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Mediante decisión No. 01320 de fecha 20 de noviembre de 2013, esta Sala Político-Administrativa aceptó la competencia declinada por la Sala Constitucional para conocer y decidir el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos por el ciudadano GERTRUDIS RAFAEL DÍAZ BRAVO, titular de la cédula de identidad No. 11.753.239, contra el acto administrativo contenido en la Resolución No. 01-00-000419 de fecha 10 de diciembre de 2010 dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, por medio de la cual declaró Sin Lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la Resolución No. 01-00-000156 del 21 de julio de 2010, en la cual le fue impuesta al recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de siete (7) años, en virtud de haber sido declarado responsable administrativamente en su condición de Jefe de División de los Servicios Administrativos y Financieros de la Dirección Administrativa Regional del Estado Bolívar de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura.
Por auto del 15 de enero de 2014, el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político-Administrativa admitió el recurso interpuesto y ordenó la notificación de los ciudadanos Fiscal General de la República, Contralor General de la República y Procurador General de la República. Asimismo, se ordenó notificar al Titular de la Unidad de Auditoría Interna del Tribunal Supremo de Justicia y al Director Ejecutivo de la Magistratura, se acordó solicitar el expediente administrativo del caso y se ordenó abrir el cuaderno separado para tramitar la solicitud de suspensión de efectos.
Mediante Oficio del 25 de febrero de 2014, el abogado Eduar Enrrique Moreno Blanco, inscrito en el INPREABOGADO bajo el No. 65.087, actuando con el carácter de Defensor Público Segundo, ratificó el interés procesal en la causa y solicitó “el pronunciamiento que corresponda”.
Por Oficio No. 08-01-098 del 25 de febrero de 2014, la Directora de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República remitió el expediente administrativo, el cual fue agregado a los autos por el Juzgado de Sustanciación el día 26 del mismo mes y año.
El 13 de mayo de 2014 se dio cuenta en Sala y la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz fue designada ponente. Asimismo, se fijó la oportunidad para la celebración de la Audiencia de Juicio, conforme con lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 29 de mayo de 2014 se celebró la Audiencia de Juicio con la comparecencia de la parte recurrente y de las representaciones de la Contraloría General de la República y del Ministerio Público, oportunidad en la cual tanto la parte demandante como la representación del órgano de Control Fiscal presentaron sus conclusiones y promovieron pruebas, quedando constancia en autos.
El 3 de junio de 2014 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación y el día 10 del mismo mes y año, se inició el lapso para la oposición a las pruebas promovidas.
Por escrito del 17 de junio de 2014 los abogados Linda Carolina Aguirre Andrade y Carlos Luis Mendoza Guyón, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 56.641 y 101.960, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la Contraloría General de la República, se opusieron a las pruebas promovidas por la parte recurrente.
En fecha 25 de junio de 2014, el Juzgado de Sustanciación declaró que sería la Sala en su condición de Juez de mérito la encargada de valorar las actuaciones que cursan en autos, en la oportunidad de dictar la sentencia definitiva, razón por la cual declaró improcedente la oposición a las pruebas formulada por la Contraloría General de la República.
El 14 de agosto de 2014 se pasó el expediente a la Sala por encontrarse concluida la sustanciación.
En fecha 23 de septiembre de 2014 se dio cuenta en Sala y se fijó el lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de los informes escritos, conforme a lo establecido en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El 7 de octubre de 2014 la causa entró en estado de sentencia de acuerdo a lo previsto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 28 de octubre de 2014, el abogado Luis Erison Marcano López, inscrito en el INPREABOGADO bajo el No. 112.711, actuando con el carácter de Fiscal Sexto del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia en Salas Plena, Constitucional, Político-Administrativa y Electoral, presentó el escrito de opinión del órgano que representa.
El 29 de diciembre de 2014 se incorporaron a esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel, Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta, designados y juramentados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año.
En fecha 11 de febrero de 2015 fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; las Magistradas Evelyn Marrero Ortíz y Bárbara Gabriela César Siero, y el Magistrado, Inocencio Figueroa Arizaleta. La Magistrada Evelyn Marrero Ortíz fue ratificada Ponente.
Realizado el estudio de las actas procesales, esta Máxima Instancia pasa a decidir conforme a las siguientes consideraciones:
I
DEL ACTO ADMINISTRATIVO RECURRIDO
Mediante Resolución No. 01-00-000419 de fecha 10 de diciembre de 2010, el Contralor General de la República declaró Sin Lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la Resolución No. 01-00-000156 del 21 de julio de 2010, en la cual le fue impuesta al recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de siete (7) años en virtud de haber sido declarado responsable administrativamente en su condición de Jefe de División de los Servicios Administrativos y Financieros de la Dirección Administrativa Regional del Estado Bolívar de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura.
En la Resolución impugnada, el Contralor General de la República estableció lo siguiente:
1. Que mediante Auto Decisorio de fecha 1° de octubre de 2007, el delegatario del titular de la Unidad de Auditoría Interna del Tribunal Supremo de Justicia, declaró la responsabilidad administrativa del ciudadano Gertrudis Rafael Díaz Bravo, en su condición de Jefe de División de los Servicios Administrativos y Financieros de la Dirección Administrativa Regional del Estado Bolívar, durante el ejercicio financiero del año 2004, por haber emitido y firmado en señal de aprobación una serie de órdenes de compra para la adquisición de “Productos de Tintas, Pinturas y Colorantes”; “Mobiliario y Equipos de Oficina”, “Productos de Papel y Cartón para Oficina” y “Útiles de servicio de Conservación y Reparación de Inmuebles de Dominio Privado”. Dichos compromisos fueron adquiridos en contravención a las disposiciones del Reglamento de Delegación de Firmas, que establece un límite para la adquisición de bienes o contratación de servicios de hasta un mil unidades tributarias (1.000 U.T.) para las Direcciones Administrativas Regionales, así como las condiciones del procedimiento de Adjudicación Directa previstas en la Ley de Licitaciones, vigente para la fecha en que se asumieron y causaron tales compromisos.
2. Señala que como consecuencia de la aludida declaratoria de responsabilidad administrativa, se le impuso al recurrente una multa por la cantidad de Un Millón Novecientos Cuarenta Mil Bolívares (Bs. 1.940.000), ahora expresada en Un Mil Novecientos Cuarenta Bolívares (Bs. 1.940).
3. Indica que la decisión que impuso la responsabilidad administrativa quedó firme en sede administrativa, en fecha 6 de diciembre de 2007, en virtud de haber sido declarado sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto ante la Unidad de Auditoría Interna del Tribunal Supremo de Justicia.
4. Que en el ejercicio de las competencias exclusivas y excluyentes conferidas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en concordancia con la previsión del artículo 112 de su Reglamento, el referido despacho, mediante Resolución No. 01-00-000156 del 21 de julio de 2010, resolvió imponer al recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de siete (7) años.
5. Manifiesta que el recurrente pretende la revisión en sede administrativa del auto decisorio por el cual se declaró su responsabilidad administrativa, lo que resulta improcedente por haberse declarado sin lugar el recurso de reconsideración ejercido en su contra.
6. Que la sanción de inhabilitación recurrida, impide por un período de 7 años a la parte recurrente desempeñar cargos en la Administración Pública, “más no implica un impedimento para que (…) ejerza su profesión en la empresa privada”. Asimismo, destaca que dicha sanción no afecta el derecho a la jubilación del que pudiera ser acreedor el accionante.
7. Señala que su despacho, al momento de analizar la documentación remitida por la Unidad de Auditoría Interna del Tribunal Supremo de Justicia, realizó una ponderación de la gravedad del ilícito por el cual se declaró la responsabilidad administrativa del recurrente, “lo que implicó el ejercicio de un proceso intelectivo, previo análisis, evaluación y apreciación de la magnitud de la conducta llevada a cabo por el [accionante]”. En este orden de ideas, destaca que la sanción de inhabilitación se aplicó por siete (7) años, es decir, por un lapso inferior al término de quince (15) años que fija la norma, lo que obviamente derivó en su graduación a la luz de las condiciones particulares del caso y de las circunstancias atenuantes del mismo. (Agregado de la Sala).
8. Por las razones precedentemente expuestas, el Contralor General de la República declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto y, en consecuencia, confirmó el acto administrativo contenido en la Resolución No. 01-00-000156 del 21 de julio de 2010.
II
FUNDAMENTOS DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
En el escrito del recurso contencioso administrativo de nulidad, el actor señala lo siguiente:
1. Que fue designado Jefe de División de Servicios Administrativos y Financieros de la Dirección Administrativa Regional del Estado Bolívar, según Oficio No. 798 del 23 de noviembre de 2001 emanado de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura.
2. Que mediante Resolución No. 194 de fecha 12 de abril de 2005, la Dirección Ejecutiva de la Magistratura resolvió su cese de funciones como Jefe de División de Servicios Administrativos y Financieros de la Dirección Administrativa Regional del Estado Bolívar y se ordenó retomar sus funciones como “Analista Profesional I”.
3. Indica que durante el ejercicio de sus funciones en el primero de los cargos antes señalados, se ejecutaron acciones que dieron origen al inicio de una investigación administrativa por parte de la Unidad de Auditoría Interna del Tribunal Supremo de Justicia, que concluyó con la emisión de la Resolución No. TSJ-UAI-2007-4-1638 de fecha 2 de octubre de 2007, en la que fue declarada su responsabilidad administrativa “por las irregularidades cometidas en el desempeño de sus funciones como Jefe de la División de los Servicios Administrativos y Financieros de la Dirección Administrativa Regional del Estado Bolívar” y le fue impuesta una sanción de multa por la cantidad de Cien Unidades Tributarias (100 U.T.).
4. Manifiesta que posteriormente a la declaratoria de responsabilidad administrativa, el Contralor General de la República mediante Resolución No. 01-00-000156 del 21 de julio de 2010, ratificada en reconsideración por el acto administrativo No. 01-00000419 del 10 de diciembre del mismo año, le impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de siete (7) años.
5. Denuncia que el acto impugnado está viciado de inconstitucionalidad, toda vez que viola el derecho a la presunción de inocencia, el derecho a no ser juzgado dos veces por los mismos hechos, vulnera el principio de culpabilidad, incurre en falta de proporcionalidad, racionalidad y adecuación ya que “aplica sanciones accesorias que infringen un mal mayor a las aplicadas por vía principal”, y vulnera el derecho a la defensa y al debido proceso.
6. Señala que la Contraloría General de la República consideró que la sanción de multa que le fue impuesta por la Unidad de Auditoría Interna del Tribunal Supremo de Justicia no fue suficiente y decidió la aplicación de una pena superior utilizando los mismos argumentos empleados por la referida Unidad de Auditoría Interna, después que el acto administrativo adquirió firmeza en sede administrativa.
7. Con relación a lo anterior, indica que la sanción impuesta por la Unidad de Auditoría Interna del Tribunal Supremo de Justicia, atendió a la gravedad de la falta y a la entidad de los perjuicios causados, y se fijó en su límite mínimo de cien unidades tributarias (100 U.T.).
8. Sin embargo, aduce que la Contraloría General de la República en la sanción de inhabilitación “aplicó una proporcionalidad con rango completamente diferente a la considerada en la pena principal”, ya que ante un “delito simple” -como fue apreciado por la Unidad e Auditoría Interna del Tribunal Supremo de Justicia- impuso un “castigo muy severo”.
9. Por último, señala que en revisiones efectuadas a inhabilitaciones para el ejercicio de funciones públicas, se encuentran casos en los cuales las irregularidades cometidas sí causaron un daño patrimonial y el tiempo de sanción fue considerablemente menor al que le fue impuesto a él por el órgano contralor.
10. En virtud de lo expuesto, solicita declarar Con Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad.
III
ALEGATOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
En el escrito presentado el 29 de mayo de 2014, los apoderados judiciales de la Contraloría General de la República, señalaron lo siguiente:
1. Que de la lectura del escrito del recurso contencioso administrativo de nulidad se desprende que el recurrente pretende cuestionar la legalidad del acto administrativo emanado de la Unidad de Auditoría Interna del Tribunal Supremo de Justicia, mediante el cual fue declarada su responsabilidad administrativa por las irregularidades que se presentaron “en los mecanismos implementados por el Comité Operativo Presupuestario realizado en fecha 18 de febrero de 2004 y así como también en instrucciones giradas por otras dependencias de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, conforme a las cuales procedió a emitir y firmar órdenes de compra y de servicios durante el periodo presupuestario 2004”.
2. Señalan que el acto administrativo que declaró la responsabilidad administrativa del recurrente es distinto al contenido en la Resolución No. 01-00-000419 del 10 de diciembre de 2010, por la cual el Contralor General de la República confirmó la Resolución No. 01-00-000156 del 11 de junio de 2010, por medio de la cual se le impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de siete (7) años.
3. Aducen que ambos actos administrativos emanan de autoridades distintas y por tanto sus medios de impugnación son “autónomos e independientes” razón por la cual, manifiestan que las argumentaciones expuestas por el impugnante dirigidas a cuestionar la declaratoria de responsabilidad administrativa resultan improcedentes.
4. Respecto a los alegatos esgrimidos contra la sanción de inhabilitación, aseguran que el recurrente no expone ni desarrolla los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan su argumentación, razón por la cual la denuncia debe ser declarada sin lugar.
5. Que el alegato de falta de proporcionalidad de la sanción de inhabilitación también debe ser desechada toda vez que el Contralor General de la República efectuó una valoración exhaustiva de los hechos que motivaron la declaratoria de responsabilidad administrativa y consideró “que la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas constituye la sanción que corresponde con el caso concreto, toda vez que el ciudadano Gertrudis Rafael Díaz Bravo, en su condición de Jefe de la División de los Servicios Administrativos y Financieros de la Dirección Administrativa Regional del Estado Bolívar de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, emitió y firmó en señal de aprobación órdenes de compra y servicio durante el ejercicio fiscal 2004, cuyos montos trasgredían las Disposiciones del Reglamento de Delegación de Firmas…”.
6. Sostienen que contrariamente a lo alegado por el recurrente no resulta factible equiparar el análisis de la proporcionalidad de la duración de la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas en atención al quantum de la multa, toda vez que no existe una relación de dependencia o de equivalencia entre los límites cuantitativos de una y otra.
7. En virtud de lo expuesto, solicitan declarar Sin Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad.
IV
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
Por escrito de fecha 28 de octubre de 2014 el abogado Luis Erison Marcano López, actuando con el carácter de Fiscal Sexto del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia en Salas Plena, Constitucional, Político-Administrativa y Electoral, consignó su opinión en el caso bajo estudio.
Que del análisis de los documentos cursantes en autos se desprende que el Contralor General de la República le impuso al recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de siete (7) años conforme a la competencia conferida por el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, norma que únicamente exige para la procedencia de la aplicación de las sanciones accesorias que el acto administrativo que haya declarado la responsabilidad administrativa se encuentre firme, lo que en el caso de autos se produjo en virtud de que mediante decisión de fecha 6 de diciembre de 2007 se declaró Sin Lugar el recurso de reconsideración ejercido y contra el cual, no ejerció recurso jurisdiccional alguno, todo lo cual determina que el acto recurrido, a su juicio, se encuentra conforme a derecho.
V
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala emitir pronunciamiento con relación al recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por el ciudadano Getrudis Rafael Díaz Bravo contra el acto administrativo contenido Resolución No. 01-00-000419 de fecha 10 de diciembre de 2010, a través de la cual el Contralor General de la República declaró Sin Lugar el recurso de reconsideración incoado contra la Resolución No. 01-00-000156 del 21 de julio de 2010, en la cual le fue impuesta al recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de siete (7) años en virtud de haber sido declarado responsable administrativamente en su condición de Jefe de División de los Servicios Administrativos y Financieros de la Dirección Administrativa Regional del Estado Bolívar de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura.
Ahora bien, en el escrito contentivo de dicho recurso el actor denuncia una serie de presuntas violaciones de derechos constitucionales y vicios de legalidad, los cuales atribuye tanto a la Resolución No. 01-00-000156 del 21 de julio de 2010 antes referida como al auto de fecha 6 de diciembre de 2007, por el cual el Auditor Interno del Tribunal Supremo de Justicia, declaró Sin Lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la decisión del 1° de octubre del mismo año que declaró la responsabilidad administrativa del accionante y le impuso sanción de multa, en su condición de Jefe de División de los Servicios Administrativos y Financieros de la Dirección Administrativa Regional del Estado Bolívar, conforme a lo establecido en el numeral 1 y 29 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
En efecto, el recurrente señala que se declara “inocente de toda responsabilidad administrativa generada como consecuencia de los actos, hechos u omisiones contrarios a la norma legal, en virtud de que la interpretación de los mecanismos de información utilizados no fueron lo suficientemente claros e indujeron a que se cometieran los actos impugnados. Asimismo, responsabilizo a la Dirección General de Finanzas y Contabilidad de permitir que en las Direcciones Administrativas Regionales se cometieran estos hechos y a promover la continuidad de los mismos”.
En este orden de ideas, cabe destacar que la declaratoria de responsabilidad administrativa y el acto por el cual el Contralor General de la República impone las sanciones previstas en el artículo 105 de la Ley que rige sus funciones, son actos distintos recurribles por vicios propios a cada uno de dichos actos, aun cuando la aplicación de la sanción de inhabilitación tiene su fundamento en la responsabilidad administrativa, y así ha sido sentado por la jurisprudencia de este Alto Tribunal. (Vid. sentencia de esta Sala Político-Administrativa N° 347 del 26 de marzo de 2008).
Ciertamente, la Sala ha establecido en diversos fallos que el acto por el cual el Contralor General de la República impone la sanción de inhabilitación opera de pleno derecho, dada la existencia de un acto firme en sede administrativa en el cual ya ha declarado la responsabilidad, lo que no lo excluye del control jurisdiccional; pero la impugnación de la inhabilitación debe ser realizada por vicios que le son atribuibles a ese acto y no por aquellos que pudieran afectar al acto principal.
En atención a lo antes expuesto se aprecia que, en el caso bajo examen, el auto decisorio de la responsabilidad administrativa del ciudadano Gertrudis Rafael Díaz Bravo (folios 2 al 36 del expediente administrativo) fue dictado por el Auditor Interno del Tribunal Supremo de Justicia, es decir, una autoridad distinta al Contralor General de la República o sus delegatarios, por lo que no podría la Sala entrar a analizar los alegatos de la parte recurrente contra dicho acto, pues el control jurisdiccional de los actos emanados de la señalada Dirección corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, conforme a lo dispuesto en el aparte único del artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Adicionalmente, se observa que el aludido auto decisorio se encuentra firme en sede administrativa pues el recurso de reconsideración ejercido en su contra fue declarado Sin Lugar por decisión del 6 de diciembre de 2007 (folios 38 al 46 del expediente administrativo).
De lo anterior se concluye que no corresponde a esta Sala conocer las denuncias formuladas contra el acto administrativo mediante el cual se declaró la responsabilidad administrativa del recurrente. Así se declara.
Ahora bien, el accionante alega que el acto administrativo impugnado, esto es, la Resolución No. 01-00-000419 de fecha 10 de diciembre de 2010 mediante la cual el Contralor General de la República declaró Sin Lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. 01-00-000156 del 21 de julio de 2010, en la cual le fue impuesta al recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de siete (7) años, adolece de los siguientes vicios:
1. Violación del principio de non bis in idem.
Afirma el recurrente que el acto impugnado viola el derecho que tiene toda persona a no ser juzgada más de una vez por los mismos hechos.
En este contexto, debe la Sala señalar que el principio non bis in idem según el cual ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgado anteriormente, guarda relación con la “cosa decidida administrativa”, dispuesta en el numeral 2 del artículo 19 de la mencionada Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, referida a la imposibilidad que tiene la Administración para conocer nuevamente un asunto ya decidido de manera definitivamente firme en sede administrativa.
Así, el aludido principio constituye una de las manifestaciones del derecho al debido proceso y a la seguridad jurídica y, a su vez, un límite al ejercicio de la potestad de autotutela de los órganos administrativos, con fundamento en la cual la Administración puede subsanar actos viciados de nulidad y revocarlos por razones de oportunidad y legalidad, siempre que no hayan creado derechos subjetivos, así como también permite corregir errores materiales.
Ahora bien, el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal faculta al Contralor General de la República para aplicar sanciones principales y accesorias por un mismo supuesto de hecho como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa del funcionario, sin que ello implique la violación del principio non bis in idem.
Sobre este particular, cabe destacar la sentencia de la Sala Constitucional No. 1265 del 5 de agosto de 2008, la cual dispuso que el principio non bis in idem constituye un límite insuperable, no pudiendo en ningún momento la Administración imponer su potestad sancionatoria cuando el asunto debe ser conocido por un juez penal. Indicó, además, que la violación al aludido principio se configura cuando dos tipos distintos de autoridades - administrativas que sancionan infracciones tipificadas en la legislación administrativa, y jueces que ejecutan el ius puniendi de acuerdo con los delitos y faltas tipificadas en el Código Penal- a través de procedimientos distintos, sancionan la misma conducta. (Vid., entre otras Sentencia de esta Sala No. 0037 del 5 de febrero de 2015).
Esto significa que la violación a dicho principio implica la aplicación doble del poder punitivo del Estado a un hecho que es a su vez, una infracción para la legislación administrativa y un ilícito tipificado en el Código Penal. Situación que debe ser censurada y evitada en lo posible ya que el poder punitivo del Estado es único con base a un sólo ordenamiento jurídico, presidido por los principios Constitucionales, pudiendo sin embargo, estar atribuida las conductas ilícitas al Derecho Administrativo o al Derecho Penal.
En todo caso, se afirma en la aludida decisión la necesidad de que en la aplicación de la potestad sancionatoria de la Administración se deba exigir el cumplimiento del principio de legalidad penal, no sólo en la tipificación de la infracción sino en los topes de las sanciones, identificando, además, la naturaleza de la pena y la sanción sobre la idea común de la privación de un bien jurídico, en especial de rango constitucional.
Bajo estas premisas, estima este Alto Tribunal que al imponer la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública, conforme a lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, la Máxima Autoridad Contralora no incurrió en violación alguna del principio non bis in idem, pues dicha sanción es accesoria a la declaratoria de responsabilidad administrativa, razón por la cual debe esta Sala desechar la referida denuncia. Así se declara.
2. Violación del debido proceso, la seguridad jurídica y la tutela judicial efectiva.
El actor se limita a señalar que le fueron violados sus derechos a la defensa y al debido proceso, ante lo cual es importante indicar que en el fallo No. 1265 del 5 de agosto de 2008, la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, señalando que no es necesario procedimiento adicional alguno para la imposición de las sanciones accesorias como la inhabilitación, en virtud del sano desarrollo del procedimiento principal -tendente a la comprobación de la responsabilidad administrativa del imputado- en el cual se garantizan los derechos que asisten a los funcionarios públicos objetados.
Sobre este mismo aspecto, en la sentencia No. 2178 del 5 de octubre de 2006, así como en decisiones posteriores (vid. decisión No. 0268 del 7 de abril de 2010), la Sala Político-Administrativa sostuvo: “De la norma transcrita [artículo 105 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal], constata este Alto Tribunal que el Contralor General de la República sí estaba facultado para dictar el acto recurrido, sin que mediara ningún otro procedimiento, por cuanto efectivamente la Resolución N° 01-00-103 del 1° de diciembre de 2003, tuvo como fundamento la declaratoria de responsabilidad administrativa del actor, decisión previa a la cual sí se tramitó un procedimiento, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 115 y siguientes de la hoy derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, aplicable ratione temporis”. (Destacados del fallo transcrito)
Asimismo, ha insistido esta Sala en sus decisiones la adecuación del criterio anterior con la interpretación del artículo 122 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, según el cual una vez firme la declaratoria de responsabilidad administrativa no se requiere el inicio de un nuevo procedimiento, para que el Contralor General de la República imponga la sanción legalmente prevista.
De esta manera, visto que en el caso bajo análisis el Contralor General de la República se limitó a imponer al ciudadano Getrudis Rafael Díaz Bravo la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública, como consecuencia de haber quedado firme la declaratoria de responsabilidad en sede administrativa; estima esta Sala que el Máximo Órgano de Control Fiscal aplicó la sanción de inhabilitación recurrida de acuerdo con la atribución consagrada en las normas que rigen sus actuaciones, especialmente, la prevista en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; razón por la cual esta Sala considera infundada la violación de los derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso y a la presunción de inocencia denunciada por la parte accionante. Así se declara.
3. Falta de proporcionalidad de la sanción.
El recurrente alega la violación del principio de proporcionalidad establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues -según afirma- la sanción de inhabilitación es más grave que la sanción de multa.
En este orden de ideas, debe señalarse el contenido del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según el cual las medidas adoptadas por la Administración Pública deberán mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia.
El referido artículo consagra el principio de la proporcionalidad, el cual presenta especial relevancia en el ámbito del poder sancionatorio de la Administración, por tratarse su aplicación al ejercicio de una potestad que grava patrimonios, condiciona, restringe e, incluso, suprime o extingue derechos de los particulares.
Ahora bien, respecto al ámbito de la actividad administrativa sancionatoria, esta Sala ha expresado en distintas ocasiones que cuando una disposición deje la determinación de una sanción a criterio de la autoridad competente, ésta deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada. (Vid. Sentencias Nos. 1.666 del 29 de octubre de 2003, 1.158 del 10 de mayo de 2006, 977 del 1° de julio de 2009 y 18 del 18 de enero de 2012, entre otras).
Por lo tanto, la sujeción del poder sancionatorio administrativo al principio de proporcionalidad implica que la pena o castigo impuesto debe ser adecuado, idóneo, necesario y razonable, lo que significa lo siguiente: a) que exista congruencia entre la sanción y la falta cometida, y entre el medio (el castigo impuesto) y el fin de la norma que le sirve de sustento; b) que el poder represivo del Estado debe ejercerse con el objeto de garantizar que al particular le resulte menos provechoso infringir la ley que acatarla, sin que por intermedio del mecanismo sancionatorio empleado se desborden los límites de la norma representados por la consecuencia jurídica en ella contemplada y la finalidad que la misma persigue; y c) que en el ejercicio de la aludida potestad, la Administración debe estar en capacidad de justificar la solución adoptada en el caso concreto.
Ahora bien, cuando la Ley deja al criterio de la Administración la imposición de una pena contemplada entre dos límites, el poder discrecional de aquélla (condicionado siempre por el principio de legalidad), supone que la sanción podrá ser establecida dentro de un rango más o menos amplio. No obstante, el órgano o ente competente deberá: (i) partir siempre del término medio de la pena, (ii) analizar la existencia de circunstancias atenuantes y/o agravantes, y (iii) acreditar, en el supuesto específico, la verificación de dichas circunstancias a efectos de argumentar la ponderación que ha llevado a cabo de la conducta típica, los elementos subjetivos relacionados con su comisión y los efectos de esta última. (Vid. Sentencia de esta Sala No. 0054 del 22 de enero de 2014).
En el ámbito de la responsabilidad administrativa, las sanciones que de su declaratoria puedan derivarse -contempladas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal- deben imponerse de acuerdo con “la relevancia del hecho cometido, el grado de responsabilidad y la afectación al patrimonio público”, considerando las circunstancias atenuantes y agravantes que puedan apreciarse en cada caso. (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional No. 1266 del 6 de agosto de 2008).
Cabe destacar, con relación al artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal lo establecido por la Sala Constitucional en diversas oportunidades que “no es exacta la relación de dependencia entre la multa y la suspensión, la destitución o la inhabilitación (…) sino que esa relación de dependencia existe entre la declaratoria de responsabilidad administrativa y la multiplicidad de sanciones; que (…) son propiamente consecuencias principales todas ellas de la declaratoria de responsabilidad”; de modo que “no existe una relación de dependencia entre los límites cuantitativos entre una sanción y otra, por lo que mal podría determinarse la proporcionalidad de la (…) inhabilitación con fundamento en el análisis estandarizado de una multa de naturaleza económica”. (Vid. Sentencias de la Sala Constitucional Nos. 1266, 329 y 778 de fechas 6 de agosto de 2008, 19 de marzo de 2012 y 20 de junio de 2013).
En el caso bajo examen, se aprecia del texto del acto impugnado que el Contralor General de la República impuso al accionante la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas prevista en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, actuando conforme a la competencia que le atribuyó la Ley que regula sus funciones, y tomando en consideración los hechos generadores de la sanción, como bien lo hizo el Auditor Interno del Tribunal Supremo de Justicia en la declaratoria de responsabilidad administrativa.
En efecto, la máxima Autoridad Contralora tomó en cuenta en su decisión las irregularidades cometidas por la recurrente generadoras de responsabilidad administrativa, a saber:
Por haber emitido y firmado en señal de aprobación las órdenes de compra por conceptos de contratación para la adquisición “Productos de Tintas, Pinturas y Colorantes; Mobiliario y Equipo de Oficina; Productos de Papel y Cartón para Oficina y Útiles de Escritorios, Oficina y Materiales de Instrucción”, durante el ejercicio fiscal del año 2004. Compromisos que se adquirieron en contravención a las disposiciones del Reglamento de Delegación de Firmas, en el que se establece un límite para la adquisición de bienes o contratación de servicios de hasta un mil unidades tributarias (1.000 U.T.) para las Direcciones Administrativas Regionales, así como las condiciones del procedimiento de Adjudicación Directa, conducta generadora de responsabilidad administrativa conforme a lo previsto en los numerales 1 y 29 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Por otra parte, se observa que la sanción de inhabilitación fue aplicada por el período de siete (7) años de los quince (15) máximos establecidos en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Este tratamiento mesurado, evidencia la ponderación que hiciese en el caso concreto el Órgano Contralor de las faltas cometidas y por las cuales se determinó la responsabilidad administrativa del ciudadano Gertrudis Rafael Díaz Bravo. Por tanto, debe la Sala desechar la violación denunciada por la parte recurrente. Así se declara.
4. Violación del derecho a la igualdad.
Denuncia el recurrente que de la revisión efectuada a casos de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, aplicadas a funcionarios públicos, pudo encontrar casos “en los cuales las ‘irregularidades cometidas’ que según [su] apreciación ocasionaron daños patrimoniales, fueron calificadas por el Contralor General de la República con aplicación de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un periodo de tres (3) años.”. Sin embargo, alega, en su caso “que no generó ningún daño patrimonial” se le aplicó una sanción de siete (7) años de inhabilitación. (Agregado de esta Máxima Instancia).
Ahora bien, el derecho a la igualdad se encuentra consagrado en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece que todas las personas son iguales ante la ley y que en consecuencia, 1) No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona; 2) La ley garantizará las condiciones jurídicas y administrativas para que la igualdad ante la ley sea real y efectiva; adoptará medidas positivas a favor de personas o grupos que puedan ser discriminados, marginados o vulnerables; protegerá especialmente a aquellas personas que por alguna de las condiciones antes especificadas, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan; 3) Sólo se dará el trato oficial de ciudadano o ciudadana; salvo las fórmulas diplomáticas; y, 4) No se reconocen títulos nobiliarios ni distinciones hereditarias.
Respecto al referido derecho constitucional la jurisprudencia ha expresado que debe interpretarse como el derecho que tienen todos los ciudadanos a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros; asimismo, ha precisado que la discriminación existe también cuando en situaciones análogas o semejantes se decide de manera distinta o contraria sin aparente justificación. Es por ello, que se ha sostenido que para acordarse la tutela requerida en caso de violación del derecho a la igualdad, resulta necesario que la parte presuntamente afectada en su derecho demuestre la veracidad de sus planteamientos, ya que sólo puede advertirse un trato discriminatorio en aquellos casos en los cuales se compruebe que frente a circunstancias similares y en igualdad de condiciones, se ha manifestado un tratamiento desigual. (Vid. entre otras, sentencias de esta Sala números 1.450 y 1.327 de fechas 07 de junio de 2006 y 26 de julio de 2007).
En el asunto bajo estudio, observa la Sala que el recurrente no precisó ni demostró en el caso concreto cómo fue ese trato desigual por parte de la Administración al dictar la sanción, limitándose a afirmar que hubo un trato discriminatorio por parte del Contralor General de la República respecto de casos, según su opinión, menos graves que el suyo, razón por la cual esta Sala concluye que no hubo violación al derecho a la igualdad. Así se declara.
Finalmente, vista la improcedencia de las denuncias y alegatos formulados por el ciudadano Getrudis Rafael Díaz Bravo, la Sala declara Sin Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido contra la Resolución No. 01-00-000419 del 10 de diciembre de 2010, dictada por el Contralor General de la República. En consecuencia, queda firme el acto recurrido. Así se declara.
VI
DECISIÓN
Sobre la base de los razonamientos antes señalados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por el ciudadano GETRUDIS RAFAEL DÍAZ BRAVO, contra la Resolución N° 01-00-000419 del 10 de diciembre de 2010, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA. En consecuencia, queda FIRME dicho acto administrativo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvase el expediente administrativo. Archívese el expediente judicial. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los doce (12) días del mes de mayo del año dos mil quince (2015). Años 205º de la Independencia y 156º de la Federación.
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El Presidente EMIRO GARCÍA ROSAS |
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La Vicepresidenta MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL |
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EVELYN MARRERO ORTÍZ Ponente |
Las Magistradas, |
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BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO |
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El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
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La Secretaria, YRMA ROSENDO MONASTERIO
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En trece (13) de mayo del año dos mil quince, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00528.
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La Secretaria, YRMA ROSENDO MONASTERIO |
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