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MAGISTRADA PONENTE: BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
Exp. Nro. 2019-0172
Mediante Oficio Nro. 2019-57 de fecha 4 de junio de 2019, recibido en esta Sala Político-Administrativa el día 26 de igual mes y año, el Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico remitió el expediente contentivo de la demanda de nulidad con solicitud de amparo cautelar interpuesta por la ciudadana ANA DE JESÚS RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, titular de la cédula de identidad Nro. 11.117.864, asistida por el abogado Pedro Román Moreno, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 72.642, contra la Resolución Nro. 01-00-000575 de fecha 12 de septiembre de 2018, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, a través de la cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido por la recurrente contra la Resolución Nro. 01-00-000137 del 26 de febrero de ese mismo año, por medio de la cual se le impuso sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de ocho (8) años, en atención a lo previsto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en virtud de haberse determinado la responsabilidad administrativa de la misma por los hechos acaecidos durante su gestión como Directora de Administración (E) de la Fundación de Farmacias Sociales del Estado Guárico (FUNDAFARMACIA), durante el ejercicio fiscal 2008.
La remisión obedeció a la declinatoria de competencia efectuada por el referido órgano jurisdiccional en sentencia Nro. PJ0102019000015 de fecha 30 de abril de 2019.
Por auto del 2 de julio de 2019, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO, a los fines de “(…) decidir la declinatoria de competencia (…)”.
Mediante decisión Nro. 00558 del 7 de agosto de 2019, esta Sala declaró: “(…) [su] COMPETETEN[CIA] para conocer de la demanda de nulidad con solicitud de amparo cautelar (…) ADMIT[IÓ] provisionalmente la demanda de nulidad (…) [e] IMPROCEDENTE la solicitud de amparo cautelar (…) [la] [n]otifi[cación] de la Contraloría General de la República (…)”. (Sic). (Destacado del fallo).
El 24 de septiembre de 2019, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala ordenó la notificación de la recurrente y de la Procuraduría General de la República.
El 1° de octubre de 2019, se libró boleta de notificación a la accionante y oficios Nros. 000634 y 000635, dirigidos al Juez del Tribunal de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Juan Germán Roscio y Ortíz de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico, que corresponda por distribución, para que practicara la notificación de la actora, así como a la Procuraduría General de la República, respectivamente.
En fecha 30 de octubre de 2019, el Alguacil de esta Sala consignó acuse de recibo del oficio Nro. 0635, dirigido al Juez del Tribunal Distribuidor de Turno de los Juzgados de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Juan Germán Roscio y Ortíz de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico, recibido el 24 de octubre del mismo año, en la Oficina de Ipostel, y el 12 de noviembre de igual año, presentó el acuse de recibo del oficio de notificación Nro. 0636, dirigido a la Procuraduría General de la República.
Por auto del 3 de marzo de 2020, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, dejó constancia que el 20 de febrero de ese año, se dio cuenta de la recepción del oficio Nro. 443-20, de fecha 15 de enero de 2020, en el cual se adjuntó las resultas de la comisión remitida por el Tribunal Tercero de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Juan Germán Roscio y Ortiz de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico, de las cuales se desprende que la notificación de la accionante, no fue practicada, toda vez que el Alguacil del tribunal comisionado manifestó que “(…) [se] traslad[ó] en tres oportunidades a la dirección señalada en la boleta haciendo los toques respectivos sin ser atendido por ninguna persona (…)”, por tanto, ordenó fijar tanto en la cartelera de ese Juzgado como en la página web de este Alto Tribunal la respectiva boleta, advirtiéndole a la parte actora que vencido como fuesen los diez (10) días de despacho, contados a partir de la constancia de la Secretaria de haberse cumplido con todas las formalidades, se entendería notificada de la sentencia Nro. 00558, publicada por esta Sala Político-Administrativa el 7 de agosto de 2019.
El 10 de marzo de 2020, la secretaria del Juzgado de Sustanciación de esta Sala, dejó constancia de haber fijado en esa misma fecha, en la cartelera de ese Juzgado la boleta de notificación dirigida a la parte accionante.
Por auto del 21 de octubre de 2020, se dejó constancia que la Sala Plena de esta Máximo Tribunal, dictó Resolución Nro. 2020-0001, del 20 de marzo de ese mismo año y sus prorrogas, mediante las cuales se acordó que ningún Tribunal despacharía desde el 16 de marzo hasta el 13 de septiembre de ese año y que no correrían ningún lapso en los procesos durante la vigencia de las mismas, con motivo de la Pandemia del COVID-19, en atención del Estado de Alarma Nacional decretado por el Poder Ejecutivo. Así como de la Resolución Nro. 2020-0008, de fecha 1° de octubre de igual año, en la que se dispuso que en las semanas de flexibilización que fueran decretadas por el Ejecutivo, se reanudarían las actividades del Poder Judicial. Por tanto, se decidió dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 93 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en ese sentido se ordenó la publicación en la página web de la respectiva boleta de notificación de la demandante, de lo cual dejaría constancia la Secretaria del órgano sustanciador. En esa misma fecha se dio cumplimiento a lo ordenado en el referido auto.
El 8 de diciembre de 2020, la Secretaria del Juzgado de Sustanciación, retiró de la cartelera de ese Juzgado la boleta de notificación dirigida a la accionante.
Mediante decisión del 9 de febrero de 2021, el Juzgado de Sustanciación admitió la demanda de nulidad incoada por la demandante, asimismo, acordó notificar a los ciudadanos Fiscal General de la República y Contralor General de la República, así como a la Procuraduría General de la República, esta última con arreglo a lo ordenado en el artículo 98 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Igualmente, acordó solicitar al Contralor General de la República, el expediente administrativo relacionado con este juicio.
El 18 de febrero de 2021, se libraron los oficios Nros. 000098, 000099 y 000100, dirigidos a la Procuraduría General de la República, Fiscal General de la República y al Contralor General de la República, respectivamente.
Los días 13 de abril, 6 de julio y 16 de septiembre de 2021, el Alguacil de este Tribunal, consignó acuse de recibo de los oficios Nros. 000098, 000099 y 000100, dirigidos a la Procuraduría General de la República, al Fiscal General de la República y al Contralor General de la República, respectivamente.
El 26 de octubre de 2021, el Juzgado de Sustanciación acordó ratificar la solicitud mediante la cual se le requirió al Contralor General de la República, el expediente administrativo relacionado con este juicio. En esa misma fecha, se libró el oficio Nro. 000367, al referido órgano.
En fecha 24 de enero de 2022, el Juzgado de Sustanciación, dejó constancia de haber recibido el 20 de ese mismo mes y año, el oficio identificado con el alfanumérico DGPE-22-08-01-02, de esa última fecha, mediante el cual la Contraloría General de la República remitió el expediente administrativo.
El 25 de enero de 2022, se acordó remitir las presentes actuaciones a esta Sala a los fines de fijar la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio. Asimismo, se dejó sin efecto el oficio Nro. 000367 de fecha 26 de octubre de 2021, por cuanto el 24 de enero de 2022, fue recibido el expediente administrativo.
En fecha 2 de marzo de 2022, se dio cuenta en Sala, y se fijó la audiencia de juicio para el 17 de marzo de ese mismo año, a las once horas de la mañana (11:00 a.m.).
El 8 de marzo de 2022, la abogada Alejandra María Marcano Martínez, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 84.383, consignó copia simple de la Resolución Nro. 01-00-000088, del 18 de marzo de 2019, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 41.611 de fecha 5 de abril de 2019, que la acredita como representante legal de la Contraloría General de la República.
Por diligencia del 16 de marzo de 2022, la accionante Ana de Jesús Rodríguez Rodríguez, asistida por el abogado José Daniel Montes, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 163.440, solicitó el diferimiento de la Audiencia de Juicio fijada para el 17 de ese mismo mes y año, por cuanto su apoderado se encontraba fuera del país por razones personales, y requería tramitar la asistencia de un defensor público. Por auto de esa misma fecha, esta Sala, suspendió hasta nuevo aviso, la Audiencia de Juicio fijada.
En fecha 26 de abril de 2022, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero y los Magistrados Malaquías Gil Rodríguez y Juan Carlos Hidalgo Pandares, designados y juramentados por la Asamblea Nacional en la misma fecha.
Por auto del 3 de mayo de 2022, se dejó constancia que fecha 28 de abril de 2022, se eligió la Junta Directiva de esta Máximo Tribunal de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidente, Magistrado Malaquías Gil Rodríguez; Vicepresidenta, Magistrada Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Juan Carlos Hidalgo Pandares. Se ratificó la Ponencia a la Magistrada BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO.
En esa misma fecha (3 de mayo de 2022), esta Sala fijó para el 5 de mayo de 2022, a las diez y veinte minutos de la mañana (10:20 a.m.), la Audiencia de Juicio.
Por diligencias del 4 de mayo de 2022, el abogado Carlos Alberto Guerrero Quintana, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 57.988, actuando con el carácter de Defensor Público Provisorio Segundo con competencia para actuar ante las Salas Constitucional, Casación Social, Casación Civil, Político-Administrativa, Plena y Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, consignó Acta de Asistencia Jurídica de la demandante Ana de Jesús Rodríguez Rodríguez, y en tal sentido asumió la representación legal de la referida ciudadana, a tales efectos, solicitó el diferimiento de la Audiencia de Juicio. Por auto de esa misma fecha, se difirió el acto de la referida audiencia para el 12 de mayo de ese mismo año, a las diez y veinte minutos de la mañana (10:20 a.m.).
El 12 de mayo de 2022, se celebró la audiencia de juicio dejándose constancia que comparecieron las representaciones judiciales de la parte actora, de la Contraloría General de la República y del Ministerio Público. Asimismo, la parte demandante consignó escrito de promoción de pruebas y conclusiones escritas y la parte demandada consignó escrito de conclusiones. La Sala, previa lectura por Secretaría ordenó agregarlos a los autos, y ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, lo cual se verificó el 17 del mismo mes y año.
Por auto del 19 de mayo de 2022, el Juzgado de Sustanciación, estableció que el lapso de los tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas en la Audiencia de Juicio, comenzaría a discurrir en esa misma fecha.
En fecha 26 de mayo de 2022, la abogada Josvely Zurima Hernández Moya, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 225.230, en su carácter de representante de la Contraloría General de la República, consignó escrito de oposición a las pruebas promovidas por la representación judicial de la parte actora.
Mediante decisión Nro. 75, del 7 de junio de 2022, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, admitió las pruebas documentales promovidas con el libelo de la demanda, así mismo, advirtió que “(…) la parte actora en su escrito presentado en la audiencia de juicio, no promovió algún medio de pruebas per se, sino que se limitó a solicitar la aplicación del principio de comunidad de la prueba, invocando con ello el mérito favorable de los instrumentos consignados con el libelo, por lo que la oposición formulada por la representación de la Contraloría General de la República recae sobre tales instrumentos (…) por consiguiente, se decla[ó] improcedentes los argumentos de oposición formulados en el escrito de oposición (…). Finalmente ordenó la notificación del Procurador General de la República (…)”. (Sic). (Destacado del original).
El 14 de junio de 2022, se libro oficio Nro. 000418, dirigido a la Procuraduría General de la República.
En fecha 20 de julio de 2022, el Alguacil de este Tribunal, consignó acuse de recibo del oficio Nro. 000418, dirigido a la Procuraduría General de la República.
Por autos del 20 de septiembre de 2022, el Juzgado de Sustanciación, ordenó practicar por secretaría cómputo de los días de despacho para ejercer recurso de apelación contra la decisión Nro. 75, del 7 de junio de 2022, y dejó constancia de haber discurrido el lapso a que se contrae el artículo 98 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, al igual que se encontraba vencido el lapso de los tres (3) días de despacho para ejercer el recurso de apelación contra el aludido pronunciamiento, por tanto, ordenó remitir a esta Sala las actuaciones a los fines legales consiguientes.
El 11 de octubre de 2022, se dio cuenta en Sala, y se fijó un lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de los informes.
En fecha 18 de octubre de 2022, la abogada Josvely Zurima Hernández Moya, antes identificada, consignó escrito de informes, suscrito conjuntamente con la abogada Inés María Cartagena León, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 59.709, actuando en su carácter de representantes de la Contraloría General de la República.
Por auto del 26 de octubre de 2022, se dejó constancia que la presente causa entró en estado de sentencia.
El 3 de noviembre de 2022, la abogada Silvana Teresa Rojas Duran, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 97.259, actuando con el carácter de Fiscal Provisorio (encargada) de la Fiscalía Séptima del Ministerio Público con competencia para actuar ante esta Sala, según Resolución Nro. 1439, de fecha 28 de junio de 2022, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 42.417, de fecha 13 de julio de 2022, consignó escrito de opinión.
I
DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
El Contralor General de la República mediante la Resolución Nro. 01-00-000575 del 12 de septiembre de 2018, lo siguiente:
“(…) Antes de entrar a dilucidar sobre el fondo del asunto, es necesario indicar que la mayoría de los alegatos formulados por la prenombrada ciudadana, van dirigidos a rebatir los fundamentos del acto administrativo contentivo de su declaratoria como responsable administrativamente, procedimiento llevado por la Contraloría del estado Trujillo, y no la Resolución N°. 01-00-000129 (sic) de fecha 26 de febrero de 2018, objeto del presente recurso (…).
Sobre el particular, quien suscribe considera necesario realizar una breve diferenciación entre el acto administrativo de determinación de responsabilidades y el acto mediante el cual, el Contralor General de la República, de manera exclusiva y excluyente, impone las sanciones establecidas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (en este caso, la de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas).
Al respecto, tenemos que la responsabilidad administrativa es una sanción, cuya finalidad es garantizar la administración eficaz y transparente del patrimonio público del estado venezolano, toda vez que coerce (sic) a todo funcionario público o personal natural que de alguna forma maneje o haya manejado fondos públicos, cuando de sus actuaciones se demuestren irregularidades en el cumplimiento de las formalidades normativas o la causación de un daño al referido patrimonio público.
En tal sentido, la responsabilidad administrativa puede ser declarada por los Órganos de Control Fiscal indicados en el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en uso de sus competencias, después de haber sustanciado el procedimiento administrativo correspondiente, estableciendo en el Capítulo IV, Titulo III eiusdem, en concordancia con la Sección IV del Capítulo XI del Reglamento de dicha Ley.
Durante el indicado procedimiento, los Órganos de Control Fiscal deberán determinar de forma fehaciente si las irregularidades indicadas en las actuaciones fiscales practicadas previamente, o como resultado del ejercicio de la potestad de investigación a que alude el artículo 77 de la Ley, guardan relación de causalidad con la acción u omisión de algún funcionario o persona natural que maneje fondos o bienes públicos, que implique la infracción al ordenamiento jurídico para, posteriormente, declarar la responsabilidad administrativa, así como la responsabilidad civil, con la consecuente formulación de un reparo (si hubiere lugar) y la multa correspondiente.
De ahí que, declarada la responsabilidad administrativa podrá el Contralor General de la República, de manera exclusiva y excluyente, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido: la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro meses o la destitución del declarado responsable, e imponer atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida, la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años, sin mediar ningún otro procedimiento, tal como lo establece el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
(…)
Aunado a lo anterior, debe imperativamente señalarse que la determinación de la responsabilidad administrativa de la referida impugnante, fue declarada por la Contraloría del Estado Guárico, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por lo cual aun cuando la Contraloría General de la República ejerce la rectoría del Sistema Nacional de Control Fiscal, no le está dado revisar las decisiones emitidas por esos órganos de control fiscal.
Conforme a lo anterior, está vedado para esta Autoridad pasar a emitir un pronunciamiento acerca de los argumentos dirigidos a discutir la decisión por medio de la cual la Directora de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General del Estado Guárico, declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana Ana de Jesús Rodríguez Rodríguez¸ por lo que, quien suscribe sólo atenderá los planteamientos y alegatos vinculados con la Resolución N.° 01-000-000137 de fecha 26 de febrero de 2018, objeto del presente recurso de reconsideración. Así se declara.
· De la proporcionalidad de la sanción de inhabilitación
Por otra parte alega la recurrente que ‘En el supuesto que existiera alguna omisión por no hacer un trámite, que muchas veces son obstáculos o trabas a un desempeño eficaz y eficiente, considero que no es de la magnitud que genere un daño patrimonial a la cosa pública, y menos aún de origen a que se [le] declare responsabilidad administrativa, y menos una sanción tan desproporcionada como la establecida por la Procuraduría [sic] General de la República [sic], la cual [la] inhabitada (sic) para ejercer funciones públicas por un lapso de ocho (8) años, pues consideró que la misma se aparta del principio de proporcionalidad…’.
(…)
En este orden de ideas, es oportuno citar el criterio sostenido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N.° 1.266 de fecha 06 de agosto de 2008 (…) en la que determinó la constitucionalidad, así como el contenido y alcance del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General y del Sistema Nacional de Control Fiscal, que establece la facultad sancionatoria y discrecional otorgada al Contralor General de la República Bolivariana de Venezuela, para aplicar una sanción adicional la sanción de multa que se imponga al funcionario que haya sido declarado administrativamente responsable (…).
(…)
En efecto, la sanción de inhabilitación contenida en la Resolución N.° 01-00-000137 de fecha 26 de mayo de 2018 (sic), se dictó con sujeción a lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, es decir, atendiendo a la gravedad de las irregularidades en las que incurrió la ciudadana Ana de Jesús Rodríguez Rodríguez, en su carácter de Directora de Administración (E) de la Fundación de Farmacias Sociales del Estado Guárico (FUNDAFARMACIA).
Asimismo se apreciaron las circunstancias tanto de hecho como de derecho, previstas en el artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, a los fines de graduar la sanción, tomándose en consideración lo siguiente:
· La magnitud del perjuicio causado al patrimonio público (numeral 1).
Ponderó esta Máxima Autoridad Contralora que la ciudadana Ana de Jesús Rodríguez Rodríguez, en el ejercicio del cargo como Directora de Administración (E) de la Fundación de Farmacias Sociales del estado Guárico (FUNDAFARMACIA), al haber adquirido una Póliza de Seguros de Accidente Personal e Individual por la cantidad de trescientos ochenta y tres bolívares fuertes con setenta y tres céntimos (Bs. 383,73), para el Presidente de la Fundación y su personal al haberse evidenciado que durante el período evaluado por la cantidad de mil doscientos bolívares fuertes sin céntimos (Bs. F. 1.200,00) (sic) por concepto de Dieta con motivo de asistencia de la Directora de Administración de la prenombrada Fundación a las reuniones de Directorios, sin que el referido cargo se encontrara contemplado en la estructura de la Junta Directiva, generó un daño al patrimonio público, por los pagos realizados.
· Del número de ilícitos generadores de responsabilidad en que incurrió el (sic) recurrente (numeral 2).
Constató, quien suscribe, que la ciudadana Ana de Jesús Rodríguez Rodríguez, incurrió durante el ejercicio fiscal 2008, en el ejercicio de sus funciones como Directora de Administración (E) de la Fundación de Farmacias Sociales del Estado Guárico (FUNDAFARMACIA), en distintos ilícitos generadores de responsabilidad administrativa, a saber:
i) Por haber adquirido compromisos por la cantidad de cinco mil ciento cuarenta y nueve bolívares con veintiocho céntimos (Bs. 5.149,28), correspondientes a nóminas, conservación y mantenimiento de vehículos y servicios de limpiezas, sin efectuar previamente los actos administrativos que dotaran a las partidas presupuestarias de créditos presupuestarios necesarios para cubrir los mismos.
ii) Por no haber registrado presupuestariamente los compromisos correspondientes a los aportes patronales por concepto de ‘Seguro Social Obligatorio de Paro Forzoso’, generados en el ejercicio fiscal 2008, los cuales sumaron a la cantidad de ochenta y siete mil ochocientos noventa y tres bolívares con cinco céntimos (Bs. 87.893,05), compromisos que al ser registrados presupuestariamente, evidenció que la Fundación no contaba con los créditos presupuestarios para cubrir los señalados compromisos, siendo que, las partidas presupuestarias imputables por el referido concepto, mantuvieron su disponibilidad presupuestaria hasta el mes de noviembre, toda vez que, en el mes de diciembre fueron objeto de una modificación, en la cual se disminuyeron estas partidas en su totalidad.
iii) En la verificación de los comprobantes de egresos emitidos en el ejercicio fiscal 2008, se determinaron seis (6) pagos por concepto de compras de productos farmacéuticos y misceláneos que ascendieron a la cantidad de noventa y ocho mil novecientos cuatro bolívares con ochenta y seis céntimos (Bs. 98.904,86), los cuales no tenían anexa la orden de compra que permitiese verificar la autorización previa dada por los funcionarios competentes para adquirir los mismos y realizar la afectación preventiva al presupuesto de gasto de la Fundación.
iv) Por haber efectuado cuarenta y cuatro (44) pagos que alcanzaron la cantidad de noventa y cuatro mil novecientos setenta y dos bolívares con diez céntimos (Bs. 94.972,10), los cuales según la naturaleza del gasto presentaron incorrecta imputación presupuestaria, contraviniendo lo previsto en el ‘Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos’, establecido por la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE).
v) Se evidenció la adquisición de una Póliza de Seguros de Accidente Personal e Individual por la cantidad de trescientos ochenta y tres bolívares con setenta y tres céntimos (Bs. 383,73), para el Presidente de la Fundación y [de la accionante].
vi) Se evidenció que durante el período evaluado se canceló la cantidad de mil doscientos bolívares fuertes sin céntimos (Bs. F. 1.200,00), por concepto de Dieta con motivo de asistencia de la Directora de Administración de la prenombrada Fundación a las reuniones de Directorios, sin que el referido cargo se encontrara contemplado en la estructura de la Junta Directiva.
vii) Se evidenció que durante el ejercicio fiscal 2008, se realizaron compras de activos, entre los que cabe mencionar mobiliarios, de equipos de oficinas, equipos de computación y teléfono; y enteró retenciones efectuadas por concepto de Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.) e Impuesto Sobre la Renta (I.S.R.L.) a través de la Caja Chica, desvirtuando la naturaleza para la cual fue creada.
viii) Se verificó que se estableció en las Normas de Control Interno de la Caja Chica, que los gastos a incurrir, no deben exceder al 70% del monto total del fondo fio (sic), el cual equivalía a la cantidad de mil cuatrocientos bolívares fuertes sin céntimos (Bs. F. 1.400,00); constatándose el pago por la cantidad de mil cuatrocientos cincuenta y ocho bolívares fuertes con sesenta y seis céntimos (Bs. F. 1.458,66), erogada a través de la Caja Chica con el objeto de cancelar el Impuesto al Valor Agregado (IVA), retenido durante el segundo período del mes de enero del ejercicio fiscal 2008.
ix) Se evidenció que se efectuaron dos (2) reposiciones de Caja Chica mediante cheques N.ros 8817 y 8818, ambos de fecha 03 de diciembre de 2008, por las cantidades de mil novecientos noventa y nueve bolívares fuertes con ochenta y cinco céntimos (Bs. F. 1.999,85), respectivamente y cobrados en la misma fecha de emisión del pago según consta en el estado de cuenta corriente N.° 0133-005-14-1600000457 del extinto Banco Federal.
Conductas que constituyen supuestos generadores de responsabilidad administrativa de conformidad con lo previsto en los numerales 5, 7, 9, 12, 14, 22, 26 y 29 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
· De la gravedad o trascendencia de las consecuencias económicas sociales o de cualquier otra naturaleza derivadas de la conducta infractora (numeral 3).
Estimó esta máxima autoridad que, la prenombrada ciudadana, al haber adquirido una Póliza de Seguros de Accidente Personal e Individual, haber realizado pagos por diferentes conceptos sin contar con la suficiente documentación justificativa, al aprobar pagos sin existir el crédito disponible para ello, así como al efectuar pagos que fueron incorrectamente imputados a partidas presupuestarias que no correspondían por la naturaleza de los mismos y haber cancelado por concepto de dieta el monto de mil doscientos bolívares fuertes sin céntimos (Bs. F. 1.200,00), generó consecuencias económicas desfavorables en general, pues afectó el uso de las referidas cantidades a cubrir gastos en beneficio propios (sic), con lo cual mermó el patrimonio de la Fundación y no permitió que dichos recursos fueran usados a favor del interés general, por lo que en definitiva afectó gravemente la economía de la Fundación de Farmacias Sociales del Estado Guárico.
· La afectación grave de la legalidad, la efectividad, la eficiencia y economía de las operaciones administrativa del órgano o entidad donde ocurrieron (numeral 5).
Se evidenció que con tal actuar, la recurrente (…) afectó gravemente la legalidad, de las operaciones administrativas de la Fundación de Farmacias Sociales del Estado Guárico (FUNDAFARMACIA), toda vez que transgredió lo establecido en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público; el Reglamento N° 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público sobre el Sistema Presupuestario, la Ley de Administración Financiera del Estado Guárico, lo cual generó que las operaciones realizadas por la fundación no se ajustarán a los parámetros de legalidad exigidos para su correcto funcionamiento.
Igualmente, incumplió los deberes inherentes al cargo desempeñado, al evidenciarse que ejecutó pagos, los cuales fueron imputados a partidas presupuestarias que no correspondían de acuerdo al destino y al fin para el cual se realizaron dichas erogaciones; transgrediendo así lo establecido en las Normas Generales de Contabilidad del Sector Público y las Normas Generales de Control Interno, vigentes para la fecha de ocurrencia de los hechos.
Asimismo, se señala que con su actuar, vulneró lo establecido en la normativa dispuesta sobre control interno, contenida tanto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, como en su Reglamento, el cual establece que el control interno previo comprende los mecanismos y procedimientos operativos y administrativos incorporados en el plan de organización, en los reglamentos, manuales de procedimientos y demás instrumentos específicos, que deben ser aplicados antes de autorizar o ejecutar las operaciones o actividades asignadas a los órganos y entidades señaladas en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de la Ley, o de que sus actos causen efectos, por quienes tengan atribuidas o encomendadas directamente tales operaciones o actividades, en el respectivo departamento, sección o cuadro organizativo específico, así como por sus supervisores inmediatos, con el propósito de establecer su legalidad, veracidad, oportunidad, eficiencia, economía y calidad (artículo 38 de la Ley y 16 de su Reglamento).
Dentro de ese contexto, advierte quien suscribe, que con sus acciones la ciudadana Ana de Jesús Rodríguez Rodríguez, no garantizó la transparencia de las actividades llevadas a cabo por la Fundación de Farmacias Sociales del Estado Guárico (FUNDAFARMACIA), afectando de esta manera la eficiencia, efectividad y economía de las operaciones de dicho Órgano.
· De la reparación total del daño causado (numeral 7).
Respecto a la reparación del daño causado, quien suscribe, evidenció que del expediente administrativo, llevado por este Máximo Órgano de Control Fiscal Externo, cursa comunicación de fecha 27 de noviembre de 2013 y comprobante de ingresos (…) en las cuales se desprende la cancelación de la cantidad de setecientos noventa y un bolívares con ochenta y seis céntimos (Bs. 791,86), por concepto de reparo derivado de la declaratoria de la responsabilidad civil impuesta a la ciudadana Ana de Jesús Rodríguez Rodríguez (…).
· Las demás circunstancias que resultaren aplicable a juicio del Contralor General de la República (numeral 8).
(…)
(…) esta Máxima Autoridad Contralora, valoró y ponderó los elementos antes señalados, de acuerdo a lo establecido en el artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, consideró que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, por un período de OCHO (08) años, resulta la más ajustada a la magnitud de las irregularidades cometidas por la ciudadana Ana de Jesús Rodríguez Rodríguez. Aunado a lo anterior, estima quien suscribe, que la sanción de inhabilitación resulta proporcional a las faltas cometidas, pues fue impuesta con la debida adecuación respecto al supuesto de hecho y a los fines de la norma que prevé, tomando el cuenta el grado, de responsabilidad de la recurrente y la gravedad de las irregularidades delatadas. Así se declara.
En consecuencia de todo lo antes señalado, se debe afirmar de manera categórica que la sanción es proporcional y adecuada a los ilícitos administrativos perpetrados por la ciudadana Ana de Jesús Rodríguez Rodríguez, que dieron lugar a la declaratoria de su responsabilidad administrativa, por parte de la Contraloría del Estado Guárico. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, quien suscribe, actuando en su carácter de contralor general de la República, declara sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la ciudadana Ana de Jesús Rodríguez Rodríguez, antes identificada y, en consecuencia, confirma la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de OCHO (08) años, contenida en la Resolución N.° 01-000137 de fecha 26 de febrero de 2018 (…)”. (Negrillas del texto original y agregados de la Sala).
II
DE LA DEMANDA DE NULIDAD
Por escrito del 25 de abril de 2019, la ciudadana Ana de Jesús Rodríguez Rodríguez, previamente identificada, asistida de abogado, interpuso demanda de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, en los términos siguientes:
Alegó que “(…) la disposición in comento [artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República] adolece del vicio de insconstitucionalidad, al permit[ir] imponer sanciones, denominadas, accesorias a la multa, en ausencia de procedimiento previo, violando el derecho al debido proceso y a la defensa; (…) [y] viola garantías constitucionales de proporcionalidad y Non Bis In Idem; carec[iendo] de justificación jurídica ‘inhabilitar[la] de ejercer algún cargo público por el lapso de ocho (8) años’, sin la apertura de un procedimiento propio y autónomo con las debidas garantías previstas en los artículos 26 y 258 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”. (Sic). (Agregados de esta Máxima instancia).
Que, “(…) el artículo 105 de la LOCGR conlleva a la imposición de sanciones desproporcionadas, y tal como se podrá observar en el presente caso, el Contralor no argumentó en forma razonada la supuesta gravedad de la irregularidad, por lo que la imposición de la inhabilitación no está motivada más allá de reiterar los hechos por los cuales se [l]e abrió una investigación y ‘por ende no hay una ponderación ni proporcionalidad’ (…)”. (Sic). (Agregado de esta Sala).
En ese contexto, expuso que el referido artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal incurre en la violación del principio “non bis in idem” al aplicársele dos (2) sanciones por el mismo hecho, lo que resulta desproporcional y vulnera a su vez los principios de legalidad y tipicidad “(…) que son fundamentales para la aplicación del derecho administrativo sancionador (…)”.
Que el acto administrativo impugnado “(…) es completamente inconstitucional, ya que no se [le] permitió siquiera ejercer [su] derecho a la defensa (contemplado en el artículo 49 numeral 1° de la Constitución) al no existir procedimiento administrativo para oponerse a la sanción de inhabilitación (…)”. (Sic).
En ese orden de consideraciones, denunció la “(…) violación del debido proceso (…) por ausencia absoluta del procedimiento al momento de imponer la inhabilitación (…)”. (Sic). (Negrillas del original).
Alegó que “(…) es imposible sostener que la imposición de una sanción administrativa tenga lugar sin un procedimiento previo en el que el administrado tenga la debida oportunidad para ejercer el derecho a la defensa que le consagra el artículo 49.1 de la Constitución (…)”. (Sic).
Que “(…) al eliminarse la posibilidad de procedimiento, no se le permite a los afectados en forma alguna discutir, controlar o en fin defenderse de las apreciaciones que haga el Contralor acerca de la entidad del ilícito cometido o de la gravedad de la irregularidad cometida, para imponer una u otra de las referidas sanciones o para, en el caso de la suspensión del cargo o de la inhabilitación para el ejercicio de las funciones públicas, decidir el tiempo de duración de las sanciones”.
En este sentido, sostuvo que “(…) nunca pud[o] argumentar sobre la debida proporcionalidad de cualquier sanción accesoria, así como tampoco referir[se] a la supuesta gravedad de las infracciones supuestamente cometidas. Toda [su] argumentación estuvo dirigida a demostrar la ausencia de falta, pero no frente a la grave sanción ‘accesoria’ que se cuestiona en el presente recurso (…)”. (Sic). (Agregados de esta Sala).
Por otra parte, denunció la “(…) violación del derecho a la defensa (…) en el procedimiento de determinación de responsabilidad que sirve de sustento a la sanción inhabilitación (…)”. (Negrillas del original).
Así, sostuvo que el Auto Decisorio de fecha 24 de octubre de 2013, dictado por la Dirección de Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría del Estado Guárico, a través del cual se declaró su responsabilidad administrativa en su carácter de Directora de Administración (E) de la Fundación de Farmacias Sociales del Estado Guárico (FUNDAFARMACIA), está viciado de nulidad absoluta, y que por ende de igual manera es nula la sanción de inhabilitación contenida en la Resolución Nro. 01-00-000575 del 12 de septiembre de 2018, emanada de la Contraloría General de la República en fecha 12 de septiembre de 2018.
Refirió que el auto decisorio vulneró su derecho a la defensa “(…) al obviar documentos fundamentales que permitían desvirtuar la relación de causalidad entre los hechos que [le] fueron imputados y [la] conducta [por ella] desempeñada, como Directora de Administración de la Fundación de Farmacias Sociales del Estado Guárico (FUNDAFARMACIA), y ‘al basarse en documentos y pruebas que no se correspondía con el ejercicio fiscal auditado’ (…)”. (Sic). (Agregados de esta Sala).
Destacó e insistió que en el marco del procedimiento administrativo, el órgano de control local vulneró su derecho a la defensa, ya que “(…) dictó un auto con fuerza definitiva sobre la base de pruebas manifiestamente impertinentes e inconducentes para la demostración de los hechos, a la vez que obvió pruebas fundamentales que demostraban que no había relación de causalidad alguna entre los hechos imputados y la actuación desarrollada por [ella] (…)”. (Sic). (Negrillas del original y corchete de esta Máxima Instancia).
Por otra parte, alegó el “(…) vicio de inmotivación (…) toda vez que el acto impugnado no permite conocer cuál fue el criterio del Contralor General de la República para imponerle la sanción de inhabilitación por ocho (8) años, [cuestión que aduce es] más del término medio [previsto en la norma] (…)”. (Destacado del original y agregados de esta Sala).
Afirmó que no basta con hacer referencia a la decisión de responsabilidad administrativa ya que tanto el artículo 105 la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y el artículo 112 de su Reglamento “(…) establecen como obligación (…) analizar los criterios de valoración expuestos en dichas normas para determinar cuál es la sanción accesoria que puede ser aplicada y en qué proporción (…)”.
Agregó que “(…) la decisión administrativa no establece los fundamentos específicos sobre la gravedad de las supuestas irregularidades en que incurri[ó] sólo se limita a señalar cuáles fueron los fundamentos de la decisión que [la] declaró responsable administrativamente, sin hacer un juicio autónomo sobre la transcendencia de dichas faltas, lo cual era obligatorio por orden constitucional para tomar la decisión de [inhabilitarla] (…)”. (Agregados de esta Sala).
Sostuvo que el acto impugnado “(…) no sustenta autónomamente el por qué la decisión de inhabilitación fue por el período máximo que impone la ley, es decir, no existe un análisis de relación entre la gravedad de los hechos y la imposición de la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un lapso de ocho (08) años (…)”, motivo por el cual la Resolución objeto de la presente acción es nula “(…) al violar los artículos 9 y 18 numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”. (Sic). (Negrillas del original).
Denunció la “(…) [v]iolación a los límites de la discrecionalidad, al existir desproporcionalidad e irracionalidad de la sanción de inhabilitación (…)”, por cuanto -insiste- que “(…) no hay una relación explícita entre la gravedad de la infracción y la sanción contenida en el acto (…)”. (Sic). (Negrillas del original y agregado de esta Sala).
Explicó, que “(…) el Contralor General de la República debió determinar cuál era el límite medio de la misma y analizar las circunstancias a fin de estimar el aumento o rebaja de la pena, sin embargo adujeron que eso no sucedió en el presente caso, pues el referido funcionario sólo se limitó a imponer la inhabilitación sin motivar por qué era procedente durante el lapso establecido, lo cual permitió evidenciar que la sanción accesoria resultó más gravosa que la sanción principal, considerando que la multa que se impuso equivalía a seiscientos unidades tributarias (600 U.T.), lo cual a su decir, resulta un contrasentido (…)”.
Precisó “(…) que sin debatir la naturaleza de la sanción como ‘principal’ o ‘accesoria’, una eventual sanción de inhabilitación debería corresponderse en tiempo con la gravedad de la sanción obligatoria de multa reflejada en el quantum de la misma. En este sentido, una sanción pecuniaria por apenas 600 U.T. no se corresponde de ninguna manera con la imposibilidad de acceder a la función pública por ocho (08) años (…)”.
Por tanto, resaltó “(…) que el poder discrecional inherente a la potestad sancionatoria de la Contraloría General de la República no ha sido ejercido debidamente en el caso que nos ocupa, sino que de manera arbitraria se ha impuesto en [su] contra una sanción muy gravosa y superior al límite medio, sin que se formulara una ponderación entre la gravedad del supuesto daño causado y la sanción impuesta. Ello hace que la sanción resulte desproporcional y arbitraria, y deba ser revocada (…)”. (Sic). (Agregado de esta Sala).
Alegó el “(…) vicio de desviación de poder (…)”, siendo que a su decir, el Contralor General de la República actuó de manera arbitraria, falseando la verdad “(…) y abusando del poder que le otorga la LOCGR. En efecto, el fin de la sanción de inhabilitación por un período de ocho (08) años, no es la lucha contra la corrupción ni alguna otra razón legítima, ya que ‘se trata de una decisión arbitraria, donde no se fundamentan los hechos y motivos en que se basó el Contralor para escoger una medida muy severa, por lo que esta desproporcionalidad y arbitrariedad reflejan sin duda una grave desviación de poder, alejada totalmente de la finalidad de la norma’ (…)”. (Sic). (Negrillas del original).
III
ALEGATOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
En la oportunidad fijada para la realización de la Audiencia de Juicio, las representantes de la Contraloría General de la República, consignaron escrito de conclusiones en el que expusieron los alegatos en los que fundamentaron la defensa del órgano contralor, en los siguientes términos:
En cuanto a la inconstitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, así como de la violación del debido proceso por ausencia absoluta de procedimiento al imponerse la sanción de inhabilitación y sobre la violación del derecho a la defensa en el procedimiento de determinación de responsabilidad, sostuvieron que:
De conformidad con el criterio sostenido por la Sala Constitucional de esta Máximo Tribunal, en sentencia Nro. 1266 de fecha 6 de agosto de 2008, se estableció que “(…) la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas es un acto consecuencia de la responsabilidad administrativa, la cual no necesita la sustanciación de otro procedimiento para su imposición (…)”.
Que, “(…) las denuncias realizadas en contra de la sanción de inhabilitación, relacionadas con el acto administrativo contentivo de la declaratoria de responsabilidad administrativa, no son procedentes en es[ta] instancia, toda vez que se trata de dos actos distintos, pues la sanción interdictiva es un acto consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa; en razón de ello cualquier petitorio debe comportar o estar referido a vicios propios que afecten el acto contentivo de la sanción de inhabilitación, siendo este último sobre el que recae la legalidad y anulabilidad (…)”. (Sic). (Negrillas del escrito y corchete de esta Sala).
Que, “(…) el acto administrativo contenido en Decisión del 24 de octubre de 2013, quedó firme en vía administrativa luego de que transcurriera íntegramente el lapso del que disponía la hoy impugnante para el ejercicio del recurso de reconsideración correspondiente, sin que se verificara su efectiva interposición (…)”. (Sic).
Por consiguiente, sostuvieron “(…) que no se vulneró el derecho al debido proceso ni a la defensa, como lo ha esgrimido la parte recurrente (…)”.
En cuanto a la violación del derecho a la defensa por inmotivación, alegaron que, “(…) de acuerdo con los criterios [jurisprudenciales de esta Sala, contenidos en las sentencias Nros. 1094, 877, 623 y 273 de fechas 26 de septiembre de 2012, 22 de julio de 2015, 3 de junio de 2015 y 29 de mayo de 2019,] (…) no se precisa que los actos administrativos deban exponer de manera pormenorizada los fundamentos que sirven de base para emitirlos, sino que, si del acto se deduce la fundamentación jurídica en que se basó la Administración y los hechos irregulares que constituyeron el procedimiento sancionatorio, aunque sea de forma sucinta, se considera que tal acto administrativo se encuentra motivado (…)”. (Sic). (Agregados de esta Sala).
Respecto a la violación a los límites de la discrecionalidad, al existir desproporcionalidad e irracionalidad de la sanción de inhabilitación, sostienen que, “(…) las circunstancias establecidas en el artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, a los fines de valorar o graduar las sanciones establecidas como accesorias a la declaratoria de responsabilidad administrativa, son situaciones que debe apreciar de manera exclusiva y excluyente el Contralor o Contralora General de la República, de conformidad con el artículo 105 de la prenombrada Ley, por lo cual, dado el caso de manera discrecional y atendiendo a la proporcionalidad de la entidad de las irregularidades administrativas cometidas, determinará si suspende en el ejercicio del cargo o inhabilita para el ejercicio de la función pública por debajo de los límites previstos en el referido artículo 105 (…)”.
Sostuvieron que de acuerdo a los criterios jurisprudenciales de la Sala Constitucional, contenidos en las sentencias Nros. 1266, 329 y 778, de fechas 6 de agosto de 2008, 19 de marzo de 2012 y 20 de junio de 2013, respectivamente, “(…) el Contralor General de la República impuso a la accionante la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas prevista en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, actuando conforme a la competencia que le atribuyó la Ley que regula sus funciones, y tomando en consideración los hechos generadores de la sanción, imponiendo la inhabilitación por un lapso de ocho (08) años, es decir, dentro del límite máximo previsto en la referida norma, fundamentando su proceder en las numerosas infracciones administrativas que dieron lugar a la declaratoria de responsabilidad administrativa de la demandante, razón por la cual (…) no encontra[ron] que la sanción impugnada sea desproporcionada (…)”. (Sic).
En ese sentido, sostuvieron que la sanción de inhabilitación “(…) es proporcional y adecuada, a los ilícitos administrativos perpetrados por la ciudadana Ana de Jesús Rodríguez Rodríguez, que dieron lugar a la declaratoria de su responsabilidad administrativa, por parte de la Contraloría del estado Guárico (…)”.
Con relación a la desproporcionalidad del acto como causa de una desviación de poder, citaron los criterios sostenidos por la Sala Constitucional y por esta Máxima Instancia, establecidos en las sentencias Nros. 1266 y 1047 del 6 de agosto de 2008 y 29 de julio de 2013, y la Nro. 01722 de fecha 20 de julio de 2000, respectivamente, para alegar “(…) que el vicio de desviación de poder se configura cuando un funcionario público actuando en la esfera de su competencia, dicta un acto administrativo con un fin distinto, al que está establecido en la normativa jurídica (…)”.
Que la sanción de inhabilitación se “(…) encuentra dirigida a impedir temporalmente el ejercicio de una función pública como un mecanismo de garantía de la ética pública y la moral administrativa, por lo cual dicha sanción se encuentra adminiculada con la ética y la responsabilidad social como valores supremos de la República Bolivariana de Venezuela previstos en el artículo 2 del Texto Fundamental, y con los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, que rigen el desempeño de la Administración, dispuestos en el artículo 141 eiusdem (…)”.
De ahí que, (…) la ciudadana, Ana de Jesús Rodríguez Rodríguez, en su condición de Directora de Administración (E) de la Fundación de Farmacias Sociales del estado Guárico (FUNDAFARMACIA), actuó en franca vulneración a los principios constitucionales que rigen la función pública, como lo son la honestidad, la celeridad, la eficacia, la trasparencia en el manejo del patrimonio público municipal, la rendición de cuentas a la ciudadanía local como representante de los intereses de sus conciudadanos, y el sometimiento pleno a la Ley y al derecho venezolano (…)”.
Por tanto, consideraron que la referida sanción, no “(…) fue dictada con fines distintos a lo previsto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…)”. (Sic).
IV
OPINION DEL MINISTERIO PÚBLICO
En fecha 18 de octubre de 2022, la representación fiscal, consignó escrito de opinión del Ministerio Público en relación a la demanda interpuesta, sobre la base de los siguientes argumentos:
Que, “(…) la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública es una sanción disciplinaria, la cual es una especie del género de sanciones administrativas, en razón de lo cual se fundamenta en un procedimiento administrativo previo, que requiere de una firmeza de la sanción administrativa propiamente dicha para su materialización o no, por ello, se une al procedimiento administrativo previo que declara la responsabilidad administrativa, es decir, no es una sanción sin otro procedimiento, como lo establece la norma, es conforme a ese procedimiento administrativo previo del cual pueden desprenderse dos sanciones: una administrativa propiamente dicha y otra disciplinaria Administrativa (…)”. (Sic).
Que, “(…) [a]mbos actos (el que declara la responsabilidad administrativa y el que declara la inhabilitación) se incluyen dentro de la categoría de los denominados actos complejos, ya que el acto de inhabilitación como un nuevo acto requiere de una actuación previa que produjo el primer acto, esa actuación es la declaratoria de responsabilidad administrativa, bien sea que el primer acto haya sido dictado por una autoridad diferente a la que dictó el nuevo acto, o que ambos hayan sido dictados por la misma autoridad (…)”. (Sic). (Agregado de esta Sala).
Que, “(…) [l]a responsabilidad administrativa se produce como consecuencia de la violación de los deberes del ciudadano frente a la colectividad estatal, mientras que la responsabilidad disciplinaria se produce por la infracción de los deberes ciudadanos como una institución particular, con la que mantiene una relación de supremacía especial, por tanto, no se trata de sanciones de la misma naturaleza, sino de que la primera es el género de la otra y por tanto, se nutren de un mismo procedimiento administrativo, pero son distintas (…)”. (Sic). (Agregado de esta Sala).
Que, “(…) el Ministerio Público no evidenci[ó] violación al debido proceso, toda vez que, no es necesario -como bien lo dispone el artículo 105 eiusdem- el establecimiento de un procedimiento distinto para la aplicación de la sanción accesoria, pues tanto la sanción principal como la accesoria provienen del mismo ilícito demostrado durante el procedimiento de declaración de responsabilidad y el ente sancionador a quien le compete aplicar dicha sanción es la misma que le correspondió conocer del procedimiento de responsabilidad, es decir la Contraloría General de la República (…)”. (Sic). (Corchete de esta Máxima Instancia).
Que, “(…) [a] criterio del Ministerio Público, la situación sería distinta si el ente sancionador invocara otro ilícito distinto para sustentar o aplicar la sanción accesoria, ya que en ese caso resultaría indispensable para el órgano sancionador la instauración de un nuevo procedimiento en el cual le garantizase al funcionario investigado su derecho al debido proceso y a la defensa (…)”. (Sic). Agregado de esta Sala).
Que, “(…) la sanción de inhabilitación impuesta a la ciudadana Ana de Jesús Rodríguez Rodríguez, para el ejercicio de las funciones públicas por el período de ocho (08) años encuentra justificación en las reglas de valoración contenidas en el artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por lo que esta guardó la debida adecuación en relación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. Razón por la que a criterio del Ministerio Público, debe desestimarse la transgresión al principio de proporcionalidad alegado (…)”. (Sic).
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala emitir pronunciamiento sobre la demanda de nulidad ejercida por la ciudadana Ana de Jesús Rodríguez Rodríguez, antes identificada, asistida de abogado, contra la Resolución Nro. 01-00-000575, de fecha 12 de septiembre de 2018, dictada por el Contralor General de la República, a través de la cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la recurrente contra la Resolución Nro. 01-00-000137, del 29 de febrero de 2018, por medio de la cual se le impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un periodo de ocho (8) años, en atención a lo previsto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en virtud de haberse determinado la responsabilidad administrativa de la accionante, por las irregularidades en el manejo de fondos públicos, verificadas durante su gestión como Directora de Administración (E) de la Fundación de Farmacias Sociales del Estado Guárico (FUNDAFARMACIA).
Punto previo.
Como punto previo debe señalarse que en el escrito de la demanda de nulidad la parte actora denuncia presuntas violaciones de derechos constitucionales y vicios de legalidad, los cuales atribuye tanto a la Resolución Nro. 01-00-000575, de fecha 12 de septiembre de 2018, antes referida como al Auto Decisorio de fecha 24 de octubre de 2013, por medio del cual la Dirección de Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría del Estado Guárico, declaró la responsabilidad administrativa de la demandante y le impuso sanción de multa, en su condición de Directora de Administración (E) de la Fundación de Farmacias Sociales del Estado Guárico (FUNDAFARMACIA), conforme a lo establecido en los numerales 1 y 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
En efecto, la demandante aduce que el Auto Decisorio de fecha 24 de octubre de 2013, dictado por la Dirección de Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría del Estado Guárico, a través del cual se declaró su responsabilidad administrativa en su carácter de Directora de Administración (E) de la Fundación de Farmacias Sociales del Estado Guárico (FUNDAFARMACIA), está viciado de nulidad absoluta.
Que el auto decisorio vulneró su derecho a la defensa “(…) al obviar documentos fundamentales que permitían desvirtuar la relación de causalidad entre los hechos que [le] fueron imputados y [la] conducta [por ella] desempeñada, como Directora de Administración de la Fundación de Farmacias Sociales del Estado Guárico (FUNDAFARMACIA), y ‘al basarse en documentos y pruebas que no se correspondía con el ejercicio fiscal auditado’ (…)”. (Sic). (Agregados de esta Sala).
Que en el marco del procedimiento administrativo, el órgano de control local vulneró su derecho a la defensa, ya que “(…) dictó un auto con fuerza definitiva sobre la base de pruebas manifiestamente impertinentes e inconducentes para la demostración de los hechos, a la vez que obvió pruebas fundamentales que demostraban que no había relación de causalidad alguna entre los hechos imputados y la actuación desarrollada por [ella] (…)”. (Sic). (Negrillas del original y corchete de esta Máxima Instancia).
En este orden de ideas, cabe destacar que la declaratoria de responsabilidad administrativa y el acto por el cual el Contralor General de la República impone las sanciones previstas en el artículo 105 de la Ley que rige sus funciones, son actos distintos recurribles por vicios propios a cada uno de dichos actos, aun cuando la aplicación de la sanción de inhabilitación tiene su fundamento en la responsabilidad administrativa, y así ha sido sentado por la jurisprudencia de este Alto Tribunal. (Vid., sentencia de esta Sala Político-Administrativa número 347 del 26 de marzo de 2008).
Ciertamente, la Sala ha establecido en diversos fallos que el acto por el cual el Contralor General de la República impone la sanción de inhabilitación opera de pleno derecho, dada la existencia de un acto firme en sede administrativa en el cual ya ha declarado la responsabilidad, lo que no lo excluye del control jurisdiccional; pero la impugnación de la inhabilitación debe ser realizada por vicios que le son atribuibles a ese acto y no por aquellos que pudieran afectar al acto principal.
En atención a lo antes expuesto se aprecia que, en el caso bajo examen, el auto decisorio de la responsabilidad administrativa de la ciudadana Ana de Jesús Rodríguez Rodríguez (folios 132 al 174 del expediente administrativo), fue dictado el día 24 de octubre de 2013, por la Directora General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República del Estado Guárico, actuando por delegación del Contralor, lo cual en principio lo haría revisable por esta Sala.
Sin embargo, se aprecia, que dicho acto quedó firme en sede administrativa según se evidencia de auto de fecha 22 de noviembre de 2013, al no interponer la parte accionante el Recurso de Reconsideración, contra la decisión del 24 de octubre de 2013 que declaró la responsabilidad administrativa de la demandante (folio 175 del expediente administrativo), razón por la cual para la fecha de interposición de la presente acción (29 de abril de 2019) ya había transcurrido con creces el lapso de seis (6) meses para su impugnación, conforme a lo establecido en el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Así, visto que no existe constancia en autos de que el mencionado acto haya sido impugnado en la oportunidad correspondiente, esta Sala desecha los alegatos efectuados contra el referido Auto Decisorio. Así se declara.
Determinado lo anterior, pasa esta Sala a resolver los alegatos de: 1.- inconstitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; 2.- violación del debido proceso por ausencia absoluta de procedimiento al momento de imponer la inhabilitación; 3.- violación del derecho a la defensa por inmotivación de la sanción de inhabilitación; 4.- violación a los límites de la discrecionalidad, al existir desproporcionalidad e irracionalidad de la sanción de inhabilitación; y 5.- desviación de poder por alejarse la sanción de la finalidad de la norma, al respecto se observa:
1. Inconstitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
La recurrente indicó que “(…) la disposición es inconstitucional, toda vez que: (…) permite imponer sanciones ‘accesorias’ a la multa en ausencia de procedimiento previo, violando el derecho al debido proceso y a la defensa; y (…) viola las garantías constitucionales de proporcionalidad y non bis in idem (…)”. (Sic).
Que el acto administrativo impugnado “(…) es completamente inconstitucional, ya que no se [le] permitió siquiera ejercer [su] derecho a la defensa (contemplado en el artículo 49 numeral 1° de la Constitución) al no existir procedimiento administrativo para oponerse a la sanción de inhabilitación (…)”. (Sic).
Por su parte, la representación judicial del órgano contralor sostuvo que “(…) la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas es un acto consecuencia de la responsabilidad administrativa, la cual no necesita la sustanciación de otro procedimiento para su imposición (…)”.
Al respecto, resulta necesario indicar que esta Sala en sentencia número 947 publicada el 12 de agosto de 2008, hizo referencia a lo establecido en la decisión número 1265 dictada el 5 de ese mismo mes y año por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, sobre la constitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, y dispuso lo siguiente:
“(…) por decisión de reciente data, a saber, la N° 1265 del 5 de agosto de 2008 (Exp. N° 05-1853), la misma Sala Constitucional estableció categóricamente el carácter constitucional de ese precepto normativo, por considerar, entre otros aspectos, que:
(i) El procedimiento administrativo llevado por la Contraloría General de la República para el establecimiento de la responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos investigados, comprende tres etapas que garantizan el derecho a la defensa y el debido proceso de los imputados administrativamente; guardando así plena y efectiva compatibilidad con lo previsto en el artículo 49 constitucional.
(ii) La Contraloría General de la República no debe desarrollar otro procedimiento adicional para la imposición de las sanciones accesorias como la inhabilitación, esto debido a que, con el sano desarrollo del procedimiento principal -tendente a la comprobación de la responsabilidad administrativa del imputado- se garantizan los derechos que asisten a los funcionarios públicos cuestionados.
(iii) No se ve tampoco afectado el principio non bis in idem, ya que no se trata de juzgar a un sujeto en más de una oportunidad por una misma conducta, sino de establecer una pena accesoria como consecuencia de una sanción impuesta por un solo hecho, cuestión plenamente avalada constitucional y legalmente en nuestro ordenamiento jurídico.
Valga acotar, que lo proferido por la Sala Constitucional en la comentada decisión se compadece perfectamente con lo que esta Sala Política-Administrativa ha venido sosteniendo pacífica y reiteradamente con relación a los alcances del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en las sentencias siguientes: N° 00868 del 21/07/04; N° 00217 del 07/02/07; 00738 del 17/05/07; N° 00808 del 30/05/07; N° 01383 del 01/08/07; N° 00595 del 14/05/08; y 00742 del 19/06/08, entre otras; de cuyo contenido se desprende que:
(i) La imposición de las sanciones disciplinarias a que se refiere el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, requiere como único presupuesto la declaratoria de responsabilidad administrativa. Es decir, dichas sanciones, aparte de la pecuniaria, son consecuencias jurídicas que, según la Ley, derivan de la declaratoria de responsabilidad administrativa, ‘sin que medie ningún otro procedimiento’, porque se erigen como actos-consecuencias, que resultan de un procedimiento o iter previo, preparatorio y necesario para su aplicación, el de la determinación de la responsabilidad administrativa, que es en el que se comprueba el ilícito administrativo y se determina dicha responsabilidad.
(ii) En tal sentido, las medidas de suspensión sin goce de sueldo, destitución e inhabilitación a que se refiere el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, viene precedida de un procedimiento, por lo que es dable afirmar que la relación entre la decisión de responsabilidad administrativa y las medidas disciplinarias en cuestión es de causa y efecto; de allí que el procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa es el procedimiento que motiva las sanciones disciplinarias previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
(iii) Por virtud de lo anterior, iniciar un nuevo procedimiento administrativo para la imposición de las sanciones establecidas en dicha norma sería un contrasentido, pues además de que se iniciaría con base en los mismos hechos, se desnaturalizaría el tratamiento de la sanción como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad (…)”. (Resaltado de esta decisión).
Conforme a la jurisprudencia parcialmente transcrita, esta Sala debe desechar el alegato de inconstitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, pues ha quedado sentado en reiteradas oportunidades que dicha norma no resulta violatoria de los derechos a la defensa, al debido proceso, ni al principio non bis in idem. Así se declara.
2. Violación al debido proceso por ausencia absoluta de procedimiento al momento de imponer la inhabilitación.
La demandante señaló que “(…) es imposible sostener que la imposición de una sanción administrativa tenga lugar sin un procedimiento previo en el que el administrado tenga la debida oportunidad para ejercer el derecho a la defensa que le consagra el artículo 49.1 de la Constitución (…)”. (Sic).
Denuncia en el supuesto específico del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal que “(…) al eliminarse la posibilidad de procedimiento, no se le permite a los afectados en forma alguna discutir, controlar o en fin defenderse de las apreciaciones que haga el Contralor acerca de la entidad del ilícito cometido o de la gravedad de la irregularidad cometida, para imponer una u otra de las referidas sanciones o para, en el caso de la suspensión del cargo o de la inhabilitación para el ejercicio de las funciones públicas, decidir el tiempo de duración de las sanciones (…)”.
Así las cosas, aprecia la Sala de la lectura del acto recurrido, que el Órgano Contralor fundamentó su decisión en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, el cual establece lo siguiente:
“(…) Artículo 105. La declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo previsto en los artículos 91 y 92 de esta Ley, será sancionada con la multa prevista en el artículo 94, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios que se hubieren causado. Corresponderá al Contralor General de la República de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer, atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por una máximo de quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir la información pertinente a la dependencia responsable de la administración de los recursos humanos, del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos para que realice los trámites pertinentes (…)”.
Ahora bien, el referido artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, atribuye competencia al Contralor General de la República para imponer de manera exclusiva y excluyente las sanciones accesorias allí establecidas, una vez declarada la responsabilidad administrativa del particular.
En este contexto, es importante indicar que esta Sala a partir de la decisión Nro. 2178 del 5 de octubre de 2006 (ratificada, entre otras, en sentencias Nros. 268 y 01201 del 7 de abril de 2010 y 21 de noviembre de 2018) en la cual indicó que: “(…) De la norma transcrita [artículo 105 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal], constata este Alto Tribunal que el Contralor General de la República sí estaba facultado para dictar el acto recurrido, sin que mediara ningún otro procedimiento, por cuanto efectivamente la Resolución N° 01-00-103 del 1° de diciembre de 2003, tuvo como fundamento la declaratoria de responsabilidad administrativa del actor, decisión previa a la cual sí se tramitó un procedimiento, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 115 y siguientes de la hoy derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, aplicable ratione temporis (…)”. (Agregados de la Sala).
En este sentido, al ser el fundamento del acto recurrido la declaratoria de responsabilidad administrativa, debe ratificar esta Sala su criterio conforme al cual la sustanciación de un nuevo procedimiento administrativo para la imposición de las sanciones establecidas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal “(…) sería un contrasentido, pues además de que se iniciaría con base en los mismos hechos, se desnaturalizaría el tratamiento de la sanción como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad (…)”. (Vid., sentencias Nros. 268 y 01201 del 7 de abril de 2010 y 21 de noviembre de 2018).
De esta manera, estima este Alto Tribunal que dada la imposición de la sanción de inhabilitación por parte de la Máxima Autoridad Contralora en el ejercicio de su potestad sancionatoria, de conformidad con las normas y los criterios jurisprudenciales aplicables al caso relativos a la declaratoria previa de responsabilidad administrativa y a la no necesidad de iniciar otro procedimiento, son razones que conducen a desechar la denuncia bajo examen. Así se declara.
3. Violación del derecho a la defensa por inmotivación de la sanción de inhabilitación.
Que, en el caso de autos, el acto impugnado no permite conocer cuál fue el criterio del Contralor General de la República “(…) para imponerle la sanción de inhabilitación por ocho (8) años (…)”.
Por otra parte, alegó el “(…) vicio de inmotivación (…) toda vez que el acto impugnado no permite conocer cuál fue el criterio del Contralor General de la República para imponerle la sanción de inhabilitación por ocho (8) años, [cuestión que aduce es] más del término medio [previsto en la norma] (…)”. (Negrillas del original y agregados de esta Sala).
Afirmó que no basta con hacer referencia a la decisión de responsabilidad administrativa, ya que tanto el artículo 105 la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y el artículo 112 de su Reglamento “(…) establecen como obligación (…) analizar los criterios de valoración expuestos en dichas normas para determinar cuál es la sanción accesoria que puede ser aplicada y en qué proporción (…)”.
Agregó que “(…) la decisión administrativa no establece los fundamentos específicos sobre la gravedad de las supuestas irregularidades en que incurri[ó] sólo se limita a señalar cuáles fueron los fundamentos de la decisión que [la] declaró responsable administrativamente, sin hacer un juicio autónomo sobre la transcendencia de dichas faltas, lo cual era obligatorio por orden constitucional para tomar la decisión de [inhabilitarla] (…)”. (Agregados de esta Sala).
Sostuvo que en el acto impugnado “(…) no sustenta autónomamente el por qué la decisión de inhabilitación fue por el período máximo que impone la ley, es decir, no existe un análisis de relación entre la gravedad de los hechos y la imposición de la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un lapso de ocho (08) años, a pesar de que es una obligación impuesta tanto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…)”, motivo por el cual la Resolución objeto de la presente acción es nula “(…) al violar los artículos 9 y 18 numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”. (Sic). (Destacado del original).
Por su parte, la representación judicial del órgano contralor sostuvo que, “(…) de acuerdo con los criterios [jurisprudenciales de esta Sala, contenidos en las sentencias Nros. 1094, 877, 623 y 273 de fechas 26 de septiembre de 2012, 22 de julio de 2015, 3 de junio de 2015 y 29 de mayo de 2019,] (…) no se precisa que los actos administrativos deban exponer de manera pormenorizada los fundamentos que sirven de base para emitirlos, sino que, si del acto se deduce la fundamentación jurídica en que se basó la Administración y los hechos irregulares que constituyeron el procedimiento sancionatorio, aunque sea de forma sucinta, se considera que tal acto administrativo se encuentra motivado (…)”. (Sic). (Agregado de esta Sala).
Así pues, con relación al vicio de inmotivación de los actos administrativos, el artículo 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos dispone que el órgano administrativo deberá resolver todos los asuntos que se sometan a su consideración dentro del ámbito de su competencia, o que surjan con motivo del recurso aunque no hayan sido alegados por los interesados.
Sobre este último particular, el criterio reiterado de esta Sala ha sido considerar que el incumplimiento de esta norma por parte de la Administración, implica la existencia del vicio de inmotivación del acto siempre y cuando esa falta de pronunciamiento resulte crucial a los fines de la determinación de fondo de la expresión de la voluntad administrativa contenida en el acto. (Vid., entre otras, Sentencias de la Sala Político-Administrativa Nros. 01755 y 00132, de fechas 18 de noviembre de 2003 y 7 de febrero de 2013, respectivamente).
En este mismo orden de ideas, la Sala estableció que la inmotivación como vicio de forma de los actos administrativos, consiste en la ausencia absoluta de motivación; pero no es inmotivación la que contenga los elementos principales del asunto debatido y su principal fundamentación legal, lo cual garantiza al interesado el conocimiento de los motivos que sirvieron de fundamento para emitir la decisión. (Vid., entre otras, sentencias números 00318 del 07 de marzo de 2001 y 00132 del 7 de febrero de 2013).
De manera, que aun cuando la motivación sea sucinta pero permite conocer la fuente legal de lo decidido, así como las razones y hechos apreciados por el funcionario, la motivación debe reputarse suficiente en su expresión. La inmotivación se verifica solo ante el incumplimiento total por parte de la Administración al señalar las razones que tuvo en cuenta para resolver. En cambio, no hay inmotivación cuando el interesado, los órganos administrativos o los jurisdiccionales al revisar la decisión, pueden conocer cuáles son las normas y hechos que sirvieron de fundamento a la decisión.
Determinado lo anterior, de la lectura del acto recurrido se observa que el Contralor General de la República expuso las razones por las cuales fue impuesta la sanción de inhabilitación, fundamentando su decisión en la declaratoria de responsabilidad administrativa efectuada a la accionante “(…) por irregularidades acaecidas en el ejercicio fiscal 2008, en el ejercicio de sus funciones como Directora de Administración (E) de la Fundación de Farmacias Sociales del Estado Guárico (FUNDAFARMACIA) (…)”.
Así como, “(…) por haber adquirido compromisos por la cantidad de cinco mil ciento cuarenta y nueve bolívares con veintiocho céntimos (Bs. 5.149,28), correspondientes a nóminas, conservación y mantenimiento de vehículos y servidos de limpiezas, sin efectuar previamente los actos administrativos que dotaran a las partidas presupuestarias de créditos presupuestarios necesarios para cubrir los mismos (…)”.
Asimismo, porque “(…) la Fundación no registró presupuestariamente los compromisos correspondientes a los aportes patronales por concepto de ‘Seguro Social Obligatorio y Seguro de Paro Forzoso’ generados en el ejercido fiscal 2008, los cuales sumaron a la cantidad de ochenta y siete mil ochocientos noventa y tres bolívares con cinco céntimos (Bs. 87.893,05), compromisos que al ser registrados presupuestariamente, evidenció que la Fundación no contaba con los créditos presupuestarios para cubrir los señalados compromisos, siendo que, las partidas presupuestarlas imputables por el referido concepto, mantuvieron su disponibilidad presupuestaria hasta el mes de noviembre, toda vez que, en el mes de diciembre fueron objeto de una modificación, en el cual se disminuyeron estas partidas en su totalidad (…)”.
Del mismo modo, por haberse determinado “(…) en la verificación de los comprobantes de egresos emitidos en el ejercido fiscal 2008, (…) seis (06) pagos por concepto de compras de productos farmacéuticos y misceláneos que ascendieron a la cantidad de noventa y ocho mil novecientos cuatro bolívares con ochenta y seis céntimos (Bs. 98.904,86), los cuales no tenían anexa la orden de compra, que permitiese verificar la autorización previa dada por los funcionarios competentes para adquirir los mismos y realizar la afectación preventiva al presupuesto de gasto de la Fundación (…)”.
Igualmente, porque “(…) se efectuaron cuarenta y cuatro (44) pagos que alcanzaron la cantidad de noventa y cuatro mil novecientos setenta y dos bolívares fuertes con diez céntimos (Bs. F. 94.972,10), los cuales, según la naturaleza, del gasto presentaron incorrecta imputación presupuestaría, contraviniendo con lo previsto en el ‘Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos’ establecido por la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) (…)”.
Por otro lado, se evidenció “(…) la adquisición de una Póliza de Seguros de Accidente Personal e Individual por la cantidad de trescientos ochenta y tres bolívares fuertes con setenta y tres céntimos (Bs. F. 383,73), para el Presidente de la Fundación y [de la demandante] (…)”. (Agregado de esta Sala).
De la misma manera, se evidenció “(…) que durante el período evaluado se canceló la cantidad de mil doscientos bolívares sin céntimos (Bs. 1.200,00), por concepto de Dietas con motivo de asistencia de la Directora de Administración de la prenombrada Fundación a las reuniones de Directorios, sin que el referido cargo se encontrara contemplado en la estructura de la Junta Directiva (…)”.
Por otra parte, “(…) se realizaron compras de activos, entre los que cabe mencionar mobiliarios, de equipos de oficinas, equipos de computación y teléfono; y enteró retenciones efectuadas por concepto de Impuesto al Valor Agregado (I.VÁ) e Impuesto Sobre la Renta (I.S.LR.) a través de la Caja Chica, desvirtuando la naturaleza para la cual fue creada. De igual forma, se verificó que se estableció en las Normas de Control Interno de la Caja Chica, que los gastos a incurrir, no deben exceder al 70% del monto total del fondo fijo, el cual equivalía a la cantidad de mil cuatrocientos bolívares fuertes sin céntimos (Bs. F. 1.400,00); constatándose el pago por la cantidad de mil cuatrocientos cincuenta y ocho bolívares con sesenta y seis céntimos (Bs. 1.458,66), erogada a través de la Caja Chica con el objeto de cancelar el Impuesto al Valor Agregado (IVA), retenido durante el segundo período del mes de enero del ejercicio fiscal 2008 (…)”.
También, se evidenció “(…) que se efectuaron dos (02) reposiciones de Caja Chica mediante cheques Nros. 8817 y 8818, ambos de fecha 03 de diciembre de 2008, por las cantidades de mil novecientos noventa y nueve bolívares fuertes con ochenta y cinco céntimos (Bs. F. 1999,85) y mil novecientos noventa y ocho bolívares fuertes con sesenta y seis céntimos (Bs. F. 1998,66), respectivamente, y cobrados, en la misma fecha de emisión del pago, según consta en el estado de cuenta de la cuenta corriente N.° 0133-005-14-1600000457 del extinto Banco Federal (…)”.
Finalmente, señaló que las conductas antes señaladas “(…) constituyen supuestos generadores de responsabilidad administrativa de conformidad con lo previsto en los numerales 5, 7, 9, 12, 14, 22, 26 y 29 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…)”.
Así pues, se aprecia que en el acto impugnado el Contralor General de la República precisó las normas que fundamentaron su actuación, y justificó la aplicación de la sanción de inhabilitación en la firmeza de la declaratoria de responsabilidad administrativa sobre la base de los hechos irregulares que la generaron; razón por la cual se desestima el vicio de inmotivación denunciado por la parte accionante. Así se declara.
4. Violación a los límites de la discrecionalidad, al existir desproporcionalidad e irracionalidad de la sanción de inhabilitación.
La demandante mencionó que, “(…) no hay una relación explícita entre la gravedad de la infracción y la sanción contenida en el acto (…)”.
Explicó, que “(…) el Contralor General de la República debió determinar cuál era el límite medio de la misma y analizar las circunstancias a fin de estimar el aumento o rebaja de la pena, sin embargo adujeron que eso no sucedió en el presente caso, pues el referido funcionario sólo se limitó a imponer la inhabilitación sin motivar por qué era procedente durante el lapso establecido, lo cual permitió evidenciar que la sanción accesoria resultó más gravosa que la sanción principal, considerando que la multa que se impuso equivalía a seiscientos unidades tributarias (600 U.T.), lo cual a su decir, resulta un contrasentido (…)”.
Precisó “(…) que sin debatir la naturaleza de la sanción como ‘principal’ o ‘accesoria’, una eventual sanción de inhabilitación debería corresponderse en tiempo con la gravedad de la sanción obligatoria de multa reflejada en el quantum de la misma. En este sentido, una sanción pecuniaria por apenas 600 U.T. no se corresponde de ninguna manera con la imposibilidad de acceder a la función pública por ocho (08) años (…)”.
Por tanto, resaltó “(…) que el poder discrecional inherente a la potestad sancionatoria de la Contraloría General de la República no ha sido ejercido debidamente en el caso que nos ocupa, sino que de manera arbitraria se ha impuesto en [su] contra una sanción muy gravosa y superior al límite medio, sin que se formulara una ponderación entre la gravedad del supuesto daño causado y la sanción impuesta. Ello hace que la sanción resulte desproporcional y arbitraria, y deba ser revocada (…)”. (Sic). (Agregado de esta Sala).
Por su parte, el órgano contralor demandado explicó que para la aplicación de la sanción impuesta, “(…) el Contralor General de la República impuso a la accionante la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas prevista en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, actuando conforme a la competencia que le atribuyó la Ley que regula sus funciones, y tomando en consideración los hechos generadores de la sanción, imponiendo la inhabilitación por un lapso de ocho (08) años, es decir, dentro del límite máximo previsto en la referida norma, fundamentando su proceder en las numerosas infracciones administrativas que dieron lugar a la declaratoria de responsabilidad administrativa de la demandante, razón por la cual (…) no encontra[ron] que la sanción impugnada sea desproporcionada (…)”. (Corchete de esta Sala).
A los fines de resolver la denuncia formulada, esta Sala observa que el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, dispone lo siguiente:
“(…) Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia (…)”. (Destacado de la Sala).
En atención a la norma sub examine, cuando la autoridad competente esté facultada para imponer una sanción, ésta tiene la obligación de hacerlo mediante la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada. (Vid., sentencias de esta Sala Nros. 1666 del 29 de octubre de 2003, 1.158 del 10 de mayo de 2006, 977 del 1° de julio de 2009 y 18 del 18 de enero de 2012, entre otras).
Dicha disposición consagra el principio de la proporcionalidad, el cual ostenta especial relevancia en el ámbito del poder sancionatorio de la Administración, por tratarse este de una potestad que grava patrimonios, condiciona, restringe e incluso, suprime o extingue derechos de los particulares.
Por lo tanto, la sujeción del poder sancionatorio administrativo al principio de proporcionalidad implica que la pena o castigo impuesto debe ser adecuado, idóneo, necesario y razonable, lo que significa que: a) debe existir congruencia entre la sanción y la falta cometida, y entre el medio (el castigo impuesto) y el fin de la norma que le sirve de sustento; b) el poder represivo del Estado debe ejercerse con el objeto de garantizar que al particular le resulte menos provechoso infringir la Ley que acatarla, sin que por intermedio del mecanismo sancionatorio empleado se desborden los límites de la norma representados por la consecuencia jurídica en esta contemplada y la finalidad que la misma persigue; y c) en el ejercicio de la aludida potestad, la Administración debe estar en capacidad de justificar la solución adoptada en el caso concreto.
Ahora bien, cuando la Ley deja al criterio de la Administración la imposición de una pena contemplada entre dos límites, el poder discrecional de aquélla (condicionado siempre por el principio de legalidad), supone que la sanción podrá ser establecida dentro de un rango más o menos amplio. No obstante, el órgano o ente competente deberá: (i) partir siempre del término medio de la pena, (ii) analizar la existencia de circunstancias atenuantes y/o agravantes, y (iii) acreditar, en el supuesto específico, la verificación de dichas circunstancias a efectos de argumentar la ponderación que ha llevado a cabo de la conducta típica, los elementos subjetivos relacionados con su comisión y los efectos de esta última. (Vid., sentencia de esta Sala Nro. 0054 del 22 de enero de 2014).
En el ámbito de la responsabilidad administrativa, las sanciones contempladas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, deben imponerse de acuerdo con “(…) la relevancia del hecho cometido, el grado de responsabilidad y la afectación al patrimonio público (…)”, considerando las circunstancias atenuantes y agravantes que puedan apreciarse en cada caso. (Vid., sentencias Nro. 1.266 del 6 de agosto de 2008 dictada por la Sala Constitucional y 00073 del 27 de enero de 2016 proferida por esta Sala Político-Administrativa).
Cabe destacar, con relación al artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal lo establecido por la Sala Constitucional en diversas oportunidades que “(…) no es exacta la relación de dependencia entre la multa y la suspensión, la destitución o la inhabilitación (…) sino que esa relación de dependencia existe entre la declaratoria de responsabilidad administrativa y la multiplicidad de sanciones; que (…) son propiamente consecuencias principales todas ellas de la declaratoria de responsabilidad (…)”; de modo que “(…) no existe una relación de dependencia entre los límites cuantitativos entre una sanción y otra, por lo que mal podría determinarse la proporcionalidad de la (…) inhabilitación con fundamento en el análisis estandarizado de una multa de naturaleza económica”. (Vid., sentencias de la Sala Constitucional Nro. 1266, 329 y 778 de fechas 6 de agosto de 2008, 19 de marzo de 2012 y 20 de junio de 2013, respectivamente).
En el caso bajo examen, se aprecia del texto del acto impugnado que el Contralor General de la República impuso a la accionante la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas prevista en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, actuando conforme a la competencia que le atribuyó la Ley que regula sus funciones, y tomando en consideración los hechos generadores de la sanción y su gravedad respecto al erario público, imponiendo la inhabilitación por un lapso de ocho (8) años, es decir, por debajo del límite máximo establecido en la referida norma.
Determinado lo anterior, esta Máxima Instancia estima que en el presente caso resulta infundada la alegada transgresión al principio de proporcionalidad alegado. Así se establece.
5. Desviación de poder.
El demandante alegó, que el Contralor General de la República actuó de manera arbitraria, falseando la verdad “(…) y abusando del poder que le otorga la LOCGR. En efecto, el fin de la sanción de inhabilitación por un período de ocho (08) años, no es la lucha contra la corrupción ni alguna otra razón legítima, ya que ‘se trata de una decisión arbitraria, donde no se fundamentan los hechos y motivos en que se basó el Contralor para escoger una medida muy severa, por lo que esta desproporcionalidad y arbitrariedad reflejan sin duda una grave desviación de poder, alejada totalmente de la finalidad de la norma’ (…)”. (Sic).
Por su parte, la Contraloría General de la República indicó que “(…) la ciudadana, Ana de Jesús Rodríguez Rodríguez, en su condición de Directora de Administración (E) de la Fundación de Farmacias Sociales del estado Guárico (FUNDAFARMACIA), actuó en franca vulneración a los principios constitucionales que rigen la función pública, como lo son la honestidad, la celeridad, la eficacia, la trasparencia en el manejo del patrimonio público municipal, la rendición de cuentas a la ciudadanía local como representante de los intereses de sus conciudadanos, y el sometimiento pleno a la Ley y al derecho venezolano (…)”, por tanto, consideraron que la referida sanción, no “(…) fue dictada con fines distintos a lo previsto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…)”.
Con vista a la denuncia esgrimida, debe indicarse que esta Sala ha establecido de forma reiterada respecto a la desviación de poder que este vicio se presenta cuando el funcionario, actuando dentro de su competencia, dicta un acto para un fin distinto al previsto por el legislador, correspondiendo al accionante probar que el acto recurrido persigue una finalidad diferente a la establecida en la ley.
Lo anterior implica, que deben darse dos (2) supuestos concurrentes para que se configure el vicio de desviación de poder, a saber: i) que el funcionario que dicta el acto administrativo tenga atribución legal de competencia y ii) que el acto haya sido dictado con un fin distinto al previsto por en la Ley.
Asimismo, no basta con que se alegue el vicio bajo estudio sino que debe probarse su existencia, siendo que tal determinación requerirá de una investigación profunda basada en hechos concretos, reveladores de las verdaderas intenciones que dieron lugar al acto administrativo dictado por el funcionario competente. (Vid., entre otras, decisiones Nros. 01722, 00051, 02318 y 00865 de fechas 20 de julio de 2000, 3 de febrero de 2004, 25 de octubre de 2006 y 1° de agosto de 2017 dictadas por esta Sala, en su orden).
Así, conforme a lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, antes transcrito, es claro entonces que en el presente caso, el Contralor General de la República es el funcionario competente para dictar el acto administrativo que hoy se impugna, por lo que se cumple uno de los presupuestos previamente señalados.
En cuanto al punto relativo a que el acto haya sido dictado con un fin distinto al previsto en la Ley antes mencionada, esta Sala observa que la Resolución objetada cumple con la finalidad para la cual está destinada, ello por cuanto la disposición legal antes referida establece la sanción de inhabilitación a los funcionarios que le hayan declarado su responsabilidad administrativa, como en efecto ocurrió en el presente asunto.
En todo caso, esta Máxima Instancia advierte que la parte demandante no probó que el acto administrativo impugnado haya sido dictado con fines distintos a los previstos en la Ley; por el contrario, la Sala observa que el Contralor General de la República, en el acto recurrido, se apegó a la normativa correspondiente, al subsumir los hechos constatados en las disposiciones legales aplicables al asunto tratado, sin que tal facultad sancionatoria haya sido ejercida de forma ilegal.
Por tanto, se concluye que la parte recurrente no cumplió con la carga probatoria, en razón de lo cual se declara improcedente el vicio de desviación de poder denunciado. Así se declara.
Desestimadas las denuncias delatadas, esta Sala declara sin lugar la demanda de nulidad interpuesta y, en consecuencia queda firme el acto administrativo impugnado. Así se decide.
Finalmente, resulta menester para esta Máxima Instancia precisar que la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en aras de garantizar la consecución de los postulados consagrados en los artículos 2, 26, 49 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, reconoció la preponderancia de la ciencia, la tecnología, y los servicios de información como elementos de interés público, destacando el deber del Poder Público -y concretamente de los órganos jurisdiccionales- de valerse de los avances tecnológicos para su optimización, procediendo en consecuencia a dictar la Resolución número 2021-0011 de fecha 9 de junio de 2021, contentiva de las normas generales que regularán la suscripción y publicación de decisiones con firma digital, práctica de citaciones y notificaciones electrónicas y la emisión de copias simples o certificadas por vía electrónica relacionadas con los procesos seguidos ante esta Sala Político-Administrativa.
Ello así y, visto que los artículos 38 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 3 de la Resolución en comento, consagran la posibilidad de practicar las citaciones y notificaciones por correo electrónico o cualquier otro medio que utilice tecnologías de la información y la comunicación, este Máximo Tribunal con miras a procurar la mejora continua del servicio de administración de justicia, ordena efectuar un análisis de las actas que conforman el expediente de la causa, a los efectos de determinar si las partes cuentan o no con los medios telemáticos suficientes para hacer efectiva dicha actuación procesal y, de ser el caso, proceder a practicar las notificaciones a las que haya lugar por medios electrónicos; en el entendido de que la falta de indicación en autos de algunos de los elementos digitales previamente señalados, dará lugar a que se practique la notificación conforme a lo establecido en el artículo 5 de la aludida Resolución y en las leyes. Así se dispone.
VI
DECISIÓN
Con fundamento en las anteriores consideraciones, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:
1.- SIN LUGAR la demanda de nulidad incoada por la ciudadana ANA DE JESÚS RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, antes identificada, asistida de abogado, contra la Resolución Nro. 01-00-000575 de fecha 12 de septiembre de 2018, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, a través de la cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido por la recurrente contra la Resolución Nro. 01-00-000137 del 26 de febrero de ese mismo año, por medio de la cual se le impuso sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de ocho (8) años, en atención a lo previsto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en virtud de haberse determinado la responsabilidad administrativa de la misma por los hechos acaecidos durante su gestión como Directora de Administración (E) de la Fundación de Farmacias Sociales del Estado Guárico (FUNDAFARMACIA).
2.- FIRME el acto impugnado.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese al Procurador General de la República. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintitrés (23) días del mes de marzo del año dos mil veintitrés (2023). Años 212º de la Independencia y 164º de la Federación.
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El Presidente, MALAQUÍAS GIL RODRÍGUEZ |
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La Vicepresidenta–Ponente, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO |
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El Magistrado, JUAN CARLOS HIDALGO PANDARES |
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La Secretaria, CHADIA FERMIN PEÑA |
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En fecha veintitrés (23) de marzo del año dos mil veintitrés, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00194. |
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La Secretaria, CHADIA FERMIN PEÑA |