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MAGISTRADO PONENTE: LEVIS IGNACIO ZERPA
EXP. Nº 2002-0810
El
abogado Gabriel Puche Urdaneta, inscrito en el Instituto de Previsión Social
del abogado bajo el Nro. 29.098, actuando con el carácter de apoderado judicial
de la CONTRALORA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO
MARACAIBO DEL ESTADO ZULIA, ciudadana Flor María Romero Olivares, mediante
escrito presentado ante esta Sala el 19 de septiembre de 2002, solicitó la
resolución del conflicto de autoridades suscitado entre la titular del órgano
que representa y el ALCALDE DE LA MISMA
ENTIDAD TERRITORIAL.
Del anterior escrito y sus anexos se dio cuenta en Sala
el 25 de septiembre de 2002 y se designó ponente al Magistrado Levis Ignacio
Zerpa, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En fecha 20 de noviembre de 2002, la Sala admitió la
solicitud formulada por el apoderado judicial de la Contraloría Municipal del
Municipio Maracaibo, y se acordó seguir el procedimiento consagrado en el
artículo 23 y siguientes de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales. En consecuencia, se ordenó la notificación del Alcalde del
Municipio Maracaibo del Estado Zulia, a fin de que compareciera a presentar el
informe respectivo.
En
fecha 17 de enero de 2003, el apoderado judicial del Alcalde del referido
Municipio consignó el escrito de informe a que alude el artículo 23 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Siendo la oportunidad fijada para la celebración de
la audiencia oral prevista en el artículo 26 de la Ley de Amparo, las partes
comparecieron y en el mismo acto procedieron a consignar sus conclusiones
escritas. Se dejó constancia de la asistencia del Ministerio Público.
I
ANTECEDENTES DEL CASO
El presente caso
se originó a propósito de la solicitud de resolución de conflicto de
autoridades presentada por el apoderado judicial de la Contraloría Municipal
del Municipio Maracaibo del Estado Zulia.
Del
escrito recursivo, se desprende que de conformidad con el artículo 166 de la
Ley Orgánica de Régimen Municipal, fue planteado el conflicto en referencia, al
considerarse que el titular de la Alcaldía del Municipio Maracaibo del Estado
Zulia vulneró la autonomía funcional, orgánica y administrativa de la cual goza
la Contraloría Municipal, por pretender, en palabras de la parte actora,
eliminar el control previo al cual se encuentran sometidos los gastos del
órgano administrativo local.
En
su exposición, el apoderado judicial de la recurrente afirma que desde el
inicio de su gestión, el Alcalde Gian Carlo Di Martino, ha tratado de
desconocer la autoridad y competencia de la Contraloría Municipal, con el fin
de eliminar el control previo de los compromisos financieros de la Alcaldía a
su cargo.
Señala
que por Decreto Nro. 019 publicado en la Gaceta Municipal de fecha 15 de
diciembre de 2000, la Cámara Municipal del ente territorial creó la Contraloría
Interna de la Alcaldía, y aprobó otorgar el control previo de los compromisos
inferiores a 17.000 unidades tributarias al órgano recién creado.
La
circunstancia anterior ocasionó que se solicitara la intervención de la
Contraloría General de la República, a través de la Dirección de Control de
Estados y Municipios. Narra el apoderado judicial de la Contraloría Municipal
que la Contraloría General al emitir opinión, le señaló al órgano que
representa el mecanismo de impugnación ante el órgano jurisdiccional, de
conformidad con el artículo 10 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Por
lo expuesto, la Contraloría Municipal del Municipio Maracaibo del Estado Zulia
se dirigió al Alcalde en fecha 16 de febrero de 2001, con el fin de aclararle
que: ...1.- La Contraloría Interna del
Municipio, creada según Decreto Nro. 019 publicado en la Gaceta Municipal
Extraordinaria Nro. 260 de fecha 15 de diciembre de 2000, únicamente podría conocer
de los compromisos financieros o ejercer el control previo al gasto, hasta un
monto que no exceda de diecisiete mil (17.000,00) unidades tributarias,
correspondiendo a la Contraloría Municipal el control previo al pago,
representado por el control de órdenes de pago que emitan para las
cancelaciones de los referidos compromisos. 2.- Que la Contraloría Interna no
tiene más facultad para ejercer el control previo sobre las órdenes de pago,
menos aún su aprobación. Ello constituiría un acto de usurpación de funciones y
en consecuencia sus actos serían nulos, acarreando las responsabilidades
señaladas en los artículos 25 y 138 entre otros, de la Constitución Bolivariana
de Venezuela. 3.- Todas las órdenes de pago deben ser sometidas a consideración
de la Contraloría Municipal, sea cual fuere el monto a cancelar, so pena de
incurrir en transgresión de la normativa vigente y acarreará las sanciones
previstas en las leyes respectivas. 4.- Sobre el acto legislativo referido al
Acuerdo de Cámara Municipal, publicado en Gaceta Municipal Extraordinaria Nro.
259 de fecha 13 de diciembre de 2000, la Contraloría Municipal elevó una
consulta a la Contraloría General de la República.
Se
indica en el recurso que en una nueva opinión emitida por la Contraloría
General de la República, se estableció de forma categórica que, la Ley Orgánica
de Régimen Municipal, mantendría vigencia hasta tanto se dicte la normativa
destinada a desarrollar los principios consagrados en la Constitución de 1999,
de conformidad con la Disposición Transitoria Décimo Cuarta, por virtud de la
cual se atribuye a las Contralorías Municipales el ejercicio del control previo
de todos los ingresos y egresos de las dependencias municipales que integran
los órganos de gobierno local.
En
el mismo texto, el Órgano Contralor acotó que en aplicación del artículo 125 de
la nueva Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema
de Control Fiscal, las Contralorías Municipales podrían abstenerse de practicar
el control previo, tanto de los compromisos financieros como del pago, cuando
se aseguren, previa evaluación, que el sistema de control interno del
respectivo ente territorial garantiza el cumplimiento de los requisitos
señalados en el artículo 38 la misma ley.
Asimismo,
informa el apoderado judicial de la accionante que en fecha 24 de mayo de 2002,
mediante comunicación dirigida al Alcalde del Municipio Maracaibo, con ocasión
del informe levantado sobre el ejercicio fiscal 2001, se le participó que en
criterio de esa Contraloría Municipal, la Contraloría Interna de la Alcaldía no
se encontraba apta para realizar el
control previo establecido por la ley.
Se
desprende del recurso intentado que, en fecha 25 de julio de 2002 el Alcalde en
cuestión hizo del conocimiento de la Contraloría Municipal de Maracaibo, lo
siguiente: ... subsanadas como han sido
las observaciones hechas al informe signado con el Nro. CM-DC-1566-2002 de
fecha 24/05/2002, esta administración municipal activa asume a partir de esa
fecha el ejercicio del control previo, de conformidad con el artículo 125 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema de Control
Fiscal.
En respuesta a
la comunicación anterior, por oficio Nro. CM-DC 2415-02 del 01 de agosto de
2002, la Contraloría Municipal le señaló al Alcalde que la Contraloría Interna
de dicho órgano sólo podría asumir el control previo, una vez realizada una
nueva evaluación por parte del órgano de control externo, para asegurarse del
cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 38 de la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal.
Con
base en los argumentos antes planteados, el apoderado judicial de la
Contraloría Municipal afirma que en el Municipio Maracaibo del Estado Zulia,
existe una situación que amenaza la normalidad institucional del ente
territorial, por cuanto el Alcalde pretende
asumir el control previo del gasto y de los compromisos financieros, sin
cumplir con el ordenamiento jurídico vigente.
Reitera que la
actuación unilateral del titular del órgano ejecutivo, de asumir el control
previo sin esperar una evaluación por parte de la Contraloría Municipal,
incumple el procedimiento legal que debe realizarse y que además, no puede ser
renunciado por el órgano de control externo.
En
tales términos fundamenta su escrito recursivo y solicita de esta Sala el
pronunciamiento y resolución del conflicto de autoridades generado entre la
Contraloría Municipal de Maracaibo, Estado Zulia, y el Alcalde de dicha
localidad. En tal sentido, pide que se obligue a la Alcaldía a restituir el control previo a la Contraloría
Municipal, hasta tanto se realice la respectiva evaluación de la Contraloría
Interna de la Alcaldía y se verifique que cumplidos los requisitos establecidos
en el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal, pudiera acordársele al órgano interno
la facultad de control requerida.
Finalmente,
y en otro orden de ideas, el apoderado judicial de la Contralora Municipal,
afirma que la conducta del Alcalde atenta contra los gastos de funcionamiento
de la Contraloría Municipal, al reducirlos de forma unilateral y dejar de
transferirle a este órgano el doceavo del presupuesto asignado por la Cámara
Municipal en el ejercicio correspondiente al año 2002.
DEL ESCRITO DE INFORMES
El
abogado Ricardo Baroni Uzcátegui, inscrito en el Instituto de Previsión Social
del Abogado bajo el Nro. 49.220, actuando con el carácter de apoderado judicial
del Alcalde del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, en la oportunidad fijada
para la presentación de los informes respectivos, de conformidad con el
procedimiento previsto en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, consignó su escrito en los siguientes términos:
Como
punto previo, alega la incompetencia de la Sala Político-Administrativa para
conocer de la solicitud de resolución de conflicto de autoridades, planteada
por el apoderado judicial de la Contraloría Municipal del Municipio Maracaibo
del Estado Zulia. Expone que no se trata de un conflicto de tipo administrativo
sino de orden constitucional, correspondiendo, en su criterio, el conocimiento
del caso a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de
conformidad con lo pautado en el numeral 9 del artículo 336 de la Constitución
de la República.
Sostiene
que la Alcaldía y la Contraloría Municipal, constituyen dos entes con rango
constitucional que conforman el Poder Público Municipal, y sus regulaciones
orgánicas están contenidas en el propio Texto Constitucional, específicamente
en los artículos 174 y 176 de la Constitución de la República. Adicionalmente
cuestiona que el solicitante basara su recurso en el artículo 166 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal, a pesar de la decisión emanada de la Sala
Constitucional de este Alto Tribunal,
por la cual se consideró a esta norma como derogada por el artículo 336,
numeral 9 de la Constitución de 1.999, por
ser de carácter preconstitucional. Por las razones expuestas, solicitó a
esta Sala la declaratoria de incompetencia por la materia y como consecuencia
de ello, que se declare la inadmisibilidad de la solicitud, de conformidad con
el artículo 84, ordinal 2º de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En
el supuesto de no prosperar lo señalado, el abogado representante del Alcalde
planteó como defensa de fondo, la inexistencia de un conflicto entre el Alcalde
y la Contraloría. Para ello sostiene que en relación al tema del control previo
de los compromisos y gastos de las dependencias del Ejecutivo Municipal ha
existido una gran comunicación y
entendimiento entre ambos despachos. Al efecto, señala que la Contraloría
Municipal ha reconocido expresa y tácitamente la potestad del órgano de control
interno para ejercer tales actividades de control.
Manifiesta
que la creación de la Contraloría Interna de la Alcaldía por parte del Alcalde
del Municipio Maracaibo, se hizo con total apego al principio de legalidad
previsto en el artículo 137 de la Constitución, dándose asimismo cumplimiento a
las disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
Público y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal.
En
consecuencia, el apoderado judicial insiste en que más que generarse un conflicto
entre autoridades municipales, lo que se creó fue un problema de interpretación
jurídica, pues, señala, el Alcalde en ningún momento le prohibió a la
Contraloría Municipal la realización de actividades de control previo. Por el
contrario, afirma que el órgano de control interno de la Alcaldía, en el
ejercicio de sus competencias, asumió tal función, sin que ello implicara la
exclusión de la Contraloría Municipal, y esto último en razón del Acuerdo
aprobado por el Concejo Municipal de fecha 13 de diciembre de 2000, mediante el
cual ese cuerpo colegiado procedió a exceptuar del control previo los
compromisos que no excedieren de 17.000 unidades tributarias.
Argumenta
que fue el ente de control interno y no el despacho del Alcalde quién asumió
las actividades de control previo, y que es completamente falso que dicho
órgano haya asumido ese control, sin esperar la evaluación por parte de la
Contraloría Municipal. Insiste así en que este órgano sí realizó dicha evaluación, y que ello se evidencia de los
propios documentos traídos a los autos por el solicitante.
En
ese mismo contexto, la parte accionada reconoce que es la Contraloría Municipal
el órgano que puede decidir si se abstiene de ejercer o no las actividades de
control previo de los compromisos y gastos de la Alcaldía, agregando a lo
anterior que de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 95 de
la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la Contraloría Municipal mantiene su
facultad de ejercer el control posterior de todo compromiso o pago, sin
importar el monto de tales gastos.
Asimismo,
alega que la no implantación del sistema de control interno, así como la
omisión del control previo, constituyen supuestos generadores de
responsabilidad administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
91, numeral 9 y artículo 92 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por lo que más que una
facultad del Alcalde para crear la Unidad de Auditoría Interna de esa Alcaldía,
se trata de una obligación cuyo incumplimiento le acarrearía la responsabilidad
descrita al funcionario.
Con
respecto a la denuncia efectuada por la parte solicitante, según la cual el
Alcalde redujo unilateralmente los gastos de funcionamiento de la Contraloría
Municipal, al no transferir el doceavo del presupuesto asignado por la Cámara
Municipal a este órgano, dentro del presupuesto correspondiente al año 2002;
indica el apoderado judicial del Alcalde que dicha denuncia debe ser declarada
sin lugar por esta Sala, por infundada, al no ser explicada la forma en la cual
fue reducido el referido presupuesto de la Contraloría Municipal, ni tampoco
probado el fundamento de tal argumento.
Por
las razones antes expuestas, el representante judicial del Alcalde solicita de
esta Sala, en primer lugar, que se declare incompetente por la materia y como
consecuencia de ello, se decrete la inadmisibilidad de la solicitud. En el
supuesto de que resulte improcedente el anterior petitorio, requiere que sea
declarada sin lugar la solicitud de resolución de conflicto de autoridades, por
ser inexistente. Finalmente, pide que
con base en lo dispuesto en los artículos 134 de la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público y 125 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal,
se declare que el Alcalde del Municipio
Maracaibo estaba obligado a crear la Contraloría Interna para que ejerciese las
actividades de control previo de los compromisos y gastos de esa Alcaldía, y
que lo anterior no impide a la Contraloría Municipal ejercer actividades de
control posterior sobre esos compromisos y pagos.
OPINIÓN
DEL MINISTERIO PÚBLICO
La abogada Eira María Torres, inscrita en el Instituto de
Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 39.288, en su carácter de Suplente
Especial de la Fiscalía Primera del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo
de Justicia, consignó escrito de opinión en los siguientes términos:
En primer lugar, solicitó que se declare improcedente la
solicitud interpuesta por el apoderado judicial del Alcalde, según la cual
pidió a esta Sala que declarara su incompetencia por la materia. Al respecto,
sostiene que la Sala Político-Administrativa resulta ser el órgano
jurisdiccional competente, pues el presente es un conflicto administrativo
suscitado entre órganos del Poder Público Municipal.
Respecto del presunto conflicto generado entre las
autoridades municipales, la representante del Ministerio Público afirma que ...para estar en presencia de un conflicto
de autoridades, no basta con que dos o más personas se arroguen la titularidad
de un cargo, pues se requiere además que tal disputa suscite una situación que
de lugar a la emanación de actos jurídicos y actuaciones materiales que generen
incertidumbre y que tal situación derive necesariamente en un conflicto
institucional que amenace la normalidad del municipio.
Concluye su opinión con la sugerencia de que debe
determinarse claramente el resultado de la última evaluación practicada por la
Contraloría Municipal sobre la Contraloría Interna de la Alcaldía, ya que de su
contenido depende, atendiendo al artículo 125 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal,
que pueda la Contraloría Municipal dejar de intervenir en el control interno,
siempre que se cumpla con el contenido del artículo 38 eiusdem.
Por los anteriores planteamientos, la representación del Ministerio
Público solicita a esta Sala Político-Administrativa que ordene a la Alcaldía del
Municipio Maracaibo del Estado Zulia, atender a las observaciones efectuadas
por la Contraloría Municipal, a fin de que esta última pueda, en cumplimiento
del principio de legalidad, evaluar la actividad de control previo, conforme a
las normas establecidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; la Ley Orgánica de Régimen
Municipal; la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público,
y la Ordenanza sobre Contraloría del Municipio Maracaibo.
IV
MOTIVACIÓN
Hechas
las anteriores consideraciones, pasa esta Sala a dilucidar previamente el punto
planteado por la parte accionada, según el cual la presente controversia debe
ser sometida al conocimiento de la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal
y no a esta Sala, en razón de que el conflicto supuestamente originado es de
orden constitucional y no administrativo.
Al
respecto, la Sala Político-Administrativa considera necesario aclarar los
siguientes aspectos:
1.-
A diferencia de lo que ocurría en la Constitución de 1.961, bajo cuya vigencia
fue dictada la ley anterior, y a propósito de la creación de la Sala
Constitucional de este Máximo Tribunal, la vigente Carta Magna distingue entre
las llamadas controversias de tipo administrativo y aquellas de orden
constitucional que deben ser conocidas por el Tribunal Supremo de Justicia.
Así,
en el caso de las primeras, el artículo 266, numeral 4, atribuye competencia a
esta Sala Político-Administrativa para:
“
Dirimir las controversias administrativas que se susciten entre la República,
algún Estado, Municipio u otro ente público, cuando la otra parte sea alguna de
esas mismas entidades, a menos que se trate de controversias entre Municipios
de un mismo Estado, caso en el cual la ley podrá atribuir su conocimiento a
otro tribunal.”
Por su parte,
en lo que respecta a las controversias de tipo constitucional, el artículo 336
numeral 9, eiusdem, establece:
“Son atribuciones de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:
9.- Dirimir las
controversias constitucionales que se susciten entre cualesquiera de los
órganos del Poder Público”.
Como
bien puede apreciarse, las normas transcritas generan múltiples dudas sobre el
objeto de este tipo de controversias, lo que obliga a establecer parámetros
diferenciales que permitan aclarar en qué momento se está frente a una
controversia constitucional y cuándo ante un conflicto de tipo administrativo.
Ahora bien, en
criterio de esta Sala, la nota característica de las controversias constitucionales
entre órganos del Poder Público o la legitimidad de sus titulares, viene dada
por el rango constitucional de las normas que dan forma a la creación,
organización y funcionamiento de dichos órganos o cargos; mientras que los
conflictos de tipo administrativo, en los cuales se involucran estos órganos
señalados expresamente en la Constitución de 1.999, o bien sus autoridades, se
originan en igual sentido, pero a propósito de la interpretación de normas de
rango infraconstitucional.
Dentro de tales
competencias de orden administrativo, que se suscitan entre órganos públicos,
cabrían las previsiones contenidas en los ordinales 13 y 22 del artículo 42 de
la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia por cuyo tenor, corresponde a
esta Sala conocer de las controversias en que una de las partes sea la
República, algún Estado o Municipio, cuando la contraparte sea una de estas
mismas entidades, así como dirimir las controversias suscitadas entre
autoridades políticas o administrativas de una misma o diferentes jurisdicciones.
Asimismo, en el
supuesto de controversias cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Sala
Político-Administrativa, destaca el conflicto de autoridades a que se contrae
el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el cual ha sido entendido
por la doctrina de este Alto Tribunal, como aquel que hace imposible el normal
desenvolvimiento de las instituciones involucradas en la presunta controversia
administrativa.
Conviene
también precisar que dicho dispositivo de la Ley Orgánica de Régimen Municipal,
conserva su vigencia y no ha sido anulado, como alegara la representación
accionada, pues si bien la Sala Constitucional aludió a la referida norma, en
sentencia Nro. 579 de fecha 22 de marzo de 2002, caso: Rafael Salazar Serrano;
lo hizo destacando su carácter preconstitucional,
pero en ningún caso el objeto de la revisión de esa Sala estuvo dirigido a
discutir la constitucionalidad de la norma en cuestión, antes bien, lo que se
pretendió y así fue decidido por esa Sala Constitucional, en el caso concreto,
fue la desaplicación del artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal,
en lo que respecta a la iniciativa del
Concejo Municipal para convocar un referendo revocatorio, por ser esta norma
opuesta a la disposición contenida en el artículo 72 de la Constitución de
1.999, la cual contempla la iniciativa popular para la convocatoria a
referendo.
Aplicando los
anteriores lineamientos al caso de autos, se observa que el presunto conflicto
de autoridades surge entre la Alcaldía del Municipio de Maracaibo del Estado
Zulia y la Contraloría Municipal de dicho ente, por razón de las funciones de
control fiscal a ser ejercidas sobre el Municipio, y si bien resulta
indiscutible el carácter constitucional del Municipio, por ser la unidad
política, primaria y autónoma de la organización nacional, las atribuciones
propias de la figura del Alcalde, como sujeto de la supuesta controversia, así
como la materia relacionada con las unidades de contraloría interna,
responsabilidad de la máxima autoridad ejecutiva del Municipio, se encuentran
reguladas, en el primer caso, por la Ley Orgánica de Régimen Municipal, y en el
segundo, por la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal.
Por tanto, sin menoscabo de la importancia
que guarda la figura de la Contraloría Municipal, dada la naturaleza de sus
funciones, es claro que aun cuando la Constitución de la República alude
también al órgano, y de forma general, a sus competencias; la designación y
funciones del Contralor Municipal, como titular del citado ente público, ha
sido descargada en la legislación correspondiente, en este caso, en la Ley que
rige las funciones de la Contraloría General de la República y demás entes que
integran el sistema de control fiscal.
Visto así que
el caso de autos está referido a un presunto conflicto entre las autoridades
indicadas, por razón de la interpretación de normas de rango
infraconstitucional, como son aquellas relacionadas con las funciones de
control fiscal del Municipio; a juicio de esta Sala, la presente causa versa
sobre una controversia de tipo administrativo, en los términos generales
previstos por el artículo 266, numeral 4 de la Constitución de 1.999; por lo
que se desestima el punto previo planteado por la parte demandada en el
presente proceso judicial. Así se
decide.
2.- Desechado
el argumento anterior, pasa esta Sala a dilucidar si en el presente caso se ha
suscitado verdaderamente un conflicto de autoridades entre el Alcalde del
Municipio Maracaibo del Estado Zulia y el Contralor Municipal de dicha entidad
territorial.
Antes de emitir
el pronunciamiento respectivo, es menester señalar que esta Sala, en anteriores
oportunidades, ha dejado sentado que el conflicto de autoridades debe suponer
la existencia de circunstancias que impidan el normal desenvolvimiento de las
instituciones involucradas en la presunta controversia administrativa, con las
graves consecuencias que una situación de esa naturaleza acarrea para la
comunidad, en el orden civil, político y administrativo.
Entonces, a los
fines de determinar la existencia de una anormalidad institucional, resulta
fundamental acudir a las actas que componen el expediente, a objeto de destacar
particularmente los siguientes hechos:
a.- Mediante Acuerdo de fecha 12 de diciembre de
2000, publicado en Gaceta Municipal Nro. 259 de fecha 13 de diciembre de 2000,
la Cámara Municipal del Municipio Maracaibo, acordó exceptuar del control
previo, todos los compromisos que no excedan de diecisiete mil unidades
tributarias (17.000,00), sin perjuicio del control posterior que ejerciere la
Contraloría Municipal, todo de conformidad con lo establecido en el artículo
95, ordinal 1º de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
b.- Consta en
autos que en la misma fecha de publicación del Acuerdo, el entonces Contralor
Municipal de la entidad, dirigió comunicación a la Dirección General de Control
de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República, a objeto de
someter a su consideración los pormenores del citado acuerdo, y en particular,
lo relativo a la excepción de control previo por parte del órgano de control
externo, sobre los compromisos asumidos por la Alcaldía por un monto menor a
diecisiete mil unidades tributarias.
c.- Se
desprende, sin que conste en el expediente judicial ni tampoco haya sido
contradicho por la parte accionada, que en cumplimiento del acto emanado del
órgano legislativo local, mediante Decreto Nro. 019 publicado en Gaceta
Municipal Nro. 260 de fecha 15 de diciembre de 2000, se creó la Contraloría Interna
del ente territorial.
d.- Por
comunicación dirigida al Alcalde en fecha 16 de febrero de 2001, la Contralora
Municipal afirmó que la Contraloría Interna del Municipio, únicamente podría
conocer de los compromisos financieros o ejercer el control previo al gasto hasta por un monto de diecisiete mil
unidades tributarias (17.000,00), pero en lo relativo al control previo al pago, le señaló que esta competencia siempre
correspondería a la Contraloría Municipal.
e.- En fecha 26
de marzo de 2001, la Directora de Control de Estados y Municipios de la
Contraloría General de la República, se dirigió a la Contralora Municipal del
Municipio Maracaibo, en respuesta a la petición que esta última le hiciera. En
la referida comunicación, puntualizó acerca de la obligación de esa Contraloría
de efectuar el control previo tanto de los compromisos como de los pagos de la
Alcaldía, sin embargo, acotó la posibilidad de exceptuar del control previo los
compromisos menores al monto fijado en la Ordenanza Municipal.
f.- Mediante
nueva comunicación de fecha 14 de mayo de 2001, dirigida a la Directora General
de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República,
la Contralora Municipal de Maracaibo manifestó que ante el agotamiento de las
vías ejecutiva y legislativa respectivamente, sin haber obtenido solución a la problemática, solicitó la intervención de ese órgano a
fin de agilizar el proceso sobre los criterios relativos a la excepción de
control previo de los compromisos financieros.
g.- En respuesta
a la petición efectuada por la Contralora Municipal, la funcionaria de la
Contraloría General de la República, manifestó haber tomado debida nota de los
particulares a que se contrajo la solicitud, indicándole al mismo tiempo la
imposibilidad de atender a su pedido, dado que las auditorias efectuadas por
esa Dirección, obedecen a un Plan Anual de Fiscalización.
h.- A propósito
de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, se desprende de las actas,
la comunicación dirigida en fecha 24 de mayo de 2002 por la Directora de
Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República,
mediante la cual responde a la solicitud remitida por la Contralora Municipal, en
la cual pide opinión sobre las nuevas tendencias del sistema de control fiscal.
Al respecto y de manera contundente informó que ...el ejercicio del control previo de compromisos y gastos de la Alcaldía
corresponde a la Contraloría Municipal conforme a lo dispuesto en el artículo
95, ordinal 1º de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Atribución ésta que
podrá ser transferida a dichos órganos de control interno, previo la evaluación
que al efecto le corresponde efectuar a dicho órgano de control externo local,
y no a ningún otro órgano de la Administración Activa de dicha localidad, y en
los términos ya mencionados.
i.- Corre
inserto en el expediente judicial, en copias certificadas, el Diagnóstico de fecha 23 de mayo de 2001,
practicado por la Contraloría Municipal a la Contraloría Interna de la Alcaldía
de Maracaibo, mediante el cual, de acuerdo con las observaciones plasmadas en
el referido documento, se concluye que la Contraloría Interna no se encuentra
en condiciones de cumplir con los requisitos exigidos por la nueva ley, a los
fines de ejercer el control previo sobre los ingresos y egresos del Municipio.
En vista de la anterior conclusión, la Contralora Municipal ...recomienda a las autoridades municipales
efectuar un análisis de las
actividades realizadas por la Contraloría Interna de la Alcaldía de Maracaibo,
tomando como base los resultados del diagnóstico a fin de que se adopten las
medidas pertinentes para corregir las observaciones planteadas.
j.- En fecha 25
de julio de 2002, el Alcalde del Municipio Maracaibo, Gian Carlo Di Martino,
mediante comunicación dirigida a la Contralora Municipal, hace de su
conocimiento que habiendo sido subsanadas las observaciones efectuadas en el
informe contentivo del diagnóstico...
esta administración activa municipal asume
a partir de la presente fecha el ejercicio del control previo, de
conformidad con lo previsto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
k.- Por oficio
de fecha 01 de agosto de 2002, la Contralora Municipal le señala al Alcalde del
Municipio Maracaibo, que aun cuando, en su criterio, pudieran estar subsanadas
las fallas encontradas en el informe levantado por el órgano contralor, es a
este último a quien corresponde determinar si la unidad de control interno
garantiza el cumplimiento de los requisitos exigidos. Agregando que menos aún
podría efectuarse la referida calificación, viniendo del propio órgano sujeto
al control previo, en este caso, de la Alcaldía.
l.- En fecha 06
de septiembre de 2002, la Directora General de Control de Estados y Municipios
de la Contraloría General de la República, se dirigió a la Contralora Municipal
a fin de reiterar los criterios antes señalados, haciendo particular énfasis en
que únicamente, previa evaluación, podría ese órgano de control externo
abstenerse de realizar el control previo, siempre que se asegure que el ente de
control interno garantice el cumplimiento de los requisitos exigidos por la
ley.
Los hechos
anteriormente descritos, demostrativos de la relación que se ha desarrollado
entre ambos órganos, resultan determinantes para afirmar que si bien no se ha
generado una situación de tal envergadura que culminara con la paralización de
las actividades propias del Municipio, sí existe un problema de orden
competencial entre la Contraloría Municipal y la unidad de Contraloría Interna
de la Alcaldía del Municipio Maracaibo del Estado Zulia. Por tal razón, esta
Sala considera necesario acudir previamente a los lineamientos legales establecidos,
a fin de organizar y coordinar las funciones de los órganos que integran el
sistema nacional de control fiscal.
En tal sentido,
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema
Nacional de Control Fiscal, publicada en Gaceta Oficial Nro. 37.347 del 17 de
diciembre de 2001, entre otros aspectos, se traza como objetivo fundamental,
fortalecer la capacidad del Estado para ejecutar eficazmente su función de
gobierno, lograr la trasparencia y eficiencia en el manejo de los recursos
públicos. A tal fin, establece un sistema
de control fiscal que comprende órganos de control externo e interno, los
cuales deberán funcionar coordinadamente bajo la rectoría de la Contraloría
General de la República.
Así, el
artículo 4 de la ley establece:
“A los fines de esta Ley, se entiende por Sistema
Nacional de Control Fiscal, el conjunto de órganos, estructuras, recursos y
procesos que, integrados bajo la rectoría de la Contraloría General de la
República, interactúan coordinadamente a fin de lograr la unidad de dirección
de los sistemas y procedimientos de control que coadyuven al logro de los
objetivos generales de los distintos entes y organismos sujetos a esta Ley, así
como también al buen funcionamiento de la Administración Pública”.
De otra parte, el artículo 26 eiusdem, dispone:
“Son órganos del Sistema
Nacional de Control Fiscal los que se indican a continuación:
1.- La Contraloría General
de la República.
2.- La Contraloría de los Estados, de los Distritos, Distritos
Metropolitanos y de los Municipios.
3.- La Contraloría General
de la Fuerza Armada Nacional.
4.-
Las unidades de auditoría interna de las entidades a que se refiere el artículo
9, numerales 1 al 11 de esta Ley.” (resaltado
de la Sala).
A su vez,
entre las entidades mencionadas en el artículo 9 de la Ley, se encuentran los
órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público Municipal.
Lo
anterior revela que tanto la Contraloría Municipal como la unidad de
contraloría interna de la Alcaldía forman parte de este sistema nacional de
control fiscal; el primero, como órgano de control fiscal externo (artículo 43,
numeral 3 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal), y el segundo, como su nombre lo indica,
destinado al control interno, en este caso, de la entidad local; persiguiendo
ambos como objetivo común velar por el cumplimiento, vigilancia y fiscalización
de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables a
las operaciones del ente municipal.
En efecto,
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema
Nacional de Control Fiscal, distingue claramente entre los órganos de control
externo y control interno; entre los primeros, se halla la contraloría municipal,
a la cual le impone ejercer el control, vigilancia y fiscalización de los
ingresos, gastos y bienes de los órganos y entidades sujetas a su control. En
cuanto al control interno, la ley lo identifica como un sistema que comprende
el plan de organización, políticas, normas, así como los métodos y
procedimientos adoptados por un ente público, a objeto de salvaguardar sus
recursos, promover la eficiencia, economía y calidad de sus operaciones.
A los
fines de lograr el objetivo antes propuesto, la ley le impone a las máximas
autoridades jerárquicas de cada ente, en este caso, al Alcalde del Municipio
Maracaibo del Estado Zulia, la responsabilidad de organizar, establecer,
mantener y evaluar el sistema de control interno.
Por otra
parte, y con relación a los órganos de control externo, en este caso,
municipal, cabe destacar que la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece en
su artículo 95, ordinal 1º, lo siguiente:
“La Contraloría
Municipal o Distrital, según el caso, tendrá entre las funciones que le asignen
las Ordenanzas fundamentales, las siguientes:
1º.- El control
previo y posterior de los ingresos y egresos de la Hacienda Pública respectiva
y el control posterior de los organismos descentralizados, empresas y
fundaciones del Municipio o Distrito. La Ordenanza respectiva fijará el límite
máximo de la excepción al control previo de los compromisos financieros y
establecerá los requisitos que deberán cumplirse en tales casos; todo ello, sin
perjuicio del control posterior que deberá ejercer la Contraloría sobre tales
operaciones... (omissis)”.
La norma
transcrita confiere, en principio, toda la responsabilidad del control previo y
posterior a la contraloría municipal, sin embargo, admite una excepción para el
control previo de los compromisos financieros, la cual deberá ser acordada, en
cualquier caso, por el órgano legislativo local.
Ahora
bien, aun cuando la normativa expuesta es clara en cuanto a los lineamientos
descritos, esto es, en lo referido a la posibilidad que tiene la Cámara
Municipal de exceptuar ciertos compromisos financieros del control previo; se
observa que la controversia surge a partir de la disposición contenida en el
artículo 125 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, por la cual se admite una delegación de las
funciones de control previo de la Contraloría Municipal al ente de control
interno. La norma en cuestión se expresa en los siguientes términos:
“Los órganos de
control fiscal externo señalados en los numerales 2 al 4 del artículo 43 de
esta Ley, se abstendrán de practicar actividades de control previo cuando se
aseguren, previa evaluación, que el sistema de control interno del respectivo
ente territorial garantiza el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo
38 de esta Ley”.
De manera
que, a tenor del citado precepto, el órgano de control externo, esto es, la
Contraloría Municipal, se abstendrá de efectuar el control previo, únicamente
cuando tenga seguridad, naturalmente por la evaluación respectiva, de que el
sistema de control interno, entendido como el plan de organización, políticas,
normas, así como los métodos y procedimientos adoptados por un ente público, a
objeto de salvaguardar sus recursos y promover la eficiencia de sus
operaciones, se encuentra en capacidad de garantizar que se dará cumplimiento a
los requisitos exigidos en el artículo 38 de la ley, referidos éstos
fundamentalmente a la comprobación de los extremos previos a la adquisición de
bienes y servicios o en la elaboración de otros contratos que impliquen
compromisos financieros, así como la verificación de que el gasto esté
correctamente imputado a la correspondiente partida presupuestaria, que exista
la disponibilidad en el presupuesto, que se haya cumplido con lo dispuesto en la
Ley de Licitaciones, así como que antes de proceder a realizar pagos, los
responsables se aseguren del cumplimiento de las disposiciones legales y
reglamentarias respectivas, entre otras exigencias.
Debe
igualmente precisarse que esta evaluación deberá ser efectuada de forma
periódica, como se evidencia del artículo 34 de la Ley que rige el sistema
nacional de control fiscal, así como que las recomendaciones contenidas en los
informes resultantes tienen carácter vinculante, correspondiendo, desde luego al
órgano de control externo, la determinación del adecuado cumplimiento de tales
directrices. Conviene, asimismo, establecer que según lo pautado en el artículo
48 eiusdem,
dichas recomendaciones pueden ser sometidas a reconsideración, incluso, en
criterio de esta Sala, ser elevadas al examen de la Contraloría General de la
República, como órgano rector del sistema de control fiscal.
En el caso
de autos, se aprecia que para la fecha de interposición de la presente
solicitud, la evaluación efectuada por la Contraloría Municipal sobre el órgano
de control interno no resultó satisfactoria, lo que trajo como consecuencia que
el órgano de control externo no delegara en la Contraloría Interna, las
funciones de control previo.
Ante tales
circunstancias, para esta Sala es pertinente insistir en que si bien la propia
ley faculta a las unidades de contraloría interna a desempeñar funciones de
control previo, absteniéndose de tales funciones el órgano de control externo,
esa facultad se encuentra supeditada a la verificación que haga, de forma
exclusiva, en este caso, la contraloría municipal, una vez que se asegure de
que el sistema de control interno del respectivo ente territorial garantiza el
cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 38 de la Ley. Así se decide.
En cuanto al planteamiento sostenido por la parte
solicitante de la resolución del conflicto, según el cual la conducta del
Alcalde atenta contra los gastos de funcionamiento de la Contraloría Municipal,
al reducirlos de forma unilateral y dejar de transferirle a este órgano el
doceavo del presupuesto asignado por la Cámara Municipal en el ejercicio
correspondiente al año 2002; ante la inexistencia en autos de elementos
probatorios que sustenten el argumento en cuestión, esta Sala Político-Administrativa
lo desestima por infundado. Así finalmente se decide.
V
ALCANCE DE LA DECISIÓN
A partir
de la publicación del presente fallo, y con el objeto de tomar los correctivos
necesarios, esta Sala Político-Administrativa, declara:
1.- La
Contraloría Interna del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, deberá facilitar al órgano de control
externo, es decir, la Contraloría Municipal, todos los requerimientos que ésta
haga a los fines de ejercer el control previo y posterior de los compromisos y
gastos imputados contra el tesoro municipal.
2.- La
Contraloría Interna deberá abstenerse de efectuar el control previo de los
compromisos y gastos a cargo del Municipio, si no ha cumplido, en criterio de
la Contraloría Municipal, con las exigencias necesarias para garantizar los
requisitos exigidos en el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Para ello, se insta al órgano de control
interno, así como al Alcalde, como máxima autoridad jerárquica del ente
territorial, a velar por el cumplimiento de las recomendaciones efectuadas por
la Contraloría Municipal.
3.- Corresponderá a la Contraloría Municipal, efectuar una revisión
periódica del sistema de control interno de la Alcaldía del Municipio Maracaibo
del Estado Zulia, en conformidad con las normas que al efecto dicte la
Contraloría General de la República. Así finalmente se decide.
VI
DECISIÓN
En
virtud de los razonamientos precedentemente expuestos, esta Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA:
1.- CON LUGAR la
solicitud de resolución de conflicto de autoridades presentada por el CONTRALOR MUNICIPAL DEL MUNICIPIO MARACAIBO
DEL ESTADO ZULIA, frente al ALCALDE
DE LA MISMA ENTIDAD TERRITORIAL.
2.- SE ORDENA el
cabal cumplimiento del capítulo V del presente fallo.
Publíquese,
regístrese y comuníquese. Notifíquese a las partes de la presente decisión, así
como a la Dirección General de Control de Estados y Municipios de la
Contraloría General de la República. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada, en el Salón de Despacho de
la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a
los trece (13) días del mes de mayo de dos mil tres. Años 193º de la
Independencia y 144º de la Federación.
El Presidente ponente,
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
La
Secretaria,
LIZ/ah
En catorce (14) de mayo del
año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00694.