Magistrada Ponente: YOLANDA JAIMES GUERRERO
Exp. Nº 2004-2548
Los abogados Alberto Blanco-Uribe e Iraida Agüero,
inscritos en el INPREABOGADO bajo
los números 20.554 y 47.316, respectivamente, actuando con el carácter de
apoderados judiciales de la ciudadana LEONOR
GRANADILLOS VARGAS, con cédula de identidad Nro. 6.406.247, interpusieron
ante esta Sala en fecha 4 de noviembre de 2004, recurso contencioso
administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional
contra la Resolución Nro. 01-00-000274 de
fecha 14 de septiembre de 2004, dictada por el Contralor General de la República,
mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración contra la Resolución Nro.
01-00-085 del 3 de marzo de 2004, emanada del máximo órgano contralor, donde se
le impuso la medida de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas
por un período de tres años, contados a partir de la notificación de dicha Resolución.
Del anterior escrito y sus anexos se dio cuenta en
Sala el 9 de noviembre de 2004 y por auto de esa misma fecha, se designó
ponente a la Magistrada YOLANDA JAIMES GUERRERO, a los fines de
decidir sobre la admisibilidad del recurso de nulidad y la acción de amparo interpuesta.
En fecha 17 de enero de 2005, se incorporaron a esta Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, los Magistrados Emiro
García Rosas y Evelyn Marrero Ortíz, designados por la Asamblea Nacional
el 13 de diciembre de 2004. Asimismo, se dejó constancia que en fecha 2 de
febrero del mismo fue electa la Junta
Directiva de esta Sala, quedando integrada por cinco
Magistrados conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia de la
República Bolivariana de Venezuela, a
saber: Presidenta Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada
Yolanda Jaimes Guerrero y Magistrados Levis Ignacio Zerpa, Hadel Mostafá
Paolini y Emiro García Rosas. Se ordenó la continuación de la causa en el
estado en que se encuentra y se reasignó la ponencia a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero.
I
FUNDAMENTOS
DEL RECURSO DE NULIDAD
Acudió la ciudadana Leonor Granadillos Vargas, a esta
instancia jurisdiccional a interponer recurso contencioso administrativo de
nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional contra la Resolución Nro. 01-00-000274 de
fecha 14 de septiembre de 2004, dictada por el Contralor General de la República,
mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración contra la Resolución Nro.
01-00-085 del 3 de marzo de 2004, emanada del máximo órgano contralor, donde se
le impuso la medida de inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos por
un período de tres años, contados a partir de su notificación.
Señalaron los apoderados judiciales de la recurrente,
que el acto administrativo contenido en la resolución impugnada es un acto
ilegalmente emitido, en virtud de haber vulnerado normas constitucionales
consagratorias de derechos y garantías fundamentales de acceso a la justicia, a
la tutela judicial efectiva, al debido proceso, a la defensa, a la integridad
del patrimonio, a la libertad económica, al trabajo, a la honorabilidad, a la
igualdad, a la presunción de inocencia, a la prohibición del “non bis in idem” y al principio de irretroactividad de las leyes.
En tal sentido, indicaron que el Contralor General de la República al
dictar la sanción en contra de la recurrente, lo fundamentó en el artículo 105
de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, vigente a partir del 1° de enero de 2002,
en concordancia con lo previsto en el artículo 122 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República hoy derogada,
cuando el propio acto impugnado reconoce y admite que los hechos se generaron
bajo el imperio y vigencia de la Ley
Orgánica de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, por tanto es el cuerpo legal aplicable para
determinar el procedimiento a seguir una vez dictada la decisión.
Asimismo, hicieron referencia a que en el primer trimestre
del año 2003, el ciudadano Antonio Martínez Valderrama, con cédula de identidad
Nro. 9.987.900, en su condición de Presidente del Instituto Municipal Autónomo
de Protección y Saneamiento Ambiental del Municipio Sucre (IMAPSAS), interpuso
ante el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital
recurso de nulidad, conjuntamente con acción de amparo constitucional contra el
acto administrativo contenido en la Resolución de fecha 25 de septiembre de 2002,
emanada de la
Contraloría Municipal del Municipio Sucre
del Estado Miranda, que pretendió establecer la responsabilidad administrativa
de dicho ciudadano y de la accionante, sancionándolos adicionalmente con multas
respectivas de Bs. 7.459.200,oo y Bs. 7.000.000,oo. Dicho recurso de nulidad
fue distribuido al Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso
Administrativo de la
Región Capital, “en
cuyo conocimiento ha cursado, estando ahora por efecto de apelación ante una de
las nuevas Cortes de lo Contencioso Administrativo (…) Si esa digna Sala lo estima menester, sugerimos se oficie tanto al
Juzgado Superior Tercero de lo Contencioso Administrativo, como a la Corte distribuidora de lo
Contencioso Administrativo, para obtener certificación de la sinceridad de estas
afirmaciones sobre la existencia en curso de ese proceso y su estado actual”. (Negrillas del recurrente)
Continuaron
explicando, que tanto el prenombrado ciudadano Antonio Martínez Valderrama,
como la accionante del presente recurso de nulidad, son destinatarios
nominativos del acto administrativo emanado de la Contraloría
Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda,
estableciéndose su presunta responsabilidad administrativa como supuestos
coautores de los mismos hechos, situándolos en consecuencia ante un
litisconsorcio activo, en cuanto a la impugnación del referido acto administrativo,
ya que su representada tiene idéntico vínculo jurídico que el existente entre el
ciudadano Antonio Martínez Valderrama, el acto administrativo municipal impugnado y la Contraloría Municipal, toda vez
que la recurrente es sancionada por los mismos hechos en el mismo
acto administrativo.
En conexión
con lo anterior expresó que, “(…) pretender como lo hace la Resolución aquí
impugnada, que la Resolución (…) emanada de la Contraloría Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda, se halla
firme en cuanto concierne a
nuestra representada, desconociendo la existencia del Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad
conjuntamente con Acción de Amparo Cautelar,
que cursa en su contra, a iniciativa de su litisconsorte activo, vulnera claramente los derechos constitucionales de
nuestra representada, de acceso a la justicia
y a la tutela judicial efectiva, consagrados en el articulo 26 de la Constitución
de la Republica
…”.
Seguidamente argumentaron, que a la accionante se le vulneró el principio
de la igualdad establecido en el texto constitucional, lo que a su entender
significa que no pueden hacerse discriminaciones de orden personal entre los
administrados, es decir, no pueden crearse desigualdades entre administrados de la
misma categoría que la ley determina.
En este
sentido, afirmaron que existe un tratamiento desigual entre el mencionado
recurrente Antonio Martínez Valderrama y su representada, que según criterio de dichos
apoderados judiciales, son litisconsortes activos y se encuentran
en similares condiciones, sujetas a la
actividad
contralora, pues en su criterio, el referido ciudadano no puede ser objeto de
sanción por la
Contraloría General de la
Republica, en virtud de su proceder judicial, mientras que la
accionante ha sido objeto de sanción por ese organismo contralor, no obstante
existiendo su condición de litisconsorte activo.
Igualmente, denunciaron la infracción del principio constitucional de
presunción de inocencia y de la prohibición del "non bis in idem”, señalando que el
ordenamiento jurídico constitucional exige que se presuma la inocencia de
todos los ciudadanos, hasta tanto no haya sido plenamente probada su
culpabilidad, previa demostración de la ocurrencia de una infracción de la que sea
responsable, sin eximente ni atenuante posible.
En este
orden de ideas, destacaron que siendo la penalización una consecuencia de la
previa determinación de la culpabilidad, lo cual debe constar en una decisión de carácter
público, trátese de un acto administrativo o de una sentencia, que se encuentre
definitivamente firme, sin lugar por lo demás a dudas razonables, mal podría
ejecutarse sanción de ninguna índole en contra de quien no haya sido en tales
términos encontrado culpable.
Aunado a lo anterior, subrayaron la prohibición
de juzgar y
sancionar dos veces
a una persona
por los mismos
hechos, toda vez que a la recurrente se le impuso una multa de siete millones de
bolívares (Bs. 7.000.000,oo),
por parte de la
Contraloría Municipal del
Municipio Sucre del Estado Miranda, para luego verse afectada por la sanción de
inhabilitación
para ejercer funciones publicas por tres (3) años, impuesta por la Contraloría
General de la Republica.
Al respecto
afirmaron, que el sancionar dos veces por los mismos hechos a su representada,
someterla a procedimientos administrativos sucesivos, presuponiendo falsamente la firmeza
de los actos sancionatorios precedentes, sin que su culpabilidad haya quedado
definitivamente establecida, veja su honorabilidad, máxime cuando se la expone a la
desconfianza general, por asumirla como incapaz de desempeñar rectamente
funciones en la
Administración Pública.
Seguidamente, hicieron referencia al deterioro de los derechos constitucionales
a la integridad del patrimonio, a la libertad
económica y al trabajo, pues el sueldo derivado de las funciones públicas es
la única fuente de ingresos de la accionante, dedicada a esas
actividades libremente escogidas y cumplida dentro de parámetros éticos
indiscutibles, pues las decisiones que la cuestionan son inconstitucionales
e ilegales, y han sido por ello impugnadas judicialmente, debiendo ser tenida
como inocente, mientras su culpabilidad no sea definitivamente
establecida.
De igual forma, los apoderados judiciales de la recurrente denunciaron
el vicio de inmotivación en que
supuestamente incurrió la Contraloría
General de la República al dictar el acto administrativo
impugnado, fundamentando tal vicio en que la Resolución se basó en
la auditoria realizada por la Dirección Sectorial de Averiguaciones Administrativas
de la Contraloría Municipal
del Municipio Sucre del Estado Miranda en el Instituto
Autónomo de Protección y Saneamiento
Ambiental de Sucre (IMAPSAS), de fecha 25
de abril de 2002, es decir, en criterio de
dichos apoderados judiciales, la Contraloría General de la República, en su
Resolución sólo se limitó a reproducir el contenido de dicha auditoría, con
lo cual a su entender, se evidencia que no se examinaron los hechos ni
las pruebas, no se motivó, ni se realizó razonamiento alguno, nunca se
comprobó la relación de los hechos con los cuales se declaró la responsabilidad
administrativa, sólo se limitó a narrar una serie de
eventos establecidos en la auditoría sin que en ningún momento se demostrara el
nexo causal entre los mismos y los de su representada.
Asimismo, señalaron que en la Resolución
impugnada en ningún momento se realizó un análisis del cargo
y de las funciones que ejercía la ciudadana Leonor Granadillo dentro del
mencionado Instituto, simplemente al señalar las supuestas irregularidades existentes
en ese Organismo se infiere la responsabilidad de una persona que no era la
competente para realizar los hechos que se les imputan por la naturaleza de su cargo,
es decir, no se hace un análisis de las funciones que se ejercen en la Gerencia de
Administración, ni tampoco se analiza cómo está compuesto, el
mencionado Instituto, quiénes son los que toman las decisiones dentro de la Junta Directiva y
quiénes son los que ordenan ejecutar las decisiones allí aprobadas, tal
como lo dispone la Ordenanza del Instituto Municipal de Protección y
Saneamiento Ambiental de fecha 25 de noviembre de 1997, en la que se
estableció en su Capitulo III, cómo está
conformada la
Dirección y Administración del Instituto y cuáles son sus
atribuciones y funciones.
En conexión con lo anterior, los apoderados judiciales
de la accionante expresaron:
“Ahora bien, es oportuno
recordar que nuestra representada ejercía el cargo de Gerente de Administración del tantas veces mencionado Instituto y entre
las funciones de dicha
Gerencia no se encuentra la de otorgar préstamos a los funcionarios del Instituto, ni de aprobar las
compras y mucho menos suscribir contratos en
que el Instituto sea parte, ya que esto es competencia única y exclusivamente de la Junta Directiva
del Instituto (anexamos marcado con la letra "I"
las actas de las reuniones de la junta Directiva donde se evidencia las distintas decisiones aprobadas por los mismos,
relacionadas con el Instituto. Basta una
simple lectura de la mencionada ordenanza en donde se regula el funcionamiento de ese Organismo a fin de
establecer quienes son los responsables
del mismo e inferir de ello que una encargada de administración no tiene las facultades para tomar decisiones que
puedan afectar en el patrimonio del
Instituto, simplemente es una empleada que sigue ordenes e instrucciones emanados de los Directivos, es decir, nuestra
representada no era miembro de la Junta Directiva de Instituto, sólo laboraba en la administración
del mismo.
En tal
sentido, se juzga la supuesta conducta irregular de nuestra representada sin tomar en cuenta todo lo anteriormente
expuesto y se le aplica una sanción administrativa
de suspensión del ejercicio de funciones públicas causándole un daño personal y con ello violando el derecho
constitucional al trabajo y a la moral, sin
que en dicha Resolución se establezcan los motivos de hecho y de derecho que dieron lugar a la sanción impuesta, no
obstante no estar plenamente demostrada
su culpabilidad violando de esta manera el derecho constitucional establecido en el articulo 60 de la Constitución
de la Republica el cual garantiza que todas
las personas tienen derecho a la protección de su honor, vida privada,
intimidad, propia imagen, confidencialidad
y reputación.
La ausencia
de tan trascendental fase del procedimiento vicia de ilegalidad, por razones de nulidad absoluta el acto
administrativo impugnado, objeto de este escrito,
acorde con lo dispuesto
en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y así
respetuosamente pedimos sea declarado.”
Finalmente,
con relación al vicio de inmotivación añadieron que tal omisión en
los actos administrativos objeto de este recurso de nulidad, coloca a
los administrados, como a su representada, en estado de indefensión, porque se
les sitúa en la injusta situación de no poder alegar concretas razones de hecho y
de derecho que permitan enervar la presunción de legalidad de la cual gozan los
actos administrativos legalmente formulados, obligándolos a presumir,
los verdaderos motivos o fundamentos de tales actos y con base en tales
suposiciones poder esgrimir una hipotética defensa.
Seguidamente alegaron el vicio de falso supuesto, por error de hecho y
error de derecho; infracción de los
principios de legalidad, de racionalidad, de
oficialidad, de certeza y de investigación de la verdad real.
En este sentido, argumentaron que la
Contraloría General de la República parte
de premisas falsas, al haber pretendido que el acto administrativo sancionatorio
municipal se encuentre firme, calificando en forma errónea, ilegal, injusta y
arbitraria la realidad de los hechos involucrados en este
asunto.
Por último, destacaron que la Contraloría General de la
Republica, al haber partido del supuesto según el cual la
accionante se encuentra incursa en
responsabilidad administrativa, suponiendo que ello quedó
establecido en un acto administrativo firme, no comprobó la
verdadera naturaleza de los hechos y consecuencialmente hubo una
errónea calificación de los mismos, habida cuenta de que dicha accionante es
litisconsorte activo en un proceso judicial de impugnación que implica la
ausencia de firmeza del acto administrativo municipal. Por tanto, la Resolución
impugnada en criterio de dichos apoderados
judiciales, adolece de ilegalidad por estar viciada de falso
supuesto por error de hecho.
II
PUNTO
PREVIO
Por sentencia N° 402, de fecha 20 de marzo de
2001, caso: Marvin Enrique Sierra, esta Sala Político-Administrativa, luego de
concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva,
consideró de obligada revisión el trámite que se le ha venido dando a la acción
de amparo ejercida de forma conjunta, pues si bien con ella se persigue la
protección de derechos fundamentales, el procedimiento seguido al efecto se
mostraba incompatible con la intención del constituyente de 1999, orientada a
la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la
forma más expedita posible.
En virtud de ello se estableció que el carácter
accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hacía
posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la
diferencia que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías
de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún
más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.
Atendiendo a tales
consideraciones y al poder cautelar del juez contencioso-administrativo, vista
la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la trasgresión de un derecho
de naturaleza constitucional, estimó la
Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo
relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, es
necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica
de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que el
mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo
cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento
contenidas en dicha ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la
inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo.
En su lugar, acordó una tramitación similar a
la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que, una vez
admitida la causa principal por la
Sala, debe emitirse al mismo tiempo un pronunciamiento sobre
la providencia cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier
otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución
de la República Bolivariana
de Venezuela.
Afirmó la Sala entonces y nuevamente lo ratifica en esta
oportunidad, que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno,
vulneración del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida,
pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición, una vez ejecutada la misma,
siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y
siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la ausencia de un iter
indicado expresamente por la Ley,
conforme a la previsión contenida en el primer aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela; procediendo
entonces este Máximo Tribunal, previo el examen de los alegatos y pruebas
correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como
consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.
Concluye así la Sala,
que cuando se proponga la solicitud de amparo conjuntamente con la acción de
nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal, deberá
resolverse de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y en caso de
ser acordada, se abrirá cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición
respectiva, remitiéndose éste seguidamente al Juzgado de Sustanciación
conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad, a fin
de que se continúe la tramitación correspondiente.
III
COMPETENCIA
DE LA SALA
Debe
esta Sala pronunciarse previamente acerca de su competencia para conocer del
recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, y al respecto
considera pertinente señalar, en primer lugar, que de conformidad con la
jurisprudencia reiterada por esta Sala, cuando el recurso contencioso
administrativo de nulidad es ejercido conjuntamente con acción de amparo
cautelar, esta última se convierte en accesoria de la acción principal, en
virtud de lo cual la competencia para conocer de ambos asuntos será determinada
por la competencia para conocer del recurso de nulidad, que constituye la
acción principal.
En tal sentido, es de observar que el recurso de
nulidad con acción de amparo constitucional a que se contraen las presentes
actuaciones, se ha interpuesto contra la Resolución Nro. 01-00-000274 de
fecha 14 de septiembre de 2004, dictada por el Contralor General de la República,
mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración contra la Resolución Nro.
01-00-085 del 3 de marzo de 2004, emanada del máximo órgano contralor, donde se
le impuso a la ciudadana Leonor
Granadillos Vargas, la medida de inhabilitación para el ejercicio de funciones
públicas por un período de tres años, contados a partir de la notificación de
dicha Resolución.
Al respecto, el artículo 108 de la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, establece lo siguiente:
“Contra las decisiones del Contralor General
de la República
o sus delegatarios, señaladas en los artículos 103 y 107 de esta Ley, se podrá interponer recurso de
nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis
(6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación.
En el caso
de las decisiones dictadas por los demás órganos de control fiscal se podrá
interponer, dentro del mismo lapso contemplado en este artículo, recurso de
nulidad por ante la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.”
Establecido lo anterior, resulta necesario
destacar que a tenor de lo dispuesto en la precitada Ley (artículos 106 al 108)
las decisiones que declaran la responsabilidad administrativa de un funcionario
público son impugnables por la vía del recurso de reconsideración (cuya
interposición se encuentra, en cualquier caso, sujeta al libre arbitrio del
interesado habida cuenta de que tales actos agotan la vía administrativa), y a
través del recurso contencioso administrativo de nulidad por ante este Tribunal
Supremo de Justicia, si la decisión proviene del Contralor General de la República o sus
delegatarios, o ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo si ha sido
dictada por los demás órganos de control fiscal.
Aplicando el contenido de las normas antes señaladas
al presente caso, se colige que se interpuso recurso contencioso
administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional
contra la Resolución Nro. 01-00-000274 de
fecha 14 de septiembre de 2004, dictada por el Contralor General de la República, por lo
cual, al tratarse de un recurso de nulidad contra un acto administrativo de efectos
particulares emanado del Contralor General de la República, la
competencia para conocer del caso corresponde a esta Sala. Así se decide.
IV
ADMISIÓN
DEL RECURSO DE NULIDAD
Determinada como ha sido la
competencia de esta Sala para conocer del recurso de nulidad interpuesto
conjuntamente con amparo cautelar -sólo respecto de la Resolución N°
01-00-000274 dictada el 14 de septiembre de 2004 por el Contralor General de la República- se
pasa a decidir sobre la admisibilidad de la acción principal de nulidad con el
objeto de examinar la petición cautelar de amparo, a efecto de lo cual
corresponde revisar las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo
19, quinto aparte, de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, sin proferir pronunciamiento alguno con relación a la caducidad de la
acción, en función de lo previsto en el parágrafo único del artículo 5 de la Ley Orgánica
de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, cuestión que será
examinada al momento de la admisión definitiva que realice el Juzgado de
Sustanciación.
Así pues, observa la Sala que en el presente caso
no se verifica ninguna de las restantes causales de inadmisibilidad enunciadas
en el precitado artículo 19, toda vez que: (i) no se advierte ninguna
prohibición legal de admitir la acción propuesta, (ii) se desprende de autos el
interés de la parte recurrente en la interposición del recurso, (iii) no se han
acumulado acciones excluyentes, (iv) se ha acompañado la documentación
necesaria a los fines de la admisión del recurso, y (v) no se aprecian en el
escrito recursivo conceptos ofensivos, irrespetuosos o ininteligibles. Siendo
ello así, esta Sala admite provisoriamente el recurso de nulidad incoado,
cuanto ha lugar en derecho. Así se decide.
V
DE LA MEDIDA DE AMPARO
Determinados los puntos anteriores, pasa
esta Sala a pronunciarse sobre el amparo cautelar solicitado respecto de la Resolución
dictada el 14 de septiembre de 2004 por el ciudadano Contralor General de la República, con el
propósito de evitar una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden
constitucional mientras se decide el recurso de nulidad interpuesto, y a los
fines de garantizar una tutela judicial efectiva.
A tal fin, resulta menester analizar,
en primer término, el requisito del fumus
boni iuris, ello con el objeto de concretar la existencia de una presunción
grave de violación o amenaza de vulneración de los derechos constitucionales
invocados por la parte actora, para lo cual deberá atenderse no a un simple
alegato de perjuicio sino a la efectiva argumentación y acreditación de hechos
concretos que lleven a presumir seriamente la denunciada transgresión. En
segundo lugar, corresponderá revisar la existencia del periculum in mora, determinable por la sola verificación del
extremo anterior, según jurisprudencia reiterada de esta Sala, pues la
circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho o
garantía de orden constitucional, o su limitación fuera de los parámetros
permitidos por el Texto Constitucional, habrá de conducir a la preservación, in
límine, de su pleno ejercicio, dada la naturaleza de los intereses
debatidos en tales casos y el riesgo inminente de causar un perjuicio
irreparable a la parte presuntamente afectada en sus derechos.
En el
presente caso, los apoderados judiciales de la recurrente sostuvieron que el
acto administrativo a través del cual el Contralor General de la República
sanciona a su representada con la inhabilitación para el ejercicio de cargos en
la función pública por un período de tres años, vulnera sus
derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso, a la aplicación
irretroactiva de las leyes, a la igualdad, a la presunción de inocencia, a la
tutela judicial efectiva, al “non bis in
idem”, a la honorabilidad, a la integridad del patrimonio, a la libertad
económica y al trabajo, y le causa un perjuicio irreparable o de difícil
reparación. Para fundamentar tales aseveraciones, exponen en su escrito lo
siguiente:
Que
el Contralor General de la
República al dictar la sanción en contra de la recurrente, lo
fundamentó en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, vigente a partir del 1° de enero de 2002,
en concordancia con lo previsto en el artículo 122 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República
derogada, cuando el propio acto impugnado reconoce y admite que los hechos se
generaron bajo el imperio y vigencia de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, por tanto es el cuerpo legal aplicable para
determinar el procedimiento a seguir una vez dictada la decisión
Que a la accionante se le vulneró el principio constitucional de la
igualdad, lo que a su entender significa que no pueden hacerse discriminaciones
de orden personal entre los administrados, es decir, no pueden crearse
desigualdades entre administrados de la misma categoría que la ley determina.
En este
sentido, afirmaron que existe un tratamiento desigual entre el prenombrado
recurrente Antonio Martínez Valderrama y su representada, que son litisconsortes
activos y se encuentran en similares o idénticas condiciones, sujetas a la actividad contralora, pues en su
criterio, el referido ciudadano no puede ser objeto de sanción por la Contraloría General de la Republica, en virtud de su proceder judicial ante
el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso
Administrativo de la Región Capital, mientras
que la accionante ha sido objeto de sanción por ese organismo contralor, a pesar
de existir su condición de litisconsorte activo.
Igualmente, denunciaron la vulneración del principio constitucional de
presunción de inocencia y de la prohibición del "non bis in idem”, señalando que el
ordenamiento jurídico constitucional exige que se presuma la inocencia,
hasta tanto no haya sido plenamente probada la culpabilidad.
Observado
lo anterior, aprecia la Sala
que en cuanto a la presunta infracción del principio de irretroactividad de las
leyes, existe una excepción a dicho principio, establecido en el artículo 24
constitucional y que opera cuando analizadas las circunstancias que revisten al
caso concreto, la ley vigente al tiempo de ocurrencia de los hechos resulte más
favorable que la vigente para el momento de imponer la sanción y en virtud de
ello, es necesaria su aplicación retroactiva.
En este
sentido, la sanción de inhabilitación se encontraba prevista en la derogada Ley
Orgánica de la Contraloría
General de la República de 1995 al momento de ocurrencia de los
hechos cuestionados, así como en la vigente Ley Orgánica que regula las
funciones del Órgano Contralor, por lo que existía sucesión o permanencia en el
tiempo de dicha medida, lo cual habilitó al Contralor General de la República, para
imponer la sanción de inhabilitación con fundamento en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal.
No obstante
lo anterior, observa la Sala
que el artículo 105 de la vigente ley del Órgano Contralor modificó el límite
máximo de duración de la sanción de inhabilitación, elevándolo de un lapso de
tres (3) años, que preveía el artículo 122 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República,
norma vigente para el momento de ocurrencia de los hechos irregulares, a un
período de duración máximo de quince (15) años, por lo que resultó insoslayable
para el Contralor General de la República, circunscribir el lapso al límite
máximo de tres (3) años de inhabilitación para el ejercicio de la función
pública establecido en el aludido artículo 122, por ser ésta la norma vigente
al momento de producirse los actuaciones ilícitas, además que,
cuantitativamente resulta la más favorable a la recurrente. En consecuencia, la Sala considera que no hubo,
en el presente caso, aplicación retroactiva del referido artículo 122 de la
derogada Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República, en el procedimiento sancionatorio
ejercido en contra de la accionante. Así se decide.
En lo que concierne al derecho constitucional al
trabajo, a la libertad económica y a la integridad del patrimonio advierte la Sala que los apoderados
judiciales de la accionante se limitaron a fundamentar su violación en la
existencia de la orden contenida en el acto impugnado, esto es, en la concreción
de la aludida inhabilitación por un período de tres (3) años para el ejercicio
de cargos en la función pública. Ello lleva a esta Sala a destacar que el
invocado derecho al trabajo no es un derecho absoluto, sino, por el contrario,
se encuentra sometido a ciertas limitaciones legales autorizadas por el propio
Constituyente, siendo una de ellas las sanciones que frente al ejercicio de
determinado cargo puedan ser acordadas.
En el caso que nos ocupa la restricción a los aludidos
derechos devendría del ejercicio, por parte del Contralor General de la República, de la
potestad disciplinaria para la que ha sido habilitado expresamente por la ley,
en virtud de la cual puede imponer a funcionarios declarados responsables
administrativamente, determinadas sanciones que inciden en el ejercicio de la
función pública de que se trate; y en el presente caso no encuentra la Sala que el ejercicio de tal
potestad constituya una vulneración fragrante o limitación a los referidos
derechos. Un examen riguroso de la denuncia en cuestión implicaría determinar
si fueron observadas las exigencias legales previstas para la imposición de la
sanción aplicada a la recurrente, materia ésta que atañe al análisis concreto
del recurso principal y no a la medida cautelar solicitada, para cuya resolución
actúa esta Sala como tribunal constitucional. Así se decide.
Con relación a la presunta conculcación de los
derechos constitucionales de acceso a la justicia, a la tutela judicial
efectiva y al debido proceso, producto de que la accionante supuestamente es
litisconsorte activo en el recurso contencioso administrativo de nulidad
ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional por el ciudadano
Antonio Martínez Valderrama, contra el acto administrativo de fecha 25 de
septiembre de 2002, emanado de la
Contraloría Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda,
esta Sala observa que no consta en el expediente del caso prueba fehaciente de
que la impugnante se haya adherido a dicho recurso jurisdiccional, por lo que no
se evidencia que pudiera ser considerada litisconsorte del mismo.
En tal sentido, importa referir que aunque existiera
la condición de litisconsorte de la recurrente, ello no es óbice para que la Resolución
dictada por la Directora Sectorial
de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría
Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda de fecha 25
de septiembre de 2002, que declaró su responsabilidad administrativa, no haya
adquirido firmeza en sede administrativa; ya que, previamente a la imposición
de la sanción de inhabilitación dictada por el Contralor General de la República sobre
la accionante, la
Contraloría Municipal antes mencionada, dio
cumplimiento al procedimiento previsto en la Ley que regula la materia contralora, el cual
concluyó con la declaratoria de responsabilidad administrativa de la
impugnante, decisión contra la cual no ejerció recurso de reconsideración,
dejando pasar los lapsos previstos en la
Ley para atacar en sede administrativa dicho acto
sancionatorio municipal.
De conformidad con el criterio pacífico y reiterado
sobre el derecho al debido proceso, el mismo implica el derecho a ser oído; el
derecho a ser notificado de la decisión administrativa; el derecho a tener
acceso al expediente; el derecho que tiene el administrado a presentar pruebas
que permitan desvirtuar los alegatos ofrecidos en su contra por la Administración;
el derecho que tiene toda persona a ser informado de los recursos y medios de
defensa y finalmente, el derecho a recibir oportuna respuesta a sus
solicitudes.
En el presente caso, la accionante no sólo denuncia la
vulneración de alguna de las manifestaciones del derecho al debido proceso
enunciadas en el párrafo anterior, sino que se limita a argüir la violación del
aludido derecho, pues, inicialmente se
determinó su responsabilidad administrativa por la Contraloría
Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda y
posteriormente, la
Contraloría General de la República, le
impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública por
tres (3) años.
Lo anterior, en criterio de esta Sala no configura el
desconocimiento del derecho al debido proceso del recurrente, pues no implicó
la disminución de sus posibilidades de defensa dentro del procedimiento
sancionatorio y lejos de apartarse de la regulación legal de dicho procedimiento,
resulta cónsono con lo previsto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal, para los actos allí contemplados, pues de conformidad con el texto de
dicho dispositivo, la aplicación de la sanción de inhabilitación para el
ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años, debe estar
precedida de la declaratoria de responsabilidad administrativa por las
conductas sancionadas en los artículos 91 y 92 eiusdem, por lo que la
Sala desestima la denuncia bajo análisis.
Por tal razón, resulta forzoso para esta Sala
desestimar las denuncias de vulneración de los derechos constitucionales referidos.
Así se decide.
Respecto a la supuesta infracción del principio constitucional
a la igualdad alegado por los apoderados judiciales de la recurrente, considera
la Sala que para
la configuración de tal infracción es menester que se esté en presencia de una
situación en la cual se otorgue un tratamiento jurídico distinto a dos sujetos
que se encuentren en idénticas situaciones, es decir que ante circunstancias
idénticas y en igualdad de condiciones se otorgue un tratamiento desigual, lo
cual no ocurrió en el presente caso, ya que, a los dos ciudadanos declarados
responsables en lo administrativo por la referida resolución municipal del 25
de septiembre de 2002, el máximo órgano contralor, les impuso, luego de la
firmeza de dicha resolución administrativa municipal, inhabilitación para el
ejercicio de funciones públicas.
En efecto, mediante Resoluciones Nros. 01-00-085 y
01-00-094 de fechas 3 y 15 de marzo de 2004, contenidas en las Gacetas
Oficiales Nros. 37.953 del 4 de junio de 2004 y 5.756 Extraordinario del 13 de
enero de 2005, respectivamente, el Contralor General de la República,
inhabilitó para el ejercicio de funciones públicas por un lapso de 3 años
contados a partir de su notificación, a los ciudadanos Leonor Granadillos
Vargas y Antonio Martínez Valderrama, por lo que resulta evidente que en el
presente caso, la Contraloría
General de la República no dio un tratamiento desigual a los
prenombrados ciudadanos y en consecuencia no se conculcó el principio de
igualdad de las partes que asiste a la accionante. Así se decide.
Con relación a la presunta infracción del principio constitucional
de presunción de inocencia, la
Sala observa que para considerar violentado tal principio por
parte de una autoridad administrativa es necesario que se produzca un
pronunciamiento definitivo o que prejuzgue como tal, sin que previamente se hubiere
seguido un procedimiento, lo cual no parece haber sucedido en el presente caso,
pues, la accionante fue declarada responsable administrativamente por decisión
de la
Contraloría Municipal del Municipio Sucre
del Estado Miranda, previa investigaciones y auditorías que reposan en el
expediente, decisión contra la cual la accionante no ejerció recurso de
reconsideración y en consecuencia quedó firme el referido acto en sede administrativa,
razón por la cual resulta forzoso para esta Sala considerar que no fue
vulnerado el aludido principio de presunción de inocencia, toda vez que la
declaratoria de responsabilidad administrativa y la multa impuesta por la
referida Contraloría Municipal y la posterior sanción de inhabilitación para el
ejercicio de cargos públicos dictada por el Contralor General de la República, son el
resultado del procedimiento administrativo sancionador ejercido inicialmente
por el órgano de control fiscal externo, es decir, por la Contraloría Municipal del Municipio Sucre del
Estado Miranda con base en la Ley
Orgánica de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal. Así se decide.
Respecto a la supuesta vulneración del principio
constitucional “non bis in idem”,
esta Sala observa que tanto en la derogada Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República de 1995, como en la vigente Ley
Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal, se desprende que la inhabilitación para el ejercicio de funciones
públicas, reviste carácter accesorio a la declaratoria de responsabilidad
administrativa y por consiguiente, constituye ex lege, la consecuencia natural
de un procedimiento previo que corresponde a las actuaciones llevadas a cabo en
la determinación de responsabilidades.
En este sentido, la sanción de inhabilitación obedece
a consecuencias expresamente establecidas en la Ley Orgánica
de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal; de allí que la ponderación efectuada para su aplicación es diferente a
la que efectuó la
Contraloría Municipal del Municipio Sucre
del Estado Miranda, a los fines de declarar la responsabilidad administrativa
prevista en el artículo 103 de la vigente ley del órgano contralor.
De modo que tales sanciones, además de revestir una
conceptualización y naturaleza independientes, son impuestas por órganos
distintos, sobre la base de actuaciones también distintas, en razón de lo cual,
en el presente caso no se evidencia la infracción del principio “non bis in idem” o de la cosa juzgada.
Así se decide.
Finalmente y en cuanto a la lesión del derecho
constitucional a la honorabilidad, originada del hecho supuesto de que a la
recurrente se le sancionó dos veces por los mismos hechos y se le sometió a
procedimientos administrativos sucesivos, la Sala considera que la sanción de inhabilitación impuesta
por parte del Contralor General de la República de conformidad con el artículo 105 de
la vigente ley que regula sus actuaciones, en concordancia con el artículo 122
de la Ley Orgánica
de la Contraloría
General de la República de 1995, no pareciera lesionar el
derecho a la honorabilidad de la accionante, pues, la misma es la consecuencia
natural de una declaratoria de responsabilidad administrativa producto del
cumplimiento previo del procedimiento de averiguación administrativa previsto
en la derogada Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República. En consecuencia, esta Sala no evidencia,
en principio, que tales actuaciones del
máximo órgano contralor vulneren el referido derecho constitucional a la
honorabilidad. Así se decide.
De lo expuesto se
colige que en el presente caso no se verifica la presunción de buen derecho
exigida a los fines de acordar la pretendida protección cautelar, lo que aunado
al carácter concurrente de los extremos antes descritos, lleva a esta
Sala a declarar sin lugar la acción de amparo constitucional interpuesta en
forma conjunta con recurso contencioso administrativo de nulidad, contra la Resolución N°
01-00-000274, dictada el 14 de septiembre de 2004 por la Contraloría General de la República. Así
se decide.
VI
DECISIÓN
En virtud de las precedentes
consideraciones, esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la ley, declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer del recurso contencioso
administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo
constitucional por los abogados Alberto Blanco-Uribe Quintero e Iraida Agüero,
actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana LEONOR GRANADILLOS VARGAS, contra la Resolución N°
01-00-000274 de fecha 14 de septiembre de 2004, a través de la cual
el ciudadano CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA sancionó a la recurrente con
inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres
(3) años, contados a partir de la notificación de la Resolución.
2.- SE ADMITE, sin perjuicio de la verificación
por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala, de lo atinente a la caducidad del recurso
contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra la Resolución N°
01-00-000274, dictada el 14 de septiembre de 2004 por el CONTRALOR GENERAL
DE LA REPÚBLICA. De ser procedente su admisión definitiva, el Juzgado de Sustanciación
ordenará la continuación del proceso de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 21, aparte 11, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República
Bolivariana de Venezuela.
3.- IMPROCEDENTE la acción de amparo constitucional interpuesta contra
el precitado acto administrativo.
Publíquese, regístrese y
notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación. Cúmplase lo
ordenado.
Dada, firmada y
sellada en el Salón de Despacho de la Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en
Caracas, a los dieciséis (16) días del mes de mayo del año dos mil seis (2006).
Años 196º de la
Independencia y 147º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN
MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta – Ponente,
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los
Magistrados,
LEVIS
IGNACIO ZERPA
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
EMIRO GARCÍA ROSAS
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En diecisiete (17) de mayo del año dos mil seis, se publicó y registró
la anterior sentencia bajo el Nº 01234.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
