentido, esta Sala observa que el Acta de Inspección señala que el tipo de establecimiento donde se realiza la misma es de “Técnicas Médicas Auxiliares”, en el cual se oferta el Servicio de Radiología, Mamografía y Densitometría Ósea. Asimismo, se colige que dicha instalación se encuentra en el Sótano dos (2)  de la Clínica Atías Hospitalización y Servicios, C.A. y es propiedad de ésta, así como los equipos allí utilizados.

Aunado a lo anterior, precisa esta Sala destacar que siendo la Clínica Atías un centro de salud que presta los servicios de consultas, estudios médicos y emergencias, entre otros, es el llamado a tramitar toda la permisología necesaria para llevar a cabo dichas actividades ante los organismos públicos respectivos. Y siendo que los estudios de imagenología se encuentran dentro de las acciones desarrolladas por ésta, toda vez que las facturas de estos servicios son emitidas por la referida Clínica, le correspondía gestionar la documentación requerida para tal fin, así como las modificaciones estructurales necesarias y exigidas en la inspección realizada.

Por tanto, no pretender el apoderado judicial de la Clínica Atías que, como la “Norma Sanitaria para la Autorización y el Control de las Radiaciones Ionizantes en Medicina, Odontología y Veterinaria”, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nro. 38.572 el 27 de noviembre de 2006, es posterior a la vigencia del contrato por éste mal llamado “de comodato” era “desacertado pensar que el Hospital de Clínica Atías tenía la obligación de disponer de toda esa documentación”, admitiendo con ello que era su responsabilidad tramitar los permisos respectivos, los cuales no eran exigibles para el momento de la relación contractual con la compañía Soloimagen, C.A. y si con posterioridad.

Aunado a lo anterior, también se observa que las inconformidades referidas al “PERMISO SANITARIO DE FUNCIONAMIENTO”, “PERMISO DE RADIOFÍSICA SANITARIA”, “A LA SEÑAL DE RADIACIÓN”, “A LAS SALAS SANITARIAS”, “A LAS ENTRADAS Y SALIDAS DE PACIENTES CON CAMILLA” y la existencia de “VESTIER DE PACIENTES”, están directamente relacionadas con la infraestructura del establecimiento y los equipos utilizados, los cuales son propiedad de la aludida Clínica y no de la hoy demandante, quien -se reitera- se encarga de la administración y operatividad del Área de Radiología de la Clínica Atías, conforme a lo pautado en el contrato señalado en párrafos ut supra. 

Por tanto, esta Sala estima que la Providencia Administrativa identificada con el N° 000507 de fecha 12 de agosto de 2014 emanada de la Dirección General del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria, adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Salud, adolece del vicio de falso supuesto de hecho al no considerar la falta de cualidad de la sociedad mercantil SOLOIMAGEN, C.A., al momento de realizarse la inspección sanitaria en la Clínica Atías Hospitalización y Servicios, C.A. y al iniciar y decidir un procedimiento administrativo sumario contra la aludida empresa, aun cuando en el expediente administrativo consta que la demandante manifestó como su defensa dicha circunstancia, la cual no fue debidamente apreciada por la Dirección del Servicio Autónomo demandado, tal como lo denunció en su escrito libelar la sociedad mercantil actora. Así se decide.

En virtud de la declaratoria anterior, resulta inoficioso revisar los demás argumentos expuestos por las partes en el presente asunto. Así se establece.

Por todas las razones de hecho y de derecho expuestas, esta Sala declara con lugar la demanda de nulidad ejercida por la representación judicial de la sociedad de comercio Soloimagen, C.A., en consecuencia se anula la Providencia Administrativa identificada con el Nro. 000507 de fecha 12 de agosto de 2014 emanada de la Dirección General del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria, adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Salud, mediante la cual se decidió: i) sancionar  a  la  demandante  con  una  multa por  el  monto  de  dos  mil  unidades  tributarias  (2.000 U.T.),  equivalentes   -para entonces- a la cantidad de doscientos cincuenta y cuatro mil bolívares (Bs. 254.000,00) por “(…) no poseer la permisología requerida para prestar el servicio de resonancia magnética, toda vez que se evidenció el incumplimiento de las Normativas Sanitarias en materia de Establecimientos de Salud Hospitalarios (…)”; y ii) ordenó a la prenombrada empresa a proseguir los trámites para la obtención de los permisos y registros sanitarios correspondientes. Así se decide.

En vista de la declaratoria de nulidad de la Providencia Administrativa Nro. 000507 del 12 de agosto de 2014, dictada por el Director del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria, adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Salud, actuando por delegación del Ministro en cuestión, esta Sala no puede pasar por inadvertido que el 30 de abril de 2015 la referida Dirección dictó la Resolución Nro. 111 a través de la cual resolvió sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la decisión administrativa anulada en el presente fallo y confirmó el acto primigenio.

Ahora bien, de la lectura efectuada a este último acto administrativo, se observa que en el mismo fue alegado por la parte actora el vicio de falso supuesto de hecho contra el acto de primer grado “al considerar erróneamente a SOLOIMAGEN, C.A., como sujeto INFRACTOR (…), [que] incurrió en error al apreciar, valorar y calificar los hechos reales, al considerar que el Establecimiento de Técnicas Médicas Auxiliares inspeccionado es propiedad de SOLOIMAGEN, C.A. (…)”.

Así las cosas y visto que en la mencionada Resolución Nro. 111, la Administración Sanitaria desestimó el argumento de falta de cualidad de la sociedad de comercio Soloimagen, C.A., para ser sometida al procedimiento administrativo objeto de la presente causa e imponerle la sanción que condujo el mismo, esta Máxima Instancia estima que dicha Resolución adolece de igual manera del vicio de falso supuesto de hecho como el acto de primer grado analizado, por lo que es pertinente declarar la nulidad de la misma. Así se establece.

V

DECISIÓN

 

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1.- CON LUGAR la demanda de nulidad incoada por el abogado Ismael Da Corte Ferreira, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil SOLOIMAGEN, C.A., ya identificados, en virtud del silencio administrativo en el que incurrió el MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA LA SALUD, al no dar respuesta al recurso de reconsideración ejercido por la demandante en fecha 29 de agosto de 2014, contra la Providencia Administrativa Nro. 000507 del 12 de ese mismo mes y año, dictada por el Director General del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria, actuando por delegación del Ministro accionado, mediante la cual decidió: i) sancionar a la demandante con una multa por el monto de dos mil unidades tributarias (2.000 U.T.), equivalentes –para entonces- a la cantidad de doscientos cincuenta y cuatro mil bolívares (Bs. 254.000,00) por “(…) no poseer la permisología requerida para prestar el servicio de resonancia magnética, toda vez que se evidenció el incumplimiento de las Normativas Sanitarias en materia de Establecimientos de Salud Hospitalarios (…)”; y ii) ordenó a la prenombrada empresa a proseguir los trámites para la obtención de los permisos y registros sanitarios correspondientes.

2.- NULAS la Providencia Administrativa Nro. 000507 del 12 de agosto de 2014 y la Resolución Nro. 111 del 30 de abril de 2015, ambas emitidas por el Director General del Servicio Autónomo de Contraloría Sanitaria, actuando por delegación del Ministro del Poder Popular para la Salud.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Agréguese copia de esta decisión al expediente administrativo y devuélvase el mismo. Archívese el expediente judicial. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los seis (6) días del mes de marzo del año dos mil dieciocho (2018). Años 207º de la Independencia y 159º de la Federación.

 

La Presidenta - Ponente MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
		El Vicepresidente, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
		El Magistrado, INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
La Magistrada, EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
	La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD
	En fecha siete (7) de marzo del año dos mil dieciocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00254.
	La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD