Magistrada Ponente: EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO

Exp. Núm. 2018-0597

Mediante oficio Núm. CSCA-2018-001424 del 26 de julio de 2018, recibido en esta Sala el 18 de septiembre de 2018, la entonces Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo remitió el expediente Núm. AP42-G-2015-000108 (nomenclatura del referido órgano jurisdiccional), contentivo de la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con amparo cautelar, por los abogados Jaime Riveiro Vicente y Henry Roberto Gutiérrez Casique, INPREABOGADO Núms. 30.979 y 123.278, respectivamente, en su condición de apoderados judiciales de la sociedad mercantil UNIVERSAL EXPRESS CASA DE CAMBIO, UNICAMBIO C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, en fecha 19 de octubre de 1992, anotado bajo el Núm. 57, Tomo 29-A-Pro, cuyos Estatutos Sociales fueron reformados según asiento inscrito en la Oficina de Registro Mercantil antes referida, el 19 de noviembre de 2013, bajo el Núm. 11, Tomo 264-A; contra la Resolución Núm. 025.15 de fecha 27 de febrero de 2015, emanada de la SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO (SUDEBAN), que confirmó la Resolución Núm. 147.14 del 14 de octubre de 2014 que revocó la autorización de funcionamiento de la recurrente.

Tal remisión se efectuó a fin de que esta Sala se pronuncie acerca de la apelación ejercida por el abogado Henry Roberto Gutiérrez Casique, ya identificado, en su condición de apoderado judicial de la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio, Unicambio C.A., contra la decisión Núm. 2018-00123 de fecha 28 de febrero de 2018 dictada por la entonces Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, que declaró sin lugar la demanda de nulidad interpuesta por la referida empresa.

El 19 de septiembre de 2018, se dio cuenta en Sala. Por auto de la misma fecha se designó ponente a la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero y se fijó un lapso de diez (10) días de despacho para fundamentar la apelación.

El 2 de octubre de 2018 los abogados Jaime Riveiro Vicente y Henry Roberto Gutiérrez Casique, antes mencionados, consignaron la fundamentación de la apelación.

El 25 de octubre de 2018 vencido como se encontraba el lapso para la contestación de la apelación, la causa entró en estado de sentencia.

El 14 de febrero de 2019, el abogado Henry Roberto Gutiérrez Casique, solicitó se dictara sentencia.

En sesión de Sala Plena del 5 de febrero de 2021, de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se reeligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal, quedando integrada esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidenta, Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta; el Magistrado Marco Antonio Medina Salas y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.

Realizado el análisis de las actas que integran el expediente, esta Sala pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:

ANTECEDENTES

Por escrito consignado ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las entonces Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo el 14 de abril de 2015 la representación judicial de la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio, UNICAMBIO, C.A., interpuso demanda de nulidad contra la Resolución Núm. 025.15 de fecha 27 de febrero de 2015, emanada de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), que confirmó la Resolución Núm. 147.14 del 14 de octubre de 2014 que revocó la autorización de funcionamiento de la recurrente, con fundamento en los siguientes argumentos:

Que esa demanda de nulidad fue intentada tempestivamente dado que el acto impugnado le fue notificado a su mandante el 2 de marzo de 2015 y que los cuarenta y cinco (45) días continuos, contados a partir del día siguiente de la fecha de notificación concluyeron el día 16 de abril de 2015, y el recurso fue interpuesto el 14 de ese mes y año.

Que en fechas 29 de abril y 31 de mayo del año 2013 “(…) la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario procedió a realizar inspecciones de rutina en las instalaciones de [su] representada y en virtud de las mismas, el ente regulador realizó las recomendaciones y observaciones que a bien tuvo (…)”. (Resaltado del texto, agregado de la Sala).

Que a través de comunicación del 31 de mayo de 2013, “(…) se notificó a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario que se obtuvo la clave de acceso al portal de la CASA DE CAMBIO ZOOM C.A., la cual permit[ió] ubicar la correspondiente prueba de pago y así sustentar el retiro efectivo de las remesas por parte del mismo (…), se continu[ó] trabajando con la casa pagadora para agilizar el proceso de reintegro (…), se creó un Manual de Normas y Procedimientos para la consignación de documentos de remesas familiares adaptado a la normativa vigente, y se realizó la [actualización] de la base de datos del sistema de [su] mandante con el fin de facilitar el acceso por parte de su personal (…)”. (Mayúsculas y resaltado del texto. Agregados de la Sala).

Que mediante comunicación del 15 de julio 2013, su mandante notificó al órgano supervisor que está en proceso de reclutamiento del personal para colocar en funcionamiento todos los puestos de taquilla y tener esa área operativa al cien por ciento (100%), ello en atención al oficio Núm. SIB-II-CCSB-19837 del 20 de junio de 2013, referente a los resultados obtenidos en la inspección especial practicada el 4 de junio de 2013 en materia de calidad de servicios bancarios.

Que el 9 de agosto de 2013, se remitió “(…) la información solicitada a través del acta de requerimiento (…) de fecha 7 de agosto de 2013, y a tales efectos se consig[nó]: Informe del número de sucursales que posee la Casa de Cambio; Copias de los oficios donde [fue autorizada] la apertura de las sucursales por parte de la Superintendencia; copia de la fianza de fiel cumplimiento y copia del oficio de no objeción de la Superintendencia en cuanto a dicha Fianza; copia de la autorización emitida por el Banco Central de Venezuela para efectuar operaciones cambiarias y copia certificada de la Gaceta Oficial Nro. 34.884 de fecha 17 de enero de 1992 donde la Superintendencia de Bancos otorga a la Casa de Cambio, la autorización para realizar operaciones cambiarias (…)”. (Agregados de la Sala).

Que mediante comunicación del 15 agosto de 2013, se remitió la información solicitada en la visita de inspección especial y acta de inspección levantada en fecha 7 de agosto de 2013, esto es, la lista de clientes que efectuaron remesas durante el período que va del 1° de enero al 31 de julio de 2013; la lista mensual de países de destino de las remesas y número de operaciones trazadas por país en el mismo período indicado.

Que a través de comunicación de fecha 22 de agosto de 2013 “(…) se notificó que en relación al operativo de inspección a varias Casas de Cambio ejecutado por CADIVI (sic), se informa que en dicho operativo y con una orden de allanamiento se inspeccionó el local comercial 1-7 del Centro Comercial Arta dentro del cual opera la agencia de [su] mandante, incautándose sus equipos de computación y varias carpetas de solicitudes de usuarios, y que en [ese] momento no se tiene conocimiento de los documentos faltantes ya que no se levantó la respectiva acta por parte de los funcionarios policiales y que dejara constancia de los documentos incautados, pero sin embargo, [su] mandante en fecha 14 de agosto de 2013 realizó un inventario a los fines de poder determinar la cantidad de carpetas de solicitudes en trámite y las que se encontraban debidamente archivadas y poder dar una respuesta adecuada a los usuarios (…)”. (Agregados de la Sala).

Que en oficio Núm. SIB-DSB-CJ-28898 de fecha 30 de agosto de 2013, se le notificó a su mandante “(…) que de conformidad con lo establecido en el artículo 189 de la Ley especial, [se] acordó iniciar un procedimiento administrativo a [esa] Casa de Cambio sobre la composición de los saldos registrados en la cuenta 110.00 ‘Disponibilidades’, otorgándo[les] un plazo de ocho (8) días hábiles bancarios contados a partir de la fecha de notificación, para exponer los alegatos y argumentos para la defensa de los derechos (…)”. (Resaltado y subrayado del texto. Agregados de la Sala).

Que el 10 de septiembre de 2013, se hizo del conocimiento de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Financiero, que “(…) efectivamente el Convenio [de intermediación cambiaria suscrito con la otrora Comisión Nacional de Administración de Divisas (CADIVI)] venció en fecha 12 de julio de 2013 pero el mismo se renueva automáticamente a menos que una de las partes manifieste su decisión de no suscribirlo nuevamente en el plazo establecido en el mismo (Cláusula Décima Quinta). De igual manera se notificó que ya fueron suministrados todos los recaudos solicitados por CADIVI (sic) para la formalización de la renovación o suscripción del nuevo Convenio y se está en espera de la fecha para la firma del mismo (…)”. (Subrayado del texto. Agregados de la Sala).

Que mediante comunicación de fecha 12 de septiembre de 2013, la demandante, en relación al oficio SIB-DSB-PA-28898 del 30 de agosto de ese mismo año, expuso que en fecha 30 de noviembre de 2012 esa Casa de Cambio solicitó una prórroga de diez (10) días hábiles a fin de presentar la información solicitada y como la Superintendencia no se había pronunciado sobre la prórroga requerida, el 14 de diciembre de ese año envió una nueva comunicación dando una breve explicación sobre los montos registrados en las mencionadas cuentas.

Que el 17 de septiembre de 2013 “(…) la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario emit[ió] oficio SIB-II-GGIBPV-GIBPV5-30666, a través del cual detect[ó] debilidades en los mecanismos de control interno y en los procedimientos administrativos y contables, incluidos los relativos a la gestión y control de riesgo operativo y legal, los cuales inciden directamente en la situación patrimonial de [su] mandante”. (Resaltado del texto. Agregados de la Sala).

Que “(…) en fecha 1 de octubre de 2013, la extinta Comisión de Administración de Divisas (CADIVI) notificó (…) a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, la terminación del convenio que regulaba la actividad de intermediación como Operador Cambiario autorizado de UNIVERSAL EXPRESS CASA DE CAMBIO UNICAMBIO, C.A., como consecuencia de las irregularidades detectadas en el trámite de solicitudes de autorización de adquisición de divisas de remesas a familiares y por cuanto se detectaron incumplimientos legales”. (Resaltado y mayúsculas del texto. Agregados de la Sala).

Que “(…) en fecha 29 de abril de 2014, mediante Punto de Cuenta, el Órgano Superior del Sistema Financiero Nacional se pronunció favorablemente en relación a la solicitud de revocatoria de Autorización de Funcionamiento de [su] mandante”. (Resaltado y subrayado del texto. Agregado de la Sala).

Que el 14 de octubre de 2014, la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), mediante Resolución Núm. 147.14 revocó la autorización de funcionamiento de su mandante. Contra ese acto se interpuso recurso de reconsideración el 18 de diciembre de 2014, el cual fue declarado sin lugar en fecha 27 de febrero de 2015, mediante la decisión impugnada.

Que el acto administrativo recurrido “(…) es nulo de nulidad absoluta, por razones de inconstitucionalidad, por haber violentado el derecho a la defensa y al debido proceso de [su] representada (…)”. (Subrayado del texto. Agregado de la Sala).

Que “(…) la autoridad competente fundamentó su decisión de revocar la Licencia de Funcionamiento de [su] mandante en estos aspectos claramente definidos 1) En la facultad y atribución que se deriva del numeral 4 del artículo 172 de la Ley especial que rige la materia. 2) En los resultados obtenidos en la Inspección General efectuada con fecha de corte al 31 de mayo de 2013, notificada esa Casa de Cambio mediante Oficio SIB-II-GGIBPV5-30666 de fecha 17 de septiembre de 2013 donde se detectaron debilidades en sus mecanismos de control interno y en sus procedimientos administrativos y contables, incluidos los relativos a la gestión y control de riesgo operativo y legal, los cuales coinciden directamente en la situación patrimonial de esa Casa de Cambio y en los incumplimientos a las disposiciones legales contenidas en los artículos 14, 21 y 23 de la Providencia Administrativa Nº 096 emitida por la extinta Comisión de Administración de Divisas (CADIVI) (hoy Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX) (…)”. (Agregado de la Sala).

Que el ente regulador realizó una serie de inspecciones generales a su mandante, “(…) y posteriormente procedió a dictar las observaciones y las correcciones que la misma debía aplicar a los fines de ajustar su actividad a los lineamientos recomendados y exigidos por la autoridad competente, los cuales fueron paulatinamente cumplidos (…).”

Que de acuerdo a la Ley especial aplicable, “(…) el ente regulador, al iniciar un procedimiento administrativo contra un ente regulado puede perfectamente y si las circunstancias lo ameritan, proceder a dictar las ‘medidas administrativas’ que considere pertinentes y si éstas no se cumplen dentro del plazo otorgado, proceder en consecuencia a dictar medidas de otra naturaleza como, entre otras, la intervención del ente regulado, más nunca, pues así no lo contempla la Ley, proceder a revocar de manera directa, y de una sola vez, la Autorización de Funcionamiento previamente otorgada”. (Resaltado y subrayado del texto).

Que en el caso que nos ocupa “(…) si bien la Superintendencia envió a [su] mandante las observaciones correspondientes, producto de las inspecciones realizadas, no es menos cierto, que (…) dejó de tomar en consideración que las mismas habían sido estrictamente acatadas y resueltas en su mayoría, [y] (…) de una vez procedió a imponer la mayor sanción prevista en la Ley especial, cual es la revocatoria de la Autorización de Funcionamiento de [su] mandante”. (Agregados de la Sala. Subrayados del texto).

Que la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario nunca abrió un procedimiento administrativo previo donde se le informara a su mandante “(…) la intención de revocarles la Autorización de Funcionamiento y en donde se señalaron las causas o argumentos de esa posible decisión de revocatoria (…)”.

Que esa situación por sí misma, “(…) implica una prescindencia total del procedimiento previamente establecido en la Ley, además de configurar una desviación absoluta de las facultades atribuidas en la Ley al Órgano regulador, viciando el acto impugnando (…) de desviación de poder (…)”.

Que la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, antes de revocar la Autorización de Funcionamiento, primero debió dictar “(…) las instrucciones que ella considerara necesarias, y solo en el supuesto del incumplimiento de las mismas en el plazo otorgado, debía proceder a exigir los programas de regularización a que hubiera lugar y dictar aquellas otras medidas de carácter preventivo y correctivo correspondiente, con el ánimo de (…) corregir la situación determinada a través de las inspecciones, pero siempre dándole la oportunidad al administrado de ajustar su funcionamiento a las directrices de ley, y en caso de incumplimiento de las previsiones y programaciones adoptadas, proceder a la aplicación de las sanciones respectivas (…)”.

Que la citada Superintendencia obvió totalmente el procedimiento previsto en las normas aplicables “(…) y se apartó inclusive del espíritu de la Ley especial, el cual es lograr el efectivo control y supervisión por parte de ente regulador, y en caso de observancia de fallas o incumplimientos (…) proceder a adoptar las medidas necesarias para su adecuación a la normativa aplicable, pero nunca la intención del Legislador ha sido sancionar de una vez a la institución con la revocatoria de la Autorización de Funcionamiento (…)”.

Que la Ley especial regula de manera clara y determinante “(…) el procedimiento a seguir en el caso de que alguna institución regida por la Ley incumpla con las previsiones de la misma o con las normas dictadas por las autoridades competentes, pero lo cierto es que la revocatoria de la Autorización de Funcionamiento, máxima sanción administrativa prevista en la Ley solo debe ser aplicada en el caso de que la institución no acate o incumpla las observaciones y medidas extraordinarias adaptadas”. (Subrayado del texto).

Solicitaron que el acto recurrido sea declarado nulo de nulidad absoluta, por violación al derecho a la defensa y al debido proceso, y al Principio de Legalidad.

Que “(…) el ente regulador se desvió de las directrices establecidas en la ley especial que rige la materia, pues una vez que realizó las inspecciones generales y detectó a su criterio irregularidades, debió proceder a dictar las ‘observaciones’ pertinentes, y otorgar un plazo para que [su] representada procediera a corregir las fallas detectadas y de manera especial, procediera a adecuar sus sistemas y procedimientos a la normativa vigente aplicable (…)”. (Agregado de la Sala).

Que la ley especial establece que “(…) si en el plazo otorgado no se hicieran las correcciones y adecuaciones en base a las observaciones formuladas, el ente regulador [debía] proceder a la imposición de ‘medidas administrativas’ a los fines de lograr la adecuación a la ley, y en caso de imposibilidad de corregir las fallas detectadas, proceder a los mecanismos de intervención o a cualquiera de las otras medidas previstas en la ley, pero nunca, de manera directa y de una sola vez, proceder a imponer la mayor sanción administrativa, en forma severa y desproporcionada, [la] cual es revocar la Autorización de Funcionamiento de [su] mandante como operadora de casa de cambio”. (Subrayado del texto, agregados de la Sala).

Que la intención del Legislador fue, que en caso de detectar fallas en las casas de cambio “(…) que las mismas sean corregidas y subsanadas a los fines de que cumplan con los requerimientos de la Ley, pero esa intención del Legislador no es, tal y como ocurrió en el presente caso, proceder a revocar en forma directa y sin previo cumplimiento de los mecanismos de correcciones previstos en la ley, la correspondiente Licencia de Funcionamiento”.

Que el acto administrativo impugnado adolece del vicio de desviación de poder dado que “(…) si bien es cierto que tiene una apariencia de estar conforme a derecho, su componente valorativo o volitivo se encuentra errado, pues el ente regulador utilizó las atribuciones y facultades que le otorga la ley especial que rige la materia (…), no con la intención última de proteger intereses supuestamente generales (…) que buscan que la institución controlada adecue sus sistemas y procedimientos a lo requerido por ley y por el órgano regulador, permitiendo que la misma siga brindado el servicio público para el cual fue previamente autorizado; sino con la determinación de revocar la Autorización de Funcionamiento legalmente otorgada a través de acto válido, y desde hace muchos años, sin tomar en consideración los derechos adquiridos y creados a favor de [su] mandante y desviándose de la (…) aplicación del procedimiento previsto en la norma (…)”. (Agregados de la Sala).

Que la referida Superintendencia hizo “(…) un mal uso o (…) un abuso del margen de libertad o discrecionalidad que le permite el numeral 4 del artículo 172 de la ley especial, que establece la atribución de la revocatoria de las autorizaciones de funcionamiento de las instituciones que regula dicha Ley (…) [siendo que] la revocatoria de la licencia otorgada está prevista como sanción administrativa mayor, pero la cual debe solo ser aplicada en el caso de que el ente supervisado no haya acatado las ‘observaciones’ o ‘medidas administrativas’ que debió haber otorgado el ente regulador, y que no acordó en el presente caso (…)”. (Subrayado del texto. Agregados de la Sala).

Que estamos en presencia del vicio de falso supuesto de derecho, toda vez que “(…) el órgano administrativo al dictar el acto recurrido se fundamentó en la atribución que le confiere el numeral 4 del artículo 172 de la ley especial que rige la materia, y dejó de aplicar las normas que debieron ser aplicadas, por cuanto en razón de las irregularidades detectadas en las inspecciones realizadas a [su] mandante, lo procedente era aplicar las normas de la Ley especial que obligan al ente regulador a realizar las observaciones pertinentes, y otorgar el plazo correspondiente para su subsanación, [abriendo] el correspondiente procedimiento administrativo en [ese] sentido, y en caso de no acatar las instrucciones u observaciones dadas, proceder a imponer las ‘medidas administrativas’ previstas en el mismo texto legal, tal y como lo señala el mismo, y no aplicar de una vez y sin haber realizado el procedimiento previsto en la Ley (…)”, la referida sanción. (Agregados de la Sala).

Que se considera que se ha violado la cosa juzgada administrativa cuando un acto administrativo resuelve sobre un caso precedentemente decidido, el cual ya había creado derechos particulares.

Que a su representada, le fue otorgada la correspondiente autorización para funcionar como Casa de Cambio mediante “(…) Resolución Nro. 1135 de fecha 15 de enero de 1992 emanada del entonces Ministerio de Hacienda (…) y durante muchos años ha desarrollado una actividad lícita (…), siendo que durante esta cantidad de años, la misma nunca ha estado sometida a sanciones del órgano rector y ha funcionado en cabal cumplimiento de las normativas aplicables”. (Resaltado y subrayado del texto).

Que la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario “(…) no podía revocar, (…) el acto (…) a través del cual se le otorgó la Autorización de Funcionamiento como Casa de Cambio y que le otorgó los derechos que de tal concesión se derivan, sin previamente haber cumplido los requisitos de Ley para tal tipo de sanción y haber aperturado un procedimiento administrativo en el cual, desde el principio, [su] mandante [hubiese] sido notificada de la intención del órgano rector de revocar la Autorización de Funcionamiento, a los fines de poder ejercer adecuadamente su derecho a la defensa y con pleno conocimiento de los hechos que se le imputan”. (Resaltado del texto, agregados de la Sala).

Que “(…) la actuación de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, al momento de dictar el acto administrativo hoy impugnado, no fue ‘racional’ ni ‘razonable’ ni ‘proporcional’, pues por una parte, la racionalidad está fundamentada en el presente caso, en el espíritu del Legislador al dictar la ley especial que rige la materia, pues no fue precisamente la de revocar la autorización de funcionamiento previamente otorgada a las instituciones por ellas controladas, sin el previo agotamiento de mecanismos de supervisión y control que permitan la adecuada operación de la señalada institución a la ley, y solo en el caso que esta no pueda dar cumplimiento a las observaciones dadas por el ente regulador, o a las ‘medidas’ impuestas, en el tiempo otorgado, podría proceder la aplicación de la atribución prevista en el numeral 4 del artículo 172 de la Ley, vale decir, la potestad revocatoria de la Autorización de Funcionamiento, y siempre que se realice a través de la apertura de un procedimiento administrativo que garantice y salvaguarde el debido proceso y el derecho de la defensa de la institución de que se trate, la cual debe saber y conocer, desde el principio o apertura del procedimiento administrativo, que la finalidad del mismo es la señalada revocatoria de la licencia o autorización otorgada”. (Resaltado del texto).

Que el órgano administrativo accionado “(…) tampoco fue ‘razonable’, pues del expediente administrativo y del acto (…) impugnado se desprende que las observaciones realizadas a [su] mandante se relacionaban a la adecuación de sus sistemas, archivos y metodología de operación, a las normas y principios administrativos aplicables, más nunca a debilidades en su Capital o a irregularidades en cuanto a sus accionistas o administradores o su situación financiera propia o, cualquier otra razón grave de las previstas en la ley especial, que pudieran ocasionar o acarrear tan grave sanción (…)”. (Subrayado del texto. Agregado de la Sala).

Que su mandante “(…) siempre procedió a acatar y tomar en consideración las observaciones formuladas, y a corregirlas en gran proporción, y si eso fue así ¿Por qué el órgano rector tomó tan drástica decisión en [su] caso? (…), resulta absolutamente no razonable el comportamiento de la Administración, cuando lo correcto era supervisar y asegurarse de que las observaciones realizadas fueron acogidas por [su] mandante, quien realizó y se encontraba realizando a la fecha de la decisión impugnada, todo lo que tenía que hacer para adecuar sus operaciones a las normas de funcionamiento exigidas por la ley y por el ente regulador, y en total acatamiento al principio de buena fe (…)”. (Subrayado del texto. Agregados de la Sala).

Que la decisión impugnada es “(…) absoluta y fatalmente ‘desproporcionada’, pues ‘condenó’ a [su] representada a la más importante sanción administrativa que se podía tomar, (…) la revocatoria de la Autorización de Funcionamiento como casa de cambio, [no solo] desconociendo totalmente su antigüedad, trayectoria y actuación administrativa durante años, sino también desconociendo los derechos propios, subjetivos y directos que tenía, producto de la actividad que venía desarrollando con plena licencia por parte del Estado Venezolano. El ente regulador, en vez de controlar y supervisar que [su] representada acogiera y aplicara las observaciones dadas y adecuara su funcionamiento en la forma que el ente regulador consideraba, optó de una vez por revocar la Autorización de Funcionamiento, cuando inclusive en la Ley especial aplicable existen otras sanciones razonables y proporcionales, como es el caso de la suspensión de funcionamiento por tiempo determinado, o medidas más extremas como la administración vigilada, la intervención u otros métodos de transferencia (…)”. (Resaltado y subrayado del texto. Agregados de la Sala).

Que los nuevos criterios de la Administración no pueden afectar a los particulares, siendo el caso que su mandante funcionó normalmente durante años “(…) en base a las normas y directrices aplicables. Las observaciones realizadas a [su] mandante por parte del órgano rector, además de haber sido acatadas (…), fueron consecuencia de la aplicación de esos nuevos criterios adoptados en el tiempo por las autoridades, tal como es el caso de la documentación exigida por el ente rector para el supuesto de la aprobación de divisas para remesas de familiares en el exterior, y otros ítems de igual naturaleza (…)”. (Agregados de la Sala).

Que la sanción impuesta a su mandante la coloca en una total indefensión, por cuanto la misma “(…) se encontraba en pleno proceso de acatamiento de las observaciones y recomendaciones dadas por el órgano rector, y ni siquiera se cumplió con el procedimiento de ley, el cual tiene por finalidad y objetivo permitir que el administrado cumpla con las exigencias y requerimientos de ley, y permitir que la institución supervisada y controlada, adecue sus sistemas y procedimientos a lo requerido. [Ese] hecho concreto, [en su] criterio, implica la existencia de un vicio en la actuación del órgano administrativo que debe acarrear la nulidad del acto impugnado y así expresamente solicita[ron] sea declarado”. (Agregados de la Sala).

Que considera procedente una protección cautelar en base a la violación al derecho a la defensa y al debido proceso de su representada materializada por la actuación del órgano rector en la emisión del acto administrativo impugnado, al apartarse del procedimiento a ser aplicado en el caso concreto y en función de lo determinado en la ley especial que rige la materia.

Que el acto recurrido violó “(…) de manera flagrante el derecho al debido proceso de [su] representada (…), cuando fue dictado (…) [con] prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido en la ley especial que rige la materia en estudio, ya que en vez de aplicar los mecanismos previstos en dicha normativa para el caso de que el órgano rector detecte supuestas ‘irregularidades’ en el ente inspeccionado, y se proceda entonces a aplicar los mecanismos correctivos correspondientes con el objetivo de que la institución adapte su operación a lo previsto en la norma, de una vez procedió a revocar la Autorización de Funcionamiento de [su] mandante, lesionando entonces de manera directa su derecho a la defensa y a un debido proceso”. (Subrayado del texto. Agregados de la Sala).

Que la solicitud de cautela cumple con los requisitos establecidos en la jurisprudencia para el otorgamiento de las medidas cautelares, “(…) ya que resulta evidente la existencia de Periculum in Mora, el Periculum in Damni y el Fumus Boni Juris (…)”. (Resaltado del texto).

Por último, solicitaron que se declarara procedente el amparo y en consecuencia, se suspendieran los efectos del acto administrativo impugnado hasta que se decidiera la presente causa, que se declarara con lugar la demanda de nulidad y en consecuencia, nula la Resolución Núm. 025.15, de fecha 27 de febrero de 2015 emanada de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN).

Sustanciada la causa, por decisión Núm. 2018-00123 de fecha 28 de febrero de 2018, la entonces Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declaró sin lugar la demanda de nulidad interpuesta.

El 22 de mayo de 2018 se libraron notificaciones dirigidas a la recurrente, a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN) y a la Procuraduría General de la República, siendo consignado por el Alguacil en fecha 26 de junio de 2018, el recibo respecto de las dos (2) primeras mencionadas.

El 28 de junio de 2018 la representación judicial de la empresa Universal Express Casa de Cambio, UNICAMBIO, C.A., apeló de la mencionada decisión.

El 10 de julio de 2018 el Alguacil consignó recibo de la notificación de la Procuraduría General de la República.

Por diligencia del 18 de julio de 2018 el apoderado judicial de la recurrente ratificó su apelación.

Mediante auto del 26 de julio de 2018 la entonces Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo oyó en ambos efectos la apelación y ordenó la remisión del asunto a esta Sala.

SENTENCIA APELADA

El 28 de febrero de 2018, la entonces Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo dictó la decisión Núm. 2018-00123, mediante la cual declaró sin lugar la demanda de nulidad interpuesta, bajo los siguientes argumentos:

“(…) la representación judicial de la referida sociedad mercantil en el escrito contentivo de la demanda, denunció que el acto administrativo impugnado se encuentra viciado de nulidad, por infringir: i) el derecho a la defensa y al debido proceso; ii) principio de legalidad; iii) cosa juzgada administrativa; iv) principio de racionalidad y proporcionalidad; v) falso supuesto de derecho.

Ello así, pasa este Órgano Jurisdiccional a pronunciarse sobre los alegatos planteados por la representación judicial de la parte actora, en los siguientes términos:

-Debido proceso y derecho a la defensa:

Sobre este punto la representación judicial de la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio, Unicambio C.A., señaló que el ente regulador debió iniciar un procedimiento especial donde se le informara de la intención de revocar la autorización de funcionamiento otorgada.

(…omissis…)

es preciso determinar si efectivamente se produjo la indefensión de la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., como consecuencia de la actividad desplegada por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), a lo largo del procedimiento administrativo sancionador instruido en su contra, a los efectos de que esta Corte pueda emitir un pronunciamiento acerca de la validez del acto administrativo impugnado y a tal efecto observa que:

Mediante oficio N° SIB-II-CCSB-16435 de fecha 23 de mayo de 2013, la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), informó a la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., sobre la realización de la visita de inspección especial que se llevó a cabo el 31 de mayo de 2013, en virtud de ello la referida empresa remitió al referido organismo el plan de adiestramiento en materia de calidad de servicio año 2013 y una comunicación del 27 de ese mismo mes y año donde se designó persona enlace entre esa casa de cambio y la referida superintendencia (ver folio 72, 73 y 74 del expediente administrativo).

El 31 de mayo de 2013, la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), realizó el informe de inspección general realizado a la referida empresa indicando las debilidades encontradas en sus mecanismos de control interno y en sus procedimientos administrativos y contables, incluidos los relativos a la gestión y control del riesgo operativo y legal los cuales inciden directamente en la situación patrimonial de esa casa de cambio (ver folios del 16 al 24 del expediente administrativo).

El 17 de septiembre de 2013, la antes mencionada Superintendencia remitió a la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., el informe contentivo de los resultados obtenidos en la inspección general efectuada el 31 de mayo de 2013 (ver folio 25 y 26 del referido expediente).

Mediante comunicación N° SIB-II-GGIBPV-GIBPV5-2155 de fecha 5 de noviembre de 2013, la Dirección General de Inspección Banca Privada, de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), remitió el resultado de la inspección realizada a la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., a los fines de tomar las acciones correctivas las cuales no fueron acatadas en su totalidad (27, 28 y 29 del expediente administrativo).

El 31 de enero de 2014, mediante oficio N° SIB-DSB-CJ-OD-03552 la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), solicitó al Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública opinión sobre la revocatoria de la autorización de funcionamiento de la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A. (ver folio 30 del expediente administrativo).

Mediante oficio N° F/CJ/E/DLF/2014/0197 de fecha 4 de junio de 2014, la Dirección General de Consultoría Jurídica del Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública remitió a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), el punto de información de fecha 29 de abril de 2014, en el cual se le (…) [sugiere] al Ministro dar el visto bueno para acordar la revocatoria de la autorización de uso de la referida empresa (ver 35 al 37 del expediente administrativo).

En tal sentido, a los fines de verificar el alegato de violación al debido proceso y derecho a la defensa esta Corte estima necesario traer a colación lo establecido en el artículos 171 (sic) de la Ley de Instituciones del Sector Bancario el cual es del siguiente tenor:

(…omissis…)

Del artículo anteriormente trascrito se desprende que el Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario podrá revocar a las instituciones de dicho sector la autorización de funcionamiento, mediante decisión debidamente motivada y con opinión vinculante del Ministro respectivo.

El 6 de octubre de 2014, se celebró la audiencia dejándose constancia de la comparecencia de todas las partes y en la cual la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), estimó viable revocar la autorización de funcionamiento de la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A. (ver folios 38 y 39).

El 14 de octubre de 2014, la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), dictó la Resolución N° 147.16 mediante la cual acordó revocar la autorización de funcionamiento de la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A.

En esa misma fecha la citada Superintendencia mediante comunicación N° SIB-DSB-CJ-OD-34654 remitió al Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública la referida resolución a los fines de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela (ver folios 41 y 45).

Siendo ello así, y visto que se cumplieron todas las fases procesales a los fines de aplicar la sanción respectiva esta Corte desecha los referidos alegatos relativos a la vulneración del derecho al debido proceso y derecho a la defensa. Así se declara.

-Del principio de legalidad

Sobre este punto la representación judicial de la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio, Unicambio C.A., señaló que ´[…] el ente regulador se apartó de las previsiones contenidas en la ley especial que rige la materia, aplicables para el supuesto de irregularidades que realice a los entes controlados, detecte supuestas irregularidades o fallas en sus procedimientos y por vía de consecuencia infringió y violó el principio de legalidad establecido en los artículos 137 y 141 de la Constitución Nacional, y así pedimos sea reconocido por esta competente autoridad’.

(…)

Entonces, el principio de legalidad comporta el apego a la ley que la Administración debe mantener en todas sus actuaciones y en materia sancionatoria la tipificación del hecho ilícito y la respectiva sanción, todo con el fin de resguardar a los administrados de actos que puedan ser arbitrarios.

Establecido lo anterior, esta Corte observa de una revisión del expediente que en virtud de lo establecido en el artículo 171 (sic) de la Ley de Instituciones del Sector Bancario, el Superintendente de las referidas Instituciones podrá revocar la autorización de funcionamiento mediante auto motivado con la opinión vinculante del Ministro respectivo, y tomando en consideración que en fecha 23 de mayo de 2013, la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), informó a la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., sobre la realización de la visita de inspección especial que se llevo a cabo el 31 de mayo de 2013, en la cual se detectaron debilidades en sus mecanismos de control interno y en sus procedimientos administrativos y contables, incluidos los relativos a la gestión y control del riesgo operativo y legal los cuales inciden directamente en la situación patrimonial de esa casa de cambio siendo que dicho organismo informó a la referida casa de cambio de las irregularidades encontradas, y visto que esta no acató las medidas correctivas que debía aplicar para su correcto funcionamiento la citada Superintendencia previo un procedimiento administrativo y la opinión favorable del Ministro del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública, acordó revocar la autorización de funcionamiento a dicha casa de cambio.

Por tanto, quien aquí decide concluye que en el presente caso existe una ley anterior que describe las circunstancias fácticas que llevaron a la revocatoria de la autorización de funcionamiento de la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., así como la referida sanción, en consecuencia, se desecha el alegato planteado. Así se declara.

-De la cosa decidida

Sobre este punto la representación judicial de la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio, Unicambio C.A., delató la ‘[…] VIOLACIÓN A LA COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA, […]’ toda vez que ‘[…] el órgano rector incurrió en el vicio denunciado, cuando con prescindencia del procedimiento previamente establecido por la Ley, desconoció los derechos adquiridos por [su] mandante como consecuencia de la autorización de funcionamiento otorgado por el Estado años atrás […]’.

(…)

Sin menoscabo de las consideraciones antes expuestas, y para el caso que nos ocupa, es menester señalar que el otorgamiento de la autorización de funcionamiento otorgada a la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., no implica que si dicha casa de cambio incurre en incumplimiento de los parámetros exigidos por el ordenamiento jurídico, la misma sea revocada.

Toda vez que, el procedimiento administrativo llevado a cabo para otorgar la autorización de funcionamiento de la casa de cambio versó en el cumplimiento de los requisitos exigidos en la ley para optar a la misma, y culminó con la aprobación de la referida autorización, mientras que el procedimiento para revocarla atañe a las irregularidades antes mencionadas en el funcionamiento de la casa de cambio, con lo cual, la resolución administrativa contentiva de la autorización no trató en modo alguno las irregularidades en el funcionamiento de la casa de cambio, en consecuencia se desecha el alegato antes expuesto. Así se declara.

-Del principio de racionalidad y proporcionalidad:

Sobre este punto la representación judicial de la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio, Unicambio C.A., delató que ‘[e]n el caso que nos ocupa, la actuación de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, al momento de dictar el acto administrativo hoy impugnado, no fue ‘racional’ ni ‘razonable’ ni ‘proporcional’, pues por una parte, la racionalidad está fundamentada en el presente caso, en el espíritu del Legislador al dictar la ley especial que rige la materia, pues no fue precisamente la de revocar la autorización de funcionamiento previamente otorgadas por las instituciones por ellas controladas, sin el previo agotamiento de mecanismos de supervisión y control que permitan la adecuada operación de la señalada institución a la ley, y solo en el caso que esta no pueda dar cumplimiento a las observaciones dadas por el ente regulador, o a las ‘medidas’ impuestas, en el tiempo otorgado, podría proceder la aplicación de la atribución prevista en el numeral 4 del artículo 171 (sic) de la ley, vale decir, la potestad revocatoria de la Autorización de Funcionamiento, y siempre que se realice a través de la apertura de un procedimiento administrativo que garantice y salvaguarde el debido proceso y el derecho de la defensa de la institución de que se trate, la cual debe saber y conocer, desde el principio o apertura del procedimiento administrativo, que la finalidad del mismo es [la] señalada revocatoria de la licencia o autorización otorgada’.

(…)

Ello así, estima esta Corte pertinente traer a colación lo establecido en el numeral 4 del artículo 171 (sic) de la Ley de Instituciones del Sector Bancario, el cual es del siguiente tenor:

(…omissis…)

Del artículo anteriormente transcrito se desprende que el Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario es competente para revocar las autorizaciones (de funcionamiento) mediante decisión debidamente motivada y con la opinión vinculante del Ministro.

Ahora bien, siendo como se estableció en párrafos anteriores que de la inspección realizada en fecha 31 de mayo de 2013 a la empresa Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario detectó debilidades en los mecanismos de control interno, así como, en sus procedimientos administrativos y contables, incluidos los relativos a la gestión, los cuales inciden directamente en la situación patrimonial de esa casa de cambio.

Aunado a lo anterior, no puede dejar de observar quien aquí decide que la representación judicial de la parte actora manifestó en su escrito contentivo de la demanda de nulidad que ‘[…] se puede observar que si bien la Superintendencia envio [sic] a [su] mandante las observaciones correspondientes, producto de las inspecciones realizadas, no es menos cierto, que no solo dejó de tomar en consideración que las mismas habían sido estrictamente acatadas y resueltas en su mayoría, sino que […] de una vez procedió a imponer la mayor sanción prevista en la Ley especial, cual es la revocatoria de la Autorización de Funcionamiento’, es decir, la casa de cambio admite no haber cumplido a cabalidad con las indicación que le fueron manifestadas.

Siendo ello así y tomando en consideración que se le solicitó al Ministro del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública su opinión favorable con respecto a la revocatoria de la autorización de funcionamiento de la antes mencionada casa de cambio esta Corte concluye que la decisión adoptada por la Superintendencia posee la debida adecuación entre la gravedad de los hechos constitutivos de la infracción y la sanción aplicada ya que la misma responde a los fines y límites que el ordenamiento jurídico establece. En consecuencia se desecha el vicio delatado. Así se establece.

-Del vicio de falso supuesto:

Sobre este punto la representación judicial de la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio, Unicambio C.A., señaló que ‘(…) el órgano administrativo al dictar el acto recurrido se fundamentó en la atribución que le confiere el numeral 4 del artículo 171 de la ley especial que rige la materia, y dejó de aplicar las normas que debieron ser aplicadas, por cuanto en razón de las irregularidades detectadas en las inspecciones realizadas a [su] mandante, lo procedente era aplicar las normas de la Ley especial que obligan al ente regulador a realizar las observaciones pertinentes, y otorgar el plazo correspondiente para su subsanación, aperturando el correspondiente procedimiento administrativo en es[e] sentido, y en caso de no acatar las instrucciones u observaciones dadas, proceder a imponer las ‘medidas administrativas’ previstas en el mismo texto legal, tal y como lo señala el mismo, y de no aplicar de una vez y sin haber realizado el procedimiento previsto en la Ley […]’.

(…)

Aunado a ello de las actuaciones que cursan en el expediente se constató que:

Mediante oficio N° SIB-II-CCSB-16435 de fecha 23 de mayo de 2013, la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), informó a la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., sobre la realización de la visita de inspección especial que se llevó a cabo el 31 de mayo de 2013, en virtud de ello la referida empresa remitió al referido organismo el plan de adiestramiento y en materia de calidad de servicio año 2013 y una comunicación del 27 de ese mismo mes y año donde se designó persona enlace entre esa casa de cambio y la referida Superintendencia (ver folio 72, 73 y 74 del expediente administrativo).

El 31 de enero de 2014, mediante oficio N° SIB-DSB-CJ-OD-03552 la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), solicitó al Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública, opinión sobre la revocatoria de la autorización de funcionamiento de la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A. (ver folio 30 del expediente administrativo)

Mediante oficio N° F/CJ/E/DLF/2014/0197 de fecha 4 de junio de 2014, la Dirección General de Consultoría Jurídica del Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública remitió a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), el punto de información de fecha 29 de abril de 2014, en el cual se le siguiere al Ministro dar el visto bueno para acordar la revocatoria de la autorización de uso de la referida empresa (ver 35 al 37 del expediente administrativo).

Ello así, observa esta Corte que la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), cumplió con informarle a la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., el informe de la inspección realizada 31 de mayo de 2013, indicándole las debilidades y fallos encontrados a los fines que realizara las acciones correctivas para mantener un funcionamiento acorde con la ley, no obstante dicha casa de cambio no cumplió en su totalidad con las mismas lo que motivó al organismo a solicitar la opinión del Ministro del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública relativa a la revocatoria de la autorización de funcionamiento de la empresa antes mencionada y a sustanciar el procedimiento administrativo sancionatorio. En consecuencia, visto que la Superintendencia cumplió con lo establecido en la (…) Ley de Instituciones del Sector Bancario, instrumento normativo de rango aplicable al caso bajo análisis, se desecha el vicio de falso supuesto de derecho delatado por la representación judicial de la parte actora. Así se establece.

Determinado lo anterior, esta Corte debe declarar SIN LUGAR la demanda de nulidad interpuesta (…) y en consecuencia, CONFIRMA el acto administrativo contenido en la Resolución número 025.15 de fecha 27 de Febrero de 2015, emanada de la SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO (SUDEBAN), mediante la cual revocó la autorización de funcionamiento de la referida casa de cambio (…)”. (Mayúsculas y resaltado del texto. Agregado de la Sala).

III

FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN

El 2 de octubre de 2018, los abogados Jaime Riveiro Vicente y Henry Roberto Gutiérrez Casique, apoderados judiciales de la recurrente, antes identificados, adujeron lo siguiente:

Que deben insistir “(…) en los argumentos presentados ante la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo al momento de interponer el Recurso de Nulidad contra el acto recurrido, y establecer esta Apelación como un medio de gravamen, y permitir de esa manera a [esa] honorable Sala del Tribunal Supremo de Justicia, un examen más amplio de la situación (…)”. (Agregado de la Sala).

Que consideran que el principal vicio observado en el acto recurrido y en la forma en que se produjo “(…) es la evidente violación al derecho al Debido Proceso de [su] representada, pues se observa una desviación procedimental que causó y sigue causando indefensión a [su] representada. [Y es por ello que consideran] necesario advertir (…) [que la recurrida], se limitó a verificar que se cumplieran los pasos del procedimiento administrativo aperturado por el ente regulador (…), y que culminó con la sanción impuesta a [su] representada, pero obvió considerar que lo que la Administración pretendía con el mismo, escapaba de los fines del procedimiento mismo iniciado, materializando un uso abusivo de las formas de procedimiento a las que se le pretende dar una finalidad que la Ley (…) [ni] prevé ni establece (…)”. (Agregados de la Sala).

En concreto adujeron lo siguiente:

1.- Violación al derecho a la defensa y al debido proceso.

Que el a quo al analizar la denuncia de violación a las garantías constitucionales del derecho a la defensa y al debido proceso efectuada en nombre de su representada, confundió la forma en que fue planteada, por cuanto “no se trata de que a [su] representada se le haya dictado una decisión administrativa con prescindencia de procedimiento administrativo, ni que no se le haya permitido presentar alegatos de defensa, sino que (…), el ente administrativo en la decisión administrativa impugnada violó tales garantías constitucionales, pues no aplicó correctamente las normas de derecho establecidas en la Ley especial que rige la materia, pues procedió a imponer la mayor sanción administrativa existente, cual es la revocatoria de la licencia de funcionamiento de [su] representada como Casa de Cambio, sin aplicar antes los correctivos o procedimientos previos establecidos en la Ley, incurriendo entonces en la violación a la garantía constitucional del Debido Proceso”. (Subrayado del texto. Agregados de la Sala).

Que el acto recurrido violó de manera flagrante el derecho a la defensa y al debido proceso de su representada, por cuanto el mismo fue dictado “con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido en los artículos 171 y siguientes del Decreto Nro. 1.402 con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Instituciones del Sector Bancario, de fecha 13 de noviembre de 2014, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 6.154 Extraordinario” toda vez que “el ente regulador, procedió a realizar una serie de inspecciones generales a [su] mandante, y posteriormente procedió a dictar las observaciones y las correcciones que la misma debía aplicar a los fines de ajustar su actividad a los lineamientos recomendados y exigidos por la autoridad competente, los cuales fueron paulatinamente cumplidos, tal y como se evidencia de las comunicaciones referidas (…) y que no fueron impugnadas en su debida oportunidad procesal”. (Agregado de la Sala).

Que “el ente regulador, al iniciar un procedimiento administrativo contra un ente regulado puede perfectamente y si las circunstancias lo ameritan, proceder a dictar las ‘medidas administrativas’ que considere pertinentes, y si éstas no se cumplen dentro del plazo otorgado, proceder en consecuencia a dictar medidas de otra naturaleza como (…) la intervención del ente regulado, mas nunca, pues así no lo contempla la Ley, proceder a revocar de manera directa, y de una sola vez, la Autorización de Funcionamiento previamente otorgada, y así se desprende del análisis de los artículos 177 y siguientes del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Instituciones del Sector Bancario”. (Resaltado y subrayado del texto).

Que “si bien la Superintendencia envió a [su] mandante las observaciones correspondientes, producto de las inspecciones realizadas, no es menos cierto, que no solo dejó de tomar en consideración que las mismas habían sido estrictamente acatadas y resueltas en su mayoría, sino que prescindió, de haberlo considerado procedente, de imponer a adoptar las medidas preventivas de obligatoria observancia que indica la Ley, sino que de una vez procedió a imponer la mayor sanción prevista en la Ley especial, cual es la revocatoria de la Autorización de Funcionamiento de [su] mandante; y esta situación en si misma constituye una violación al Debido Proceso establecido en la Ley especial, siendo que en consecuencia, [el] ente regulador actuó fuera de la normativa y del buen proceder previsto en la misma, y ello debe acarrear la nulidad del acto recurrido”. (Subrayado del texto. Agregados de la Sala).

Que “la Ley especial regula de manera clara y determinante, el procedimiento a seguir en el caso de que alguna institución regida por la Ley incumpla con las previsiones de las mismas o con las normas dictadas por las autoridades competentes, pero lo cierto es que la revocatoria de la Autorización de Funcionamiento, máxima sanción administrativa prevista en la Ley solo debe ser aplicada en el caso de que la institución no acate o incumpla las observaciones y medidas extraordinarias adoptadas; y que si bien es cierto que el numeral 4) del artículo 171 (sic) de la Ley especial prevé la facultad del ente regulador para revocar la Autorización de Funcionamiento previamente dada, no es menos cierto que la misma Ley prevé el procedimiento a aplicar en caso de que se detenten inobservancias o irregularidades por parte de la institución, y que ante esa máxima sanción administrativa, el ente regulador debió aperturar un procedimiento especial donde se le informa de la intención de revocar la autorización otorgada, a los fines de que [su] mandante pudiese ejercer sus derechos y defensas, máxime cuando se han causado derechos a favor de la misma a través del acto autorizado inicial; no haberlo hecho de esta manera implica necesariamente la violación al derecho a la defensa y al debido proceso, además de ocasionar daños y perjuicios de difícil reparación”. (Agregado de la Sala).

Que no se trata “como analiza la sentencia recurrida (…) [que] la autoridad administrativa haya aperturado un procedimiento previo para tomar su decisión, y que se le haya dado la oportunidad a [su] representada de exponer sus razones y alegatos de defensa en el mismo; sino que al momento de imponer su sanción dentro del procedimiento administrativo aperturado, el ente regulador aplicó de manera inadecuada la ley especial que rige la materia, pues antes de revocar la licencia de Operación como Casa de Cambio a [su] representada, debió, a todo evento, imponer las medidas correctivas a que hubiera lugar, e inclusive ´intervenir´ administrativamente a [su] representada, pero nunca, tal y como lo hizo, revocar de una vez la Licencia referida, y allí es donde se produjo la violación al Debido Proceso, en este caso al debido proceso administrativo previsto en la Ley especial, y ello debe conducir a la nulidad del acto administrativo recurrido, y también a la revocatoria del fallo dictado por la Corte Segunda en lo Contencioso Administrativo, objeto de esta Apelación”. (Resaltado y subrayado del texto. Agregados de la Sala).

2.- Violación del principio de legalidad.

Que la recurrida yerra en su análisis de los argumentos expuestos por los representantes de la empresa sancionada por cuanto “no se trata de que el ente regulador tenga o no la facultad legal para revocar la Licencia de Operación como Casa de Cambio de [su] representada, pues evidentemente la tiene de acuerdo a lo previsto en la Ley especial; (…) lo que [se] denuncia es que el acto administrativo impugnado se encuentra viciado de nulidad, por cuanto de acuerdo a esa Ley especial, antes de tomar dicha decisión debió adoptar otras medidas correctivas, y en caso de incumplimiento, proceder a la intervención de [su] mandante; y tal proceder evidentemente implica que la autoridad administrativa violó el principio de legalidad pues no adecuó su actuación a lo previsto en la Ley, y en consecuencia actuó fuera de sus facultades, en cuanto a la manera de atender el procedimiento sancionatorio”. (Subrayado y resaltado del texto. Agregados de la Sala).

Que en la demanda de nulidad interpuesta, acerca de este tópico alegaron que “la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, al emitir el acto administrativo impugnado, incurrió en violación del principio general de Legalidad de la actuación de la Administración Pública, por cuanto no respetaron los procedimientos establecidos en la Ley especial que rige la materia. El ente regulador se desvió de las directrices establecidas en la ley especial, pues una vez que realizó las inspecciones generales y detectó, a su criterio, irregularidades, debió proceder a dictar las ‘observaciones’ pertinentes, y otorgar un plazo para que [su] representada procediera a adecuar sus sistemas y procedimientos a la normativa vigente aplicable, tal y como lo señala la ley especial, y si en el plazo otorgado no se hicieran las correcciones y adecuaciones en base a las observaciones formuladas, el ente regulador podía proceder a la imposición de ‘medidas administrativas’ a los fines de lograr la adecuación a la ley, y en caso de imposibilidad de corregir las fallas detectadas, proceder a los mecanismos de intervención o a cualquiera de las otras medidas previstas en la ley, pero nunca, de manera directa y de una sola vez, proceder a imponer la mayor sanción administrativa, en forma severa y desproporcionada, cual es revocar la Autorización de Funcionamiento de [su] mandante como operadora de casa de cambio”. (Resaltado y subrayado del texto. Agregados de la Sala).

3.- Violación de la cosa decidida.

Que “además de resaltar que la recurrida solo y de manera reiterada se acoge a lo expresado por la representación del Ministerio Publico en el presente asunto, vuelve a confundir los términos en que se efectuó la denuncia, pues no se trata de que estemos confundiendo el procedimiento administrativo de otorgamiento de la Licencia de Operación como Casa de Cambio, según los requerimientos de la Ley, con los requisitos previstos para el procedimiento administrativo de revocatoria de la Licencia otorgada”.

Que en la oportunidad en que se introdujo la demanda de nulidad, en lo que respecta a esta particular denuncia indicaron que a su representada le fue “otorgada la correspondiente autorización para funcionar como Casa de Cambio (…), y a partir de dicha autorización administrativa, [su] mandante realizó todo lo necesario para funcionar como Casa de Cambio y de acuerdo a las leyes aplicables, y durante muchos años ha desarrollado una actividad lícita, progresista, generadora de empleo y de utilidad social para el país, siendo que durante esta cantidad de años, la misma nunca ha estado sometida a sanciones del órgano rector y ha funcionado en cabal cumplimiento de las normativas aplicables; y señala[ron] también que en relación a los actos administrativos creadores de derechos subjetivos, merecida mención debe hacerse a la potestad revisora de la Administración sobre los actos administrativos por ella dictados, conferida en el Artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, potestad que encuentra sus límites tanto en las condiciones específicas que pudieran generarse de dicha revisión, como los efectos producidos por dichos actos y que, en este sentido tenemos que la Administración solo podrá revocar sus propios actos, cuando los mismos no hayan generado derechos subjetivos o intereses legítimos y directos a los particulares, o cuando cumplidos los requisitos de Ley se haya aperturado el procedimiento administrativo competente, y de allí que argumentamos que la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario no podrá revocar, en el caso que nos ocupa, el acto previamente dictado por la competente autoridad a través del cual se le otorgó la Autorización de Funcionamiento como Casa de Cambio y que le otorgó los derechos que de tal concesión se derivan, sin previamente haber cumplido los requisitos de la Ley para tal tipo de sanción y haber aperturado un procedimiento administrativo en el cual, desde el principio, [su] mandante haya sido notificada de la intención del órgano rector de revocar la Autorización de Funcionamiento, a los fines de poder ejercer adecuadamente su Derecho a la Defensa y con pleno conocimiento de los hechos que se le imputan”. (Resaltado y subrayado del texto. Agregados de la Sala).

4.- Violación del principio de racionalidad y proporcionalidad.

Que en cuanto a ello, el análisis realizado por la recurrida “resulta apartado de lo planteado por [esa] Representación al momento de argumentar el Recurso de Nulidad interpuesto contra el acto administrativo impugnado, pues no se trata de que el ente regulador tenga o no la facultad de revocar las Licencias otorgadas previamente, pues evidentemente claro que tiene esta facultad, pero que solo puede ser ejercida de acuerdo a lo previsto en la Ley, y allí radica la base y fundamento de [su] denuncia, pues en el presente asunto, el ente regulador impuso la mayor sanción posible (revocatoria de Licencia de Operación), sin aplicar los pasos o el procedimiento previsto en la Ley especial, y tal situación implica [una] actuación ‘desproporcionada’, ‘irracional’ e injusta, que afectó gravemente los derechos e intereses de [su] representada”. (Resaltado y subrayado del texto. Agregados de la Sala).

Que insisten en que “la actuación de la Superintendencia de las instituciones del Sector Bancario, al momento de dictar el acto administrativo hoy impugnado, no fue ‘racional’ ni ‘razonable’ ni ‘proporcional’, pues por una parte, la racionalidad está fundamentada en el presente caso, en el espíritu del Legislador al dictar la ley especial que rige la materia, pues no fue precisamente la de revocar la autorización de funcionamiento previamente otorgada a las instituciones por ella controladas, sin el previo agotamiento de mecanismos de supervisión y control que permitan la adecuada operación de la señalada institución a la ley, y solo en caso que esta no pueda dar cumplimiento a las observaciones dadas por el ente regulador, o a las ‘medidas’ impuestas, en el tiempo otorgado, podría proceder la aplicación de la atribución prevista en el numeral 4 del artículo 171 (sic) de la Ley, vale decir, la potestad [de] revocatoria de la Autorización de Funcionamiento, y siempre que se realice a través de la apertura de un procedimiento administrativo que garantice y salvaguarde el debido proceso y el derecho de la defensa de la institución de se trate, la cual debe saber y conocer, desde el principio o apertura del procedimiento administrativo, que la finalidad del mismo es la señalada revocatoria de la licencia o autorización otorgada”. (Resaltado del texto. Agregado de la Sala).

Que el órgano administrativo tampoco fue razonable “pues del expediente administrativo y del acto mismo impugnado se desprende que las observaciones realizadas a [su] mandante se relacionaban a la adecuación de sus sistemas, archivos y metodología de operación, a las normas y principios administrativos aplicables, mas nunca a debilidades en su Capital o a irregularidades en cuanto a sus accionistas o administradores o a su situación financiera propia, o cualquier otra razón grave de las previstas en la ley especial, que pudieran ocasionar o acarrear tan grave sanción”. (Subrayado del texto. Agregado de la Sala).

Que se desprende de las comunicaciones que su mandante le envió al ente regulador que, “siempre procedió a acatar y tomar en consideración las observaciones formuladas, y a corregirlas en gran proporción, y si eso fue así, ¿por qué el órgano rector tomó tan drástica decisión en [este] caso?, evidentemente resulta absolutamente no razonable el comportamiento de la Administración, cuando lo correcto era supervisar y asegurarse de que las observaciones realizadas fueron recogidas por [su] mandante, quien realizó y se encontraba realizando a la fecha de la decisión impugnada, todo lo que tenía que hacer para adecuar sus operaciones a las normas de funcionamiento exigidas por la ley y por el ente regulador, y en total acatamiento al principio de buena fe”. (Agregados de la Sala).

Que como consecuencia de tal proceder de la Administración “la decisión contenida en el acto administrativo dictado y hoy impugnado, resultó absoluta y fatalmente ‘desproporcionada’, pues ‘condenó’ a [su]representada a la más importante sanción administrativa que se podía tomar, cual era nada más y nada menos, que la revocatoria de la Autorización de Funcionamiento como Casa de Cambio, desconociendo totalmente su antigüedad, trayectoria y actuación administrativa durante años, sino también desconociendo los derechos propios, subjetivos y directos que tenia, producto de la actividad que venía desarrollando con plena licencia por parte del Estado venezolano. El ente regulador, en vez de controlar y supervisar que [su] representada acogiera y aplicara las observaciones dadas y adecuara su funcionamiento en la forma que el ente regulador consideraba, optó de una vez por revocar la Autorización de Funcionamiento, cuando inclusive en la Ley especial aplicables existen otras sanciones razonables y proporcionales, como es el caso de la suspensión de funcionamiento por tiempo determinado, o medidas más extremas como la administración vigilada, la intervención u otros métodos de transferencia. Resulta obvio la desproporción de la sanción impuesta, en comparación a la gravedad de las supuestas razones que dieron lugar a tan injusta sanción”. (Agregados de la Sala).

Que la Administración afectó a su representada, toda vez que “aplicó nuevos criterios establecidos por ella a situaciones regidas por criterios anteriores, y que esta situación particular atentaba contra lo establecido en el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”.

Que su mandante “funcionó normalmente durante años en base a las normas y directrices aplicables en cada oportunidad. Las observaciones realizadas a [su] mandante por parte del órgano rector, además de haber sido acatadas (…), fueron consecuencia de la aplicación de estos nuevos criterios adoptados en el tiempo por las autoridades, tal y como es el caso de la documentación exigida por el ente rector para el supuesto de la aprobación de divisas para remesas de familiares en el exterior, y otros ítems de igual naturaleza (…)”. (Agregado de la Sala).

Que “la sanción impuesta a [su] mandante la colocó en una total indefensión, mas aun cuando la misma se encontraba en pleno proceso de acatamiento de las observaciones y recomendaciones dadas por el órgano rector, y ni siquiera éste cumplió con el procedimiento de ley, el cual tiene por finalidad y objetivo permitir que el administrado cumpla con las exigencias y requerimientos de ley, y permitir que la institución supervisada y controlada, [adecuara] sus sistemas y procedimientos a lo requerido. Este hecho concreto, [según su] criterio, implica la existencia de un vicio en la actuación del órgano administrativo que debe acarrear la nulidad del acto impugnado”. (Agregados de la Sala).

5.-Falso supuesto de derecho.

Los recurrentes adujeron que el a quo dejó de apreciar que “el ente regulador al analizar el asunto administrativo referido, dentro del procedimiento aperturado, al momento de dictar su decisión, aplicó una norma (…) prevista en la ley especial (la que contempla la facultad revocatoria de la Licencia) que no era la que debió aplicar al caso de autos, pues lo correcto era haber aplicado las normas (…) que indican que en caso de incumplimiento por parte del administrado de las observaciones hechas por el ente regulador, éste deberá aplicar las medidas correctivas correspondientes, y en caso de que éstas no se cumplan, proceder a ‘intervenir’ al administrado; pero nunca de una sola vez, imponer la mayor sanción administrativa prevista en la Ley especial, y de manera inadecuada”. (Resaltado y subrayado del texto).

6.- Desviación de poder.

La parte apelante adujo:

Que la recurrida infringió el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con lo establecido en el numeral 5 del artículo 253 del Código de Procedimiento Civil, e incurrió en el vicio de incongruencia negativa “al no haber sido analizados los alegatos y defensas realizados por [esa] representación judicial en relación al vicio de ‘DESVIACIÓN DE PODER’ (…)”. (Mayúsculas, resaltado y subrayado del texto, agregado de la Sala).

Que el a quo “dejó de analizar y considerar los alegatos [sobre el] (…) vicio de ‘DESVIACIÓN DE PODER’, sobre el cual expuso en su debida oportunidad que el acto administrativo impugnado (…) si bien es cierto que tiene una apariencia de estar conforme a derecho, su componente valorativo o volitivo se encuentra errado, pues el ente regulador utilizó las atribuciones y facultades que le otorga la ley especial que rige la materia para inspeccionar, vigilar y controlar la actividad realizada por [su] representada, no con la intención última de proteger intereses supuestamente generales, pues para tal fin debió proceder apegado a la ley y proceder a realizar las observaciones pertinentes y aplicar las ‘medidas administrativas’ previstas en la ley, y que buscan que la institución controlada adecue sus sistemas y procedimientos a lo requerido por la ley y por el órgano regulador, permitiendo que la misma siga brindando el servicio público para el cual fue previamente autorizado; sino con la determinación de revocar la Autorización de Funcionamiento legalmente otorgada a través de acto válido, y desde hace muchos años, sin tomar en consideración los derechos adquiridos y creados a favor de [su] mandante (…)”. (Resaltado del texto. Agregados de la Sala).

Que “la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, al dictar el acto administrativo impugnado, se amparó en un mal uso o en un abuso del margen de libertad o discrecionalidad que le permite el numeral 4 del artículo 171 (sic) de la ley especial, que establece la atribución de la revocatoria de las autorizaciones de funcionamiento de las instituciones que regula dicha Ley, pues se apartó del procedimiento establecido en la misma ley, y cuya finalidad precisamente no es revocar las autorizaciones de funcionamiento de los entes regulados, sino que éstos ajusten su actividad a la normativa legal y reglamentaria aplicable, en forma tal que sirvan al interés público general para el cual fueron autorizados, y la revocatoria de la licencia otorgada está prevista como sanción administrativa mayor, pero la cual debe ser aplicada en el caso de que el ente supervisado no haya acatado las ‘observaciones’ o ‘medidas administrativas’ (…), y que no acordó en el presente caso”, por lo que “al no tomar en cuenta, considerar y analizar estos argumentos en la oportunidad de sentenciar, la recurrida se encuentra afectada entonces por el vicio de ‘incongruencia negativa’ lo que la hace nula”. (Resaltado del texto).

Finalmente solicitaron que el recurso de apelación sea declarado con lugar, y en consecuencia se revoque la decisión Núm. 2018-0123 dictada por la entonces Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 28 de febrero de 2018, y que en cuanto al fondo del asunto, sea declarada la nulidad de la Resolución Núm. 025.15 del 27 de febrero de 2015 emanada de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN) (acto administrativo impugnado).

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto a la apelación incoada por la representación judicial de la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio, Unicambio C.A., contra la sentencia Núm. 2018-00123 de fecha 28 de febrero de 2018, dictada por la entonces Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, que declaró sin lugar la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con amparo cautelar.

Se observa que la parte actora fundamentó su apelación indicando que el a quo erró al decidir sobre los alegatos de primera instancia referidos a: 1) la violación del derecho a la defensa y al debido proceso; 2) la violación al principio de legalidad; 3) la violación de la cosa decidida; 4) la violación del principio de racionalidad y proporcionalidad; y 5) el falso supuesto de derecho. Asimismo adujo incongruencia negativa de la referida Corte en cuanto al alegato de desviación de poder.

Establecido lo anterior, la Sala decide pasar a revisar en primer término la denuncia de incongruencia negativa.

Al respecto se observa que el ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, establece que toda sentencia debe contener una decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia.

En este sentido, este Máximo Tribunal ha indicado que la decisión que se dicte en el proceso no debe contener expresiones o declaratorias implícitas o sobreentendidas; debiendo por el contrario, ser exhaustiva, es decir, pronunciarse sobre todos los pedimentos formulados en el debate, para dirimir el conflicto de intereses que le ha sido sometido en el proceso.

La inobservancia de tal obligación deriva en el vicio de incongruencia, el cual se origina cuando no existe la debida correspondencia entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes, esto es, cuando el juez o la jueza con su decisión, modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limita a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resuelve sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio, llevando el primer supuesto a la incongruencia positiva y, el segundo, a la incongruencia negativa. (Vid., sentencias de esta Sala Núm. 1165 del 31 de noviembre de 2016).

En el presente caso la actora adujo que la recurrida infringió el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con lo establecido en el numeral 5 del artículo 253 del Código de Procedimiento Civil, e incurrió en el vicio de incongruencia negativa “al no haber sido analizados los alegatos y defensas realizados por [esa] representación judicial en relación al vicio de ‘DESVIACIÓN DE PODER’ (…)”. (Mayúsculas, resaltado y subrayado del texto, agregado de la Sala).

Al respecto se constata que el referido alegato fue expuesto en el libelo (folios 73 al 78 de la pieza 1 del expediente), sin embargo, el mismo no fue objeto de análisis por parte de la entonces Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en el fallo que resolvió la nulidad planteada ante aquella Corte objeto de la apelación que se examina.

En razón de lo expuesto, considera la Sala que le asiste la razón a la recurrente, pues dicho vicio fue denunciado en su escrito libelar, sin embargo, el mismo no fue analizado por el a quo en la decisión impugnada, por lo que se concluye que la entonces Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo incurrió en el vicio de incongruencia negativa, toda vez que estando obligada a dar respuesta a los argumentos esgrimidos en la demanda de nulidad incoada, no cumplió con ello, lo cual implicó una infracción al derecho de la recurrente a obtener una tutela judicial efectiva.

De conformidad con lo precedentemente expuesto, y verificada como ha sido la evidente omisión de pronunciamiento en que incurrió la entonces Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, esta Máxima Instancia declara con lugar la apelación ejercida por la parte demandante y anula la decisión impugnada signada con el Núm. 2018-00123 de fecha 28 de febrero de 2018 emanada de la mencionada Corte. Así se decide.

Lo anterior conlleva a que esta Sala, actuando como Alzada de las entonces Cortes de lo Contencioso Administrativo y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, pase a conocer y decidir el fondo del asunto, para lo cual procede a resolver las denuncias alegadas por la parte accionante de la manera siguiente:

1.- Violación al derecho a la defensa y al debido proceso. Prescindencia del procedimiento legalmente establecido.

Lo expuesto por la recurrente en cuanto a esta denuncia se reduce a lo siguiente:

Que el ente regulador realizó una serie de inspecciones generales a su mandante “(…) y posteriormente procedió a dictar las observaciones y las correcciones que la misma debía aplicar a los fines de ajustar su actividad a los lineamientos recomendados y exigidos por la autoridad competente, los cuales fueron paulatinamente cumplidos (…)”.

Que la Administración no tomó en consideración que dichas observaciones “habían sido estrictamente acatadas y resueltas en su mayoría, [y] (…) de una vez procedió a imponer la mayor sanción prevista en la Ley especial, cual es la revocatoria de la Autorización de Funcionamiento de [su] mandante”. (Subrayado del texto, agregados de la Sala).

Que la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario nunca abrió un procedimiento administrativo previo donde se le informara a su mandante “(…) la intención de revocarles Autorización de Funcionamiento y en donde se señalaron las causas o argumentos de esa posible decisión de revocatoria (…)” y que esa situación por sí misma, implica una prescindencia total del procedimiento previamente establecido en la Ley.

Respecto al derecho al debido proceso esta Sala ha establecido que el mismo entraña la necesidad de que toda actuación de la Administración esté precedida del procedimiento legal, y que dentro de éste se cumplan diversas exigencias tendientes a mantener al particular en el ejercicio más amplio de los mecanismos y herramientas jurídicas a su alcance, con el fin de defenderse debidamente. Tales exigencias comportan la necesidad de notificar al interesado del inicio del procedimiento de que se trate, garantizarle el acceso al expediente que debe formarse, permitirle la formulación de alegatos en beneficio de sus intereses así como estar asistido legalmente si así lo estimare necesario; promover, controlar e impugnar elementos probatorios, ser oído (audiencia del interesado), obtener una decisión motivada y ser informado de los recursos pertinentes contra esta última y de ofrecerle la oportunidad de ejercerlos debidamente. (Vid., entre otras, sentencias de esta Sala Núms. 2.785 del 7 de diciembre de 2006, 53 del 18 de enero de 2007, 324 del 21 de abril de 2010 y 00282 del 30 de marzo de 2017).

Con relación a la violación del derecho a la defensa esta Sala ha señalado reiteradamente que en el marco de un procedimiento administrativo su violación se produce cuando se impide de manera absoluta la participación de los particulares, cuyos derechos e intereses pudieran resultar afectados, en el procedimiento a través del cual la Administración dicta su acto, o se le cercena el ejercicio de una adecuada defensa. (Vid., sentencia Núm. 770 del 1° de julio de 2015).

Por otra parte, es necesario destacar que la prescindencia total del procedimiento legalmente establecido, no se refiere a la violación de un trámite, requisito o formalidad, o de varios de ellos. El mencionado vicio sólo se verifica en los casos en los que no ha habido procedimiento alguno o han sido violadas fases del mismo que constituyen garantías esenciales del administrado.

Precisado lo anterior, la Sala a objeto de constatar la denuncia realizada por la parte actora, pasa a revisar el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario, publicado en Gaceta Oficial Núm. 39.627 del 2 de marzo de 2011, aplicable ratione temporis el cual dispone:

“Artículo 172. Atribuciones

Son atribuciones de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, además de las ya establecidas en la presente Ley, las siguientes:

1. Autorizar la organización y funcionamiento de personas naturales y jurídicas que tengan por fin realizar cualquiera de las operaciones señaladas en la presente Ley. Para el caso de las instituciones bancarias se requiere la opinión vinculante del Órgano Superior del Sistema Financiero Nacional.

2. Autorizar la instalación de sucursales o representantes de instituciones bancarias extranjeras, así como de la participación de capitales extranjeros en instituciones bancarias venezolanas, con la opinión vinculante del Órgano Superior del Sistema Financiero Nacional.

(…)

4. Suspender y revocar las autorizaciones a que se refieren los numerales 1 y 2, mediante decisión debidamente motivada y con la opinión vinculante del Órgano Superior del Sistema Financiero Nacional. La Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario dará audiencia a la parte interesada conforme al artículo 243 de la presente Ley.

(…)

18. Solicitar a las instituciones bancarias y demás personas sometidas al control de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, dentro del plazo que ella señale, los informes y documentos que ésta les solicite, bien sea por información requerida en el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia, supervisión, regulación y control o en atención a requerimientos formulados por entes de la administración pública nacional, central o descentralizada, así como los previstos en esta Ley y en leyes especiales”. (Resaltado de la Sala).

“Artículo 177. Facultad de inspección

El Superintendente o Superintendenta y el personal de inspección de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario tendrán en el ejercicio de sus funciones, el más amplio e ilimitado derecho de inspección, vigilancia, supervisión y control, inclusive la revisión de todos los libros, prescritos o no por la Ley que regula la materia mercantil, cuentas, archivos, así como los sistemas informáticos, documentos, bases de datos, dispositivos de acceso o almacenamiento magnéticos o electrónicos de datos, correspondencia electrónica o impresa y demás documentos relacionados con las actividades de las instituciones del sector bancario y de las personas sometidas a su vigilancia y control. Las instituciones supervisadas están obligadas a brindar al personal encargado de las inspecciones todas las facilidades que éstos soliciten.

Las actas que se elaboren durante un proceso de inspección o con ocasión del mismo, tendrán plena fuerza probatoria, mientras no sean desvirtuadas por los órganos jurisdiccionales competentes”.

“Artículo 178. Inspecciones e informes

La Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario realizará al menos una inspección semestral en cada una de las instituciones del sector bancario.

Después de practicada la inspección la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario enviará a las instituciones copia del informe con reserva de las partes que considere confidenciales y formulará las instrucciones o recomendaciones que estime necesarias.

Si la institución no acogiera en el plazo indicado las instrucciones impartidas, la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario ordenará la adopción de medidas preventivas de obligatoria observancia destinadas a corregir la situación, sin perjuicio de la aplicación de las sanciones que pudieren corresponder.

Cuando se trate de sucursales de bancos e instituciones bancarias extranjeras, la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario remitirá a la casa matriz en el exterior, copias de los informes y demás datos que considere suministrarle acerca de las sucursales”.

“Artículo 180. Facultad de la Superintendencia para ordenar instrucciones a las instituciones del sector bancario

En ejercicio de sus facultades, la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario formulará a las instituciones del sector bancario, las instrucciones que juzgue necesarias, cuando estas instituciones incumplieran esta Ley o las demás normas aplicables, en especial con las referidas a los niveles de capital mínimo o a reducciones del capital social. Si la institución no acogiera en el plazo indicado las instrucciones impartidas, la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario exigirá los programas de regularización que fueren necesarios y dispondrá todas aquellas medidas de carácter preventivo y correctivo e impondrá las sanciones pertinentes, sin perjuicio de las acciones civiles y penales a que hubiere lugar”. (Resaltado de la Sala).

“Artículo 189. Procedimiento sancionatorio

El procedimiento sancionatorio se iniciará por decisión del Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario, pero el mismo podrá delegar dicha potestad, en el funcionario o funcionarios de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario que él determine. Sin embargo, la decisión de imponer o no una sanción sólo podrá ser realizada por el Superintendente o quien haga sus veces.

El Superintendente o Superintendenta de las Instituciones del Sector Bancario podrá revocar a las instituciones del sector bancario la autorización de funcionamiento, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar, ante la reincidencia en un mismo año de cualquiera de las infracciones previstas en esta Ley”.

“Artículo 243. Exclusión del Atraso y de la Quiebra

Las instituciones del sector bancario, están excluidos del beneficio de atraso y del procedimiento de quiebra establecido en la Ley que regula la materia mercantil, y se rigen por el régimen especial de intervención, rehabilitación y liquidación previsto en esta Ley. Ocurrida la intervención o la liquidación, de las instituciones del sector bancario y las empresas relacionadas, si las hubiere, podrán ser sometidas al mismo régimen especial de intervención o liquidación antes indicado”.

“Artículo 246. Audiencia

Para la adopción de las medidas a que se refiere el presente Título, se convocará previamente a una única audiencia al Presidente o Presidenta o a la Junta Directiva o Administradora de la institución del sector bancario. Dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes de su celebración, el Superintendente o Superintendenta de las Instituciones del Sector Bancario, acordará la medida correspondiente, previa opinión vinculante del Órgano Superior del Sistema Financiero Nacional”. (Resaltado de la Sala).

Las normas citadas prevén que la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario podrá solicitar en el ejercicio de sus funciones de vigilancia, supervisión y control los informes y documentos que requiera a las personas jurídicas regidas por dicha ley.

Igualmente dicha normativa contempla que la referida Superintendencia luego de efectuar las inspecciones correspondientes le remitirá al interesado las instrucciones o recomendaciones necesarias y si la institución no acoge las instrucciones impartidas, la Superintendencia podrá adoptar las medidas preventivas destinadas a corregir la situación, sin perjuicio de la aplicación de las sanciones correspondientes.

Asimismo prevé dentro de las atribuciones de dicha Superintendencia la de suspender y revocar las autorizaciones de funcionamiento mediante decisión motivada, con opinión vinculante del Órgano Superior del Sistema Financiero Nacional y luego de dar audiencia a la parte interesada conforme al artículo 243 eiusdem.

En lo que respecta al procedimiento sancionatorio se prevé que este se inicie por decisión del Superintendente y se establece expresamente que este podrá revocar a las instituciones del sector bancario la autorización de funcionamiento, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar, ante la reincidencia en un mismo año de cualquiera de las infracciones previstas en esa ley.

Precisado el marco normativo aplicable se advierte que constan en autos, entre otros, los siguientes documentos:

1.- Informe de fecha 31 de mayo de 2013, emanado de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), referido a la inspección general realizada a la recurrente, en el que se indican entre otros particulares, las debilidades encontradas en los mecanismos de control interno y en los procedimientos administrativos y contables, incluidos los relativos a la gestión y control del riesgo operativo y legal. (Folios del 16 al 24 del expediente administrativo).

2.- Comunicación del 15 de julio de 2013, recibida en igual oportunidad, a través de la cual la ciudadana Orleanis Márquez Luna, en representación de la mencionada sociedad mercantil le informó a la citada Superintendencia que conforme a las instrucciones giradas, se encontraba en proceso de reclutamiento de personal para poner operativa en un cien por ciento (100%) el área de taquilla. (Folio 80 del expediente administrativo).

3.- Misivas de fechas 9 y 15 de agosto de 2013, recibidas en iguales oportunidades respectivamente, mediante las cuales la ciudadana Orleanis Márquez Luna, en representación de la referida Casa de Cambio remitió a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), la información solicitada en el acta de la Visita de Inspección Especial del 7 del mismo mes y año. (Folios 81, 82 y 83 del expediente administrativo).

4.- Comunicación del 20 de agosto de 2013, recibida en igual fecha, mediante la cual la ciudadana Orleanis Márquez Luna, en representación de la mencionada sociedad mercantil dio respuesta al oficio Núm. SIB-II-GGIBPV5-26619, del 7 del mismo mes y año emanado de la referida Superintendencia, relativo a la Asamblea General Ordinaria de Accionistas celebrada el 22 de abril de ese año. (Folios 84 y 85 del expediente administrativo).

5.- Misiva del 12 de septiembre de 2013, recibida en igual fecha, mediante la cual la ciudadana Carmen Jannett Lara Torres, Presidenta de la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., acusó recibo de la notificación de inicio de un procedimiento administrativo y expuso consideraciones. (Folios 90 al 92 del expediente administrativo).

6.- Oficio Núm. SIB-II-GGIBPV-GIBPV5-30666 de fecha 17 de septiembre de 2013, recibido el 18 de ese mes y año, mediante el cual la mencionada Superintendencia remitió a la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., el informe de los resultados obtenidos en la inspección general efectuada el 31 de mayo de 2013, le advirtió las irregularidades encontradas y le indicó que esta situación “es reiterativa, por cuanto fue informada mediante los oficios Nros. SIB-II-GGIBPV-GIBPV5-11521 y SIB-II-GGIBPV-GIBPV5-15546 de fechas 21 de abril de 2011 y 1° de junio de 2012, respectivamente, relativos a los resultados obtenidos en las Inspecciones Generales con fechas de corte al 31 de enero y 31 de diciembre de 2011”.

Asimismo en el citado oficio en atención a los “niveles de riesgo operativo y legal que pudiesen incidir directamente en la situación patrimonial de la Casa de Cambio (…) sin observar la disposición por parte de la gerencia para solventar dichas debilidades”, le reiteró instrucciones, otorgándole un plazo de sesenta (60) días continuos contados a partir de la fecha de recepción del oficio en referencia, para consignar de conformidad con lo estipulado en los artículos 172 numeral 18 y 180 del mencionado Decreto ley, un informe detallado con los resultados obtenidos y la documentación de soporte que revele el cumplimiento de las instrucciones impartidas, así como las consideraciones que desean efectuar sobre el resto de los aspectos contenidos en el informe de inspección anexo. (Folios 25 y 26 del expediente administrativo).

7.- Comunicación Núm. SIB-II-GGIBPV-GIBPV5-215 de fecha 15 de noviembre de 2013, mediante la cual la Gerencia General de Inspección Banca Privada de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), le informó a la Consultoría Jurídica y a la Consultoría Adjunta de Procedimientos Administrativos de esa Superintendencia: los resultados de la Inspección General efectuada el 31 de mayo de 2013, la opinión sobre el escrito de descargos consignado por la Casa de Cambio, que esta no remitió la documentación solicitada, que los incumplimientos colocan a la Entidad Cambiaria fuera del marco legal vigente, sin que existan evidencias de su adecuación a los requerimientos efectuados por esa Superintendencia, así como, la falta de legalidad al no encontrarse vigente el Convenio de intermediación como Operador Cambiario Autorizado por la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI).

Motivo por el cual la gerencia remitente sometió “a consideración de esa Consultoría, la viabilidad de revocar la autorización de funcionamiento de Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A.”. (Folios 27, 28 y 29 del expediente administrativo).

8.- Oficio Núm. SIB-DSB-CJ-OD-03552 de fecha 31 de enero de 2014, mediante el cual la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), le solicitó al Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública, de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 172 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario, en concordancia con la Disposición Transitoria Primera de la Ley Orgánica del Sistema Financiero Nacional, opinión sobre la revocatoria de la autorización de funcionamiento de la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., a cuyo efecto anexó el respectivo informe. (Folio 30 del expediente administrativo).

9.- “INFORME SOBRE LA REVOCATORIA DE AUTORIZACIÓN DE FUNCIONAMIENTO DE UNIVERSAL EXPRESS CASA DE CAMBIO, UNICAMBIO, C.A.” de fecha 31 de enero de 2014, emitido por el Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), en el que señaló entre otros particulares, que “la Entidad Cambiaria no suministró la documentación soporte correspondiente, ya que no cuentan con los controles internos que permitan conocer el receptor de las remesas en moneda extranjera y conciliar los fondos que fueron enviados durante el año 2012 y 2013”; que “no existe evidencia en los expedientes del cobro efectivo de las remesas”; que “a través de oficio N° SIB-DSB-CJ-PA-40105 de fecha 20 de noviembre de 2013, [esa] Superintendencia sancionó a la Casa de Cambio a través de la Resolución N° 179.13 del 20 de noviembre de 2013, por cuanto, no remitió la documentación solicitada por [ese] Organismo (…) [y que] vistos (…) los incumplimientos que colocan a Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., fuera del marco legal vigente, sin que existan evidencias de su adecuación a los requerimientos de Ley, las reiteradas irregularidades en la operatividad de la Casa de Cambio (…) [es por lo que ese] Organismo considera viable revocar la autorización de funcionamiento de Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A. (…)”. (Folios 31 al 33 del expediente administrativo). (Agregados de la Sala).

10.- Oficio Núm. F/CJ/E/DLF/2014/0197 de fecha 4 de junio de 2014, recibido el 5 de ese mes y año, mediante el cual la Dirección General de Consultoría Jurídica del Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública remitió a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), el punto de información del 29 de abril de 2014, en el cual el Ministro del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública aprobó la revocatoria de la autorización de funcionamiento de la referida empresa. (Folios 34, 36 y 37 del expediente administrativo).

11.- Oficio Núm. SIB-DSB-CJ-OD-32912, del 24 de septiembre de 2014, recibido el 25 de ese mes y año, mediante el cual la citada Superintendencia convocó a la recurrente para una audiencia a celebrarse el 6 de octubre de ese mismo año, relativa a los incumplimientos del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario. (Folio 35 del expediente administrativo).

12.- Acta de fecha 6 de octubre de 2014, en la que se dejó constancia que la Superintendencia le indicó a los Directivos de la Universal Express, Casa de Cambio Unicambio, C.A., que “(…), es citada en el día de hoy 6 de octubre de 2014 a una audiencia (…), conforme a lo establecido en el artículo 246 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario, vista la opinión favorable del Órgano Superior del Sistema Financiero Nacional, mediante Punto de Información de fecha 29 de abril de 2014, ello en atención al contenido del informe SIB-DSB-CJ-OD-03553 del 31 de enero de 2014, el cual se da aquí por reproducido, [esa] Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, en aras de preservar los intereses de la República, la estabilidad del sistema financiero nacional y los derechos e intereses de los clientes y acreedores de la citada casa de cambio, de conformidad con el numeral 4 del artículo 172 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Instituciones del Sector Bancario, notifica que se acordó la revocatoria de la autorización de funcionamiento de Universal Express, Casa de Cambio Unicambio, C.A. En consecuencia, cumplidas las formalidades de la notificación antes señalada, [ese] Organismo estima viable revocar la autorización de funcionamiento de Universal Express, Casa de Cambio Unicambio, C.A. No habiendo otro punto que tratar, se da por terminada la presente Audiencia, cumpliéndose así los extremos previstos en el artículo 246 del (…) [referido Decreto Ley] (…)”. (Folios 38 y 39 del expediente administrativo). (Agregados de la Sala).

13.- Resolución Núm. 147.14 de fecha 14 de octubre de 2014 mediante la cual la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, revocó la autorización de funcionamiento de la empresa Universal Express Casa de Cambio, Unicambio C.A. (Folios 43 al 45 del expediente administrativo).

14.- Comunicación del 28 de octubre de 2014, recibida en igual fecha, mediante la cual el ciudadano Antonio Valente de Almeida, en su condición de Vicepresidente de la sociedad de comercio Universal Express Casa de Cambio, Unicambio, C.A., luego de efectuar consideraciones, solicitó a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN) la reconsideración de la medida tomada. (Folios 54 y 55 del expediente administrativo).

15.- Oficio Núm. SIB-DSB-CJ-OD-42072 de fecha 19 de noviembre de 2014, recibido el 16 de ese mes y año, mediante la cual la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), le informó a la actora, entre otras cosas, que el 14 de octubre del año en referencia, se remitió al Ministerio del ramo la Resolución Núm. 147.14 de esa misma fecha, para su publicación en Gaceta Oficial. Igualmente le informó que una vez efectuada la publicación, ese ente Supervisor le otorgaría treinta (30) días continuos para finiquitar todas las operaciones inherentes a esa Casa de Cambio, y que podía ejercer el recurso de reconsideración contra la mencionada decisión dentro de los diez (10) días hábiles bancarios siguientes a la indicada publicación. (Folios 50 y 51 del expediente administrativo).

16.- Recurso de reconsideración interpuesto el 18 de diciembre de 2014, por el Vice-Presidente de la sociedad mercantil Universal Express, Casa de Cambio Unicambio, C.A. contra la Resolución Núm. 147.14 del 14 de octubre de 2014. (Folios 56 al 73 del expediente administrativo).

17.- Resolución Núm. 025.15 de fecha 27 de febrero de 2015, mediante la cual la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario declaró sin lugar el recurso de reconsideración incoado y confirmó la revocatoria de la autorización de funcionamiento de la recurrente. (Folios 95 al 103 del expediente administrativo).

18.- Oficio Núm. SIB-DSB-CJ-PA-06755 de fecha 27 de febrero de 2015, mediante el cual la citada Superintendencia notificó a la sociedad mercantil Universal Express Casa de Cambio, Unicambio, C.A., que había declarado sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto. (Folio 105 del expediente administrativo).

De los documentos mencionados se deriva que con motivo de la inspección general realizada a la actora con cierre el 31 de mayo de 2013 se detectaron irregularidades que fueron informadas a la referida empresa. En tal sentido, se ordenó el inicio de un procedimiento administrativo. La actora fue notificada del inicio del procedimiento, y de que disponía de un lapso de sesenta (60) días para solventar esas debilidades.

El 12 de septiembre de 2013 la actora acusó recibo de esa notificación y expuso sus defensas.

El 15 de noviembre de 2013 la Gerencia de Inspección Banca Privada de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario sometió a consideración de la Consultoría Jurídica la viabilidad de revocar la autorización de funcionamiento de la referida casa de cambio.

Asimismo el 31 de enero de 2014 esa Superintendencia le solicitó opinión al Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública y el 29 de abril de ese año el referido Ministro aprobó la revocatoria de la autorización de funcionamiento de esa empresa.

El 24 de septiembre de 2014 la actora fue convocada para la audiencia que se efectuaría el 6 de octubre de ese año, y llegada la última fecha mencionada se celebró la referida audiencia en presencia de los representantes de la accionante, oportunidad en la que se les informó que se les revocaría la autorización de funcionamiento.

Finalmente el 14 de octubre de 2014 se emitió la Resolución Núm. 147.14 que plasmó dicha decisión.

Contra ese acto la accionante ejerció recurso de reconsideración el cual fue declarado sin lugar por Resolución Núm. 025.15 del 27 de febrero de 2015 (acto impugnado).

De lo expuesto se deriva que sí se cumplió con el debido proceso y se respetó el derecho a la defensa de la empresa demandante, motivo por el que se desestima esta denuncia. Así se declara.

2.- Falso supuesto de derecho.

La representación judicial de la actora adujo que estamos en presencia del vicio de falso supuesto de derecho, toda vez que “(…) el órgano administrativo al dictar el acto recurrido se fundamentó en la atribución que le confiere el numeral 4 del artículo 171 (sic) de la ley especial que rige la materia, y dejó de aplicar las normas que debieron ser aplicadas, por cuanto en razón de las irregularidades detectadas en las inspecciones realizadas a [su] mandante, lo procedente era aplicar las normas de la Ley especial que obligan al ente regulador a realizar las observaciones pertinentes, y otorgar el plazo correspondiente para su subsanación, [abriendo] el correspondiente procedimiento administrativo en [ese] sentido, y en caso de no acatar las instrucciones u observaciones dadas, proceder a imponer las ‘medidas administrativas’ previstas en el mismo texto legal, tal y como lo señala el mismo, y no aplicar de una vez y sin haber realizado el procedimiento previsto en la Ley (…)”, la referida sanción. (Agregados de la Sala).

Ahora bien, respecto al vicio de falso supuesto, esta Sala ha establecido de manera reiterada que este se configura de dos maneras diferentes: la primera, relativa al falso supuesto de hecho, cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el asunto objeto de decisión; la segunda, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado; caso en el cual se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto (Vid., sentencias de esta Sala Núm. 01640 de fecha 3 de octubre de 2007 y 138 del 4 de febrero de 2009).

En el caso bajo examen lo alegado se reduce a la errada aplicación del artículo 172 numeral 4 de la ley especial que rige la materia, por cuanto lo procedente era “aplicar las medidas correctivas correspondientes, y en caso de que éstas no se cumplan, proceder a ´intervenir´ al administrado; pero nunca de una sola vez, imponer la mayor sanción administrativa prevista en la Ley especial, y de manera inadecuada”.

A fin de determinar la existencia del precitado vicio corresponde citar la decisión impugnada (Resolución Núm. 025.15 de fecha 27 de febrero de 2015, emanada de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario), la cual estableció lo siguiente:

“(…) Como punto previo, es oportuno indicar a esa casa de Cambio que la materia objeto del presente Recurso de Reconsideración, por ser una materia especial está reservada por disposición legal a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, quien debe velar porque las Instituciones del Sector Bancario entre ellas Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., den cumplimiento a las disposiciones legales y reglamentarias que rigen para el Sistema Bancario, por lo que no se puede obviar que la actividad generada por esa Casa de Cambio está sometida a la intervención del Estado, la cual se manifiesta en el ejercicio de las funciones de supervisión, vigilancia, inspección, regulación y control que le han sido encomendadas a este Ente Supervisor (…).

En atención a los alegatos del Recurrente referidos estos a la Inmotivación y falso supuesto del Acto Administrativo (…).

En base a la jurisprudencia analizada resulta contradictorio que esa representación alegue por un lado el vicio de motivación del acto y por el otro el vicio de falso supuesto de hecho, ello por cuanto que por su naturaleza los mismos resultar (sic) incompatibles, la inmotivación supone la no posibilidad de conocer cuáles fueron los motivos del acto y sus fundamentos legales, o cuando conociendo los motivos del acto, estos se destruyen entre sí, por ser contrarios y contradictorios, en ese sentido al alegar el vicio de falso supuesto quedó evidenciado que Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., tuvo conocimiento de las razones por las cuales esta Superintendencia dictó (…) la Resolución N° 147.14 de fecha 14 de octubre de 2014, (…) mediante el cual (…) decidió Revocar su Autorización de Funcionamiento, siendo publicada la misma en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 40.548 del 25 de noviembre de 2014, en ese sentido, la resolución impugnada debe considerarse motivada, al ser expedida con base en hechos que constan de manera explícita en el expediente, prueba de ello lo constituyen el acto administrativo signado con el SIB-II-GGIBP-GIBPV5-30666 de fecha 17 de septiembre de 2013, a través del cual se le comunicaron (sic) a esa Casa de Cambio los resultados obtenidos en la Inspección General efectuada con fecha de corte al 31 de mayo de 2013, cuya revisión en campo culminó el 12 de agosto del mismo año, donde se verificó (…) entre otras cosas que no mantiene auxiliares contables para la totalidad de las cuentas que conforman los estados financieros al 31 de mayo de 2013 y el distinguido con la nomenclatura SIB-DSB-CJ-OD-42072 de fecha 19 de noviembre de 2014, mediante el cual se dio respuesta a la comunicación de fecha 28 de octubre de 2014, en razón de lo anterior puede concluirse que la decisión contenida en dicha Resolución se encuentra plenamente ajustada a derecho, ya que los hechos que dieron origen a la revocatoria de funcionamiento fueron debidamente constatados por este Ente Supervisor.

En atención al alegato del Recurrente a través del cual indica que la decisión tomada por esta Superintendencia es desproporcionada y que no atiende a la equidad, debe señalarse que los principios de proporcionalidad y racionalidad que deben revestir toda actuación administrativa, exigen que las decisiones de la autoridad administrativa cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones o establezcan restricciones a los administrados, se adopten dentro de los límites de la facultad atribuida, manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que se deben tutelar, a fin que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su objetivo, debiendo existir en definitiva, una adecuación entre los motivos o supuestos de hecho que sirvieron de base al funcionario u órgano autor del acto para dictar su decisión y los contemplados en la norma jurídica.

Sobre este particular, resulta oportuno traer a colación el contenido del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que consagra el principio de proporcionalidad; que no solo implica la necesidad de que los Órganos de la Administración Pública ajusten la cuantía de las sanciones a la gravedad de la falta cometida, sino que en determinados supuestos, implica el verificar si en efecto se cometió la infracción que se pretende sancionar.

Al respecto, es preciso señalar que en el presente caso, tales principios fueron tomados en cuenta por este Ente Supervisor al momento de emitir (…) la Resolución N° 147.14 de fecha 14 de octubre de 2014 mediante [la] cual esta Superintendencia decidió revocar la Autorización de Funcionamiento de Universal Express Casa de Cambio, Unicambio, C.A., (…).

Sobre la base de lo indicado anteriormente, es preciso señalar que (…) el acto administrativo recurrido se sustentó en los resultados obtenidos en la Inspección General efectuada con fecha de corte al 31 de mayo de 2013, notificada a esa Casa de Cambio mediante oficio SIB-II-GGIBPV5-30666 de fecha 17 de septiembre de 2013 donde se detectaron debilidades en sus mecanismos de control interno y en sus procedimientos administrativos y contables, incluidos los relativos a la gestión y control del riesgo operativo y legal, los cuales inciden directamente en la situación patrimonial de esa Casa de Cambio y en los incumplimientos a (…) los artículos 14, 21 y 23 de la Providencia Administrativa N° 096 emitida por la Extinta Comisión de Administración de Divisas (CADIVI) (hoy Centro Nacional de Comercio Exterior CENCOEX), en fecha 28 de mayo de 2009 y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.189 del 29 del mismo mes y año, relativa a los Requisitos y el Trámite para la Autorización de Adquisición de Divisas Destinadas a Operaciones de Remesas a Familiares Residenciados en el Extranjero, los cuales fueron puestos al conocimiento de este Ente Supervisor a través de oficio distinguido con la nomenclatura PRE-VCO-GSCO-004655 de fecha 01 de octubre de 2013 de la aludida Comisión, oportunidad en la que comunicó a esta Superintendencia (…) la terminación del convenio que regula la actividad de intermediación como Operador Cambiario Autorizado de Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., como consecuencia de las irregularidades detectadas en el trámite de solicitudes de autorización de adquisición de divisas de remesas a familiares residenciados en el extranjero y por razones de conveniencia, u oportunidad de conformidad con lo establecido en el numeral 7 de la Cláusula Décima Sexta, del citado Convenio.

Vistas las consideraciones de hecho y de derecho expresadas esta Superintendencia (…)

RESUELVE

1. Declarar SIN LUGAR el Recurso de Reconsideración interpuesto contra (…) la Resolución N° 147.14 de fecha 14 de octubre de 2014 mediante [la] cual este organismo decidió Revocar la Autorización de Funcionamiento de Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., (…) con las consecuencias que de tal decisión se derivan, como son la plena vigencia del acto administrativo recurrido y la obligatoriedad de ejecución que reviste el mismo.

2. Ratificar en todas y cada una de sus partes (…) la Resolución N° 147.14 de fecha 14 de octubre de 2014 (…).

3. Notificar la presente decisión a Universal Express Casa de Cambio Unicambio, C.A., de conformidad con lo dispuesto en el artículo 234 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Instituciones del Sector Bancario.

Contra la presente decisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 231 y 237 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Instituciones del Sector Bancario, podrá ejercer el Recurso Contencioso Administrativo de Anulación ante cualesquiera de los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la Región Capital, dentro de los cuarenta y cinco (45) días continuos siguientes a la notificación de esta decisión (…)”. (Resaltado del texto, agregado de la Sala).

Se advierte que la Resolución confirmada (147.14 de fecha 14 de octubre de 2014) se fundamentó en el numeral 4 del artículo 172 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Instituciones del Sector Bancario, norma que dispone:

“Artículo 172. Atribuciones

Son atribuciones de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, además de las ya establecidas en la presente Ley, las siguientes:

(…)

El referido precepto establece la atribución a cargo del Superintendente de suspender y revocar las autorizaciones otorgadas a las personas naturales jurídicas e instituciones bancarias indicadas en los numerales 1 y 2 de esa disposición, exigiendo la previa opinión favorable del Órgano Superior del Sistema Financiero Nacional y la audiencia del interesado, circunstancias que como hemos visto si se verificaron en este caso.

En el presente asunto, de los elementos que reposan en autos se observa que realizada la inspección a la actora “con fecha de corte al 31 de mayo de 2013” se constató la existencia de irregularidades en sus mecanismos de control interno así como en sus procedimientos administrativos y contables, incluidos los relativos a la gestión y control del riesgo operativo y legal.

Por oficio Núm. 30666 del 17 de septiembre de 2013, recibido el 18 de ese mes y año, la Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario informó a la accionante el resultado del informe “con fecha de corte al 31 de mayo de 2013 (…) cuya revisión ‘En Campo’ culminó el 12 de agosto de 2013”, y entre otras consideraciones le indicó que disponía de un lapso de sesenta (60) días continuos contados a partir de su notificación a fin de consignar los documentos que soporten el cumplimiento de las instrucciones impartidas sobre las irregularidades detectadas en el informe de inspección. (Folios 25 y 26 del expediente administrativo).

Transcurrido dicho lapso la Administración consideró que la actora no solventó las irregularidades detectadas en la inspección y estimó que esa conducta era reiterada dado que le había sido advertida antes mediante oficios Núms. SIB-II-GGIBPV-GIBPV5-11521 y SIB-II-GGIBPV-GIBPV5-15546 de fechas 21 de abril de 2011 y 1° de junio de 2012, respectivamente (contentivas de los resultados obtenidos en las Inspecciones generales con fechas de corte al 31 de enero y 31 de diciembre de 2011).

Así las cosas, previa opinión favorable del Ministerio del ramo y audiencia del interesado, el procedimiento administrativo concluyó con la revocatoria de la autorización de funcionamiento otorgada a la demandante. (Folios del 16 al 24 del expediente administrativo).

Realizado el análisis que antecede la Sala estima que contrariamente a lo alegado por la accionante, la referida norma sí era aplicable al caso de autos.

No obstante se observa que esa atribución (revocatoria de autorización de funcionamiento) fue desarrollada en el artículo 189 eiusdem, norma que dispone:

“Artículo 189. Procedimiento sancionatorio

La norma citada prevé que la revocatoria procede “ante la reincidencia en un mismo año de cualquiera de las infracciones previstas en esta Ley”.

Ahora bien, en el caso bajo análisis se observa que la Superintendencia de Instituciones Financieras, realizó varias inspecciones (2011 y 2013), en las cuales detectó irregularidades en el funcionamiento de la empresa demandante, le hizo observaciones y le giró instrucciones, según lo expuesto en el oficio Núm. SIB-DSB-CJ-OD-03553, de fecha 31 de enero de 2014 emanado de la citada Superintendencia. (Folios 31 al 33 del expediente administrativo).

Sin embargo, no indica el acto impugnado ni consta en autos que haya sido determinada la reincidencia en infracciones a las normas previstas en la ley que rige la materia en un mismo año.

Lo expuesto conduce a esta Sala a concluir que la Administración incurrió en falso supuesto de derecho, cuando interpretó de manera errada el supuesto de hecho previsto en la norma aplicable al caso, al decidir revocarle la autorización de funcionamiento a la accionante sin verificar que los hechos no se subsumían en ella, como lo es el cumplimiento del supuesto previsto en la ley de la materia para su procedencia, es decir, la reincidencia. Así se decide.

En virtud de la declaratoria anterior, se hace inoficioso pronunciarse acerca de los restantes vicios denunciados. Así se establece.

Con fundamento en lo expuesto, se declara CON LUGAR la demanda y en consecuencia, la nulidad de la Resolución Núm. 025.15 de fecha 27 de febrero de 2015, emanada de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), mediante la cual revocó la autorización de funcionamiento de la referida casa de cambio. Así se decide.

Se ORDENA a la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN) emitir nuevo acto administrativo atendiendo a las consideraciones expuestas en este fallo. Así se establece.

DECISIÓN

En virtud de las precedentes consideraciones, esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara:

1.- CON LUGAR la apelación ejercida por los abogados Jaime Riveiro Vicente y Henry Roberto Gutiérrez Casique, en su condición de apoderados judiciales de la sociedad mercantil UNIVERSAL EXPRESS CASA DE CAMBIO, UNICAMBIO C.A., contra la decisión Núm. 2018-00123 dictada en fecha 28 de febrero de 2018 por la entonces Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.

2.- Se ANULA el fallo apelado.

3.- CON LUGAR la demanda de nulidad incoada conjuntamente con amparo cautelar por la representación judicial de la empresa UNIVERSAL EXPRESS CASA DE CAMBIO, UNICAMBIO, C.A. contra la Resolución Núm. 025.15 de fecha 27 de febrero de 2015, emanada de la SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO (SUDEBAN), que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución Núm. 147.14 del 14 de octubre de 2014 que revocó la autorización de funcionamiento de la referida sociedad mercantil. En consecuencia, SE ANULA el mencionado acto administrativo.

4.- Se ORDENA a la SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO (SUDEBAN) emitir un nuevo acto administrativo atendiendo a las consideraciones expuestas en este fallo.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Remítase el expediente al Juzgado Nacional Segundo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los dieciséis (16) días del mes de marzo del año dos mil veintiuno (2021). Años 210º de la Independencia y 162º de la Federación.

La Presidenta, MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
		La Vicepresidenta, BARBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
El Magistrado, INOCENCIO ANTONIO FIGUEROA ARIZALETA
		El Magistrado, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
La Magistrada-Ponente, EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
	La Secretaria, CHADIA FERMIN PEÑA
	En fecha diecisiete (17) de marzo del año dos mil veintiuno, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00056.
	La Secretaria, CHADIA FERMIN PEÑA