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Mediante escrito presentado ante esta Sala el 9 de abril de 2014, el abogado Oscar Armando Quilarque (INPREABOGADO Nro. 135.850), actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil SEGUROS QUALITAS, C.A. (antes denominada B.M.I., Compañía de Seguros de Venezuela, C.A.), inscrita –según consta en autos– en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 4 de enero de 2000, bajo el Nro. 25, Tomo 1-A-Sgdo., interpuso demanda de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos, en virtud del silencio administrativo del MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL COMERCIO, al no decidir el recurso jerárquico interpuesto contra la Providencia Administrativa Nro. DEC-18-00254-2013, dictada el 6 de agosto de 2013 por el Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), a través de la cual ordenó a la referida empresa indemnizar al asegurado denunciante con el pago de veintiún mil ochocientos setenta y cinco bolívares sin céntimos (Bs. 21.875,00), correspondiente a los gastos sufragados en relación al siniestro Nro. 1522142, e impuso multa de dos mil unidades tributarias (2.000 U.T.) equivalentes a la cantidad de ciento treinta mil bolívares sin céntimos (Bs. 130.000,00), calculada al valor de la unidad tributaria fijada mediante Providencia Administrativa Nro. SNAT/2010-0007, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.361, de fecha 4 de febrero de 2010, vigente para la fecha en que ocurrieron los hechos relacionados con el procedimiento sancionatorio, por la supuesta transgresión de los artículos 8, numerales 6 y 17, 16 numeral 5, 18, 19, 78, 126, 128 y 135 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
El 10 de abril de 2014 se dio cuenta a la Sala y se designó Ponente a la Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel, a los fines de decidir sobre la admisibilidad de la demanda de nulidad y la acción de amparo.
El 6 de agosto de 2014, esta Sala dictó decisión Nro. 1.191, mediante la cual declaró: (i) su competencia para conocer la demanda de nulidad ejercida conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y subsidiariamente suspensión de efectos, por la sociedad mercantil Seguros Qualitas, C.A.; (ii) admitió provisionalmente la referida demanda a los solos efectos de su trámite y la verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala de lo atinente a la caducidad de la acción; de ser procedente su admisión, el mencionado Juzgado ordenaría la continuación del proceso; e (iii) improcedente la petición de amparo constitucional cautelar.
El 12 de agosto de 2014, se ordenó pasar el expediente al referido Juzgado.
A través de auto de fecha 14 de agosto de 2014, el órgano sustanciador ordenó notificar a la parte recurrente y a la Procuraduría General de la República de la decisión Nro. 1.191, a fin de que una vez que constaran en autos las referidas notificaciones, se emitiera pronunciamiento sobre la admisión definitiva de la acción.
Los días 21 y 29 de octubre de 2014, el Alguacil dejó constancia en el expediente del acuse de recibo de las boletas de notificación dirigidas a la sociedad mercantil demandante y al Procurador General de la República, respectivamente.
En fecha 20 de noviembre de 2014, el Juzgado de Sustanciación dictó decisión Nro. 427 mediante la cual: i) admitió la demanda de nulidad incoada; ii) ordenó notificar a la Fiscal General de la República, al Procurador General de la República (E) y al Ministro del Poder Popular para el Comercio, de la sentencia Nro. 1.191 del 6 de agosto de 2014, así como de la admisión de la acción; iii) ordenó notificar a la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE) y al ciudadano José Manuel Bultrón Ramos, en su condición de denunciante en el procedimiento administrativo que dio origen al acto impugnado, anexándoles copia certificada de la decisión de admisión de la acción; iv) ordenó que una vez constaran en autos las notificaciones debidamente practicadas se remitiera el expediente a esta Sala, a fin de que se fijara la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio; v) acordó abrir el correspondiente cuaderno separado a los fines de tramitar la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos; y vi) solicitó al Superintendente Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), el expediente administrativo relacionado con este juicio.
El 4 de diciembre de 2014, compareció el abogado Manuel Rodríguez Costa (INPREABOGADO Nro. 65.822) en su condición de apoderado judicial de la parte demandante, quien consignó diligencia mediante la cual aportó el domicilio del ciudadano José Manuel Bultrón Ramos (cédula de identidad Nro. 6.161.390), parte denunciante en el procedimiento administrativo seguido ante el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS).
Los días 16, 17 y 18 de diciembre de 2014, el Alguacil dejó constancia en el expediente del acuse de recibo de las notificaciones dirigidas al ciudadano José Manuel Bultrón Ramos; al Procurador General de la República; al Superintendente Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE); a la Fiscal General de la República, así como a la Ministra del Poder Popular para el Comercio, respectivamente.
El 21 de enero de 2015 el Juzgado de Sustanciación acordó ratificar la solicitud del expediente administrativo al Ministerio del Poder Popular para el Comercio.
El 24 de febrero de 2015 el Alguacil consignó en el expediente el acuse de recibo por parte de la Ministra del Poder Popular para el Comercio del oficio contentivo de la mencionada solicitud.
En esa misma oportunidad, el Juzgado de Sustanciación dejó sin efecto el prenombrado oficio, en virtud de que lo conducente era solicitar el referido expediente administrativo al Superintendente Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE). A tal efecto, se ordenó librar nueva comunicación al funcionario correspondiente.
El 17 de marzo de 2015, el Alguacil dejó constancia en el expediente del acuse de recibo del oficio dirigido al Superintendente Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE).
El 19 de marzo de 2015, el Juzgado de Sustanciación acordó la notificación de la Vicepresidencia de la República, de su decisión Nro. 427 del 20 de noviembre de 2014.
El 21 de abril de 2015, el Alguacil agregó a las actas el recibo de la señalada notificación.
El 23 de abril de 2015, por cuanto se verificó que no había sido consignado el expediente administrativo de la causa, se ordenó ratificar la solicitud del mismo al Superintendente Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE).
El 21 de mayo de 2015, se dejó constancia en el expediente el acuse de recibo de dicho requerimiento por parte del organismo antes indicado.
El 2 de junio de 2015, en virtud del tiempo transcurrido desde la fecha en que fue dictada la decisión Nro. 427 del 20 de noviembre de 2014, se ordenó notificar nuevamente a las partes y una vez que constara en autos el transcurso del lapso que se le debía conceder a la Procuraduría General de la República para entenderla como notificada, se remitió la causa a la Sala, a los fines de que fuera fijada la audiencia de juicio a tenor de lo previsto en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Los días 30 de junio, 14 y 21 de julio de 2015, el Alguacil del Tribunal consignó en el expediente el acuse de recibo de las notificaciones dirigidas al Procurador General de la República; a la Ministra del Poder Popular para el Comercio; a la Fiscal General de la República y al Superintendente Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), respectivamente. Asimismo, en esa fecha (14 de julio de 2015), dejó constancia de la imposibilidad de practicar la misma al ciudadano José Manuel Bultrón Ramos, denunciante en sede administrativa.
Por diligencia del 28 de julio de 2015, el abogado Manuel Rodríguez Costa, ya identificado, en su condición de apoderado judicial de la parte demandante, solicitó la notificación del ciudadano José Manuel Bultrón Ramos mediante carteles, en virtud de la imposibilidad de efectuar la misma de forma personal.
El 6 de agosto de 2015, la Sala remitió al Juzgado de Sustanciación copia certificada de la decisión Nro. 471 de fecha 29 de abril de 2015, mediante la cual declaró improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, a los fines de que fuera agregada a las actas de la pieza principal del expediente de la causa.
El Alguacil del Tribunal agregó al expediente en fecha 22 de septiembre de 2015, el acuse de recibo de la boleta de notificación dirigida al ciudadano José Manuel Bultrón Ramos debidamente firmada por él en la sede del Tribunal.
El 23 de septiembre de 2015 se ordenó remitir el expediente a la Sala, a los fines de que fuera fijada la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio. En esa misma fecha se cumplió lo ordenado.
El 1° de octubre de 2015 se dejó constancia que el 11 de febrero de 2015 fue electa la Junta Directiva de esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. Asimismo, se ordenó la continuación de la causa. En esa misma fecha se dio cuenta en Sala. Se designó Ponente a la Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel y se fijó para el día jueves 12 de noviembre de 2015 a las once y cuarenta minutos de la mañana (11:40 a.m.), la audiencia de juicio de conformidad con lo previsto en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El 22 de octubre de 2015, el abogado Jesús Roberto Villegas Montero (INPREABOGADO Nro. 148.442), actuando en su condición de representante judicial de la Procuraduría General de la República, consignó Oficio Poder que acreditaba su carácter dentro del proceso.
El 12 de noviembre de 2015 a las once y cuarenta minutos de la mañana (11:40 a.m.), se llevó a cabo la audiencia de juicio con la comparecencia del demandante y del demandado, así como del tercero interesado y de la representación del Ministerio Público. En esa misma oportunidad, fueron consignados los escritos de conclusiones y pruebas de las partes.
El 17 de noviembre de 2015, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.
En esa misma fecha, se abrió el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición de las pruebas promovidas en la audiencia de juicio.
Por diligencia del 24 de noviembre de 2015, el abogado Manuel Rodríguez Costa, ya identificado, en su condición de apoderado judicial de la parte demandante, consignó copia simple de un ejemplar del acto administrativo impugnado.
Mediante decisiones Nros. 376 y 377 del 1° de diciembre de 2015, el Juzgado de Sustanciación se pronunció sobre la admisibilidad de las pruebas promovidas. En razón de ello, respecto a lo indicado por ambas partes en cuanto al principio de la comunidad de la prueba, el referido Juzgado dejó establecido que éste no constituye la promoción de un medio probatorio en sí sino la solicitud de su aplicación, lo cual corresponde efectuar al Juez de mérito. Asimismo, sobre las documentales y los informes promovidos por la recurrente, procedió a admitirlas y en tal sentido ordenó mantener en el expediente los instrumentos que cursan en las actas y a la vez oficiar a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, a fin de que en un lapso de cinco (5) días de despacho siguientes al recibo de su notificación informara: (i) si había dictado la providencia administrativa Nro. FSSA-2-2-002716 del 17 de septiembre de 2012; si esa Providencia fue dictada por la denuncia del ciudadano José Manuel Bultrón Ramos; (ii) si en ese acto administrativo se determinó que la empresa Seguros Qualitas, S.A. no tenía responsabilidad administrativa y, si el condicionado de la Póliza analizado en dicha decisión se encontraba aprobado para dicho momento por la referida Superintendencia. En cuanto a los antecedentes administrativos, se ordenó ratificar la solicitud de los mismos. A tal efecto, ordenó oficiar a la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE) y al Ministerio del Poder Popular para el Comercio solicitando la remisión de dichos antecedentes, así como la notificación de la Procuraduría General de la República.
En fechas 19 de enero, 23 y 24 de febrero de 2016, se dejó constancia en las actas de las notificaciones efectuadas al Procurador General de la República; al Superintendente Nacional Para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE); a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora y al Ministro del Poder Popular para Industria y Comercio.
El 12 de julio de 2016 compareció el ciudadano José Manuel Bultrón Ramos, antes identificado, asistido por abogado Luis Alberto Salazar (INPREABOGADO Nro. 150.380), quien solicitó se ratificara la solicitud del expediente administrativo al Ministerio del Poder Popular para Industria y Comercio.
El 14 de julio de 2016, el Juzgado de Sustanciación acordó la referida solicitud.
El 20 de julio de 2016, se agregó a las actas el oficio Nro. FSAA-2-2-2827-2016 de fecha 18 de julio de ese mismo año, emanado de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, mediante el cual se remitió a esta Sala el expediente administrativo sustanciado por ese órgano contra la sociedad mercantil Seguros Qualitas, C.A., en virtud de la denuncia interpuesta por el ciudadano José Manuel Bultrón Ramos, identificado precedentemente. En esa misma fecha (20 de julio de 2016), se ordenó formar pieza separada con la información recibida.
El 26 de julio de 2016, visto que la sustanciación de la causa había concluido, se ordenó remitir el expediente a la Sala.
El 28 de julio de 2016 se dio cuenta en Sala y se fijó un lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de los informes, a tenor de lo previsto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El 3 de agosto de 2016, la parte actora consignó escrito de informes.
El 4 de agosto de 2016, se dejó constancia que el 23 de diciembre de 2015, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia los Magistrados Marco Antonio Medina Salas y Eulalia Coromoto Guerrero Rivero, designados y juramentados por la Asamblea Nacional en esa misma fecha.
El 10 de agosto de 2016, la abogada Roxana Orihuela Gonzatti (INPREABOGADO Nro. 46.907), actuando con el carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público designada para actuar ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena y ante las Salas Constitucional, Político-Administrativa y Electoral, consignó escrito de opinión.
En esa misma fecha, el abogado Jesús Roberto Villegas Montero, antes identificado, actuando con el carácter de representante judicial de la parte demandada, consignó escrito de informes.
El 20 de septiembre de 2016, se dejó establecido que de conformidad con lo contemplado en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la presente causa entró en estado de sentencia.
El 22 de marzo de 2017, el abogado Eduar Enrique Moreno Blanco (INPREABOGADO Nro. 65.087), en su carácter de Defensor Público en representación del ciudadano José Manuel Bultrón Ramos, ya identificado, manifestó su interés procesal y solicitó se dictara la decisión correspondiente.
En esa misma fecha se dejó constancia que el 24 de febrero de 2017 fue elegida la Junta Directiva de este Máximo Tribunal de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidente, Magistrado Marco Antonio Medina Salas; la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.
El 1° de junio de 2017, el abogado Manuel Rodríguez Costa, antes identificado, actuando en su carácter de apoderado judicial de la parte demandante, solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fechas 8 de junio, 8 de agosto y 28 de noviembre de 2017, el abogado Eduar Enrique Moreno Blanco, supra identificado, actuando en representación del ciudadano José Manuel Bultrón Ramos, también identificado precedentemente, manifestó su interés procesal y solicitó se dictara la decisión correspondiente.
Realizado el estudio de las actas procesales que integran el expediente, esta Sala pasa a decidir sobre la base de las siguientes consideraciones:
I
DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
La presente demanda de nulidad fue incoada en virtud del silencio administrativo del Ministro del Poder Popular para el Comercio, al no decidir el recurso jerárquico interpuesto contra la Providencia Administrativa Nro. DEC-18-00254-2013, dictada el 6 de agosto de 2013 por el Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), a través de la cual ordenó a la sociedad mercantil Seguros Qualitas, C.A., indemnizar al asegurado denunciante con el pago de veintiún mil ochocientos setenta y cinco bolívares sin céntimos (Bs. 21.875,00), correspondiente a los gastos sufragados en relación al siniestro Nro. 1522142, e impuso multa por la cantidad de dos mil unidades tributarias (2.000 U.T.) equivalentes a la cantidad de ciento treinta mil bolívares sin céntimos (Bs. 130.000,00), calculada al valor de la unidad tributaria fijada mediante Providencia Administrativa Nro. SNAT/2010-0007, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.361, de fecha 4 de febrero de 2010, vigente para la fecha en que ocurrieron los hechos relacionados con el procedimiento sancionatorio.
La Providencia hoy impugnada, fue el resultado del procedimiento administrativo sustanciado en el expediente Nro. DEN-002340-2010-0101 (nomenclatura del referido Instituto) el cual se inició por denuncia interpuesta el 22 de febrero de 2010 por el ciudadano José Manuel Bultrón Ramos, contra la recurrente Seguros Qualitas, C.A., ante la negativa de emitir carta aval para una intervención quirúrgica.
Sustanciado el procedimiento, el Presidente del aludido Instituto dictó el referido acto administrativo Nro. DEC-18-00254-2013 del 6 de agosto de 2013, en el que se señaló lo siguiente:
“(…) Si bien es cierto que el siniestro del cual la parte accionante reclama indemnizaciones a la empresa denunciada, se encuentra dentro de los supuestos excluidos de responsabilidad a cargo de esta, motivo por el que la representación de la misma solicita se exima de responsabilidad en el caso bajo estudio, no es menos cierto que la pérdida de potencia sexual padecida por la parte denunciante es consecuencia directa de habérsele practicado una prostatectomía radical en fecha 13-06-2007, cirugía que se realizó con la intención de curar el cáncer de próstata, y que, generalmente dicha intervención quirúrgica trae consigo efectos colaterales tales como: incontinencia urinaria, disfunción eréctil entre otras; que repercuten de forma considerable en la disminución de la calidad de vida del hombre afectado y su pareja, en áreas como la estabilidad emocional y las relaciones sociales, causando un perjuicio en el estado de salud global del hombre y en la vivencia de su masculinidad.
(…omissis…)
Siendo ello así, es evidente que la intervención quirúrgica a través de la cual en fecha 25-02-2010, se implantó a la parte denunciante una prótesis intracavernosa por disfunción eréctil, debe considerarse como un siniestro amparado por el contrato de seguro colectivo (sic) toda vez que la disminución de la potencia sexual del accionante, constituye un hecho sobrevenido al cáncer de próstata y cirugía que le fue realizada para palear dicha enfermedad, más aún cuando de los autos que conforman el expediente administrativo no se desprende que la disminución en la capacidad sexual haya sido una condición preexistente a la enfermedad.
En virtud de lo anterior, mal puede este Despacho exonerar de responsabilidad a la empresa denunciada bajo el fundamento de que el siniestro reclamado se encuentra dentro de los supuestos excluidos en la póliza (…).
(…omissis…)
Una vez evaluadas las actuaciones que conforman el expediente, se evidenció que la empresa denunciada incumplió con lo establecido en el artículo 8 numerales 6 y 17; así como el artículo 16 numeral 4; y los artículos 18, 19 y 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios; en consecuencia, la Presidencia de este Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), en uso de sus atribuciones legales, ORDENA a la Sociedad Mercantil SEGUROS QUALITAS, C.A. (…) que proceda en un lapso no mayor de quince (15) días continuos, contados a partir de la notificación de la presente decisión, a materializar (…) el pago correspondiente a los gastos sufragados por el referido ciudadano en relación al siniestro identificado con el N° 1522142, amparado por la cobertura de la Póliza de Seguro contratada, por la cantidad de Veintiún Mil Ochocientos Setenta y Cinco Bolívares exactos (Bs. 21.875,00), previa presentación de los comprobantes legales al respecto, por parte del accionante a la empresa aseguradora; así como también cualquier otro gasto honrado por el mismo vinculado al presente caso; más los intereses generados hasta la fecha en que se formalice dicho reintegro, calculados a la tasa fijada por el Banco Central de Venezuela (BCV) para el caso en referencia.
Igualmente, esta Presidencia del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), de conformidad con lo establecido en los artículos 126, 128 y 135 ejusdem, DECIDE sancionar a la Sociedad Mercantil SEGUROS QUALITAS, C.A. (…), con multa de Dos Mil (2000) Unidades Tributarias, equivalentes a la cantidad de Ciento Treinta Mil Bolívares exactos (Bs. 130.000,00), calculada al valor de la Unidad Tributaria publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.361, en fecha 04-02-2010, vigente para el momento de ocurrir el incumplimiento por parte del infractor”.
Contra dicha Providencia la parte actora intentó recurso jerárquico, el cual como se mencionó anteriormente, no fue respondido en el lapso legal correspondiente, operando consecuentemente el silencio administrativo por parte del Ministro del Poder Popular para el Comercio.
II
DE LOS ALEGATOS DE LA PARTE DEMANDANTE
El abogado Oscar Armando Quilarque, ya identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil SEGUROS QUALITAS, C.A., expuso en su escrito de demanda los siguientes fundamentos fácticos y jurídicos:
1) “Incompetencia del INDEPABIS para conocer y decidir los procedimientos en contra de las empresas aseguradoras”:
Como fundamento del vicio alegado, el apoderado judicial de la parte recurrente afirmó que para que pueda ser válido el acto es necesario que quien lo haya dictado sea competente, esto es, que tenga facultad expresa para ello conferida por una norma jurídica preexistente, la cual no puede ser alterada y resulta de obligatorio cumplimiento por los órganos y entes administrativos llamados a ejercerla, por lo que -apuntó- no puede ser renunciada, delegada, prorrogada ni relajada por acuerdo de las partes, ni entre éstos y la Administración Pública, salvo en aquellos casos expresamente previstos en las leyes y demás actos normativos.
Hecha esa precisión, manifestó que durante la pendencia del procedimiento administrativo instruido por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), ya se encontraba en vigencia la Ley de la Actividad Aseguradora, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 5.990 Extraordinario, del 9 de julio de 2010, reimpresa por error material en el mismo medio de difusión oficial Nro. 39.481 del 5 de agosto de 2010, normativa que -a su entender- derogó las competencias del referido Instituto en los temas relacionados a la protección y defensa de los derechos de las personas en el acceso a los servicios prestados por el sector asegurador, otorgándolas en forma expresa a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora.
En este orden de ideas, señaló que la Ley de la Actividad Aseguradora estableció un cambio importante en el esquema de supervisión de dicha actividad, ya que tradicionalmente la función de los organismos y entes de supervisión financiera gira en torno a la protección de los usuarios del servicio, cuidando la sanidad financiera del sector, por lo que los entes de supervisión no velan por la defensa individual del usuario sino por la defensa colectiva de los mismos, garantizándoles que la actividad se desarrolla apegada a las mejores prácticas del mercado, así como la solvencia financiera de la empresa.
Precisó que el sistema de supervisión anterior a la vigencia de la Ley de la Actividad Aseguradora, estaba dirigido a la protección de los usuarios, considerados como un colectivo, y de la estabilidad del sistema asegurador, mismo que -afirma- se vio radicalmente modificado por la precitada ley, la cual, en cuanto al sistema de supervisión, colocó el énfasis en la defensa de los derechos de los asegurados, con lo que la Superintendencia de la Actividad Aseguradora “pasa de ser un organismo técnico de control financiero del sector a un órgano especializado en la protección de los usuarios”.
Luego de analizar algunas disposiciones de la Ley de la Actividad Aseguradora, el apoderado actor culminó la fundamentación del vicio de incompetencia afirmando que la Ley de la Actividad Aseguradora, la cual es posterior en el tiempo a la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, atribuyó expresamente a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora las competencias del Estado venezolano en el ámbito de la defensa de las personas en el acceso a los bienes y servicios del sector asegurador, por lo cual debe entenderse, en respeto a los principios que rigen la competencia administrativa, que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) perdió sus competencias en este ámbito, en virtud de lo cual debió cesar toda actuación en este tipo de procedimientos, y en consecuencia, remitir los expedientes o denuncias recibidas a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, para que este organismo los tramitara y decidiera, por ser la competente legalmente para la defensa de las personas en el acceso de los servicios prestados por el sector asegurador.
2) “Violación al debido proceso y el derecho a la defensa en virtud de haberse producido la caducidad del procedimiento”:
El apoderado judicial de la empresa recurrente inició esta denuncia señalando que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 49, consagra el derecho al debido proceso en todas las actuaciones judiciales y administrativas, ofreciendo garantías procesales entre las que destaca el derecho de los administrados a solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica lesionada, por retardo en la adopción de la decisión.
Concretamente, denunció que en el caso particular de los procedimientos seguidos ante el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), la ley le atribuyó la responsabilidad de impulsar el procedimiento administrativo en todos sus trámites, siendo el garante de que el procedimiento administrativo de sanción se desarrolle cumpliendo todos y cada uno de los extremos legales establecidos en garantía del particular, entre ellos, el cumplimiento de los lapsos y términos, respetando los principios constitucionales de celeridad, eficiencia y eficacia de la actuación administrativa.
Concatenado con lo anterior, afirmó que hay retardo o demora administrativa, en general, cuando la Administración no resuelve expresamente una petición, recurso o reclamación interpuesta por un administrado o también, si dictada la decisión no la ha notificado.
Precisado esto, denunció que del acto administrativo recurrido se evidencia que el “acta de inicio del procedimiento” fue dictada por el referido Instituto el 20 de agosto de 2010 y el acto definitivo fue dictado el 6 de agosto de 2013, fuera del lapso legal previsto para ello “y más grave aún, notificado el 16 de septiembre de 2013”, lo cual evidencia el incumplimiento del lapso de decisión y notificación por parte de la Administración.
Alegó que siendo que el lapso de decisión obliga a la Administración Pública a dictar y notificar el acto definitivo dentro de un tiempo determinado, para garantizar al administrado el adecuado cumplimiento de las distintas etapas del procedimiento administrativo, y visto que en el presente caso la decisión fue adoptada fuera del lapso legal previsto para ello y notificada en forma tardía, el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) resulta incompetente en razón del tiempo para dictar el acto recurrido.
Añadió que del artículo 53 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos se desprende claramente la obligación de la Administración Pública de dar impulso al procedimiento administrativo, deber que se acentúa en los casos en que el procedimiento ha sido iniciado de oficio, lo cual también se encuentra previsto en el artículo 108, numeral 2, de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
Aseveró que con la actuación tardía del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) en la decisión y notificación del acto administrativo sancionatorio, se ha producido la “paralización del expediente”, como consecuencia de la inactividad injustificada de la Administración en el impulso de los trámites debidos, produciéndose la “caducidad del procedimiento”, la cual -aseveró- se verifica una vez que haya vencido el plazo máximo establecido, sin que se dicte la resolución expresa, debiendo ser declarada de oficio o a instancia del administrado, dándose por terminado el procedimiento y procediéndose al archivo del expediente.
3) “De la violación al debido proceso y el derecho a la defensa, por transgresión del derecho a ser informado de la acusación”:
En relación a esta denuncia, el apoderado actor afirmó que se evidencia la violación del derecho a la defensa de su representada, por cuanto la Administración Pública nunca señaló los hechos específicos que podrían representar la supuesta violación a las normas contenidas en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
Aseveró que esto resulta evidente del oficio de notificación de inicio del trámite y del acta de formulación de cargos, ya que en dicho acto el funcionario del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) se limitó a ratificar el contenido de la notificación en la cual se mencionaron los artículos 8, numerales 3, 7, 17 y 18, artículo 16, numeral 4, y artículos 17, 18, 19, 24, 26, 78 y 79 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, “sin referirse a los hechos que supuestamente representaban infracción a dichos dispositivos legales.”
A lo anterior agregó que del auto de inicio del procedimiento es fácil advertir “(…) que la Administración imputó a [su] representada la supuesta violación de los artículos 8.3, 8.7, 8.17, 16.4, 17, 18, 19, 24, 26, 78 y 79 de la LEDEPABIS (sic), siendo que el acto objeto de este recurso impuso la multa con fundamento en el artículo 8.6 de la misma Ley, el cual no fue objeto de imputación en el auto de inicio del trámite, lo que impidió que [su] representada pudiera defender adecuadamente sus derechos, todo ello en violación del artículo 49 de la CRBV (sic), lo que hace nulo el acto de nulidad absoluta.” (Agregados de la Sala).
Finalizó afirmando que al no habérsele señalado a su representada expresamente los hechos que supuestamente eran considerados como violatorios de la normativa establecida para proteger a las personas en el acceso a los bienes y servicios, así como su tipificación y posibles sanciones, se le vulneró el derecho a la defensa, previsto en el numeral 1 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
4) Del vicio de falso supuesto de hecho:
Luego de definir en qué consiste el vicio de falso supuesto, el apoderado judicial de la empresa recurrente alegó la equivocada interpretación -de la administración recurrida- sobre la institución de las exclusiones en el contrato de seguros “(…) al llegar a la conclusión errónea de que un hecho excluido de cobertura debe ser amparado por el asegurador por el hecho de ser una secuela o consecuencia de otro que sí se encuentra amparado”.
En este sentido, sostuvo que el Decreto Ley del Contrato de Seguros, en su artículo 46, establece que las empresas de ese ramo pueden asumir todos, algunos o parte de los riesgos a que esté expuesta la persona o el bien asegurado, señalando que son libres de establecer en sus contratos cuáles riesgos se encuentran expresamente amparados por la cobertura y cuáles de ellos están excluidos, es decir, qué tipo de riesgos no serán trasladados a ella, entre otros factores, porque los mismos no han sido considerados para la estimación de su tarifa, por lo cual el asegurado no ha pagado prima para su cobertura, y por ende, el asegurador no tiene la obligación de indemnizarlos.
Puntualizó que en el caso concreto de las pólizas de hospitalización, cirugía y maternidad, el artículo 114 eiusdem, dispone que estos seguros podrán cubrir todos o sólo algunos de los gastos enunciados, con lo cual es perfectamente legal que una empresa de seguros en las aludidas pólizas excluya expresamente ciertos eventos de cobertura.
Afirmó que en el caso de autos “(…) la póliza contratada por EL DENUNCIANTE prevé expresamente, cláusula 12.11, referida a las exclusiones generales, de las condiciones particulares lo siguiente: ‘Tratamientos o intervenciones quirúrgicas por disfunción sexual, menopausia, andropausia, infertilidad, inseminación artificial, fertilización in vitro, impotencia, frigidez, esterilización, inversión de la esterilización cambio de sexo, así como los tratamientos anticonceptivos en ambos sexos”.
Aseguró que el siniestro presentado por el denunciante se encontraba expresamente excluido de cobertura desde la suscripción de la póliza, por lo que -sostiene- su representada no estaba en la obligación de indemnizar o de emitir la carta aval.
Adicionalmente señaló que su representada, con fundamento en las disposiciones del Decreto Ley del Contrato de Seguros, expresamente estableció en su póliza la exclusión de este tipo de riesgos; “por lo cual al haber errado la Administración Pública el análisis de los hechos, interpretando que se encontraban ante un caso amparado por ser una secuela de un hecho amparado por la póliza, cuando estamos en presencia de una exclusión de cobertura, perfectamente válida y legal, incurrió en el vicio de falso supuesto.”
Concluyó expresando que “(…) el siniestro presentado por EL DENUNCIANTE se encontraba expresamente excluido de cobertura desde la suscripción de la póliza, por lo cual [su] representada no estaba en la obligación de indemnizar o de emitir la carta aval, incurriendo en consecuencia la Administración Pública en un vicio de falso supuesto, que afecta el elemento causa del acto administrativo, lo que genera su nulidad absoluta por ausencia de uno de los elementos fundamentales de existencia del acto” (corchetes de la Sala).
5) De los vicios de falso supuesto de derecho:
5.1) Por la no aplicación del artículo 1.159 del Código Civil Venezolano y desconocer el valor de un condicionado de póliza autorizado por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora:
El apoderado actor manifestó que la referida disposición prevé que los contratos tienen fuerza de ley entre las partes, y que en el caso particular de los contratos de seguros, al elemento anterior se le suma el que “los condicionados empleados por las empresas de seguros deben ser autorizados por la [Superintendencia de la Actividad Aseguradora], tal como se desprende del artículo 41 de la Ley de la Actividad Aseguradora, y anteriormente el artículo 66 de la derogada [Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros]”, actividad de control que -sostuvo- en el caso de los contratos de seguros se ve justificado dadas las características particulares de dichos acuerdos, con la finalidad que los intereses legítimos de los asegurados no se vean vulnerados y para que tal contrato cumpla con el fin social que debe satisfacer como acto jurídico. (Agregados de la Sala)
Precisó que en el caso que nos ocupa, el “condicionado póliza” vigente para la fecha en que ocurrieron los hechos se encontraba autorizado por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, mediante el oficio Nro. 008661 del 6 de octubre de 2003, por lo cual “el mismo debe tenerse como válido al superar el test de legalidad, equidad y claridad aplicado por la [Superintendencia de la Actividad Aseguradora]” (agregado de la Sala).
Finalizó la denuncia señalando que la Administración al desconocer el valor vinculante de los contratos y la validez de la póliza derivada de la autorización otorgada por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho.
5.2) Por la aplicación del artículo 8 numerales 6 y 17 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios:
El apoderado judicial de la empresa actora indicó que el artículo 8 numeral 6 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios prevé el derecho de las personas a la reposición del bien o resarcimiento del daño sufrido en los términos establecidos en la ley.
Precisado lo anterior, advirtió que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) afirmó que su representada incurrió en la violación del artículo 8, numerales 6 y 17, de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
En su entender, tal afirmación de la Administración la hizo incurrir en el delatado vicio “(…) por cuanto al estar en presencia de un contrato de seguros, válidamente celebrado entre las partes, por lo cual es Ley entre ellas, que adicionalmente cuenta con la autorización de la [Superintendencia de la Actividad Aseguradora] lo que prueba la legalidad, equidad y claridad del contrato, estando expresamente excluída de cobertura por la cláusula 12.11 de las condiciones particulares de la póliza la reclamación presentada por EL DENUNCIANTE, resulta evidente que la misma no tiene derecho al resarcimiento de ningún daño, por cuanto el siniestro no está amparado por la póliza y la conducta de [su] representada es perfectamente válida y legal a la luz de las normas legales y contractuales que rigen su conducta como empresa de seguros” (añadidos de la Sala).
6) Inexistencia del elemento culpabilidad en cuanto a la aplicación del artículo 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios:
Manifestó el apoderado judicial de la parte actora que el artículo 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios establece la responsabilidad solidaria y concurrente del prestador de servicios, tanto por los hechos propios como por los de sus dependientes o auxiliares.
Denunció que “(…) en ningún momento se ha dejado prueba en el expediente administrativo de ningún hecho o acto cometido por un dependiente de [su] representada que pueda implicar lesión a los derechos de las personas en el acceso a los servicios” (agregado de la Sala).
Adujo que tomando en cuenta que su representada “(…) ha actuado frente al siniestro reportado por EL DENUNCIANTE en absoluto apego a las normas contractuales y legales que rigen su conducta como asegurador, resulta evidente la ilegalidad del acto recurrido al pretender la aplicación del artículo 78 de la LEDEPABIS (sic)”.
Asimismo, arguyó que el ejercicio de la potestad sancionatoria por parte de la Administración Pública exige que la conducta sancionada sea calificada como culpable, bajo la modalidad de dolo o de culpa, porque así lo impone el artículo 49, numerales 1, 2 y 5, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En este orden de ideas, aludió a lo señalado por la Sala Constitucional en decisión dictada el 7 de agosto de 2001, en la que estableció que “(…) la presunción de inocencia rige sin excepción en el ordenamiento sancionador para garantizar el derecho a no sufrir sanción que no tenga fundamento en una previa actividad probatoria sobre el cual el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad”
Finalizó este punto aseverando que la Administración no logró establecer ni durante la pendencia del procedimiento administrativo de sanción, ni en el acto administrativo objeto de este recurso, que su representada obrara con dolo o culpa en los hechos que se le imputaban, siendo que muy por el contrario, evidenció durante el procedimiento administrativo que obró conforme a los términos del contrato suscrito y en apego a los principios legales que rigen su conducta como empresa de seguro.
7) Usurpación de funciones:
Luego de referirse a los conceptos de competencia y usurpación de funciones, el apoderado judicial de la empresa recurrente señaló que la potestad para analizar los contratos y sus posibles incumplimientos y en consecuencia, para ordenar el cumplimiento forzoso de las obligaciones, corresponde constitucionalmente a los órganos que conforman el Poder Judicial y no al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) como ente administrativo. Advirtió que así lo ha establecido la jurisprudencia de esta Sala en sentencia del 20 de diciembre de 2005, recaída en el expediente Nro. 2003-1463, concluyendo que el referido Instituto carece de competencia para analizar el incumplimiento de los contratos de seguros y ordenar el cumplimiento forzoso de los mismos.
8) “Inmotivación del acto en cuanto al establecimiento del monto de la multa. De la proporcionalidad de la sanción impuesta”:
El apoderado actor afirmó que no es suficiente motivar o fundamentar en la resolución sancionadora la culpabilidad del administrado responsable de la infracción, sino que se hace imprescindible también que la sanción se adecúe a las exigencias del principio de proporcionalidad, lo cual únicamente puede lograrse mediante la oportuna motivación de los elementos o circunstancias atenuantes o agravantes tomadas en consideración para calcular el monto o duración de la sanción definitivamente impuesta.
Aseveró que en el caso del acto a través del cual se sancionó a su representada, no se señaló expresamente, ni tampoco se desprende del expediente administrativo, los elementos de juicio en que la Administración basó su decisión de fijar el monto de la multa en dos mil (2.000) unidades tributarias, lo que -afirma- impide a su representada valorar la adecuación y proporcionalidad de la decisión al caso concreto, conforme a lo previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, viciando el acto de inmotivación, y en consecuencia, vulnerando el derecho a la defensa de su representada, por lo cual solicitó que el acto se declare absolutamente nulo.
9) Non bis in idem:
Indicó que el principio non bis in idem es una garantía para quien comete un acto ilícito de que no podrá ser sancionado dos veces por el mismo hecho y, en su aspecto procesal, que un mismo hecho no podrá ser objeto de dos procesos distintos, constituyendo, en todo caso, un límite al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración. Asimismo, citó la sentencia Nro. 238 dictada el 20 de febrero de 2003 por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal (caso: Ricardo Sayegh Allup), en la que se analizó el contenido de la referida garantía.
Luego de esa introducción, destacó que en el presente caso el denunciante también sometió el conocimiento de los hechos objeto de este trámite a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, señalando que el 17 de septiembre de 2012 dictó la Providencia Administrativa Nro. FSAA-2-2-002716, en la que dicho ente declaró que su representada no había incurrido en ninguna conducta en contra de los derechos del asegurado, denunciando así que “(…) fue sometida a un doble procedimiento por los mismos hechos, es decir, su conducta fue juzgada en dos procedimientos por los mismos hechos en franca violación al texto constitucional.” Asimismo, afirmó que la referida Superintendencia “(…) declaró que [su] representada no tenía responsabilidad administrativa por elusión de sus obligaciones, por cuanto existían elementos de juicio suficientes para considerar que [su] empresa tenía una causa justificada para proceder al rechazo del siniestro” (agregados de la Sala).
Destacó que su mandante fue sometida a dos procedimientos administrativos con identidad de sujetos (José Manuel Bultrón Ramos y Seguros Qualitas, C.A.), identidad de hechos (siniestro Nro. 1522142) e identidad de fundamento (establecer si la empresa de seguros incurrió en acciones que generen su responsabilidad administrativa por incumplir sus obligaciones contractuales), vulnerando así la garantía del non bis in idem.
En este orden de ideas señaló que tal violación se evidencia “(…) más aun si tomamos en cuenta que el organismo técnicamente competente para supervisar y regular la actividad aseguradora (…) es la SAA (sic) [Superintendencia de la Actividad Aseguradora], quien concluyó que la conducta de [su] representada se apegaba plenamente a las normas legales y contractuales que regulan su actividad, resultando el INDEPABIS (sic) incompetente para este tipo de trámites, por lo cual no se puede desconocer el acto de la SAA (sic) y debe anularse el acto objeto de la presente acción” (agregados de la Sala).
10) Entrada en vigencia del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos:
Precisó que en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 40.340 del 23 de enero de 2014, fue publicado el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos, el cual en su disposición transitoria segunda derogó expresamente la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, y adicionalmente, su artículo 2, al señalar los sujetos de aplicación de dicha ley.
Luego de citar el contenido del artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el apoderado actor afirmó que de dicha norma claramente se desprende que al ocurrir una reforma legal que imponga menor pena frente a un hecho ilícito, o bien, elimine el carácter de ilicitud de ciertas conductas, es constitucionalmente válido aplicar dicha norma a casos ocurridos antes de su vigencia.
Seguidamente, hizo referencia a diversas sentencias dictadas por la Sala Constitucional en las que se analiza el contenido y alcance del artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y posteriormente señaló que de la nueva legislación se advierte que ninguna de las conductas imputadas a su representada se encontraban configuradas como ilícito administrativo, a lo que se suma la aplicación preferente de la Ley de la Actividad Aseguradora.
Concluyó la denuncia afirmando que al no ser consideradas actualmente dichas conductas como un ilícito administrativo, en el caso de las empresas de seguros resulta evidente la aplicación preferente del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos, anteriormente mencionado, y en consecuencia, la nulidad del acto recurrido.
DE LAS SOLICITUDES DE MEDIDAS CAUTELARES:
1) Amparo cautelar:
De conformidad con lo establecido en el Parágrafo Único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el apoderado actor solicitó amparo cautelar, con el objeto de que fuese restituida la situación jurídica infringida de su mandante, para la protección de los derechos constitucionales de la aseguradora accionante, mientras dure la sustanciación del proceso de nulidad ante esta Sala.
Afirmó que del acto sancionatorio se desprende fácilmente la presunción grave de violación a los derechos constitucionales de la accionante para lo cual alegó lo siguiente:
“(…) Actuación incompetente desde el punto de vista constitucional por parte del INDEPABIS (usurpación de funciones) ya que entró en consideraciones de fondo acerca del pago de la correspondiente indemnización, interpretando los términos del contrato para concluir que el siniestro era objeto de cobertura a pesar que el siniestro se encontraba expresamente excluido de cobertura, cuando esta actuación no está asignada al INDEPABIS, sino que, por el contrario, de haber algún conflicto o violación de los derechos de alguno de los contratantes, el afectado es quien debe acudir a los órganos jurisdiccionales ya que sólo éstos tienen la competencia de anular contratos y de ordenar la reparación de los derechos que resultaren vulnerados.
(…omissis…)
Igualmente en el presente escrito se ha evidenciado la violación por parte del INDEPABIS del derecho al debido proceso y a la defensa al haberse adoptado la decisión fuera del lapso legal para ello y seguido el procedimiento de sanción sin informar adecuadamente a [su] representada de los hechos y precalificación de los mismos dentro del procedimiento administrativo, en franca violación a los derechos y garantías contenidos en el artículo 49 de la CRBV (sic).
También se encuentra presente la violación al artículo 49.7 de la CRBV (sic), que consagra el derecho a la defensa y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, puesto que el INDEPABIS sancionó a [su] representada por hecho que ya habían sido juzgados por la SAA (sic)” (agregados de la Sala).
Con fundamento en lo anterior, pidió a la Sala acuerde amparo cautelar, ordenando a la Administración “no proceder a la ejecución del contenido del acto administrativo objeto de la presente acción de nulidad.”
2) Pretensión subsidiaria de medida cautelar de suspensión de efectos:
Subsidiariamente, y en el supuesto que esta Sala negase el amparo cautelar, el apoderado judicial de la empresa aseguradora recurrente solicitó la suspensión de los efectos del acto impugnado.
En este orden de ideas, aseveró que para este tipo de medidas “además del análisis de los requerimientos legales para la procedencia de toda medida cautelar (artículos 585 y 588 del CPC), el cual ya fuera efectuado en el capítulo precedente, debe verificarse también, el hecho que la suspensión sea indispensable para evitar la continuidad de perjuicios irreparables o de difícil reparación en la sentencia definitiva.”
Así, afirmó que en el presente caso, dadas las graves violaciones al derecho a la defensa y siendo que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) no tiene competencia para tramitar ese tipo de denuncias contra las empresas de seguros, ya que -afirma- desde la entrada en vigencia de la Ley de la Actividad Aseguradora esta corresponde a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, y siendo que los procesos de nulidad de actos administrativos no son expeditos, pidió a la Sala la suspensión de los efectos del acto sancionatorio.
Agregó que la posibilidad de obtener el reintegro de las cantidades de dinero pagadas por concepto de multa, no puede ser tenido como un elemento para negar los perjuicios que puede generar la ejecución del acto, ya que la no suspensión de los efectos del acto sería contraria a los principios de eficiencia, eficacia y racionalidad de la Administración Pública consagrados en el artículo 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En este sentido agregó que “ante la existencia de una clara presunción de buen derecho -como la que existe en este caso- resultaría una práctica contraria a la buena administración permitir la ejecución de un acto administrativo cuya nulidad sería declarada en el procedimiento judicial, generando no solo pérdidas económicas para los particulares, sino también una duplicidad de esfuerzos y actividad administrativa para la ejecución de un acto y posteriormente para el reintegro de lo ilegalmente pagado al ser declarada su nulidad.”
Finalizó señalando que debe considerarse la pérdida de la oportunidad, en virtud de que el dinero empleado para el pago de la multa podría ser destinado para otros fines por parte de su apoderada, que representen una ventaja económica que en el futuro no podría estar presente.
Por último solicitó que la presente demanda sea declarada con lugar y en consecuencia se anule el acto administrativo impugnado.
En fechas 12 de noviembre de 2015 y 3 de agosto de 2016, la parte actora consignó escrito de conclusiones de la audiencia de juicio y los informes, los cual fueron expuestos en los mismos términos que el escrito libelar, en tal sentido la Sala los da por reproducidos.
III
DE LOS ALEGATOS DE LA REPÚBLICA
En fecha 12 de noviembre de 2015, oportunidad de la celebración de la audiencia de juicio, el abogado Jesús Roberto Villegas Montero, ya identificado, actuando con el carácter de sustituto del Procurador General de la República, consignó escrito con los siguientes fundamentos fácticos y jurídicos:
Luego de efectuar una reseña de los hechos referidos a la presente demanda así como de los alegatos expuestos por la parte actora, manifestó en cuanto a la presunta incompetencia del organismo demandado para conocer y decidir los procedimientos en contra de las empresas aseguradoras, que conforme a la jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia “(…) el INDEPABIS, tiene amplias potestades para materializar los mecanismos necesarios con la finalidad de proteger los derechos consagrados en la Carta Magna, en el ámbito económico y, en concreto, los relacionados con el derecho de los ciudadanos a disponer de bienes y servicios de calidad, teniendo competencia para poder sancionar a la empresa aseguradora por considerar que le lesionó los derechos a la denunciante, como efectivamente lo analizó en el acto administrativo objeto de impugnación”.
En ese sentido, afirmó que “(…) el extinto Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios era competente para dictar los actos en ejercicio de salvaguardar la defensa y protección de los derechos e intereses individuales y colectivos en el acceso a las personas a los bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades de las mismas. Téngase en cuenta igualmente que, conforme lo previsto en el artículo 19 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes Servicios (…), es el llamado a conocer, tramitar, sustanciar y sancionar las transgresiones a dicha ley relativas a la defensa de los asegurados que utilicen los servicios prestados por las aseguradoras, quienes están obligadas a prestar el servicio en forma continua, regular y eficiente”.
Señaló “(…) con relación a la denuncia de que la Ley de la Actividad Aseguradora derogó las competencias del INDEPABIS en los temas relacionados a la protección y defensa de los derechos de las personas en el acceso a los bienes y servicios (…) que la Ley de la Actividad Aseguradora no contiene una derogatoria expresa de la misma ya que no hace mención en su disposición derogatoria a la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicio (sic). Tampoco se desprende del texto de la ley una derogatoria tácita, antes bien, dicha Ley de la Actividad Aseguradora constituye un complemento de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios específicamente en lo que atañe a la materia de seguros”.
Refirió que “(…) el órgano llamado a conocer, tramitar, sustanciar y sancionar las transgresiones a dicha ley relativas a la defensa de los asegurados que utilicen los servicios prestados por las aseguradoras, quienes están obligadas a prestar el servicio en forma continua, regular y eficiente, es el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 de la ley que rige sus funciones y si bien es cierto que entre la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y la Ley de la Actividad Aseguradora hay ciertas coincidencias en algunos de sus objetivos, y en ese sentido tanto el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y la Superintendencia de la Actividad Aseguradora tienen competencias referidas a proteger los intereses de los asegurados”.
Sostuvo que del artículo 13 de la Ley Orgánica de la Actividad Aseguradora “(…) no se desprende que deben ser hechos tales reclamos, exclusivamente, ante la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, por lo que en definitiva (…) ello no implica que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) deba renunciar a las competencias y funciones que la Ley le atribuye para procurar la defensa y los derechos de las personas en el acceso a los bienes y servicios”.
En relación a la presunta caducidad del procedimiento, reseñó que “(…) si bien es cierto que existe el derecho a que la Administración respete los lapsos y decida en los términos legales y que tales términos obligan por igual, tanto a las autoridades y funcionarios competentes para el despacho de los asuntos como a los particulares interesados en los mismos esta exigencia se contempla en garantía de celeridad de las actuaciones de la Administración y por el contrario no compromete la competencia tal y como ha querido hacer ver el denunciante en este caso ya que aunado a ello nuestro ordenamiento jurídico no contempla la nulidad para casos de decisiones extemporáneas en los procedimientos y en ese sentido se concluye que esta actuación no constituye por sí sola un vicio que afecte directamente la validez de los actos administrativos y por tanto no implica la nulidad del mismo” (sic).
En conexión con ello, señaló que en jurisprudencia de la Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia se estableció que “(…) solo cuando el retardo constituya un menoscabo a los derechos e intereses del particular es que puede prosperar una denuncia de este tipo porque de lo contrario el retardo de la Administración en producir decisiones acarrea, en todo caso, la responsabilidad del funcionario llamado a resolver el asunto en cuestión”.
Sostuvo en relación a la denuncia de la parte actora referida a que la Administración nunca señaló los hechos que constituían la supuesta violación a las normas contenidas en la Ley para las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, que “(…) el acto de apertura [del procedimiento administrativo] constituye un acto de trámite por el cual la Administración decide iniciar el procedimiento administrativo, bien a petición de parte (denuncia) o de oficio, en el que relaciona de manera breve los hechos que originan la iniciación y subsumirlos, según su apreciación, en las normas aplicables al caso en concreto” (añadido de la Sala).
Precisó además, que “(…) en el acto de inicio del procedimiento administrativo sancionatorio se le formularon los cargos al particular, en garantía de su derecho a la defensa”.
Asimismo, aludió que conforme al criterio establecido por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia “(…) en el acto de apertura sólo se hace sucinta mención de los hechos conocidos, bien por la Administración, bien por el denunciante, hechos sujetos a contradicción y cuya veracidad deberán ser corroborados y comprobados en la oportunidad correspondiente dentro de la sustanciación procedimental administrativa”.
Apuntó que “(…) si en el caso en concreto la Administración cambió la calificación hecha inicialmente pero que en definitiva dicha calificación derivó en todo momento a unas únicas circunstancias fácticas, ello no deviene de suyo en la vulneración al derecho a la defensa del particular (…)” (sic).
En relación al vicio de falso supuesto denunciado, indicó que de “(…) acuerdo al concepto doctrinario y la jurisprudencia en el caso de autos, se evidencia que el Acto Administrativo en revisión no está el supuesto afectado denunciado. Del expediente abierto para tal fin se procedió a un minucioso examen de las pruebas, subsumiendo los hechos alegados e invocados por ambas partes dentro del procedimiento, en los supuestos donde quedó demostrada una serie de faltas en la que incurrió la empresa SEGUROS QUALITAS”.
Afirmó que “(…) la intervención quirúrgica a través de la cual en fecha 25 de febrero de 2010 se le implantó a la parte denunciante una prótesis intracavernosa por disfunción eréctil debe considerarse como un siniestro amparado por el contrato de seguro, ya que el mismo constituye un hecho sobrevenido a una enfermedad (cáncer de próstata) que evidentemente entra dentro de la patología amparadas (sic) por dicha póliza (…) en virtud de que no se trata de una patología aislada e independiente sino más bien como consecuencia directa de una enfermedad de las que obviamente se encuentran amparadas por la póliza de seguros”.
Expresó que del contenido del artículo 8 numerales 6 y 17 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios “(…) se deduce la obligación de la empresa Seguros Qualitas para con el denunciante de resarcir el daño causado así como el disfrute por este del servicio contratado en condiciones de continuidad, regularidad y eficiencia. Evidentemente, si con ocasión a una solicitud hecha por el particular la empresa no dio respuesta satisfactoria al mismo pretendiendo eximirse de responsabilidad al no procesar la carta aval solicitada, no pudo el Sr. José Manuel Bultrón Ramos disponer del servicio en forma continua con lo cual la Administración fundamentó al acto administrativo en la norma correcta a los fines de fundamentar el mismo que consagra los derechos de las personas en especial, esos dos antes citadas, violados por la empresa con su actuación para con el particular” (sic).
Respecto al alegato referido a la inexistencia de culpabilidad en cuanto a la aplicación del artículo 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el acceso a los Bienes y Servicios, expresó que se evidenció “(…) una prestación irregular del servicio por parte de la empresa aseguradora al negarse a satisfacer la demanda del asegurado, en este caso la carta aval solicitada ante la necesidad de una intervención necesaria del particular y que fue consecuencia directa de la enfermedad que padecía. Siendo tales circunstancias las que motivaron a la Administración a pronunciarse en el sentido en que lo hizo en su acto administrativo sancionatorio, es evidente que se verificó la situación de culpabilidad de la empresa Seguros Qualitas al no otorgar la carta aval solicitada y pretender escudarse en un siniestro no amparado, circunstancia totalmente incierta ya que se trata de una consecuencia de una enfermedad que ya padecía el particular, razón por la cual el presente alegato debe ser desechado” (sic).
En lo que atañe a la supuesta usurpación de funciones, reiteró que “(…) el extinto Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios era competente para dictar los actos en ejercicio de salvaguardar la defensa y protección de los derechos e intereses individuales y colectivos en el acceso a las personas a los bienes y servicios para la satisfacción de necesidades de las mismas”.
Manifestó que la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios “(…) contemplaba la posibilidad del resarcimiento del daño causado a la persona en el acceso a los bienes y servicios (…)”.
Señaló que del contenido del artículo 8 numeral 6 de la mencionada Ley “(…) se desprende la facultad legal que tenía el INDEPABIS en resarcir el daño sufrido situación que se corresponde perfectamente con la orden de indemnizar al particular por la suma asegurada conforme a lo previsto en la póliza de seguro de Vehículos Terrestres, de todo lo cual se evidencia que el INDEPABIS actuó en el ejercicio de competencias propias y legalmente atribuidas de conformidad con la ley que rige sus funciones, por lo que solicitamos que el presente alegato sea desechado” (sic).
Respecto a la presunta inmotivación del acto, destacó que “(…) contrario a como lo afirmó la parte accionante la administración en su Providencia destaca de manera expresa los fundamentos que tuvo en consideración a los fines de dictaminar el referido proveimiento administrativo, señalando en concreto el incumplimiento de las disposiciones establecidas en el artículo 8 numerales 6 y 17, artículo 16 numeral 4, y los artículos 18, 19 y 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios”
En relación a la proporcionalidad alegada por la actora, refirió que las situaciones sancionadas se subsumen plenamente en las previsiones contempladas en los artículos 126, 128 y 135 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios “(…) resultando a todas luces proporcional la multa con el hecho generador (…)”.
En cuanto a la denuncia relativa a la violación del principio non bis in idem, sostuvo que en efecto “(…) la empresa Seguros Qualitas fue sometida con anterioridad a un procedimiento por ante la Superintendencia de Seguros, con identidad de sujetos, hechos y fundamentos, en la que dicha Superintendencia en su cualidad de órgano regulador de la actividad aseguradora eximió de responsabilidad a la empresa recurrente. Sin embargo, debe destacarse que la sola existencia de una resolución emanada de la citada Superintendencia que avale o justifique la negativa de emitir carta aval solicitada por el ciudadano José Manuel Bultrón Ramos, no se traduce, en principio, en la imposibilidad del órgano demandado, en este caso el Indepabis, de imponer la multa impugnada y menos aún en la existencia de una presunción de buen derecho a favor de la recurrente”.
Expuso que “(…) en lo que concierne a la facultad de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, esta se encuentra estipulada en el artículo 1° de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros (…) aunado a ello, se tiene que la Superintendencia de Seguros, es un órgano desconcentrado al que se le otorgan facultades de inspección, supervisión, vigilancia, fiscalización, regulación y control sobre las empresas que realicen actividades de seguros, de reaseguros, de intermediación de seguros y otras conexas. Por otra parte, y en lo que respecta a las facultades o marcos de competencia que regula el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), este se encuentra autorizado por Ley para conocer de las infracciones cometidas por parte de productores y prestadores de bienes y servicios, que afecten los derechos e intereses de las personas en el acceso a los bienes y servicios y, asimismo, para determinar la responsabilidad administrativa e imponer las sanciones contempladas en la Ley aplicable ratione temporis”.
Continuó diciendo que “(…) ambos órganos regulan y protegen deberes y derechos distintos entre sí, siendo la Superintendencia de Seguros, la encargada de regular, supervisar e inspeccionar el ámbito de actividades que despliegue las empresas de seguro, mientras que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), es el ente vedado con las atribuciones de proteger y salvaguardar los intereses de las personas en el acceso a los bienes y servicios”.
Concluyó señalando que “(…) la sola resolución emanada de la citada Superintendencia que avale o justifique el rechazo de la carta aval solicitada, no se traduce necesariamente, en la imposibilidad del órgano recurrido de determinar la existencia de una infracción a la normativa cuya vigilancia y aplicación le incumbe y en consecuencia, imponer la multa impugnada (…)”.
Finalmente, solicitó sea declarada sin lugar la demanda de nulidad incoada.
El 10 de agosto de 2016, el abogado Jesús Roberto Villegas Montero, ya identificado, consignó escrito de informes en los mismos términos contenidos en el escrito consignado en la audiencia de juicio, por tal razón esta Sala los da por reproducidos.
IV
DE LA OPINIÓN FISCAL
En fecha 20 de septiembre de 2016, la abogada Roxana Orihuela Gonzatti, ya identificada, en su carácter de representante del Ministerio Público, consignó opinión con base en lo siguiente:
Efectuada una breve reseña de los antecedentes del caso, indicó que del acto administrativo emanado de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora se evidencia que ésta “(…) no dio una adecuada respuesta al denunciante, como lo exige nuestra Constitución, sino que por el contrario, lo dejó desprotegido y su actuación se contradice con la del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), la cual sí defendió acertadamente los derechos del asegurado”.
En razón de los señalamientos anteriores, solicitó que se notifique “(…) de la decisión del caso de autos, a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, y de ser este recurso declarado ‘sin lugar’, proceda a efectuarle un llamado de atención respecto al correcto ejercicio de sus competencias, las cuales no deben ejercerse a medias, como en este caso (…), evaluando obviamente, los elementos probatorios de que disponga para ponderar a cuál de las partes de la relación jurídica, en principio constituida por el asegurador y el asegurado, le asiste la razón en el marco de este Estado Social de Derecho de Derecho y de Justicia, cosa que no hizo en el caso de autos, ya que de haberlo efectuado, su acto administrativo hubiese coincidido en su decisión, con el emitido por el INDEPABIS”.
Asimismo, requirió igualmente “(…) que se notifique la sentencia que se produzca en el caso de autos, a la Superintendencia Nacional Para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos, ordenándole a que en lo sucesivo, remita el expediente administrativo de manera oportuna a esa Sala Políticoadministrativa (sic), vale decir, antes de la celebración de la audiencia de juicio, de forma tal que tanto ese Máximo Tribunal, como el Ministerio Público, dispongamos del mismo, con la antelación suficiente a esa audiencia de juicio, para poder abordar su estudio, como elemento probatorio fundamental”.
En relación a lo anterior, señaló que “(…) es la Procuraduría General de la República, en su defecto, como abogado representante de Estado, a la que le corresponde recabarlo y traerlo a los autos, como en muchos casos lo ha hecho el Ministerio Público; no obstante la Institución a la que represent[a] no efectuó tal diligencia en este caso, por considerar que los elementos cursantes en el expediente principal resultan suficientes, como para emitir su informe de fondo, lo cual no deja sin efecto el deber de cumplir todo lo señalado en párrafos anteriores” (agregado de la Sala).
Sostuvo que “(…) no consta en autos que desde el año 2013, Seguros Qualitas le haya pagado al asegurado nada de lo que le correspondía, en desacato de la orden emitida por el Estado, y cuyo cumplimiento no se supedita a las resultas de este juicio”.
Refirió sobre la derogatoria de competencia alegada por la parte actora que la “(…) Ley de la Actividad Aseguradora, no hace mención en su Disposición derogatoria a la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, es decir, que no contiene una derogatoria expresa de la misma”.
Asimismo, indicó que de la referida Ley no “(…) se desprende una derogatoria tácita, y antes por el contrario, lo que se observa es que la Ley de la Actividad Aseguradora, constituye un complemento de la Ley para la defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, específicamente en lo que atañe a la materia de seguros”.
Además, agregó que “(…) no pueden considerarse a las competencias de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora que son exclusivas y excluyentes de este órgano del Estado por cuanto: a- El principio de corresponsabilidad constitucionalmente establecido a partir de 1999, convierte en excepcionales tales competencias (exclusivas y excluyentes), en virtud del principio de participación participativa (sic) y protagónica del pueblo venezolano en todas las esferas y áreas. b.- El artículo 13 de la Ley de la actividad Aseguradora, establece el principio de competencias concurrentes, al consagrar que los reclamos ante la Superintendencia de la Actividad Aseguradora y ante las organizaciones de participación popular: ‘…se realizarán sin menoscabo del derecho que tienen los tomadores, contratantes, asegurados o beneficiarios de formularios, en forma individual o colectiva, ante los órganos o entes de la Administración Pública’ (…)”.
Expresó que las “(…) competencias concurrentes se ejercen, aplicando el principio de coordinación, para evitar decisiones contradictorias, y el artículo 132 de la Ley de la Actividad Aseguradora, dispone que los derechos en la presente Ley son irrenunciables. Se consideran nulas las estipulaciones que establezcan la renuncia a tales derechos o el compromiso de no ejercerlos en instancias administrativas o jurisprudenciales; pues bien, Seguros Qualitas, C.A., pretende desconocer la irrenunciabilidad del derecho que amparó a su denunciante de acudir a INDEPABIS”.
Manifestó que la “(…) corresponsabilidad y el ejercicio de las competencias concurrentes, se patentiza en el referido artículo 13 de la Ley de la Actividad Aseguradora, cuando consagra que los reclamos de las personas que consideren vulnerados sus derechos e intereses respecto a la actividad aseguradora se formularán: -Ante la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, como lo establece el artículo 129, numeral 9, de la Ley de la Actividad Aseguradora. -Ante los Consejos Comunales respectivos, asociaciones, organizaciones de participación popular y organizaciones comunitarias, las cuales investigarán lo ocurrido, levantarán un acta de los hechos y la remitirán a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora. -Ante los demás órganos o entes de la Administración Pública (Aparte único del artículo 13 de la Ley de la Actividad Aseguradora”.
Agregó que lo anterior es “(…) en virtud de que a partir de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se tiene forzosamente que replantear el concepto de ‘competencia’ formulado de manera ortodoxa, teórica, positivista, excluyente y no en consonancia con el Estado Social en el cual hoy se transformó la República Bolivariana de Venezuela, porque ya hoy el concepto de ‘competencia’ no puede servir para distribuir el poder, en partes o cuotas, y de allí que las competencias se ejercen como regla general, concurrente y participativamente”.
Señaló que ello se ve reforzado “(…) si se considera que si bien la Ley Orgánica de Precios Justos el 23 de enero de 2014, derogó a la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso de los Bienes y Servicios del 1° de febrero de 2010, estableció categóricamente el ejercicio de competencias concurrentes (…) debiendo señalarse que el precepto antes referido, es el mismo artículo 8 de la vigente Ley Orgánica de Precios Justos del 19 de noviembre de 2014”.
En cuanto a la denuncia referida a la violación del debido proceso y del derecho a la defensa en virtud de la caducidad del procedimiento y del principio de seguridad jurídica, estimó que este alegato debe “(…) declararse sin lugar (…) en virtud de que no existe disposición constitucional o legal alguna, que establezca que el transcurso del lapso para decidir un determinado procedimiento administrativo, sin que se produzca tal decisión, traiga como consecuencia para la administración, la pérdida de la facultad para decidirlo”.
Precisó que el referido argumento no es “(…) suficiente para anular un acto administrativo, en virtud de que (…) no atañe al fondo del asunto, es decir, el transcurso del tiempo no borra o elimina un ilícito, ni con ello se pretende desconocer su comisión, en razón de lo cual, de aceptarse este argumento, se genera impunidad pues se impide castigar un hecho u omisión, a pesar de ser ilícito, sólo porque ha transcurrido un tiempo, que supuestamente le otorga una especie de ‘patente de corso’ al infractor”.
Igualmente señaló que “(…) el alegato de caducidad, es contrario al Estado de Derecho y de Justicia que se establece en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues impide la materialización de la justicia y la aplicación de las leyes”.
Explicó que el “(…) principio de seguridad jurídica de la empresa aseguradora, no aplica en el caso de autos, donde ella conocía que se inició tempestivamente un procedimiento administrativo y que el mismo debe concluir, es decir, SEGUROS QUIALITAS, C.A., está consciente y segura que sus actuaciones han generado un procedimiento que concluirá con una decisión administrativa”.
Acotó además, que “(…) la seguridad jurídica de SEGUROS QUALITAS, C.A., no puede estar por encima de la seguridad jurídica de la Administración de que se haga justicia, pues esta última representa a un colectivo, es decir, el estado debe mostrar a sus ciudadanos, que se imparte justicia”.
Por lo anterior solicitó que el alegato referido precedentemente sea desestimado ya que “(…) al no verificarse éste, mucho menos podría configurarse la violación de las garantías relativas al debido proceso y del derecho a la defensa, y del principio de seguridad jurídica, evidenciándose por el contrario que la empresa recurrente, ejerció los recursos administrativos correspondientes”.
Respecto al alegato referido a la violación al debido proceso y el derecho a la defensa por haberse transgredido el derecho a ser informado de la acusación, adujo la representación del Ministerio Público que “(…) desde el primer momento [la parte actora] estuvo en pleno conocimiento de los hechos que originaron la investigación administrativa, ejerciendo cada una de las defensas establecidas en la Ley en razón de lo cual (…) solicita sea desestimado [este alegato] en razón de estar fundado en aseveraciones contrarias a lo probado en el expediente” (corchetes de la Sala).
Sobre el vicio de falso supuesto, expresó que del acto administrativo se evidencia que la Administración efectuó un análisis pormenorizado de los motivos por los cuales “(…) acordó que el siniestro sufrido por el denunciante, debía ser indemnizado por parte de SEGUROS QUALITAS C.A. (…)”, razón por la que consideró que se trata de “(…) una situación sobrevenida de una intervención quirúrgica tendente a curar el cáncer de próstata, y al no poderse evidenciar que la impotencia sexual del denunciante no deviene de una situación preexistente, sino por el contrario, fue originada por la operación cubierta por la póliza de seguros, la empresa aseguradora está en la obligación de cubrir dicho siniestro”.
En virtud de lo antes expresado, determinó que habiéndose configurado los hechos por los cuales se estableció la sanción a la empresa recurrente “(…) tal como fueron narrados en el acto recurrido, sin que se evidencie de los autos la tergiversación de los mismos (…) el alegato referido a la ocurrencia del vicio de falso supuesto de hecho (…)” debe ser desestimado.
Manifestó que el vicio de falso supuesto de derecho no se configuró ya que “(…) el INDEPABIS no objetó la legalidad del condicionado de la póliza y mucho menos contrarió la normativa contenida en el artículo 1159 del Código Civil Venezolano, debido a que del análisis realizado a una serie de pruebas (…) determinó que si bien es cierto que el concepto de la operación a ser llevada a cabo, se encontraba dentro de las exclusiones establecidas en el condicionado de la póliza, el siniestro declarado al cual le fue negada la emisión de carta aval, fue originado por otro anterior, que fue la operación de próstata, que sí fue cubierta por la empresa de seguros”.
Señaló que la parte actora denunció el vicio de falso supuesto de derecho por la aplicación del artículo 8 numerales 6 y 17 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios. En ese sentido, estableció que “(…) el INDEPABIS, justificó razonadamente, que la intervención quirúrgica a través de la cual en fecha 25 de febrero de 2010, se implantó al ciudadano José Manuel Bultrón Ramos, una prótesis intracavernosa por disfunción eréctil, era consecuencia directa de la operación que sí fue cubierta por la póliza de seguro, mediante la cual le fue extirpada la próstata, lo que trae como consecuencia que aún cuando esté excluida de las patologías del contrato, al no poderse probar que hubo una situación precedente, que condujera a pensar que había una situación preexistente que produjera la impotencia del denunciante, se debe asumir como en efecto se hizo, que la causa que generó la disfunción eréctil fue la intervención quirúrgica de eliminación de la próstata para curar el cáncer”.
En lo que atañe a la supuesta inexistencia del elemento culpabilidad, sostuvo que “(…) resulta evidente que la empresa aseguradora negó la emisión de la respectiva Carta Aval, para la realización de la intervención quirúrgica para la colocación de la prótesis peneal al denunciante, que fue lo que originó la reclamación, por lo que resulta inoficioso entrar a conocer si hubo o no dolo o culpa, debido a que el solo hecho del incumplimiento objetivo de la normativa contractual y legal, genera la responsabilidad administrativa y por ende el resarcimiento del daño causado”.
En relación al alegato de usurpación de funciones, consideró que el mismo debe ser desechado ya que “(…) no tiene sentido haber sometido al administrado a un largo procedimiento, para al final no lograr su indemnización, más aún en un Estado como el actual (…)”.
Advirtió que la parte recurrente denunció la inmotivación del acto en cuanto al establecimiento del monto de la multa y de la proporcionalidad de la sanción. En ese orden, explicó que “(…) se desprende del acto impugnado, que la Presidencia del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), de conformidad con lo establecido en los artículos 126, 128 y 135 ejusdem, decide sancionar a la Sociedad Mercantil SEGUROS QUALITAS, C.A. (…), consider[ando] relevantes una serie de elementos probatorios (…)” (agregado de la Sala).
Es por ello que a su criterio “(…) resulta claro y contundente, el hecho de que el (…) (INDEPABIS), no emanó a través de su Presidencia, un acto administrativo inmotivado, por el contrario, se observa dentro de la estructura de la Providencia Administrativa impugnada, la suficiente motivación para el establecimiento de la sanción de multa impuesta (…)”.
Estimó que la denuncia referente a la violación del principio non bis in idem debe ser declarada sin lugar ya que la Superintendencia de la Actividad Aseguradora “(…) señaló expresamente que carece de competencia para obligar a la empresa aseguradora (…) a pagarle a él como asegurado (sic), con lo cual se reafirma que dicha empresa no fue ‘juzgada’ administrativamente dos (2) veces por los mismos hechos, ya que la consecuencia jurídica de la Superintendencia no excluyó la posibilidad del pago al asegurado, pero producto del ejercicio de competencias de otro órgano, es decir, la consecuencia jurídica del ‘juicio’ administrativo de la Superintendencia (sic) no es la misma, que la del ‘juicio’ del INDEPABIS, pues el primero no concluye con el pago al asegurado mientras que el segundo, sí lo hace” (sic).
Destacó que a su criterio “(…) la Superintendencia de la Actividad aseguradora, interpretó erróneamente el ejercicio de sus competencias en el caso de autos, auto limitándose (sic) y descontextualizando el ejercicio de las mismas, ya que resulta inconcebible que controle a la actividad aseguradora, dejando de lado a una de las partes del contrato de seguros: como lo es el asegurado dejándolo desprotegido frente a la otra parte de ese contrato: como lo es, la empresa aseguradora, pues el ejercicio de ese control deviene en incompleto, inconcluso y no cumple el fin último de materialización del Estado Social de Derecho y de Justicia, previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de protección del débil jurídico”.
Por último manifestó respecto a la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Precios Justos que “(…) resulta incongruente pensar que se aplique una Ley más favorable aprobada con posterioridad a la emisión de la sanción administrativa, por cuanto la retroactividad no funciona de esta manera, es decir, en perjuicio del débil jurídico que en este caso es el asegurado frente a la empresa aseguradora, y la sanción fue dictada con fundamento en la Ley vigente, para el momento en que ocurrieron los hechos que dieron origen a la sanción, teniendo ésta total validez”.
Por tales motivos solicitó que la presente demanda sea declarada sin lugar.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre el mérito de la presente causa y, al respecto observa que la representación judicial de la sociedad mercantil Seguros Qualitas, C.A., interpuso demanda de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos, en virtud del silencio administrativo del Ministro del Poder Popular para el Comercio, al no decidir el recurso jerárquico interpuesto contra la Providencia Administrativa Nro. DEC-18-00254-2013, dictada el 6 de agosto de 2013 por el Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), a través de la cual ordenó a la referida empresa, indemnizar al asegurado denunciante con el pago de veintiún mil ochocientos setenta y cinco bolívares sin céntimos (Bs. 21.875,00), correspondiente a los gastos sufragados en relación al siniestro Nro. 1522142, e impuso una multa de dos mil unidades tributarias (2.000 U.T.) equivalentes a la cantidad de ciento treinta mil bolívares sin céntimos (Bs. 130.000,00), calculada al valor de la unidad tributaria vigente para la fecha en que ocurrieron los hechos relacionados con el procedimiento sancionatorio, por la supuesta transgresión de los artículos 8, numerales 6 y 17, 16 numeral 5, 18, 19, 78, 126, 128 y 135 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
Así, como fundamento de su acción la parte demandante solicitó la declaratoria de nulidad del acto administrativo objeto de revisión en virtud de la existencia de los vicios de: i) “Incompetencia del INDEPABIS”; ii) “Violación al debido proceso y el derecho a la defensa”; iii) “falso supuesto” de hecho y de derecho; iv) “Inexistencia del elemento culpabilidad en cuanto a la aplicación del artículo 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios”; v) “Usurpación de funciones”; vi) “Inmotivación del acto” y vii) violación al principio non bis in idem.
En este sentido, si bien la parte actora precisó las referidas denuncias en el orden establecido precedentemente, esta Sala considera que el aspecto medular en el presente caso es la determinación de las circunstancias de hecho que originaron la sanción impuesta, por esa razón se procede a analizar la mismas en el orden que a continuación se señalará.
Previo a emitir un pronunciamiento sobre las denuncias planteadas, es necesario dejar sentado que los días 20 de noviembre de 2014, 21 de enero, 23 de abril y 1° de diciembre de 2015, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Político-Administrativa solicitó los antecedentes administrativos del caso a la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE). Asimismo, dicha solicitud fue nuevamente efectuada el 1° de diciembre de 2015 al Ministerio del Poder Popular para el Comercio; no obstante, a la fecha de emitir esta decisión se evidencia que no consta en las actas del expediente judicial que el mismo haya sido consignado por ninguno de los organismos antes referidos. Por otro lado, se observa que la Superintendencia de la Actividad Aseguradora trajo al proceso el expediente contentivo del procedimiento administrativo seguido en dicho órgano a la parte actora, el cual está relacionado con el objeto de la demanda de autos, por tal motivo el mismo será tenido en cuenta a los fines probatorios y la presente causa será decidida conforme a los elementos cursantes en el expediente.
i) Del falso supuesto de hecho y de derecho
El apoderado judicial de la empresa recurrente alegó la equivocada interpretación por parte de la Administración de la institución de las exclusiones en el contrato de seguros “(…) al llegar a la conclusión errónea de que un hecho excluido de cobertura debe ser amparado por el asegurador por el hecho de ser una secuela o consecuencia de otro que sí se encuentra amparado”.
En este sentido, sostuvo que el Decreto Ley del Contrato de Seguros, en su artículo 46, establece que las empresas de seguros pueden asumir todos, algunos o parte de los riesgos a que esté expuesta la persona o el bien asegurado, señalando que son libres de establecer en sus contratos de seguros cuáles riesgos se encuentran expresamente amparados por la cobertura y cuáles de ellos están excluidos, es decir, qué tipo de riesgos no serán trasladados a ella, entre otros factores, porque los mismos no han sido considerados para la estimación de su tarifa, por lo cual el asegurado no ha pagado prima para su cobertura, y por ende, el asegurador no tiene la obligación de indemnizarlos.
Puntualizó que en el caso concreto de las pólizas de hospitalización, cirugía y maternidad, el artículo 114 eiusdem dispone que estos seguros podrán cubrir todos o sólo algunos de los gastos enunciados, con lo cual es perfectamente legal que una empresa de seguros en las aludidas pólizas excluya expresamente ciertos eventos de cobertura.
Afirmó que en el caso de autos “(…) la póliza contratada por EL DENUNCIANTE prevé expresamente, cláusula 12.11, referida a las exclusiones generales, de las condiciones particulares lo siguiente: ‘Tratamientos o intervenciones quirúrgicas por disfunción sexual, menopausia, andropausia, infertilidad, inseminación artificial, fertilización in vitro, impotencia, frigidez, esterilización, inversión de la esterilización cambio de sexo, así como los tratamientos anticonceptivos en ambos sexos”.
Aseguró que el siniestro presentado por el denunciante se encontraba expresamente excluido de cobertura desde la suscripción de la póliza, por lo que -sostiene- su representada no estaba en la obligación de indemnizar o de emitir la carta aval.
Adicionalmente señaló que su mandante, con fundamento en las disposiciones del Decreto Ley del Contrato de Seguros, expresamente estableció en su póliza la exclusión de este tipo de riesgos; “por lo cual al haber errado la Administración Pública el análisis de los hechos, interpretando que se encontraban ante un caso amparado por ser una secuela de un hecho amparado por la póliza, cuando estamos en presencia de una exclusión de cobertura, perfectamente válida y legal, incurrió en el vicio de falso supuesto.”
Concluyó expresando que “(…) el siniestro presentado por EL DENUNCIANTE se encontraba expresamente excluido de cobertura desde la suscripción de la póliza, por lo cual [su] representada no estaba en la obligación de indemnizar o de emitir la carta aval, incurriendo en consecuencia la Administración Pública en un vicio de falso supuesto, que afecta el elemento causa del acto administrativo, lo que genera su nulidad absoluta por ausencia de uno de los elementos fundamentales de existencia del acto” (corchetes de la Sala).
Por su parte la representación judicial de la República sostuvo que de “(…) acuerdo al concepto doctrinario y la jurisprudencia en el caso de autos, se evidencia que el Acto Administrativo en revisión no está el supuesto afectado denunciado. Del expediente abierto para tal fin se procedió a un minucioso examen de las pruebas, subsumiendo los hechos alegados e invocados por ambas partes dentro del procedimiento, en los supuestos donde quedó demostrada una serie de faltas en la que incurrió la empresa SEGUROS QUALITAS”.
Afirmó que “(…) la intervención quirúrgica a través de la cual en fecha 25 de febrero de 2010 se le implantó a la parte denunciante una prótesis intracavernosa por disfunción eréctil debe considerarse como un siniestro amparado por el contrato de seguro, ya que el mismo constituye un hecho sobrevenido a una enfermedad (cáncer de próstata) que evidentemente entra dentro de la patología amparada por dicha póliza (…) en virtud de que no se trata de una patología aislada e independiente sino más bien como consecuencia directa de una enfermedad de las que obviamente se encuentran aparadas por la póliza de seguros”.
Expresó que del contenido del artículo 8 numerales 6 y 17 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios “(…) se deduce la obligación de la empresa Seguros Qualitas para con el denunciante de resarcir el daño causado así como el disfrute por este del servicio contratado en condiciones de continuidad, regularidad y eficiencia. Evidentemente, si con ocasión a una solicitud hecha por el particular la empresa no dio respuesta satisfactoria al mismo pretendiendo eximirse de responsabilidad al no procesar la carta aval solicitada, no pudo el Sr. José Manuel Bultrón Ramos disponer del servicio en forma continua con lo cual la Administración fundamentó al acto administrativo en la norma correcta a los fines de fundamentar el mismo que consagra los derechos de las personas en especial, esos dos antes citadas, violados por la empresa con su actuación para con el particular” (sic).
A su vez, la representante del Ministerio Público expresó que del acto administrativo se evidencia que la administración efectuó un análisis pormenorizado de los motivos por los cuales “(…) acordó que el siniestro sufrido por el denunciante, debía ser indemnizado por parte de SEGUROS QUALITAS C.A. (…)” razón por la que consideró que se trata de “(…) una situación sobrevenida de una intervención quirúrgica tendente a curar el cáncer de próstata, y al no poderse evidenciar que la impotencia sexual del denunciante no deviene de una situación preexistente, sino por el contrario, fue originada por la operación cubierta por la póliza de seguros, la empresa aseguradora está en la obligación de cubrir dicho siniestro”.
En virtud de lo antes narrado, determinó que habiéndose configurado los hechos por los cuales se estableció la sanción a la empresa recurrente “(…) tal como fueron narrados en el acto recurrido, sin que se evidencie de los autos la tergiversación de los mismos (…) el alegato referido a la ocurrencia del vicio de falso supuesto de hecho (…)” debe ser desestimado.
Expuesto lo anterior, debe esta Sala reiterar sobre el alegado vicio -falso supuesto- que el mismo se produce cuando la Administración al dictar un determinado acto fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada en la resolución de que se trate, o cuando se fundamenta de forma errónea en una norma que no resulta aplicable al caso o que ha sido interpretada en un sentido distinto al dispuesto por el legislador. Por tal motivo, dicho vicio afecta la causa de la decisión administrativa, lo que en principio acarrea su nulidad. (Vid. sentencia de esta Sala Nro. 880, de fecha 22 de julio de 2015).
Ahora bien, en el presente caso la parte actora denunció la configuración de los vicios de falso supuesto de hecho y de derecho en el acto administrativo impugnado. En razón de ello, debe señalarse que se desprende de su contenido lo siguiente:
“(…) Si bien es cierto que el siniestro del cual la parte accionante reclama indemnizaciones a la empresa denunciada, se encuentra dentro de los supuestos excluidos de responsabilidad a cargo de esta, motivo por el que la representación de la misma solicita se exima de responsabilidad en el caso bajo estudio, no es menos cierto que la pérdida de potencia sexual padecida por la parte denunciante es consecuencia directa de habérsele practicado una prostatectomía radical en fecha 13-06-2007, cirugía que se realizó con la intención de curar el cáncer de próstata, y que, generalmente dicha intervención quirúrgica trae consigo efectos colaterales tales como: incontinencia urinaria, disfunción eréctil entre otras; que repercuten de forma considerable en la disminución de la calidad de vida del hombre afectado y su pareja, en áreas como la estabilidad emocional y las relaciones sociales, causando un perjuicio en el estado de salud global del hombre y en la vivencia de su masculinidad.
(…omissis…)
Siendo ello así, es evidente que la intervención quirúrgica a través de la cual en fecha 25-02-2010, se implantó a la parte denunciante una prótesis intracavernosa por disfunción eréctil, debe considerarse como un siniestro amparado por el contrato de seguro colectivo (sic) toda vez que la disminución de la potencia sexual del accionante, constituye un hecho sobrevenido al cáncer de próstata y cirugía que le fue realizada para palear dicha enfermedad, más aún cuando de los autos que conforman el expediente administrativo no se desprende que la disminución en la capacidad sexual haya sido una condición preexistente a la enfermedad.
En virtud de lo anterior, mal puede este Despacho exonerar de responsabilidad a la empresa denunciada bajo el fundamento de que el siniestro reclamado se encuentra dentro de los supuestos excluidos en la póliza (…).
(…omissis…)
Una vez evaluadas las actuaciones que conforman el expediente, se evidenció que la empresa denunciada incumplió con lo establecido en el artículo 8 numerales 6 y 17; así como el artículo 16 numeral 4; y los artículos 18, 19 y 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios; en consecuencia, la Presidencia de este Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), en uso de sus atribuciones legales, ORDENA a la Sociedad Mercantil SEGUROS QUALITAS, C.A. (…) que proceda en un lapso no mayor de quince (15) días continuos, contados a partir de la notificación de la presente decisión, a materializar (…) el pago correspondiente a los gastos sufragados por el referido ciudadano en relación al siniestro identificado con el N° 1522142, amparado por la cobertura de la Póliza de Seguro contratada, por la cantidad de Veintiún Mil Ochocientos Setenta y Cinco Bolívares exactos (Bs. 21.875,00), previa presentación de los comprobantes legales al respecto, por parte del accionante a la empresa aseguradora; así como también cualquier otro gasto honrado por el mismo vinculado al presente caso; más los intereses generados hasta la fecha en que se formalice dicho reintegro, calculados a la tasa fijada por el Banco Central de Venezuela (BCV) para el caso en referencia (…)”.
Expuesto lo anterior, se observa que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) estimó que la empresa aseguradora no podía considerar como un supuesto exonerado de responsabilidad conforme a la póliza de seguros suscrita, la impotencia sexual del ciudadano José Manuel Bultrón Ramos, por ser secuela de la operación a la que fue sometido por el padecimiento de cáncer de próstata. En razón de ello determinó que esta sociedad mercantil no cumplió con las previsiones contenidas en los artículos 8, numerales 6 y 17; 16 numeral 4 y, 18, 19 y 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, por lo que le ordenó efectuar el pago correspondiente a los gastos sufragados por el mencionado ciudadano en relación al siniestro referido, así como la multa correspondiente.
En este orden, con el objeto de verificar si las circunstancias fácticas antes señaladas fueron apreciadas de forma correcta por la Administración y si las normas aplicables al caso eran procedentes, debe señalarse que se evidencia de las actas contenidas en el expediente sustanciado por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, lo siguiente:
-Riela al folio treinta y cuatro (34) Informe Médico emanado de la Unidad Urológica del Hospital de Clínicas Caracas, suscrito por el Doctor Rafael Paz Álvarez, de fecha 19 de enero de 2010, mediante el cual se señala que el ciudadano José Manuel Bultrón Ramos asistió a consulta por “Disfunción eréctil total como consecuencia post-operatoria de prostatectomía radical por adenocarcinoma prostático practicada el día 13/06/2007 (…) posteriormente no ha presentado ningún tipo de erección, se le han practicado pruebas con inyección intracavernosa de Trimix sin ningún resultado”. “Tratamiento a seguir: Colocación de Prótesis intracavernosa para disfunción eréctil”.
-Consta al folio treinta y tres (33), comunicación de fecha 10 de febrero de 2010, suscrita por la Gerente de Reclamos de la empresa Seguros Qualitas C.A., dirigida a la Corporación de Servicios Municipales Libertador, S.A., en virtud de la solicitud de carta aval del día 29 de enero de 2010, a nombre del ciudadano José Manuel Bultrón Ramos, en donde se indicó lo siguiente: “(…) declinamos nuestra responsabilidad en la carta aval del asegurado (…) de conformidad con lo establecido en la Cláusula Doce (12) (Exclusiones Generales) Numeral ‘12.11’. De las condiciones particulares de la Póliza de Hospitalización, Cirugía y Maternidad (…). Usted presenta una solicitud de Carta Aval para tratamiento del asegurado (…) por (Colocación de Prótesis intracavernosa para disfunción eréctil) consignando Presupuesto e Informe Médico del Dr. Rafael Paz Álvarez. Por lo tanto y de acuerdo a lo descrito anteriormente, no tiene cobertura”.
-Corre inserto al folio seis (6), comunicación del 29 de abril de 2010, suscrita por el Departamento de Reclamos de Personas de la empresa Seguros Qualitas C.A., dirigida a la Corporación de Servicios Municipales Libertador, S.A., en virtud de la solicitud remitida el 11 de marzo de 2010, relacionada con la solicitud de “(…) Indemnización de los gastos médicos del asegurado (…) con la finalidad de informarles que después de lo analizado el caso (sic) no podemos asumir responsabilidad sobre el mismo de acuerdo a lo establecido en la cláusula Doce (12), Epígrafe N° ‘11’ de la Póliza de Hospitalización, Cirugía y Maternidad (…). Como consecuencia SEGUROS QUALITAS, C.A., queda relevada de cualquier responsabilidad en el caso en referencia”.
-Cursa al folio dos (2), Informe Médico emitido por el Dr. Oscar E. Martínez S., Cirujano Urólogo, en fecha 12 de julio de 2010, mediante el cual reseñó que se trataba de “(…) paciente masculino de 50 años de edad quien es conocido de mi consulta desde mayo de 2007, cuando se diagnosticó ADC de próstata, siendo llevado a mesa operatoria en junio de ese año, practicándose Prostatectomía Radical Retropúbica, posterior a lo cual presentó disfunción eréctil severa, se hizo uso de tratamientos orales, así como de terapia Intracavernosa sin resultados. Por esta razón fue propuesto en enero de este año para la realización de: Implante de prótesis intracavernosa”.
De las documentales señaladas precedentemente pueden concluirse los siguientes hechos:
El hoy demandante fue sometido a una cirugía denominada “Prostatectomía Radical Retropúbica” en virtud del padecimiento de un “adenocarcinoma prostático”.
Como consecuencia de la intervención quirúrgica señalada, el ciudadano José Manuel Bultrón Ramos sufrió de disfunción eréctil.
En virtud de lo antes señalado, el médico tratante recomendó efectuarle una cirugía a fin de colocar una prótesis intracavernosa, para lo cual se le remitió a la empresa aseguradora demandante una solicitud de carta aval a fin de cubrir los gastos médicos de dicha operación.
La empresa Seguros Qualitas, C.A., respondió ante tal solicitud, manifestando que conforme a la cláusula 12 epígrafe Nro. 11 de la Póliza de Hospitalización, Cirugía y Maternidad, esa intervención se encontraba dentro de los supuestos de exclusión generales de la misma.
Establecido lo anterior, resulta pertinente invocar la cláusula supra mencionada, a los efectos de verificar su contenido. En tal sentido se observa lo siguiente:
“Cláusula 12. Exclusiones Generales ‘12.11’
12.11.- Tratamientos o intervenciones quirúrgicas por disfunción sexual, menopausia, andropausia, infertilidad, inseminación artificial, fertilización in Vitro, impotencia, frigidez, esterilización, inversión de la esterilización o cambio de sexo, así como los tratamientos anticonceptivos en ambos sexos”. (Destacados de la Sala)
De lo precedentemente citado puede evidenciarse que taxativamente las partes contratantes convinieron las llamadas exclusiones, que sitúan fuera del objeto del contrato algunos riesgos respectos a los cuales no hay o no existe cobertura aseguradora.
En este orden, se puede observar que el artículo 9 del Decreto con Fuerza de Ley del Contrato de Seguro (Gaceta Oficial Nro. 5.552 de fecha 12 de noviembre de 2001), aplicable ratione temporis, indicaba respecto a las exclusiones lo siguiente:
“Artículo 9. Los contratos de seguros no podrán contener cláusulas abusivas o tener carácter lesivo para los tomadores, los asegurados o los beneficiarios. Los contratos de seguros se redactarán en forma clara y precisa. Se destacarán de modo especial las cláusulas que contengan la cobertura básica y las exclusiones. (...)” (sic).
Conforme se infiere de la disposición legal anteriormente transcrita, los contratos de seguros (como el de autos), deben ser redactados de forma expresa y clara, sobre todo en lo relacionado con las condiciones de la cobertura básica y las exclusiones.
Dicho mandato legislativo permite concluir que tanto la garantía de prestación del servicio (riesgo cubierto) como las causales de exclusión de dicha prestación deben ser formales e inequívocas. Insistiéndose en que las estipulaciones contractuales que contengan las mismas deberán redactarse de modo específico, en el entendido que las cláusulas de exclusiones de prestación de servicios o de riesgo que no llenen estos requisitos deben ser reputadas como nulas y en cualquier caso, interpretadas a favor del asegurado o beneficiario de la garantía, en atención a lo preceptuado en el artículo 4, numeral 4 en concordancia con el artículo 2 del Decreto con Fuerza de Ley del Contrato de Seguros, aplicable ratione temporis. (Vid. sentencia de esta Sala Nro. 2011-0705 de fecha 8 de marzo de 2012).
En este sentido, debe señalarse que de la lectura de la cláusula 12 supra citada puede observarse que la misma se encuentra redactada de forma clara y concisa, sin que su contenido deba ser objeto de mayor interpretación, pues tal como se señaló anteriormente, las exclusiones de la cobertura de la póliza se encuentran indicadas de manera taxativa.
En atención a ello, conviene mencionar que el contrato de seguros se rige por el derecho privado y por tanto, es aplicable el principio de autonomía de la voluntad de las partes, en donde las normas que regulan la relación contractual son de carácter supletorio a la voluntad expresada en el acuerdo.
Dicho principio, si bien no está consagrado explícitamente en nuestra legislación, surge de la interpretación concatenada de dos normas contenidas en nuestro Código Civil, a saber: del artículo 1.159 que establece que “(…) los contratos tienen fuerza de ley entre las partes (...)”; y del artículo 1.262, que prevé que las obligaciones deben cumplirse exactamente como han sido contraídas. En razón de ello, conforme a las referidas disposiciones legales el ordenamiento jurídico permite la libertad contractual, en el entendido que pueden existir normas imperativas de obligatorio cumplimiento dentro de una Ley que están destinadas a velar por los intereses de una de las partes vista como débil jurídico dentro de la relación, lo cual ocurre dentro de los contratos de seguros, pues éstos deben encontrarse dentro del marco jurídico que la legislación le impone, manifestando las partes su voluntad de adherirse a estas condiciones una vez suscriben el respectivo convenio.
En conexión con lo expresado, en el presente caso se evidencia que las exclusiones antes referidas fueron aceptadas expresamente por las partes en el ámbito de la celebración del contrato de seguros, redactadas en este sentido dentro de los límites que establecía el Decreto con Fuerza de Ley del Contrato de Seguro, aplicable ratione temporis.
Siendo así, debe advertirse que tal y como indicó la propia Administración en el acto administrativo impugnado “(…) el siniestro del cual la parte accionante reclama indemnizaciones a la empresa denunciada, se encuentra dentro de los supuestos excluidos de responsabilidad a cargo de esta (…)”; por lo que esta Sala aprecia que efectivamente en el contrato de seguros suscrito entre la sociedad mercantil Seguros Qualitas, C.A., y el ciudadano José Manuel Bultrón Ramos se establecieron las exclusiones de cobertura de la póliza de forma concreta y clara al momento de celebrarse el mismo, en el marco que establecía el aludido Decreto con Fuerza de Ley del Contrato de Seguro, lo cual no permite efectuar una interpretación extensiva de éstas, pues están contenidas de forma taxativa en el cuerpo del documento.
Al ser previstas de esta manera al inicio de la relación contractual, mal puede pretender el beneficiario de la póliza de seguro que se relajen las disposiciones pactadas, ya que, si bien es cierto que el padecimiento del cual el ciudadano José Manuel Bultrón Ramos pretende su cobertura fue secuela de una intervención quirúrgica por cáncer de próstata -la cual según se evidencia en autos que fue amparada por la parte demandante- no menos cierto es que no se encuentra cubierto por las previsiones del contrato.
Es por ello que en modo alguno puede obligarse a la sociedad mercantil Seguros Qualitas, C.A., a indemnizar la colocación de la prótesis intracavernosa al ciudadano José Manuel Bultrón Ramos, pues dicha operación no forma parte de los siniestros cubiertos por la póliza. Considerarlo de otra manera, atentaría contra la naturaleza del contrato de seguros y el principio de autonomía de la voluntad de las partes, más aún cuando las exclusiones del mismo se encuentran dentro del sistema regulatorio vigente al momento de celebrarse la contratación de la póliza.
Para mayor abundamiento resulta necesario indicar que tal apreciación por parte de esta Sala puede evidenciarse de igual manera del acto administrativo Nro. FSAA-2-2-002716 de fecha 17 de septiembre de 2012, emanado de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora -que es el órgano rector en la materia y el que avala las cláusulas contenidas en los contratos de seguros- dentro del procedimiento que se llevó a cabo ante esa instancia con ocasión a los hechos referidos en el presente caso (vid. expediente administrativo traído por esa Superintendencia al caso de autos). En este sentido, en sus consideraciones para decidir adujo que :
“(…) efectuada la relación de los antecedentes del presente caso, siendo la oportunidad legal para que este órgano de control emita un pronunciamiento sobre las investigaciones preliminares realizadas, este Servicio Desconcentrado se permite efectuar las siguientes consideraciones:
En primer término, debe observarse tal como lo relata el representante de la empresa de seguros, y así quedó demostrado en el expediente, que entre las partes existe una póliza Colectiva de Hospitalización, Cirugía y Maternidad signada bajo el N° BAS-B-12563 correspondiente a la CORPORACIÓN DE SERVICIOS MUNICIPALES LIBERTADOR, S.A., y que durante la vigencia de dicha póliza la sociedad mercantil Seguros QUALITAS, C.A., recibió la solicitud de carta aval, para la colocación de Prótesis Intracavernosa por disfunción Eréctil, notificándose posteriormente en tiempo hábil y oportuno al ciudadano JOSÉ MANUEL BULTRON RAMOS, que declinaban su responsabilidad de conformidad con lo establecido en las Condiciones Particulares de la Póliza en su Cláusula 12 de las exclusiones generales.
Igualmente, se evidenció que los alegatos esgrimidos por el denunciante en cuanto a la colación del artículo 40 de la Ley de la Actividad Aseguradora, numerales 13, y 23 referidos a las prohibiciones de las empresas de seguros y las de reaseguros, se pudo determinar que las mismas no eran aplicables en el caso que nos ocupa; por lo que no se evidencia la existencia de elementos de hecho y de derecho que justifiquen la apertura de un procedimiento administrativo sancionatorio a la empresa denunciada (…)”. (Destacado de la Sala).
En virtud de lo expuesto precedentemente se advierte que el entonces Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) efectuó una calificación errónea de los hechos contenidos en el acto administrativo objeto de revisión, en razón de haber considerado que la colocación de la prótesis intracavernosa al ciudadano José Manuel Bultrón Ramos era un siniestro amparado por la Póliza de Seguros contratada con la sociedad mercantil demandante, lo que configura el vicio de falso supuesto de hecho denunciado. Así se declara.
Por su parte, en cuanto a las normas que sirvieron de fundamento para dictar el acto administrativo impugnado, esto es, los artículos 8, numerales 6 y 17, 16 numeral 5, 18, 19, 78, 126, 128 y 135 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, puede observarse que los mismos refieren lo siguiente:
“Artículo 8. Son derechos de las personas en relación a los bienes y servicios declarados o no de primera necesidad:
(…omissis…)
6. La reposición del bien o resarcimiento del daño sufrido en los términos establecidos en la presente Ley.
(…omissis…)
17. La disposición y disfrute de los bienes y servicios, de forma continua, regular, eficaz, eficiente e ininterrumpida.
(…)”.
“Artículo 16. Se prohíbe y se sancionará conforme a lo previsto en la presente Ley, todo acto o conducta ejecutado por las proveedoras o proveedores de bienes y por los prestadores de servicios, que impongan condiciones abusivas a las personas:
(…omissis…)
5. La imposición de precios y otras condiciones de comercialización de bienes y servicios sin que medie justificación económica.
(…)”.
“Artículo 18. Todo proveedor o proveedora de bienes o prestador de servicios estará obligado u obligada a respetar los términos, plazos, fechas, condiciones, modalidades, garantías, reservas y demás circunstancias conforme a las cuales hayan sido ofrecidos, publicitados o convenidos con las personas para entrega del bien o la prestación del servicio. Si el proveedor o proveedora incumpliere con las obligaciones antes mencionadas, las personas tendrán el derecho de exigir el cumplimiento de lo ofrecido o desistir de la compra o de la contratación del servicio, quedando el proveedor o proveedora obligado u obligada a rembolsar el pago recibido en los términos establecidos en esta Ley.”
“Artículo 19. El Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios conocerá, tramitará, sustanciará y sancionará las trasgresiones a la presente Ley, relativas a la defensa de los ahorristas, asegurados o aseguradas y en general de las personas, usuarios o usuarias que utilicen los servicios prestados por los bancos, aseguradoras, las entidades de ahorro y préstamo, las operadoras de tarjetas de crédito y otros entes financieros y demás servicios, quienes están obligados a prestarlos en forma continua, regular y eficiente”.
“Artículo 78. Los proveedores de bienes o servicios, cualquiera sea su naturaleza jurídica, serán solidaria y concurrentemente responsables, tanto por los hechos propios como por los de sus dependientes o auxiliares, permanentes o circunstanciales, aun cuando no tengan con los mismos una relación laboral”.
“Artículo 126. Quien viole o menoscabe los derechos establecidos en el artículo 7, de la presente Ley, será sancionado con multa de cien Unidades Tributarias (100 UT) a cinco mil Unidades Tributarias (5000 UT) y clausura temporal hasta por noventa días”.
“Artículo 128. Quien incumpla las estipulaciones previstas en
el Título II, Capítulo III, artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22, serán sancionados con multa de cien Unidades Tributarias (100 UT) a cinco mil Unidades Tributarias (5.000 UT), y clausura temporal hasta por noventa días”.
“Artículo 135. Quien esté incurso en los supuestos previstos en el Título II, Capítulo X en sus artículos 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86 y 87 serán sancionados con multa de cien Unidades Tributarias (100 UT) a cinco mil Unidades Tributarias (5.000 UT), o clausura temporal hasta por noventa días”.
De la lectura efectuada a la normativa citada, puede evidenciar esta Sala que los supuestos contenidos en la misma refieren a los derechos de los consumidores y a las obligaciones y conductas prohibidas a los prestadores de servicios, cuyo incumplimiento acarrea sanción de multa e inclusive el cierre temporal del establecimiento.
En este orden, tomando en cuenta que la parte actora fue sancionada por el órgano administrativo demandado por considerar que contravino las disposiciones establecidas en los artículos antes señalados, debe indicarse que al haberse verificado precedentemente que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) efectuó una apreciación errónea de los hechos al estimar que la parte demandante debió amparar la colocación de la prótesis intracavernosa al ciudadano Jose Manuel Bultrón Ramos y, en razón de ello, determinar el incumplimiento de los deberes previstos en los artículos 8, numerales 6 y 17, 16 numeral 5, 18, 19 y 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, mal podía haber aplicado la consecuencia jurídica derivada de dicha violación, que no era otra que la sanción prevista en los artículos 126, 128 y 135 de la referida Ley, relacionada con la imposición de multa contenida en el acto administrativo impugnado. Siendo así, se evidencia la configuración del vicio de falso supuesto de derecho en la referida providencia administrativa. Así se establece.
Por lo antes expuesto, se concluye que los vicios de falso supuesto de hecho y de derecho q afectan la Resolución objeto de revisión lo vician en la causa y por tanto, ello acarrea su nulidad absoluta conforme a la doctrina y al criterio jurisprudencial citado al momento de entrar a conocerse la presente denuncia. Así se declara.
En virtud de las razones de hecho y de derecho expuestas, se declara con lugar la presente demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos por el abogado Oscar Armando Quilarque ya identificado, en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil Seguros Qualitas, C.A., en virtud del silencio administrativo del Ministro del Poder Popular para el Comercio, al no decidir el recurso jerárquico interpuesto contra la Providencia Administrativa Nro. DEC-18-00254-2013, dictada el 6 de agosto de 2013 por el Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE). Así se establece.
En consecuencia, se anula el acto administrativo impugnado, generado en virtud del silencio administrativo del Ministro del Poder Popular para el Comercio, al no decidir el recurso jerárquico interpuesto contra la Providencia Administrativa Nro. DEC-18-00254-2013, dictada el 6 de agosto de 2013 por el Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), supra referida, a través de la cual ordenó a la referida empresa, indemnizar al asegurado denunciante con el pago de veintiún mil ochocientos setenta y cinco bolívares con cero céntimos (Bs. 21.875,00), correspondiente a los gastos sufragados en relación al siniestro Nro. 1522142, e impuso multa por la cantidad de dos mil unidades tributarias (2.000 U.T.). Así se decide.
Vista la anterior declaratoria resulta inoficioso pronunciarse sobre los demás vicios denunciados por la parte actora. Así se declara.
VI
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.- CON LUGAR la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos por el abogado Oscar Armando Quilarque, ya identificado, en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil Seguros Qualitas, C.A., en virtud del silencio administrativo del Ministro del Poder Popular para el Comercio, al no decidir el recurso jerárquico interpuesto contra la Providencia Administrativa Nro. DEC-18-00254-2013, dictada el 6 de agosto de 2013 por el Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), a través de la cual ordenó a la referida empresa, indemnizar al asegurado denunciante con el pago de veintiún mil ochocientos setenta y cinco bolívares con cero céntimos (Bs. 21.875,00), correspondiente a los gastos sufragados en relación al siniestro Nro. 1522142, e impuso multa por la cantidad de dos mil unidades tributarias (2.000 U.T.).
2.- Se ANULA el acto administrativo impugnado.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República, a la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), al Ministro del Poder Popular para el Comercio y a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora. Devuélvase el expediente administrativo a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora. Archívese el expediente judicial. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los catorce (14) días del mes de marzo del año dos mil dieciocho (2018). Años 207º de la Independencia y 159º de la Federación.
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La Presidenta - Ponente MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL |
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El Vicepresidente, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
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La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
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El Magistrado, INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA |
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La Magistrada, EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD
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En fecha quince (15) de marzo del año dos mil dieciocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00295, la cual no está firmada por la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero, por motivos justificados.
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD |
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