Magistrado–Ponente: CARLOS ESCARRA MALAVE

Exp. Nº: 11581

Mediante escrito de fecha 29 de marzo de 1995, el ciudadano CARLOS PASTOR GARCIA PEREZ, titular de la Cédula de Identidad Nº 3.314.596, debidamente asistido por el abogado Antonio Mantilla Little, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 16.960, interpuso Recurso de Nulidad contra el acto desestimatorio tácito del recurso jerárquico, ejercido contra el acto administrativo de fecha 8 de abril de 1994, emanado del Director General del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, mediante el cual fue destituido del cargo de Inspector Jefe que desempeñaba en dicho organismo.

Por auto de fecha 4 de abril de 1995 se dio cuenta en Sala y, mediante auto de la misma fecha, se ordenó oficiar al Ministerio de Justicia a fin de solicitar la remisión del expediente administrativo correspondiente.

Mediante auto de fecha 8 de agosto de 1995, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de su admisión, sin perjuicio de solicitar nuevamente el expediente administrativo.

En fecha 26 de septiembre de 1995, el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa admitió la presente demanda y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ordenó notificar al Fiscal General de la República, al Procurador General de la República, y una vez que éstas constaran en autos, expedir, al tercer día de despacho siguiente, el cartel que se refiere la disposición supra citada, y remitir al Ministro de Justicia, a los fines de su conocimiento, copia del referido auto.

Adjunto a oficio Nº 140 de fecha 22 de agosto de 1995, la Consultoría Jurídica del Ministerio de Justicia remitió el expediente administrativo de carácter disciplinario Nº 25.573, incoado contra el ciudadano CARLOS PASTOR GARCIA PEREZ.

Posteriormente, en fecha 25 de octubre de 1995, el apoderado del recurrente consignó escrito de reforma a la solicitud de nulidad, la cual fue admitida por auto de fecha 2 de noviembre de 1995

En fecha 16 de julio de 1996, se remitieron los Oficios correspondientes al Procurador General de la República, Fiscal General de la República y Ministro de Justicia.

El 25 de septiembre de 1996 fue librado el cartel de notificación a los interesados.

Mediante escrito consignado en fecha 13 de noviembre de 1996, el recurrente procedió a promover pruebas.

Por auto de fecha 22 de julio de 1997, se acordó pasar el expediente a la Sala, por encontrarse concluida la sustanciación.

En fecha 29 de julio de 1997, se dio cuenta en Sala y, por auto de la misma fecha se designó ponente al Magistrado Alfredo Ducharne Alonso, fijándose el quinto día de despacho para comenzar la relación.

Por auto de fecha 7 de agosto de 1997, se dio comienzo a la relación y, se fijó el acto de informes para el primer día de despacho siguiente al vencimiento quince días calendario ininterrumpidos, contados a partir de la misma fecha.

En fecha 16 de septiembre de 1996, las abogados Roraima Teresa Pérez García y Luisa Barbella de Osorio, inscritas en el Inpreabogado bajo los Nos. 53.472 y 48.312, respectivamente, actuando como representantes de la Procuraduría General de la República, consignaron el correspondiente escrito de informes.

El 30 de octubre de 1997, terminó la relación y la Sala dijo “VISTOS”.

Por cuanto la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en Gaceta Oficial Nº 36.680, de fecha 30 de Diciembre de 1999, estableció un cambio en la estructura y denominación de este Máximo Tribunal, y por cuanto mediante decreto de fecha 22 de Diciembre 1999, la Asamblea Nacional Constituyente designó a los Magistrados de este Tribunal Supremo de Justicia, y visto que en sesión de fecha 10 de Enero del 2000, se constituyó la Sala Político Administrativa, ésta ordenó la continuación de la presente causa en el estado que se encuentra, y por auto de fecha 3 de febrero del 2000, designó ponente al Magistrado Carlos Escarrá Malavé.

Hecha la síntesis anterior de las actuaciones cursantes en autos, pasa la Sala a decidir, y a tales efectos observa:

I

ANTECEDENTES

En la cuenta Nº 28, punto Nº 01, de fecha 8 de abril de 1994, el Director General Sectorial del Cuerpo Técnico de Policía Judicial decidió dictar medida de destitución del cargo de Inspector Jefe del referido organismo contra el ciudadano CARLOS PASTOR GARCIA PEREZ, en razón de que su conducta “quedó subsumida en las disposiciones contenidas en el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial”. Mediante Oficio 9700-104-R y C 616, de fecha 14 de abril de 1994, el recurrente fue notificado del referido acto.

Mediante escrito de fecha 20 de abril de 1994, el recurrente interpuso Recurso de Reconsideración ante el Director General del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, el cual fue declarado SIN LUGAR en decisión de fecha 11 de mayo de 1994, la cual le fue notificada por boleta de la misma fecha.

Posteriormente, mediante escrito de fecha 30 de mayo de 1994, el recurrente interpuso el correspondiente Recurso Jerárquico ante el Ministro de Justicia, el cual, vencido el plazo establecido en el artículo 91 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en fecha 1 de octubre de 1994, entendió resuelto negativamente al producirse el silencio administrativo previsto en la Ley.

En escrito de fecha 29 de marzo de 1995, el recurrente interpuso ante esta Sala Político Administrativa, el presente Recurso de Nulidad contra el acto desestimatorio tácito del recurso jerárquico, ejercido contra el acto administrativo mediante el cual se le destituyó del cargo de Inspector Jefe del Cuerpo Técnico de Policía Judicial.

II

CONSIDERACIONES PRELIMINARES

Del silencio administrativo

El Recurso Jerárquico ejercido contra la medida de destitución que le fuera impuesta al recurrente, fue interpuesto en fecha 30 de mayo de 1994.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el interesado podrá intentar el recurso de nulidad contra actos administrativos de efectos particulares, dentro del término de seis meses, contra el acto recurrido en vía administrativa, cuando la Administración no haya decidido el correspondiente recurso administrativo en el término de noventa días a partir de la fecha de interposición del mismo.

De acuerdo con lo previsto por nuestra legislación, el transcurso del lapso previsto para decidir el Recurso Jerárquico sin que la Administración se hubiere pronunciado, hace nacer para el interesado el derecho de actuar en vía contenciosa, al operar, de este modo, el denominado silencio administrativo negativo. Con esta previsión, se entiende entonces agotada la vía administrativa al vencer el referido término sin pronunciamiento por parte de la Administración, lo cual nuestra jurisprudencia ha venido interpretando, desde hace ya algún tiempo, como una garantía a favor del administrado para permitirle el ejercicio del recurso contencioso administrativo contra un acto que no causa estado, en caso de inacción de la Administración en la resolución del recurso administrativo interpuesto contra dicho acto, y porque con el transcurso del plazo del silencio administrativo se permite al administrado recurrir ante la vía contencioso administrativa, se trata, por tanto, de una ficción legal con meros efectos procesales a favor del derecho al acceso a la justicia y a la defensa del administrado. El principal efecto procesal del silencio administrativo negativo, es el de considerar agotada la vía administrativa para acudir a la vía jurisdiccional contencioso administrativa.

En consecuencia, la figura del silencio administrativo consagrada por el artículo 134, se establece como una garantía a favor del administrado, para permitirle el ejercicio del recurso contencioso administrativo contra un acto que no causa estado y que la posibilidad que se abre al particular de recurrir ante el silencio administrativo es eso mismo, una facultad o derecho y no una obligación y mucho menos una carga; y si el interesado decide no utilizar el beneficio procesal, puede optar libremente por esperar la decisión expresa del recurso administrativo, en cuyo caso, de no satisfacerle el mismo en sus pretensiones, puede intentar entonces el recurso contencioso administrativo de nulidad contra ese nuevo acto que causa estado.

Es por ello que, la figura del silencio administrativo no puede verse sino como un mecanismo procesal que permite a los administrados ejercer el recurso contencioso administrativo, cuando la Administración ha guardado silencio en la resolución del recurso administrativo y, como consecuencia, debe interpretarse que la regulación de esta figura está concebida en beneficio del interesado, y no en su perjuicio.

En el caso de autos, el plazo para que el Ministro de Justicia, decidiera el Recurso Jerárquico interpuesto por el recurrente en fecha 30 de mayo de 1994, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el artículo 42 ejusdem, establece que los términos o plazos que vengan establecidos por días se computarán exclusivamente los días hábiles, entendiéndose por éstos los días laborables de acuerdo con el calendario de la administración pública, de modo que, el referido lapso para decidir el recurso jerárquico venció en fecha 1º de octubre de ese mismo año, siendo en ese momento cuando operó, en este caso, la figura del silencio administrativo negativo, teniendo desde entonces el recurrente la facultad o derecho, y no la obligación, como anteriormente se señaló, de utilizar el referido beneficio procesal, es decir, optar libremente por esperar la decisión expresa del recurso administrativo, o acudir a la vía contenciosa e interponer el recurso de nulidad del acto, dentro del lapso de seis meses que establece la legislación para hacerlo, concretamente, en el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual regula los efectos del silencio de la Administración sobre la oportunidad en que puede ser intentado el recurso contencioso administrativo de nulidad, al señalar a tal fin un lapso de seis meses, que empieza a correr al vencimiento de los noventa días concedidos por la Ley a la Administración para decidir el recurso jerárquico, contados desde la fecha de interposición del referido recurso.

En el presente caso, de la revisión de las actas que conforman el presente expediente, se evidencia que al haber el recurrente interpuesto el recurso jerárquico en fecha 30 de mayo de 1994, el lapso para decidir el mismo, conforme a la normativa supra citada, venció el día 1º de octubre de 1994, por lo cual, el lapso de caducidad de seis meses que establece el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia debió vencer en fecha 1º de abril de 1995 y el presente recurso de nulidad, al ser interpuesto en fecha 29 de marzo de 1995, se hizo en tiempo hábil. Así se declara.

Del Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, concretamente, el artículo 334 establece como obligación para todos los Jueces de la República la de asegurar la integridad de la Constitución, en el ámbito de sus competencias y conforme a lo previsto en su texto y en las leyes, para que de este modo, la justicia constitucional sea ejercida por todos los Tribunales, consagrándose el control difuso de la constitucionalidad. De este modo, se establece para todos los Jueces, de cualquier nivel, el poder-deber para controlar la constitucionalidad de los actos normativos del poder Público y ofrecer a todas las personas la tutela efectiva en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, al no aplicar a los casos concretos que deban decidir, las normas que estimen inconstitucionales. Por tanto, si bien en nuestro país se puede afirmar que existe una “jurisdicción constitucional”, concentrada en la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, no es menos cierto que por mandato expreso de la propia Constitución de 1999, se encuentra previsto el control difuso de la misma como obligación para todos los Jueces de la República.

La Sala considera necesario explanar ciertas precisiones doctrinarias, a fin de verificar la adecuada garantía constitucional que al respecto está obligada a brindar este Supremo Tribunal.<o:p></o:p> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]><o:p></o:p>

La doctrina comparada, al estudiar el contenido y alcance del derecho al debido proceso ha precisado que se trata de un derecho complejo que encierra dentro de sí, un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el procesado, entre los que figuran, el derecho a acceder a la justicia, el derecho a ser oído, el derecho a la articulación de un proceso debido, derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos, derecho a un tribunal competente, independiente e imparcial, derecho a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, derecho a la ejecución de las sentencias, entre otros, que se vienen configurando a través de la jurisprudencia.

Todos estos derechos se desprenden de la interpretación de los ocho ordinales que consagra el artículo 49 de la Carta Fundamental.<o:p></o:p> <![if !supportEmptyParas]>

<![endif]><o:p></o:p>Tanto la doctrina como la jurisprudencia comparada han precisado, que este derecho no debe configurarse aisladamente, sino vincularse a otros derechos fundamentales como lo son, el derecho a la tutela efectiva y el derecho al respeto de la dignidad de la persona humana.<o:p></o:p> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]><o:p></o:p>

Forma parte de este fundamental derecho y garantía, constatar que la actividad del funcionario, en el ejercicio de su potestad sancionatoria y disciplinaria, se ajustó a los principios fundamentales y superiores que rigen esta materia, es decir, al principio de legalidad formal, mediante el cual, la facultad de sancionar se atribuye a la Administración Pública con suficiente cobertura legal; al principio de legalidad material, que implica la tipicidad referida a la necesidad de que los presupuestos de la sanción o pena estén perfectamente delimitados de manera precisa en la ley; el principio de proporcionalidad de la sanción administrativa; el principio de la tutela efectiva; el derecho a la presunción de inocencia, entre otros.<o:p></o:p> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]><o:p></o:p>

<![endif]><o:p></o:p>

<o:p></o:p>Es por ello que, en el presente caso, resulta necesario destacar que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el artículo 156, numeral 32, en concordancia con el numeral 1º del artículo 187, consagra la garantía de la reserva legal en los términos siguientes:

“Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:

(Omissis)

32. La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales...”

“Artículo 187. Corresponde a la Asamblea Nacional:

1.Legislar en las materias de competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional.”

En este sentido, tal y como hemos expuesto, el numeral 32 del artículo 156 de la Constitución vigente, reserva a la Ley la regulación del ejercicio de los derechos fundamentales, lo que excluye a la Administración la posibilidad de limitarlos o restringirlos, concretamente, a través del establecimiento de faltas y sanciones mediante actos de rango sublegal.

En este sentido, la reserva legal constituye una limitación a la potestad reglamentaria y un mandato específico del constituyente al legislador para que sólo éste regule ciertas materias en sus aspectos fundamentales. Es decir, la reserva legal no sólo limita a la Administración, sino también, de manera relevante, al Legislador, toda vez que sujeta su actividad a la regulación de determinadas materias previstas en el Texto fundamental como competencias exclusivas del Poder Nacional.

Al disponer expresamente la Carta Magna la obligación que tiene el Poder Público de sujetarse a sus normas y al consagrar todo el sistema de responsabilidad "general" de la Administración Pública e "individual" (penal, civil y administrativamente) de sus funcionarios, deben éstos últimos, por expresa disposición constitucional, tomar muy en cuenta el enunciado contenido en el artículo 49 de la Carta Magna, al momento de tramitar procedimientos constitutivos de primer grado o al dictar actos administrativos (aún en fase de revisión), en el entendido que, les viene impuesta la obligación de garantizar en instancia, tanto administrativa como judicial, el derecho a la defensa y al debido proceso, así como respetar la presunción de inocencia del administrado.<o:p></o:p> <![if !supportEmptyParas]>

<![endif]><o:p></o:p>

En el mismo orden de ideas, el artículo 49, numeral 6, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé:

“Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia: (Omissis)

6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes.”

En efecto, esta Sala considera que el principio de legalidad –nullun crimen, nulla poena sine lege-, principio de naturaleza constitucional, implica la exigencia, como ya se ha expresado anteriormente, de que una ley previa determine el tipo antijurídico y el contenido de la sanción aplicable. Ahora bien, esta ley debe comportar ciertos caracteres a saber: ha de tratarse de una ley anterior al ejercicio de la actividad sancionatoria de la Administración, esta ley debe prever expresamente los supuestos de hecho de los cuales deriva la imposición de la sanción y, finalmente, debe ser una ley cierta, en el sentido de precisar de la manera más específica la definición legal del ilícito.

En el caso concreto, el acto administrativo mediante el cual se sanciona al recurrente con una medida de destitución del cargo que éste venía desempeñando, tuvo como fundamento el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, en consecuencia, cabe destacar que la jurisprudencia de este Máximo Tribunal ha venido sosteniendo, con respecto al alcance que han de tener los Reglamentos sobre los derechos fundamentales, lo siguiente:

“Es la norma de rango legal la que puede intervenir en la determinación del contenido de esos derechos, no las normas reglamentarias, ni mucho menos simples actos de la Administración no apoyados concretamente en Ley alguna. Siendo estos derechos ‘materia reservada’ a la Ley, corresponde al Reglamento un papel muy reducido en su regulación…La Ley y solamente la Ley debe definir los límites de los derechos individuales de modo que la Administración no pueda intervenir en éste ámbito sino en virtud de habilitación legal, esto es, mediante pronunciamiento expreso, contenido en norma legal formal, que el Reglamento no puede ni suplir ni ampliar”. (Sent. de Corte Plena de fecha 17 de noviembre de 1986, p. 7 y 8).

Lo anteriormente expuesto, configura la declaración explícita del principio de legalidad, que en el campo administrativo envuelve la necesidad de que los actos de la Administración sean cumplidos o realizados dentro de las normas o reglas predeterminadas por el órgano competente, en cuya virtud la autoridad administrativa en el ejercicio de su actividad sujeta no sólo a normas externas, sino a las reglas que ella misma ha elaborado.

En este orden de ideas, resulta importante resaltar que, independientemente de la naturaleza intrínseca del acto reglamentario (carácter normativo), la facultad reglamentaria se traduce en un acto administrativo: el reglamento, y no pierde ese carácter de acto administrativo por el hecho de que emane de cualquier otra rama del Poder Público que no sea la Administración

De modo que los principios desarrollados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, las exigencias y limitaciones consagradas expresa o implícitamente en la misma, y que deben ser respetadas por la Administración al producir actos administrativos, siempre han integrado el ordenamiento jurídico administrativo, y la invalidez que afecta a los actos de la Administración por carecer de uno de ellos, configura la base fundamental del ordenamiento administrativo que ha desarrollado tanto la doctrina como la jurisprudencia administrativa.

Alguna de estas exigencias se refieren a las formalidades que deben cumplirse al producir actos administrativos o otras están referidas al acto mismo.

En cuanto a los requisitos de forma o formalidades que deben cumplir los actos administrativos, pueden señalarse los siguientes:

En primer lugar, los actos administrativos deben ser tramitados siguiendo el procedimiento legal que sea aplicable, en consecuencia, los actos administrativos deben ser elaborados y dictados siguiendo en cada caso el procedimiento pautado legalmente al efecto. La prescindencia total de procedimiento correspondiente, o la simple omisión, retardo o distorsión de alguno de los trámites o plazos que forman parte del procedimiento de que se trate, produce la nulidad absoluta o anulabilidad del acto de que se trate. La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el artículo 49, consagra el derecho al debido proceso, extendiendo su ámbito no sólo a todas las actuaciones judiciales, sino también a todas las actuaciones administrativas, de modo que, el derecho al debido proceso aun en sede administrativa es de rango constitucional. De modo que, siendo el Cuerpo Técnico de Policía Judicial una institución inserta dentro de la organización administrativa del estado, deberá ésta someterse a las reglas de legalidad, racionalidad, debido proceso y justicia que prevén tanto la Constitución como, en su actuación administrativa, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a menos que exista una norma de rango legal que prive sobre la ley procedimental administrativa.

El artículo 49 del Texto Fundamental vigente consagra que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que tiene su fundamento en el principio de igualdad ante la ley, dado que el debido proceso significa que ambas partes en el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial, deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos. <o:p></o:p> <![if !supportEmptyParas]>

Por lo tanto, resulta obligante para esta Sala concluir que la organización administrativa del Cuerpo Técnico de Policía Judicial está sujeta a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, en materia procedimental a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y de manera especial a la Ley Orgánica de Policía Judicial. Del mismo modo, debe concluirse que este sistema orgánico y jerarquizado de normas prela sobre cualquier reglamentación interna que sea contraria a dicho sistema, con base a la disposición derogatoria de la Constitución, pues al tener las normas antedichas naturaleza procedimental, son de aplicación inmediata, de conformidad con el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Como segundo requisito de forma de los actos administrativos, al momento de ser dictado el acto, debe cumplirse con las siguientes formalidades:

a) hacerse por escrito, con mención del organismo a que pertenece el órgano que lo dicta;

b) lugar y fecha en que se dicta;

c) persona u órgano a quien va dirigido;

d) motivación del acto, lo cual no supone necesariamente una exposición analítica de los datos y razonamientos en que se funda de manera discriminada, sino más bien en que la misma haya sido expedida con base en hechos, datos o cifras concretas y éstos consten de manera explícita en el expediente. La Sala considera necesario señalar que, uno de los requisitos de fondo de los actos administrativos es la causa y el motivo de los mismos, configurados como los presupuestos de hecho del acto.<o:p></o:p><![if !supportEmptyParas]> <![endif]><o:p></o:p>

La causa es la razón justificadora del acto, y esa razón siempre está vinculada a alguna circunstancia de hecho que va a motivar el acto. <o:p></o:p><![if !supportEmptyParas]> <![endif]><o:p></o:p>

Conforme a este requisito, cuando un acto administrativo se dicta, el funcionario debe ante todo, comprobar los hechos que le sirven de fundamento, constatar que existen y apreciarlos. De manera que todos los vicios que afectan la constatación, la apreciación y la calificación de los presupuestos de hecho, dan origen a vicios en la causa, vicios que nuestra jurisprudencia ha denominado "abuso o exceso de poder".<o:p></o:p><![if !supportEmptyParas]><![endif]><o:p></o:p> Igualmente se considera que hay vicios en los motivos o presupuestos de hecho, cuando la Administración no los prueba o lo hace inadecuadamente, es decir, cuando da por supuestos, hechos que no comprueba, partiendo de la sola apreciación de un funcionario o de una denuncia no comprobada.<o:p></o:p> <![if !supportEmptyParas]> <![endif]><o:p></o:p>

A juicio de la doctrina patria, en el elemento causa es donde se presentan la mayoría de los vicios administrativos, siendo ésta la más rica en cuanto a las exigencias de la legalidad, sobre todo, cuando la Administración tiene poder discrecional para apreciar la oportunidad y conveniencia de su actuación.

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¿Qué alcance tiene esta exigencia?

<o:p></o:p>Tanto para la doctrina como para la jurisprudencia, todo acto administrativo debe, por una parte, tener una causa y un motivo, identificados precisamente, en los supuestos de hecho.<o:p></o:p>

<![if !supportEmptyParas]> <![endif]><o:p></o:p> En cuanto a los actos administrativos de efectos generales, esta exigencia de la debida motivación de los actos, es decir, que se expresen en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, no es aplicable con igual rigor, debido a que resultaría muy difícil, por la generalidad que les caracteriza, que éstos estuvieran concretamente fundados en cada una de sus disposiciones.

e) la decisión respectiva;

f) el funcionario que lo suscribe y firma autógrafa del mismo (a menos que se trate de actos para los cuales se haya dispuesto por Decreto el uso de medios mecánicos);

g) sello de la oficina.

Así mismo, en tercer lugar, luego de dictarse el acto, el mismo debe hacerse del conocimiento del los interesados mediante publicación o notificación, según sea el caso, lo cual, en el caso concreto de los Reglamentos, por ser éstos de la naturaleza de los actos administrativos de efectos generales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, deberán ser publicados en la Gaceta Oficial que corresponda al organismo que tome la decisión. De modo que, la falta de publicación de un acto administrativo de efectos generales trae como consecuencia que el mismo sea ineficaz, es decir, que no puede producir ningún efecto hasta tanto no se cumpla con esta exigencia.

En cuanto a los requisitos de fondo referidos a los actos administrativos, en primer lugar, se desprende de la lectura del numeral 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que todo acto administrativo debe ser dictado por el órgano que sea competente para ello, en consecuencia, por cuanto la competencia es una cuestión de estricto orden público, ser procedente, la misma determinará la nulidad del acto. En el caso concreto de los reglamentos, sólo los órganos autorizados expresa o implícitamente por la Constitución o las Leyes están dotados de la potestad reglamentaria.

En segundo lugar, en cuanto al fundamento jurídico, todo acto debe respetar lo establecido en otro acto que sea de superior jerarquía, de allí que los Reglamentos se encuentran limitados y encausados por la norma legal, siendo que toda disposición reglamentaria que contravenga los preceptos constitucionales o legales es susceptible de anulación o de inaplicación en los casos concretos.

En este orden de ideas, el artículo 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece que ningún acto administrativo podrá violar lo establecido en otro de superior jerarquía; ni los de carácter particular vulnerar lo establecido en una disposición administrativa de carácter general, aún cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dictó la disposición general.

De forma que, en el caso concreto, el ejercicio de la potestad reglamentaria debe necesariamente respetar el orden jerárquico del ordenamiento administrativo, lo que implica que la potestad reglamentaria debe estar autorizada, de manera expresa o implícita, por una norma jerárquica superior a ella, e igualmente, existe una jerarquía normativa entre el reglamento y el acto administrativo particular dictado en virtud de éste, es decir, los reglamentos son normas generales que serán luego fuente de actos particulares de aplicación que se dicten en cada caso.

En tercer lugar, en cuanto al contenido del acto, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos prevé:

En primer lugar, ningún acto podrá tener un contenido imposible o de ilegal ejecución, según lo establece el artículo 19 ejusdem.

En segundo lugar, que ningún acto podrá crear sanciones, ni modificar las que hubieren sido establecidas en las leyes, así como tampoco crear impuestos u otras contribuciones de Derecho Público, salvo dentro de los límites determinados por las leyes, tal como dispone el artículo 10 ejusdem, y se desarrolló anteriormente.

En conclusión, el desconocimiento de los requisitos y limitaciones anteriormente señalados constituye un vicio que puede afectar al acto de que se trate en su validez o en su eficacia. Así, la falta de publicación de un acto administrativo de efectos generales trae como consecuencia que el mismo sea ineficaz y, los demás límites y requisitos afectan al acto en su validez.

El Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial tiene la naturaleza de un Reglamento Interno de este organismo que además de no haber sido publicado en la Gaceta Oficial, en el mismo se crean sanciones no previstas en la Ley y, de este modo, se contradicen específicas disposiciones constitucionales y legales tales como el derecho a la defensa y al debido proceso que, aun en sede administrativa, son de rango constitucional. De igual forma, además de ser una norma de carácter sublegal, resulta ineficaz frente a los derechos fundamentales de los ciudadanos-administrados debido a que no ha sido objeto de publicación en la Gaceta Oficial, por lo que no posee el elemento de publicidad necesario que lo haga surtir efectos erga omnes. Así se declara.

Conforme a lo anteriormente expuesto, esta Sala Político Administrativa considera que el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, resulta flagrantemente violatorio a la garantía de reserva legal consagrada en la Carta Fundamental, al establecer faltas y sanciones mediante actos de rango sublegal, que limitan o restringen derechos fundamentales y, adicionalmente, atenta contra el debido proceso consagrado en nuestra Constitución, irrespetándose por consiguiente, la tutela efectiva de las personas, derechos íntimamente vinculados al respeto de la dignidad humana. Consecuentemente con lo expuesto, resulta forzoso para este Máximo Tribunal inaplicar, por inconstitucional, en el presente caso, el referido Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, debido a que, mal puede la administración en virtud de la aplicación de un Reglamento inconstitucional e ineficaz, vulnerar groseramente derechos esenciales a la dignidad humana y principios propios del derechos administrativo formal. Así se declara.

En virtud de las anteriores consideraciones, resulta imperioso señalar que, la Disposición Final y Transitoria contenida en el artículo 31 de la Ley de Policía Judicial de fecha 5 de septiembre de 1988, publicada en Gaceta Oficial Nº 34.044, establece la derogatoria de todas las disposiciones que sean contrarias a ella y, del texto de la citada Ley, en cuanto al régimen disciplinario del referido organismo, se observa que la misma únicamente dispone, en el artículo 17, que:

“Artículo 17. Los funcionarios del Cuerpo de las categorías policial y técnica sólo podrán ascender conforme a un orden jerárquico estrictamente riguroso. El Reglamento establecerá las normas relativas al ingreso, escalafón, transferencias, sueldos, jubilación, sanciones disciplinarias, recompensas y protección y asistencia social.”

Por cuanto esta Sala considera inconstitucional e ineficaz el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, a fin de darle una alternativa para el régimen disciplinario al referido Cuerpo y, no dejar un vacío legal en este aspecto, se observa que, en el Decreto de creación del referido Cuerpo dictado en fecha 20 de febrero de 1958, en el artículo 10 se establece: “...los funcionarios y empleados del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, serán inamovibles, recibirán la remuneración que determine la Ley, la que no podrá ser disminuída mientras permanezca en sus funciones, y tendrá un escalafón propio. Sólo podrán ser removidos por mala conducta, incapacidad en el desempeño del cargo o inhabilidad física o mental, previa formación del expediente que tramitará el Ministerio de Justicia con audiencia del interesado.”

De este modo, podrá entonces aplicarse esta disposición anteriormente transcrita cuando se pretenda imponer sanciones disciplinarias a los funcionarios del referido Cuerpo, de acuerdo con el procedimiento administrativo previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

III

DECISION

Con fundamento en lo anteriormente expuesto, esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide:

PRIMERO: Inaplicar por inconstitucional el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, para el caso en concreto, conforme al imperativo constitucional previsto en el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

SEGUNDO: Declara CON LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por el ciudadano CARLOS PASTOR GARCIA PEREZ, contra el acto desestimatorio tácito del recurso jerárquico, ejercido contra el administrativo de fecha 8 de abril de 1994, por el cual se le destituyó del cargo de Inspector Jefe del Cuerpo Técnico de Policía Judicial.

TERCERO: ORDENA la reincorporación del ciudadano CARLOS PASTOR GARCIA PEREZ, al cargo que desempeñaba en el Cuerpo Técnico de Policía Judicial adscrito a la Delegación del Estado Miranda. Así mismo, de conformidad con lo previsto en el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se condena a la República Bolivariana de Venezuela por órgano del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, a pagar al recurrente los sueldos dejados de percibir desde la fecha en que se verificó la medida de destitución hasta la definitiva reincorporación al cargo de Inspector Jefe en el mencionado organismo, calculados sobre la base del sueldo que éste devengaba para el momento de la destitución.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase, con oficio, copia certificada de la presente decisión al Ministro de Interior y de Justicia y a la Dirección General Sectorial correspondiente del Cuerpo Técnico de Policía Judicial.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los treinta días del mes de mayo del año dos mil. Años 190° de la Independencia y 141° de la Federación.

El Presidente-Ponente,

CARLOS ESCARRÁ MALAVÉ

El Vicepresidente,

JOSE RAFAEL TINOCO-SMITH

LEVIS IGNACIO ZERPA

Magistrado

La Secretaria,

ANAIS MEJIA CALZADILLA

Nº Sent: 01213

CEM

Exp. Nº 11581

4-B

VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO DR. LEVIS IGNACIO ZERPA

Exp. Nº 11.581

Deploro salvar mi voto en el presente fallo, dictado en el Expediente número 13.581, contentivo de la acción de nulidad incoada por el ciudadano CARLOS PASTOR GARCIA PEREZ, en fecha 29 de marzo de 1995, contra el acto administrativo de fecha 8 de abril de 1994, emanado del Director General del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, mediante el cual fue destituido del cargo de Inspector Jefe que desempeñaba en dicho organismo.

Fundamento el presente Voto Salvado en las razones siguientes.

PRIMERA

En esta causa se dijo Vistos el día 30 de octubre de 1997. Desde esa fecha no consta en autos ninguna actuación procesal de las partes que impidiera la consiguiente paralización de la causa. Tampoco llegó a dictarse en su oportunidad la correspondiente sentencia por la Sala.

La paralización de la causa evidencia que no persiste el interés procesal de las partes, requisito imprescindible para que la cuestión sea resuelta en sede jurisdiccional. La ausencia del interés procesal tiene como efecto ineludible, en casos como el presente, la perención de la instancia, entendida la instancia como el elemento dinámico de la acción, es decir, el impulso permanente de las partes para que la cuestión sea tramitada y resuelta por el órgano jurisdiccional.

La perención de la instancia hace extinguir el proceso, debiendo hacerse declaratoria de la misma por la Sala, sin más trámite, conforme a lo dispuesto en el artículo 86 de la vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual reza textualmente así:

“Artículo 86. Salvo lo previsto en disposiciones especiales, la instancia se extingue de pleno derecho en las causas que hayan estado paralizadas por más de un año. Dicho término empezará a contarse a partir de la fecha en que se haya efectuado el último acto de procedimiento. Transcurrido el lapso aquí señalado, la Corte, sin más trámites, declarará consumada la perención de oficio o a instancia de parte.

Lo previsto en este artículo no es aplicable en los procedimientos penales.”

Debe observarse que el presente caso no es un procedimiento penal; tampoco existe en nuestro ordenamiento jurídico disposición procesal alguna, de carácter especial, que regule la situación en análisis de manera diferente al texto legal transcrito.

Conviene destacar que la previsión contenida en el artículo 267 del Código de Procedimiento Civil, en el sentido de que después de vista la causa no se produce la perención de la instancia, no resulta aplicable en estos supuestos regidos por el derecho procesal administrativo. Tal afirmación se fundamenta en que no es ésta una disposición de carácter especial, como lo determina el texto transcrito; por el contrario, ella constituye una regulación general del derecho procesal común. La aplicación del derecho procesal común sólo procede en los casos de falta de previsión especial, contenida en el texto de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, como se establece expresamente en su artículo 88.

Con fundamento en los razonamientos jurídicos expuestos, la solución señalada sobre la declaratoria de perención de la instancia, se nos impone razonablemente y sin necesidad de mayor esfuerzo hermenéutico.

SEGUNDA

Lamento reiterar por este medio que frente a la situación crítica de esta Sala Político-Administrativa, recibida en estado de grave colapso, con cerca de seis mil causas pendientes de conocimiento y decisión, no parece razonable dedicar valioso tiempo y significativo esfuerzo en juicios como el presente, donde el interés procesal de las partes, como requisito imprescindible para que pueda sentenciarse el mérito de la pretensión, está notoriamente ausente desde hace tiempo. El sentenciar estos juicios ahora carece de toda finalidad procesal útil. Considero que debe imponerse una mejor utilización de los recursos con que cuenta la Sala, en su deber fundamental de impartir justicia.

En este caso se trata de una causa cuya sentencia no se dictó a tiempo, habiendo permanecido también inactivas las partes, sin solicitar en autos que se dictara el fallo correspondiente. Ante tal abandono de la causa por las partes, la única solución válida que establece, en forma expresa, el ordenamiento jurídico venezolano, es la declaratoria de perención de la instancia, con la consiguiente extinción del proceso. Así ha debido limitarse a declararlo la Sala.

Presento este Voto Salvado ante la Secretaria de la Sala, en Caracas, el día veintinueve de mayo del año 2000.

El Presidente-Ponente,

CARLOS ESCARRA MALAVE,

El VicePresidente,

JOSE RAFAEL TINOCO

LEVIS IGNACIO ZERPA

Magistrado que salva el voto

La Secretaria,

ANAIS MEJIA CALZADILLA

Exp.11.581

Sent. Nº 01213