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Mediante sentencia Nro. 00996 del 26 de junio de 2014, esta Sala Político Administrativa aceptó la competencia que le fuera declinada por el Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, para conocer la demanda de nulidad con medida cautelar de suspensión de efectos, interpuesta en fecha 18 de marzo de 2013, por la abogada Laurint Araque Rojas, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 113.120, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ASOCIACIÓN COOPERATIVA ORGANIZADA DE DISTRIBUIDORES INDEPENDIENTES DE AGUAS MINERALES XX R.L., (CODIAM XX, R.L.), inscrita ante la Oficina de Registro Inmobiliario del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda el 17 de diciembre de 2003, bajo el Nro. 26, Tomo 22, Protocolo I, Cuarto Trimestre del año 2003, contra la “Providencia Administrativa signada con la nomenclatura N° 094-11 de fecha 19 de mayo de 2011 que declaró Parcialmente Con Lugar [la] denuncia efectuada por los ciudadanos Cristóbal Medina y Jairo Espinosa, titulares de las cédulas de identidad 22.350.792 y 12.565.427 (...) sustanciado mediante procedimiento sancionatorio así [como] contra [la] Providencia Administrativa N° PARR-181-12 de fecha 05 de marzo de 2012, que resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto por dicha Asociación Cooperativa, siendo agotada la vía Administrativa en última instancia con el ejercicio del Recurso Jerárquico” (agregados de la Sala), por ante el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS COMUNAS Y LOS MOVIMIENTOS SOCIALES, el cual (según se advierte del expediente administrativo), dictó la Resolución Nro. 077-2012 de fecha 29 de junio de 2012, que lo declaró sin lugar y confirmó el contenido de la Providencia Nro. PARR-181-12 de fecha 5 de marzo de 2012, antes aludida, en la que fue establecida la competencia de la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP), para emitir los actos administrativos impugnados; se indicó que los ciudadanos Cristobal Medina y Jairo Espinoza, antes identificados, ostentan la cualidad de socios de la referida Cooperativa y se acordó la reincorporación de estos últimos al mencionado ente asociativo.
En dicha sentencia, esta Sala ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación, para que, previa notificación de las partes, fuesen verificadas las causales de admisibilidad, con prescindencia de la competencia analizada en el mencionado fallo.
Por auto del 30 de septiembre de 2014, fue admitida la demanda, se ordenó la notificación de la Fiscal General de la República, del Procurador General de la República y de la Ministra del Poder Popular para las Comunas y los Movimientos Sociales. Asimismo acordó solicitar al referido ente Ministerial la remisión de los antecedentes administrativos del caso y abrir cuaderno separado.
El 8 de octubre de 2014, compareció la abogada Marisela Cisneros Añez, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 19.655, actuando con el carácter de apoderada judicial de los ciudadanos Cristóbal Medina y Jairo Espinoza, ya identificados, en su condición de denunciantes en el procedimiento administrativo y manifestó el interés de sus mandantes en las resultas de la presente causa.
En fechas 29, 30 de octubre y 4 de noviembre de 2014, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación consignó recibo de las notificaciones dirigidas al ciudadano Procurador General de la República y a las ciudadanas Fiscal General de la República y Ministra del Poder Popular para las Comunas y los Movimientos Sociales, respectivamente.
Según auto del 19 de noviembre de 2014, se acordó ratificar la solicitud del expediente administrativo del caso, para lo cual se libró oficio Nro. 001284 de fecha 25 del mencionado mes y año, dirigido al referido órgano ministerial.
Por decisión Nro. 01537 del 6 de noviembre de 2014, esta Sala declaró improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos requerida por la demandante.
Mediante auto del 9 de diciembre de 2014, el Juzgado de Sustanciación ordenó, como alcance de la decisión que admitió la demanda, notificar al ciudadano Pedro García Vega, con cédula de identidad Nro. 22.350.631, denunciante en el procedimiento administrativo.
El 29 de diciembre de 2014, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel, Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta, designados y juramentados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año.
El 28 de enero de 2015, se recibieron los antecedentes administrativos del caso y por auto del 29 del mismo mes y año se acordó formar pieza separada con el mismo.
Por diligencia del 28 de abril de 2015, el ciudadano Pedro García Vega, asistido por la abogada Marisela Cisneros Añez, antes identificados, se dio por notificado en la presente causa.
Notificadas las partes, el 29 de abril de 2015, se acordó remitir el expediente a esta Sala a los efectos de la celebración de la audiencia de juicio.
Por auto del 5 de mayo de 2015, se reasignó la ponencia a la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero y se fijó la audiencia de juicio, la cual tuvo lugar el 18 de junio de ese año, dejándose constancia de la comparecencia de la representación judicial de la demandante, de la República, del Ministerio del Poder Popular para las Comunas y los Movimientos Sociales y de los terceros interesados. Sólo la República consignó escrito de conclusiones y de pruebas. El Ministerio Público no asistió ni consignó su opinión durante la sustanciación del proceso.
El 8 de julio de 2015, la parte actora presentó sus informes.
En fecha 14 de julio de 2015, la representación de la República ratificó el escrito de conclusiones consignado en la audiencia de juicio.
Mediante diligencias de fechas 12 de noviembre de 2015 y 24 de febrero de 2016, la apoderada judicial de los terceros interesados solicitó se dicte sentencia en la presente causa.
Por auto del 25 de febrero de 2016, se dejó constancia que el 23 de diciembre de 2015, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el Magistrado Marco Antonio Medina Salas y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero, designados y juramentados por la Asamblea Nacional en esa misma fecha. La Sala quedó constituida, conforme a lo dispuesto en los artículos 8 y 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidenta, Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero; la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; y los Magistrados Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y Marco Antonio Medina Salas. Se ratificó la ponencia a la Magistrada BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En fechas 26 de abril y 2 de agosto de 2016, la representación judicial de los terceros interesados solicitó se dicte sentencia.
El 24 de febrero de 2017, se eligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidente, Magistrado Marco Antonio Medina Salas; la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.
Para decidir, la Sala observa:
I
DEL ACTO IMPUGNADO
El acto administrativo identificado con el Nro. 077-2012 de fecha 29 de junio de 2012, dictado por el Ministro del Poder Popular para las Comunas y los Movimientos Sociales que confirmó la Providencia Administrativa Nro. PARR-181-12 del 5 de marzo de 2012, dictada por la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP), expresó lo siguiente:
“… En relación a la Exclusión de los miembros de la Asociación Cooperativa Organizada de Distribuidores Independientes de Aguas Minerales CODIAM XX R.L., este Órgano Ministerial considera que según las pruebas aportadas en este caso quedó evidenciado que el ciudadano Cristóbal Medina y Jairo Espinoza (…), continuaban haciendo vida dentro de la Cooperativa, ya que a pesar de haber renunciado el primero de ellos en fecha 25 de mayo de 2005, posteriormente participó en la Asamblea General Extraordinaria N° 18 de fecha 18 de noviembre de 2006, en consecuencia este Ministerio coincide con el criterio emitido por la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP) en el sentido de que la pérdida de la condición de asociados por desconocimiento del paradero de los denunciantes para justificar la salida de la Cooperativa no tiene asidero legal, debido a que la aplicación de la medida disciplinaria de exclusión debe aplicarse como está prevista en los artículos 65 y 66 de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas la cual señala:
(…)
En ese orden de ideas, y una vez realizada la revisión al documentos constitutivo-estatutario de la Asociación Cooperativa Organizada de Distribuidores Independientes de Aguas Minerales CODIAM XX R.L., se pudo constatar que la Cooperativa tiene previsto en el artículo 6 de sus estatutos sociales, las CAUSAS DE EXCLUSIÓN Y SUSPENSIÓN DE ASOCIADOS, y en el artículo 7 anuncia el PROCEDIMIENTO Y LAS GENERALIDADES PARA EXCLUIR Y SUSPENDER A LOS SOCIOS, donde se hace mención al reglamento interno el cual no existe, es decir, no se ha elaborado y en este último instrumento se ha debido establecer un procedimiento claro sobre las instancias con responsabilidad para coordinar y aplicar las disposiciones con respecto a la exclusión y suspensión de los asociados de la cooperativa, donde se garantice en todo momento el derecho a la defensa y el debido proceso establecidos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el artículo 66 de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas y los Parámetros para la Aplicación de los Procedimientos Disciplinarios en las Cooperativas y Organismos de Integración, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.298 de fecha 21 de octubre de 2005, lo cual no se cumplió. Por tal motivo, no puede aplicarse a un asociado o miembro de la cooperativa, presuntamente incurso en alguna falta, sino aquellas normas previamente contenidas en los estatutos o reglamentos aprobados por la asamblea, Y ASÍ SE DECIDE.
En relación al Principio de Libertad Económica y Propiedad alegado por la representante de la cooperativa, y que en base a éstos los miembros de la cooperativa pueden decidir libremente en que invierten sus ingresos y que destino le dan a los mismos. Este Órgano Ministerial infiere que, a lo que se hace referencia en el escrito del Recurso Jerárquico es a lo contemplado en el Título III, Capítulo VII de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativo a los Derechos Económicos, donde en el artículo 112 se estipula lo concerniente a la Libertad de Empresa y en el artículo 115 el derecho de propiedad. Ahora bien, tanto la Libertad de Empresa como el Derecho de Propiedad tienen sus límites, ya que estos no son concebidos como derechos absolutos como se pretende enfocar en el escrito recursivo, debido a que su ejercicio se encuentra delimitado por restricciones legales, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad u otras de interés social, es decir, la actuación de la cooperativa no debe ir en contra de las normas jurídicas que regulan estos derechos (…).
Es por ello que este Despacho Ministerial considera pertinente que la Asociación Cooperativa debe revisar y adecuar el uso que le da tanto al Derecho de Propiedad como al de la Libertad de Empresa en el desarrollo de sus actividades, ya que no son derechos absolutos por tener límites en sus ejercicios, y ASÍ SE DECIDE.
En cuanto al silencio y valoración de la prueba de acuerdo con la sana crítica, invocado por la representación legal de la ya tantas veces referida cooperativa, específicamente en lo relativo a las pruebas aportadas en este procedimiento, que se ubican en el expediente administrativo, en los folios 302 al 303 y 207 al 209 según copias fotostáticas insertas, que se refieren al Acta N° 11 de la Asamblea General Extraordinaria; celebrada el 28 de abril de 2006 y el Acta N° 20 de la Asamblea General Extraordinaria celebrada el 28 de febrero de 2007 respectivamente, allí se pudo constatar que en algunas partes del Acta N° 11 esta ilegible. Igualmente en la página dos (02) del documento, la descripción del acto se corta y no hay secuencia lógica del mismo en la página tres (03), por tal motivo estimamos que faltan páginas en este documento haciéndolo ininteligible, trayendo esta situación la no comprensión y por ende la no valoración de esta prueba en los documentos consignados (…)
(…)
Por lo antes expuesto, este Despacho considera que en sede administrativa el documento (copia fotostática) del Acta N° 11, correspondiente a la Asamblea General Extraordinaria (…), en el presente caso carece de valor probatorio, y ASÍ SE DECIDE.
Con respecto al Acta N° 20 de fecha 28 de febrero de 2007, diferimos de la posición de la representación de la cooperativa, en el sentido, que consideramos que este documento consignado como prueba sí fue valorado oportunamente (…)
En cuanto a la opinión sobre las Donaciones efectuadas por la cooperativa (…).
Aquí se exige la autenticación como requisito de formalidad para la validez del acto de donación, lo cual no existe, es decir, no hay ningún documento notariado sobre alguna donación por parte de la cooperativa inserto en el expediente administrativo. Lo que sí se pudo observar dentro del expediente fueron unos informes de la instancia de Administración de la cooperativa donde se reflejan algunos asientos relacionados con donaciones, en los cuales no se coloca el monto del bien donado, por tanto, este Despacho considera que los informes consignados para justificar las donaciones en el presente caso carecen de valor probatorio al no poder apreciarse el monto en bolívares de las supuestas donaciones, y ASÍ SE DECIDE.
Por otra parte, si bien es cierto que la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas en su artículo 89 numeral 11, establece la exención de de impuestos nacionales directos, como es el caso del pago de tributos por conceptos de donaciones por parte de las cooperativas, no es menos cierto, que existen una serie de obligaciones y deberes formales que las cooperativas deben cumplir, debido a que estas pueden ser objeto de fiscalización por parte de la Administración Tributaria.
Todo ello es debido a que la Ley de Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones y demás Ramos Conexos como norma especial, establece en su artículo 63 lo siguiente:
(…)
Por tal motivo, la Administración Tributaria tiene que determinar a través del cumplimiento de los deberes formales y de las fiscalizaciones, quienes verdaderamente están exentos o no del impuesto sobre donaciones. En este sentido el artículo 66 de la ley in comento enumera quienes estarán exentos, siendo importante a todo evento conocer el monto de las donaciones, y ASÍ SE DECIDE.
(…)
Por las razones antes expuestas, este Despacho Ministerial, (…), declara:
1) SIN LUGAR el Recurso Jerárquico interpuesto (…).
2) En consecuencia CONFIRMA Y RATIFICA el contenido de la Providencia Administrativa N° PARR-181-12, emitida por la Superintendencia Nacional de Cooperativas SUNACOOP en fecha 05 de marzo de 2012 en cada una de sus partes (…)”. (Sic).
II
ANTECEDENTES DEL CASO
Conforme se desprende del libelo y de las actuaciones cursantes tanto en el expediente judicial como en el administrativo, los hechos que dieron origen a la demanda de autos ocurrieron de la manera siguiente:
En fecha 1° de junio de 2009, los ciudadanos Jairo Espinoza, Cristóbal Medina y Pedro García, ya identificados, interpusieron denuncia contra los ciudadanos Jesús Eduardo Ortega Parada, Aristóbulo Velasco Arias, Carlos Humberto Sánchez y Alfonzo Lizarazu, con cédulas de identidad Nros. 22.350.598, 22.350.544, 22.350.604 y 22.350.591, respectivamente, en su carácter de Presidente, Secretario, Tesorero y Contador de la Asociación Cooperativa Organizada de Distribuidores Independientes de Aguas Minerales XX R.L. (CODIAM XX, R.L.), la cual fundamentaron muy especialmente en el hecho de haber sido presuntamente excluidos de la referida Cooperativa sin que se le garantizara su derecho a la defensa y el debido proceso.
El 6 de julio de 2009, la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP) convocó a los denunciantes y a la Junta Directiva de la Asociación Cooperativa Organizada de Distribuidores Independientes de Aguas Minerales XX R.L. (CODIAM XX, R.L.), a una mesa de diálogo, la cual se llevó a cabo el 10 del mencionado mes y año, sin que las partes llegaran a un acuerdo.
En virtud de lo anterior, el 30 de diciembre de 2009, la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP) admitió la denuncia y ordenó la sustanciación del procedimiento administrativo.
El 19 de mayo de 2011, la referida Superintendencia dictó la Providencia Administrativa sancionatoria Nro. 094-11, mediante la cual declaró lo siguiente:
“(...) el argumento esgrimido por la cooperativa de la pérdida de la condición de asociados por desconocimiento del paradero de los denunciantes para justificar su salida de la cooperativa, no tiene asidero legal, lo que obliga a revisar el asunto planteado a la luz de la normativa legal y estatutaria que rige a la Cooperativa para la aplicación de las medidas disciplinarias (...). En este sentido es importante destacar, que la ausencia de un instrumento reglamentario que establezca el procedimiento mediante el cual la Cooperativa pueda dar curso a las actuaciones tendentes a la aplicación de las medidas disciplinarias, con ocasión a las infracciones en las cuales pudieran estar incursos los asociados, permite que se realicen exclusiones o suspensiones, sin ningún tipo de regulación, fuera de los parámetros legales y estatutarios, ello en detrimento de los principios y garantías constitucionales del debido proceso y el derecho de defensa (...). Por lo cual, en el contexto de las pruebas analizadas anteriormente y de las citadas disposiciones contenidas en los artículos 7, numeral a, de los Estatutos de la Cooperativa y los artículos 1 y 2 numeral 3, de la Providencia Administrativa N° 033 de fecha 14 de octubre de 2005, nos permitimos concluir, que la no existencia del Reglamento Interno en la Cooperativa Codiam XX R.L. para el momento en el cual se verificó la medida de exclusión de los ciudadanos JAIRO ESPINOSA y CRISTOBAL MEDINA, constituye violación de la normativa concerniente a la garantía del debido proceso (...) en consecuencia, se consideran nulas todas las actuaciones realizadas por la mencionada Cooperativa, atinente a la exclusión de los ciudadanos Jairo Espinosa y Cristóbal Medina (...). En cuanto al Segundo (2°) alegato relativo a que ‘Esta directiva ha adquirido compromisos económicos (...) que comprometen (...) el capital de la cooperativa sin discutirlo en asamblea (...). Analizados los elementos probatorios que guardan relación con este Segundo alegato, se evidencia que tanto la adquisición de los dos (2) lotes de terreno por un valor total de Bs F 490.000,00 como la de las maquinarias, fueron aprobadas en las Asambleas Extraordinarias de Asociados (...) por lo que los argumentos esgrimidos por los denunciantes carecen de fundamento forzando la desestimación de dicha denuncia (...). En cuanto al tercer (3°) alegato relativo a que ‘Esta directiva engavetó la renuncia de (...) Pedro García (...) es de analizar, que a los folios (...) cursa inserto, documento de fecha 12 de marzo de 2007, contentivo de la renuncia a su condición de asociado (...) siendo necesario señalar que todo acto mediante el cual una persona renuncia al ejercicio de un cargo o al goce de un derecho, implica la manifestación unilateral de voluntad de quien la interpone, por lo cual la misma no puede estar sujeta a la condición de que una tercera persona (...) consienta en ella o no (...). Con relación al Cuarto (4°) alegato relativo a que ‘Esta directiva ha incurrido presuntamente en incumplimiento de la providencia administrativa N° 186-7 (...) ya que casi la totalidad de la documentación presentada en sunacoop no ha sido discutida en asamblea (...) es de señalar que en el Informe sobre la fiscalización practicada a la Cooperativa Codiam XXRL (...) se dejó constancia [que las asambleas celebradas mantienen] una misma correlación y no se separan (...) se evidencia [igualmente] la consignación por parte de la Cooperativa de toda una serie de documentación, con ocasión a la solicitud de la Certificación de Cumplimiento (...) por lo que en fuerza de las anteriores consideraciones y por cuanto la parte denunciante no aportó a los autos (...) elemento probatorio que corrobora su alegato, este Órgano (...) [lo] desestima (...). En cuanto a los alegatos 5°, 6°, 8° y 9°, (...) [referidos a] manejos inadecuados (...) deudas a tasas absolutamente especulativas (...) sueldos especulativos (...) no quedando claro en que se ha invertido [el capital] (...). A este respecto, es necesario destacar, que todos ellos guardan relación, al estar referidos a irregularidades en el manejo administrativo y contable de la Cooperativa (...) en tal sentido (...) ante la imposibilidad de revisar en los libros la situación contable de la Cooperativa (...) resulta forzoso para quien decide abstenerse de pronunciarse sobre la procedencia de estos alegatos (...). Con relación al alegato 7°, referente a que ‘Esta directiva ha realizado presuntamente donaciones por un monto superior a los 500 millones’ (...) no obstante constituir una obligación social en beneficio de la comunidad, por ser estas erogaciones una constante (...) deben ser informadas en su asamblea (...) por lo que la Cooperativa deberá incluir en su informe anual lo relativo a las donaciones que realice en beneficio colectivo (...). Por todo lo anteriormente expuesto (...) decide: PRIMERA: Se declara ‘Parcialmente con lugar’ la denuncia interpuesta (...) por los ciudadanos Jairo Espinoza Santander (...). SEGUNDA: Se deja sin efecto la medida de exclusión aplicada a (...) los ciudadanos Cristóbal Medina y Jairo Espinoza (...). TERCERO: La Asociación Cooperativa (...) deberá (...) aplicar los correctivos que a continuación se mencionan cuyos soportes deberán consignar por ante la Coordinación Regional (...) los cuales son (...) Implementar los registros de los libros Sociales (...). Cumplir con la normativa prevista en la Providencia Administrativa n° 33, de fecha 14 de octubre de 2005, y en tal sentido abstenerse de aplicar medidas disciplinarias hasta tanto no se haya dictado el Reglamento Interno de la Cooperativa (...)”. (Sic). (Agregados y destacado de la Sala).
Conforme se evidencia, a través de la Providencia Administrativa sancionatoria Nro. 094-11, se anularon las actuaciones realizadas por la mencionada Cooperativa, dirigidas a la exclusión de los ciudadanos Jairo Espinoza y Cristóbal Medina, y se ordenó la reincorporación de los mismos como socios de la Cooperativa.
Contra el anterior acto, tanto los ciudadanos Jairo Espinoza y Cristóbal Medina, antes identificados, como el Presidente de la Asociación Cooperativa Organizada de Distribuidores Independientes de Aguas Minerales Codiam XX R.L., ejercieron recursos de reconsideración, los cuales fueron decididos por la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP), a través de las Providencias Administrativas Nros. PARR-180-12 y PARR-181-12 ambas de fecha 5 de marzo de 2012. Siendo pertinente destacar, que en esta última el mencionado ente declaró:
“(...) Discrepa la parte recurrente, la competencia de la Superintendencia Nacional de Cooperativas para dictar Providencias Administrativas (...). En este sentido es menester señalar que la fiscalización constituye la principal función que ejerce la Superintendencia Nacional de Cooperativas lo cual [comprende] todo aquello que tiene que ver con la supervisión y control de Cooperativas y Organismos de Integración, derivándose de esta función (...) el tener que velar por estricto cumplimiento de las disposiciones de esta Ley (...). Por otra parte, señala la parte recurrente (...) que ‘la autoridad administrativa solo se limitó (...) a dar por sentado que la exclusión había sido contraria a la providencia más no analizó (...) los hechos en su conjunto (...). Sobre tal señalamiento, se evidencia que la recurrente (...) secciona parte del acto administrativo restándole importancia a todo el análisis (...) dada las pruebas aportadas al proceso quedó evidenciado que el ciudadano Cristóbal Medina (...) continuaba haciendo vida dentro de la Asociación (...) por lo que la pérdida de la condición de asociado por desconocimiento del paradero (...) para justificar la salida de la cooperativa (...) no [tiene] asidero jurídico, adentrándose en consecuencia a la revisión del régimen disciplinario (...). Así pues (...) de las normas jurídicas reproducidas (...) [se aprecia] (...) que el régimen disciplinario debe estar contenido en el estatuto y su reglamento (...). Ergo, no se trata de una desacertada aplicación de la ley o de la incompetencia de la Superintendencia al dictar la Providencia Normativa N° 033-05, sino de una flagrante infracción de la Asociación Cooperativa (...) tanto de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas como de las demás normas por las cuales se rige (...) no se trata de anular la potestad de decisión de la Asamblea General de Asociados para aplicar la medida disciplinaria de exclusión a algún asociado ni de individualizar el pronunciamiento contenido en la Providencia Administrativa Sancionatoria N° 094-11, en la falta de reglamento interno (...) por el contrario (...) en aras de garantizar el derecho a la defensa estima la inexcusable existencia de un debido procedimiento disciplinario que la ley ordena incluir en los estatutos y reglamento interno (...) pero como quedó evidenciado en el acto administrativo recurrido la Asociación Cooperativa (...) no lo hace constar ni en los Estatutos (...) ni en su Reglamento (...). Expresa el recurrente (...) que ‘(...) en esta providencia puede observarse igualmente la falta de aplicación de la sana crítica en la valoración de las pruebas’ (...). Así pues, y dado (...) que las pruebas aportadas por la parte denunciante (...) son copias simples de las actas de asamblea certificadas por el Secretario (...) genera a los fines de la apreciación del ente decisor prueba fehaciente de lo alegado por los denunciantes, en el entendido de su participación en la Cooperativa, lo cual queda aún mas corroborado con la designación que se hiciera del ciudadano Cristóbal Medina como Secretario de la Instancia de Contraloría (...) por lo que indubitablemente (...) se debe concluir que el ciudadano Cristóbal Medina, así como Jairo Espinoza (...) fungían con la cualidad de asociados (...). Invoca la recurrente (...) que la Superintendencia (...) incurre en una contradicción al considerar en un pronunciamiento como válida la renuncia del ciudadano Cristóbal Medina y en el acto administrativo recurrido se pronuncia sobre la reincorporación del mismo (...). Observa esta Superintendencia (...) que contrario al señalamiento expuesto (...) no se evidencia del dictamen emitido por este ente decisor (...) que se haya señalado que la renuncia presentada por el ciudadano Cristóbal Medina sea válida (...) la Superintendencia (...) ha sido enfática en señalar la ilegalidad de las medidas de exclusión (...). Por último denuncia [la recurrente] que la Superintendencia (...) usurpa funciones jurisdiccionales [por haber acordado la reincorporación de los asociados] (...). Ante tal señalamiento, la recurrente [omite] indicar que con ocasión del ejercicio de las funciones atribuidas a la Superintendencia (...) al actuar como árbitro en los conflictos de las Asociaciones Cooperativas (...) al determinar infracciones, además de señalarlas y establecer las sanciones, corresponde adicionalmente indicar las correcciones (...). Con base al razonamiento expuesto, determinado como ha sido la infracción al artículo 66 de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas, ante la ilegítima exclusión de asociados, se estima como correctivo el ordenar [su] reincorporación (...) Vistas las razones y fundamentos que anteceden (...) declarada PARCIALMENTE CON LUGAR el Recurso de Reconsideración (...)”. (Agregados de la Sala).
El 14 de mayo de 2012, la hoy demandante ejerció recurso jerárquico contra la referida Providencia Administrativa Nro. PARR-181-12 de fecha 5 de marzo 2011, emanada de la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP), el cual fue decidido por el entonces Ministerio del Poder Popular para las Comunas y los Movimientos Sociales, según Resolución Nro. 077-2012 del 29 de junio de 2012, que declaró sin lugar el mismo, confirmando el contenido de la Providencia impugnada.
III
ALEGATOS DE LA DEMANDANTE
En sustento de la demanda de nulidad incoada, la representante judicial de la recurrente plantea (respecto a las actuaciones administrativas impugnadas), las siguientes denuncias:
1. Incompetencia manifiesta. Usurpación de funciones.
Que la Superintendencia incurre en el referido vicio, “…al extralimitarse en sus funciones, producto de un Falso Supuesto de Derecho derivado de un error de interpretación del Artículo 112 de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas”.
Sostiene que con base al precitado artículo, la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP) considera que puede declarar la nulidad del acta de asamblea, atendiendo a la atribución de aplicar “los correctivos a que hubiere lugar”.
Que tal atribución en ningún caso puede conllevar a declarar la nulidad de lo resuelto en Asamblea de Asociados, porque la Administración -en su criterio- debe limitarse a resolver conflictos de intereses y no de derecho porque estos últimos se encuentran reservados a los tribunales.
2.- Falso supuesto de hecho
Expresa que durante el procedimiento administrativo existían dos (2) hechos que debían ser demostrados por los denunciantes. El primero de ellos: “Al haber alegado la Asociación Cooperativa que los ciudadanos Cristóbal Mendoza y Jairo Espinoza, se encontraban ausentes, correspondía a éstos y no a la Asociación Cooperativa la prueba de tal hecho por ser éste un hecho negativo ‘absoluto’, no obstante la Superintendencia consideró que el hecho de que éstos participaran de las Asambleas de Asociados hasta febrero de 2007, era suficiente para dar por probado que se encontraban activos en la Cooperativa”.
Aduce que “…no existe prueba en el expediente de la asistencia por parte de los denunciantes a la Cooperativa durante los meses de marzo, abril y mayo de 2007, puesto que la última Acta de Asamblea es del mes de febrero de 2007, por lo tanto, es cierto que mi representada no pudo ubicarlos, desconociendo su paradero, tal hecho debió ser desvirtuado por los denunciantes, lo cual no fue el caso…”.
Que las reglas de la carga de la prueba fueron violadas una vez más, cuando habiendo alegado la Asociación Cooperativa el impago por parte de los denunciantes del respectivo aporte, éstos no demostraron su pago. Que conforme a lo establecido en el artículo 506 del Código de Procedimiento Civil, debieron probar tal hecho y sin embargo, no lo hicieron.
El segundo hecho falsamente establecido –según la demandante- “deriva de una falta grave de la Superintendencia”. En tal sentido, sostiene que una de las pruebas fundamentales es el informe de fiscalización de fecha 4 de marzo de 2009, “…levantado supuestamente sobre fiscalizaciones practicadas los días 25 y 27 de febrero de 2009, debidamente firmadas por quienes estuvieron presentes en representación de la Asociación Cooperativa, en señal de haber ejercido el respectivo ‘control’ y sin cumplir con las disposiciones esenciales de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, infringiendo de igual forma los artículos 82 y 102 de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas, los cuales prevén que ‘La Superintendencia Nacional de Cooperativas entregará a los asociados, cooperativas y a los organismos de integración, el resultado de las investigaciones y fiscalizaciones que realizare, con el objeto de que sean analizadas y aplicadas las medidas correctivas o para que se ejerzan las acciones a las que hubiere lugar’, así como que la ‘Consultoría Jurídica de la Superintendencia Nacional de Cooperativas sustanciará el expediente, el cual deberá contener los actos, documentos, declaraciones, experticias, informes y demás elementos de juicio necesarios para establecer la verdad de los hechos’, respectivamente…”.
Que “no se levantó acta alguna al practicar las supuestas fiscalizaciones los días 25 y 27 de febrero de 2009, por tanto, se desconoce la supuesta práctica de las fiscalizaciones en dichas fechas, el alcance de la fiscalización así como los hechos objetivamente recogidos (...), sobre los cuales fue elaborado el ‘informe de fiscalización’ en el que se establecieron falsamente todos los hechos allí asentados…”.
Agrega que también se configuró el vicio de falso supuesto de hecho “en la Providencia Administrativa N° PARR-181-12 de fecha 05 de marzo de 2012, que resolvió el Recurso de Reconsideración. En efecto en la resolución intitulada como ‘PRIMERO’, ordena que se celebre un Acta de Asamblea en la que se acuerde la adquisición de Bienes Muebles e Inmuebles, de manera particular, facultando a la adquisición de lotes de terreno, entre otros. Tal decisión fue producto de establecer falsamente que los representantes de la Asociación Cooperativa no contaban con facultades al respecto, cuando, por el contrario, riela al folio trescientos dieciséis (316) al trescientos dieciocho (318) Acta de Asamblea de Asociados N° 11 de fecha 28 de abril de 2006, debidamente registrada bajo el N° 39, Protocolo Primero, Tomo 62, de fecha 13 de junio de 2006, por medio de la cual se faculta a Jesús Eduardo Ortega Parada y Aristóbulo Velasco Arias (…), en su carácter de Presidente y Secretario a adquirir bienes muebles, por lo que tal orden de la Administración Pública debe ser declarada nula por estar fundada en un falso supuesto de hecho, consistente en considerar que los precitados ciudadanos no contaban con poder que los facultase para la adquisición de bienes. En gracia de lo anterior se consigna marcado ‘C’ copia de Acta de Asamblea de fecha 28 de abril de 2006, número 11, en la que se ratifica la facultad para adquirir lotes de terreno en provecho del giro operacional de la Asociación Cooperativa”. (Mayúsculas y negrillas de la cita).
3.- Falso supuesto de derecho
Que “…la Superintendencia interpreta erróneamente [los] Artículos 65 y 66 de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas así como los Artículos 1 y 2 de la Providencia Administrativa N° 033 de fecha 14 de octubre de 2005, [por medio de la cual dicho órgano estableció los parámetros a seguir en los procedimientos disciplinarios en las Cooperativas y Organismos de Integración] en un intento por forzar la aplicación de la norma, específicamente, en lo concerniente al establecimiento de la supuesta incursión de la Asociación Cooperativa en una falta que hace procedente la reincorporación de los ciudadanos Cristóbal Medina y Jairo Espinoza…”. (Agregados de la Sala).
Señala que “los artículos 65 y 66 de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas establecen la obligación ‘estatutaria’, NO obligatoriamente reglamentaria, de indicar las causales de exclusión así como el procedimiento a seguir en la sustanciación de tal caso. Expresamente ambos artículos aluden al Estatuto como primera fuente, dando tratamiento secundario al Reglamento”.
Que habiendo sido excluidos los denunciantes Cristóbal Mendoza y Jairo Espinoza mediante acta N° 23 de fecha 12 de mayo de 2007, por aplicación del mencionado artículo 66 de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas, “podían recurrir de la referida acta ante los órganos administrativos o judiciales competentes contando con todas las garantías del derecho a la defensa y el debido proceso, pues dicha norma (Art. 66) constituye un blindaje al ejercicio de los precitados derechos, no siendo posible su infracción, aún en el supuesto de no contar con procedimiento Estatutario o Reglamento alguno”.
Que “…el órgano recurrido [sostuvo] que la inexistencia de Reglamento Interno, trae como consecuencia la declaratoria de nulidad de la exclusión, [y en su criterio] tal decisión es contraria al ‘principio de legalidad’, pues dicha consecuencia no se haya prevista en la norma. No dispone la Ley Especial en su articulado que, como erróneamente dictaminó la Superintendencia, a falta de disposición procedimental reglamentaria en cuanto a la Exclusión de un asociado, se entenderá como nula la misma, como si se tratase de una suerte de presunción iure et iure…”. (Agregados de la Sala).
Sostuvo que además, la Superintendencia incurre en contradicción, cuando señala “que existe una resolución de 2005 que dispuso todo lo relacionado sobre los Procedimientos Disciplinarios en las Cooperativas y Organismos de Integración, concluyendo que la Cooperativa no actuó en sujeción a la misma en lo que respecta al Reglamento, citando al respecto los dos primeros artículos (1 y 2). Sin embargo, ambas disposiciones, NO contemplan que deban establecerse ‘obligatoriamente’ en el Reglamento las causales de exclusión y el procedimiento para tal fin, lejos de ello, dan trato distinto bajo la disyunción ‘o’, expresando que los mismos pueden estar previstos en sus ‘Estatutos o Reglamentos Internos’, por tanto, la Asociación Cooperativa, una vez más, queda fuera de su argumento sancionador, gracias a las disposiciones 6 y 7 de sus Estatutos”. (Resaltado y subrayado de la cita).
Adicionalmente, agrega que la Superintendencia no puede basarse “…en una Resolución Ministerial para desvirtuar lo anterior, toda vez que, la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas priva sobre cualquier Resolución atendiendo a la Jerarquía Legal…”.
Finalmente, solicita se declare con lugar la demanda de nulidad y se anule el acto administrativo impugnado.
IV
ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
La abogada Marianella Serra, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 112.060, actuando como representante judicial de la Procuraduría General de la República, mediante escrito consignado en fecha 18 de junio de 2015, solicitó se declare sin lugar la demanda de nulidad ejercida, en los términos que a continuación se expresan:
1) Respecto al vicio de incompetencia manifiesta denunciado por la demandante, señaló que “la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas tiene por objeto establecer las normas para la organización y funcionamiento de las cooperativas –artículo 1°-, asimismo, la Superintendencia Nacional de Cooperativas, es un órgano creado para ejercer funciones de control y fiscalización sobre las mismas y sus organismos de integración –artículo 77- y finalmente, tiene asignadas funciones específicas, incluso atribuciones necesarias en materia de fiscalización, para así tomar las medidas correctivas, y se ejerzan las acciones a las que hubiere lugar –artículos 81 y 82-”.
Que “…no existe error en la interpretación del artículo 112 de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas, debido a que la Superintendencia es el órgano competente para establecer, conocer y prever las normas generales en la organización y funcionamiento de las cooperativas, y así determinar en la decisión respectiva la existencia o no de infracciones, establecer las sanciones, así como los correctivos a que hubiere lugar (…)”.
2. Con relación al vicio de falso supuesto de hecho y de derecho, manifestó que “…la Administración consideró todo lo alegado y probado en autos; visto que [de] los actos objeto de impugnación se evidencia que la SUNACOOP, detalló los antecedentes del caso, narró los alegatos de los recurrentes, las pruebas, expuso las consideraciones para decidir, y resolvió conforme a derecho”. (Agregado de la Sala).
Que la demandante “…incumplió con lo establecido en los artículos 65 y 66 de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas; así como lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de su propio documento-estatutario; y consecuentemente, lo contemplado en la Providencia Administrativa N° 033-05 de fecha 14 de octubre de 2005, que establece los Parámetros para la Aplicación de los Procedimientos Disciplinarios en las Cooperativas y Organismos de Integración; al excluir a los denunciantes como asociados sin ningún asidero legal, ni procedimiento”.
Además, agregó que “…del Informe de Fiscalización de fecha 04 de marzo de 2009, constante de diecisiete (17) páginas, la SUNACOOP refleja la existencia de diversas irregularidades por parte de la cooperativa CODIAM XX, R.L….”.
Que “no consta en el devenir del procedimiento administrativo que el informe de fiscalización de fecha 04 de marzo de 2009, haya sido impugnado en la etapa probatoria, ni tampoco demostró la cooperativa CODIAM XX R.L., que hubiese consignado los requisitos establecidos en la Providencia Administrativa N° 033-05, de fecha 14 de octubre de 2005, que contempla los Parámetros para la Aplicación de los Procedimientos Disciplinarios en las Cooperativas y Organismos de Integración: además que la Administración en cada uno de los actos emitidos valoraron las pruebas sustanciadas en el expediente formado para tal fin, llevado por la Superintendencia Nacional de Cooperativas”.
Finalmente, solicitó se declare sin lugar la demanda de nulidad incoada.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre la demanda de nulidad con medida cautelar de suspensión de efectos ejercida por la representación judicial de la Asociación Cooperativa Organizada de Distribuidores Independientes de Aguas Minerales XX R.L., (CODIAM XX, R.L.), contra la “Providencia Administrativa signada con la nomenclatura N° 094-11 de fecha 19 de mayo de 2011 que declaró Parcialmente Con Lugar [la] denuncia efectuada por los ciudadanos Cristóbal Medina y Jairo Espinosa, titulares de las cédulas de identidad 22.350.792 y 12.565.427 (...) sustanciado mediante procedimiento sancionatorio así [como] contra [la] Providencia Administrativa N° PARR-181-12 de fecha 05 de marzo de 2012, que resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto por dicha Asociación Cooperativa, siendo agotada la vía Administrativa en última instancia con el ejercicio del Recurso Jerárquico” (Agregados de la Sala), por ante el Ministerio del Poder Popular para las Comunas y los Movimientos Sociales, el cual (según advierte la Sala del expediente administrativo), dictó la Resolución Nro. 077-2012 de fecha 29 de junio de 2012, que declaró sin lugar el recurso y confirmó el contenido de la Providencia Nro. PARR-181-12 de fecha 5 de marzo de 2012, antes aludida, en la que fue establecida la competencia de la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP), para emitir los actos administrativos impugnados; se indicó que los ciudadanos Cristobal Medina y Jairo Espinosa, antes identificados, ostentan la cualidad de asociados de la referida Cooperativa y se acordó la reincorporación de estos últimos al mencionado ente asociativo. Sin embargo, antes de proceder en tal sentido, a juicio de esta Sala son oportunas las siguientes precisiones:
Conforme fue anteriormente referido, en la oportunidad de señalar la pretensión que persigue ver satisfecha, la recurrente expresamente solicitó se declare la nulidad de la “Providencia Administrativa signada con la nomenclatura N° 094-11 de fecha 19 de mayo de 2011” así como de la “Providencia Administrativa N° PARR-181-12 de fecha 05 de marzo de 2012, que resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto por dicha Asociación Cooperativa”. Al respecto, interesa destacar que a través del primero de los referidos actos administrativos, fue resuelta la denuncia interpuesta por los ciudadanos Jairo Espinoza, Cristóbal Medina y Pedro García, ya identificados, y en el segundo, se declaró parcialmente con lugar el recurso de reconsideración ejercido contra del mencionado acto primigenio.
En este contexto, debe destacarse que conforme a lo previsto en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, así como en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, no es exigido como requisito para la admisibilidad de la demanda, el agotamiento de la vía administrativa, permitiendo al administrado la opción de acudir para su revisión en segundo grado en sede administrativa ante el órgano pertinente, o bien impugnarlo en sede jurisdiccional una vez transcurridos los lapsos correspondientes. (Ver sentencia de esta Sala Nro. 6302 del 23 de noviembre de 2005, Caso: Teresa de Jesús Centeno de Díaz Vs. Alcaldía del Municipio Simón Rodríguez del Estado Anzoátegui).
De tal manera que, en el supuesto de que la demandante haya optado por recurrir en sede administrativa, como en el caso de autos, el acto susceptible de impugnación no sería el primigenio, sino aquel mediante el cual la Administración decidiera el recurso administrativo de que se trate, esto es, el acto que causa estado “entendido como aquél que implica la resolución con plenos efectos jurídicos de una cuestión sometida a la Administración y por ende, resuelve el fondo del asunto.” (Ver sentencia de esta Sala Nro. 6450 del 1° de diciembre de 2005, Caso: Jesús Moisés Benaim Ball Vs. Dirección General de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría General de la República).
En ese sentido, los fundamentos de hecho y de derecho de la demanda ejercida ante esta Sala debieron estar referidos al acto administrativo que causó estado en el caso, es decir, la Resolución Nro. 077-2012 de fecha 29 de junio de 2012, emanada del Ministerio del Poder Popular para las Comunas y los Movimientos Sociales, que declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto por la Cooperativa Organizada de Distribuidores Independientes de Aguas Minerales CODIMA XX R.L., en el que esta última formuló cuatro (4) denuncias que pueden resumirse del siguiente modo: 1) los ciudadanos Cristobal Medina y Jairo Espinoza (en virtud de haber sido excluidos) no ostentan el carácter de cooperativistas y en razón de ello la Superintendencia Nacional de Cooperativas no debió escuchar sus planteamientos; 2) que se omitió analizar el contenido de las asambleas generales de la asociación cooperativa de fechas 28 de abril de 2006 y 28 de febrero de 2007, en las que se autoriza a los representantes de la misma para “adquirir terrenos”; 3) que los denunciantes no demostraron las irregularidades administrativas a las que aludieron, así como resulta insuficiente “un informe de inspección” para considerar que en efecto estas ocurrieron “toda vez que proviene del mismo ente administrativo”; 4) a la Superintendencia Nacional de Cooperativas no le correspondía declarar la presunta ilegalidad de las donaciones con base a lo alegado por los denunciantes, quienes no demostraron la certeza de dicha afirmación.
Ahora bien, de un examen de las actas que integran el expediente se advierte que en la Resolución Nro. 077-2012 de fecha 29 de junio de 2012, emanada del Ministerio del Poder Popular para las Comunas y los Movimientos Sociales (cuyo contenido fue anteriormente citado), atendiendo a las denuncias planteadas por la recurrente en el recurso jerárquico emitió los siguientes pronunciamientos: 1.- La legitimidad de un denunciante no es presupuesto indispensable para que la Administración Pública realice una averiguación; 2.-La libertad de empresa y el derecho de propiedad no son derechos absolutos, sino que por el contrario, su ejercicio por parte de la Cooperativa se encuentra “delimitado por restricciones legales, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad u otras de interés social” 3.- El documento contentivo del acta correspondiente a la Asamblea celebrada el 28 de abril de 2006, al verificarse que en algunas partes resultaba ilegible y adicionalmente estaba incompleto, no había lugar a valorarlo; 4.- El acta de asamblea de fecha 28 de febrero de 2007, sí fue valorada y 5.-Las donaciones realizadas por la Cooperativa recurrente debieron ser autenticadas e indicar el monto al que se refieren.
Así, de un contraste entre los pronunciamientos contenidos en la Resolución Nro. 077-2012 de fecha 29 de junio de 2012, emanada del Ministerio del Poder Popular para las Comunas y los Movimientos Sociales y los que forman parte de los actos impugnados por la parte actora, esto es la “Providencia Administrativa signada con la nomenclatura N° 094-11 de fecha 19 de mayo de 2011” así como de la “Providencia Administrativa N° PARR-181-12 de fecha 05 de marzo de 2012, que resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto por dicha Asociación Cooperativa”, advierte esta Sala que en cada caso se trataron aspectos distintos, lo cual respondió a que los alegatos planteados por la recurrente al formular el recurso de reconsideración (por ejemplo), no se corresponden con las denuncias formuladas al interponer el jerárquico, y ello implica que lo establecido por la Administración al resolver este último y que no hubiere sido impugnado al plantear la demanda objeto de consideraciones, en principio, no habría lugar a revisarlo.
No obstante lo anterior, en virtud de la tutela judicial efectiva consagrada en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y visto que el acto que agotó la vía administrativa -entre otros pronunciamientos- ratificó el contenido de la Providencia Nro. PARR-181-12 de fecha 5 de marzo de 2012, (objeto de impugnación ante esta Sala), en consecuencia pasa esta Máxima Instancia a revisar las denuncias formuladas por la recurrente (en el libelo de demanda) que efectivamente se correspondan con las conclusiones establecidas en la mencionada actuación administrativa.
En tal sentido, observa la Sala que en la citada Providencia Nro. PARR-181-12, fue declarado lo que a continuación se resume:
1.-Respecto a la incompetencia alegada, la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP) indicó: “la fiscalización constituye la principal función que ejerce [el referido ente] lo cual lleva intrínseca todo aquello que tiene que ver con la supervisión y control de las Cooperativas y Organismos de Integración, derivándose de esta función fiscalizadora el tener que velar por el estricto cumplimiento de las disposiciones de esta Ley” y en tal sentido concluyó: “(...) las Cooperativas (...) deben tener instituido en su cuerpos normativos internos todo lo referente al régimen disciplinario, en el entendido de diseñar bien en sus Estatutos Sociales o en su Reglamento Interno no solo lo referente a las causales que motiven la aplicación de alguna medida disciplinaria sino también todo lo relacionado con las instancias para conocer de tales medidas (...)”. (Agregado de la Sala).
2.-En cuanto a la validez de las decisiones que tomen los representantes de la Cooperativa en las Asambleas celebradas conforme a sus Estatutos, a los fines de acordar la exclusión de algún socio integrante de la misma, se decidió lo siguiente. “(...) dadas las pruebas aportadas al proceso quedó evidenciado que el ciudadano Cristobal Medina (...) continuaba haciendo vida dentro de la Asociación Cooperativa, ello en virtud de que a pesar de haber renunciado en fecha 25 de mayo de 2005, en fecha 18 de noviembre de 2006, fue designado Secretario de Contraloría (...)”, y en virtud de ello, en la mencionada Providencia Administrativa (Nro. PARR-181-12), se pasó a verificar el régimen disciplinario aplicable, respecto al cual se concluyó:
“(...) Ahora bien, de la revisión efectuada a la normativa interna de la Asociación Cooperativa (...) se constató que efectivamente (...) tienen previsto (...) las causas de exclusión y suspensión de asociados, más sin embargo, en lo atinente al procedimiento y las instancias para excluir y suspender a los socios, los estatutos sociales hacen una remisión al reglamento interno (...) lo cual quedó confirmado en la fiscalización realizada a la Cooperativa en fecha 25 y 27 de febrero de 2009 (...) en la cual se reseña lo siguiente: ‘ es oportuno señalar que la cooperativa ha venido aplicando procedimientos disciplinarios, sin el debido proceso establecido en el artículo 66 de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas’ (...) [Por lo tanto] no se trata de una desacertada aplicación de la ley (...) no se trata de anular la potestad de decisión de la Asamblea General [sino] de garantizar el derecho a la defensa [a través] de un debido procedimiento disciplinario (...)”.(Agregado de la Sala).
3.-Con relación al alegato de la recurrente referido a que se omitió la valoración del libro de asistencias a las asambleas, sin bien se advirtió que en efecto dicho medio probatorio no fue apreciado en la oportunidad de dictar el acto primigenio (Nro. 094-11 de fecha 19 de mayo de 2011), no obstante ello y luego de verificar el contenido de varias de las actas que integran el expediente administrativo se concluyó que los ciudadanos Jairo Espinoza y Cristobal Medina estuvieron presentes en la totalidad de las asambleas que fueron objeto de examen y visto que este último fue designado Secretario de la Instancia de Contraloría, en fecha 18 de noviembre de 2006, se estableció que ambos “fungían con la cualidad de asociados” de la Cooperativa.
4.-Respecto a que la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP) incurrió en una contradicción, al considerar por una parte válida la renuncia del ciudadano Cristobal Medina y al mismo tiempo se pronuncia sobre su reincorporación, la Providencia Nro. PARR-181-12, indicó que “no se evidencia del dictamen emitido (...) que se haya señalado que la renuncia presentada por el [prenombrado] ciudadano sea válida”. (Agregado de la Sala).
5.-Finalmente y en cuanto a la denuncia de la recurrente, relativa a la presunta usurpación de funciones por parte de la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP), al acordar la reincorporación de los asociados que habían sido excluidos, se indicó:
“(...) con ocasión del ejercicio de las funciones atribuidas a la Superintendencia Nacional de Cooperativas, ésta al actuar como árbitro en los conflictos de las Asociaciones Cooperativas u Organismos de Integración o como supervisor de éstas, (...) al determinar infracciones, además de señalarlas y establecer las sanciones, corresponde adicionalmente indicar las correcciones [conforme a lo previsto] en los artículos 82 (...) y 112 de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas (...) por lo que no se trata de una invasión del estrato jurisdiccional (...) sino de la aplicación de un mandato que es consustancia con el ejercicio de la potestad consagrada en [la ley] (...)”. (Agregados de la Sala).
Realizadas las anteriores precisiones, pasa esta Sala a decidir (conforme fue señalado anteriormente), solo las denuncias planteadas en el libelo de demanda que se correspondan con los pronunciamientos contenidos en la Providencia Nro. PARR-181-12 de fecha 5 de marzo de 2012 (antes resumidos), lo cual se hace del siguiente modo:
1. Incompetencia manifiesta y usurpación de funciones.
La demandante señala que la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP) incurre en el referido vicio, “…al extralimitarse en sus funciones, producto de un Falso Supuesto de Derecho derivado de un error de interpretación del Artículo 112 de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas”.
Sostiene que con base al precitado artículo, la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP) considera que puede declarar la nulidad del acta de asamblea, atendiendo a la atribución de aplicar “los correctivos a que hubiere lugar”.
Que tal atribución en ningún caso puede conllevar a declarar la nulidad de lo resuelto en Asamblea de Asociados, porque la Administración -en su criterio- debe limitarse a resolver conflictos de intereses y no de derecho porque estos últimos se encuentran reservados a los tribunales.
Con relación a la denuncia bajo análisis, debe destacar esta Sala en primer término, que la competencia ha sido entendida como un título formal de habilitación, como la aptitud de las personas que actúan en el campo del Derecho Público de emanar determinados actos jurídicos, por lo que la incompetencia como vicio de los actos administrativos se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un acto para el cual no estaba legalmente autorizada, distinguiéndose jurisprudencialmente dentro de dicha irregularidad, tres tipos específicos de anomalías, a saber: a) la usurpación de autoridad, b) la usurpación de funciones, y c) la extralimitación de funciones; esta última ocurre cuando la autoridad administrativa investida legalmente de funciones públicas dicta un acto que constituye un exceso de las atribuciones que le han sido conferidas.
Determinar la incompetencia de un órgano de la Administración supone demostrar que el mismo ha actuado sin un poder jurídico previo que legitime su actuación, debiendo precisarse que de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, solo la incompetencia manifiesta vicia de nulidad absoluta el acto, entendida dicha incompetencia manifiesta como aquella que es grosera, patente, esto es, cuando sin particulares esfuerzos interpretativos se comprueba que otro órgano es el realmente competente (Vid, sentencias de esta Sala Nos. 122 y 385 de fechas 30 de enero de 2008 y 30 de marzo de 2011, respectivamente).
Bajo estas premisas, se aprecia que en el caso concreto, la incompetencia ha sido alegada con fundamento de la errónea interpretación del artículo 112 de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.285 en fecha 18 de septiembre de 2001), por cuanto, a decir de la accionante, la disposición legal en referencia no faculta a la Superintendencia para anular el acta de asamblea (folio 150 del expediente administrativo) mediante la cual se excluyeron a los socios denunciantes de la Asociación Cooperativa demandante y en cuyo texto se indicó:
“Asamblea General Extraordinaria n° 23 de Asociados de la Cooperativa Codiam XX R.L. celebrada el doce (12) de mayo del 2007. Hoy, sábado doce (12) de mayo del año de mil siete (2007), siendo las tres (03) de la tarde, en la sede de la Cooperativa (...) se celebró Asamblea General Extraordinaria de Asociados n° 23 (...) contando con la asistencia de veintiún (21) asociados (...) a los fines de tratar el siguiente orden del día (...) 6. Exclusión de los asociados Cristóbal Medina y Jairo Espinoza (...) se da inicio a la Asamblea Extraordinaria convocada para el día de hoy (...) toma la palabra un asociado (...) Punto siguiente: Exclusión de Asociados. Con relación a este punto la Presidencia informa que los asociados Cristóbal Medina y Jairo Espinoza, vienen incumpliendo con los artículos 05,06 y 07 de los Estatutos de la Cooperativa y con los artículos 22 y 23 de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas. Habiéndose mantenido ausentes en las reuniones realizadas, dejaron de cancelar los pagos aprobados para el aporte de capital y cuotas mensuales (...) por lo tanto se somete a consideración de esta Asamblea General la Exclusión de los asociados antes mencionados, resultando aprobada en forma unánime (...)”. (Destacado de esta decisión).
En este orden de consideraciones, se advierte que la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP), de conformidad con lo previsto en el artículo 81 de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas, tiene atribuidas las siguientes funciones:
“Artículo 81. La Superintendencia Nacional de Cooperativas tiene las siguientes funciones:
1. Ejercer la fiscalización de las cooperativas de acuerdo con lo establecido en esta Ley.
2. Organizar un servicio de información sobre las cooperativas con el objeto de facilitar el control de las mismas.
3. Imponer sanciones a las cooperativas de conformidad con las disposiciones de esta Ley.
4. Coordinar con otros organismos oficiales competentes la ejecución de las políticas de control en materia cooperativa.
5. Dictar, dentro del marco de sus competencias, las medidas que fueren necesarias para el cumplimiento de sus funciones.
6. Emitir las certificaciones a las que se refiere esta Ley.
7. Remitir a los organismos de integración la información y los documentos relacionados con las cooperativas afiliadas para que estos organismos coadyuven en la corrección de las irregularidades detectadas.
8. Las demás que establezca esta Ley”. (Destacado de la Sala).
A su vez y respecto a la función fiscalizadora de la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP), establecida en el primer numeral de la norma anteriormente citada, el artículo 82 eiusdem establece:
“La fiscalización
Artículo 82. La función de fiscalización de la Superintendencia Nacional de Cooperativas se ejercerá sin perjuicio de la que corresponda a otros organismos oficiales en cuanto a las actividades específicas de las distintas cooperativas. Estos entes públicos deberán tomar en cuenta las especificidades de estas organizaciones derivadas del acto cooperativo.
En ejercicio de su función fiscalizadora la Superintendencia Nacional de Cooperativas tiene las siguientes atribuciones:
1. Requerir la documentación y realizar las investigaciones que sean necesarias.
2. Asistir a las asambleas o reuniones generales de asociados.
3. Suspender las resoluciones de los órganos sociales cuando fueran contrarias a la Ley, el estatuto o los reglamentos.
4. Intervenir a las cooperativas cuando existan motivos que pongan en riesgo, grave e inminente de existencia, previa consulta al Consejo Cooperativo.
5. Solicitar al juez competente la disolución y liquidación de la cooperativa cuando cometan infracciones cuya gravedad aconseje la cesación de su existencia, previa consulta al Consejo Cooperativo.
6. Coordinar su labor con otros organismos competentes por razón de las actividades de las cooperativas.
7. Impedir el uso indebido de la palabra cooperativa conforme a esta Ley.
8. Velar por el estricto cumplimiento de las disposiciones de esta Ley.
9. Las demás que establezcan esta Ley.
La Superintendencia Nacional de Cooperativas entregará a los asociados, cooperativas y a los organismos de integración el resultado de las investigaciones y fiscalizaciones que realizare, con el objeto de que sean analizadas y aplicadas las medidas correctivas o para que se ejerzan las acciones a las que hubiere lugar”.
De manera que en cumplimiento a lo establecido en los artículos precedentemente citados, si bien la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP), es el ente encargado de ejercer la fiscalización de las cooperativas y en consecuencia se encuentra facultado para velar por el cumplimiento de todas las exigencias previstas en la ley, imponer sanciones y aplicar los correctivos a que hubiere lugar (en el supuesto de que éstas incurran en infracción), no advierte esta Sala que en el marco de las aludidas atribuciones conferidas, pueda anular las asambleas de asociados celebradas por la Asociación Cooperativa que hubiere sido objeto de fiscalización, como en efecto ocurrió en el caso.
En este orden de consideraciones, resulta oportuna la cita de lo previsto en el artículo 66 de referida Ley Especial de Asociaciones Cooperativas, así como su disposición cuarta, que disponen:
“Artículo 66. Los asociados podrán ser excluidos o suspendidos en sus derechos por las causas previstas en el estatuto y sus reglamentos. El estatuto establecerá el procedimiento para adoptar la suspensión o exclusión y cuales instancias podrán suspender a los asociados. En cualquier caso se garantizará siempre el debido proceso. Se podrá recurrir, en todos los casos, ante la asamblea o reunión general de asociados, ante las instancias de conciliación y arbitraje, si la cooperativa fuese parte de esos sistemas, y de no ser parte, ante los tribunales competentes.”
“Disposición Transitoria Cuarta. Hasta tanto no se cree la jurisdicción especial en materia asociativa, los tribunales competentes para conocer de las acciones y recursos judiciales previstos en esta Ley, son los tribunales de Municipio, independientemente de la cuantía del asunto. Para su tramitación se aplicará el procedimiento del juicio breve previsto en el Código de Procedimiento Civil”.
Conforme se aprecia, ante la eventual exclusión de los asociados, estos últimos tienen la posibilidad de recurrir esa decisión “ante la asamblea o reunión general de asociados, ante las instancias de conciliación y arbitraje (en caso de resultar aplicable) (...), y de no ser parte, ante los tribunales competentes.”, y en este último caso, serán los tribunales de Municipio los competentes para conocer de la acción que por dicho motivo fuera planteada, lo cual implica que el legislador expresamente dispuso un procedimiento a seguir en caso de ocurrir . De manera que en el referido cuerpo normativo, fue expresamente previsto un procedimiento a seguir para los casos en que algún miembro de las asociaciones cooperativas fuese excluido, así como la determinación de las instancias competentes para resolver dicho asunto, lo cual a juicio de esta Sala corrobora la conclusión anteriormente establecida, esto es, que la Superintendencia Nacional de Cooperativas, no estaba facultada, en el marco de sus atribuciones, para anular las asambleas de asociados celebradas por la Asociación Cooperativa y en tal virtud se declara procedente el vicio de incompetencia alegado por los apoderados judiciales de la parte actora. Así se decide.
Establecido lo anterior, esta Sala considera inoficioso pronunciarse con relación al resto de las denuncias formuladas por la recurrente y declara con lugar el recurso de nulidad planteado. En consecuencia, se anula acto administrativo identificado con el Nro. 077-2012 de fecha 29 de junio de 2012, dictado por el Ministro del Poder Popular para las Comunas y los Movimientos Sociales, la Providencia Administrativa Nro. PARR-181-12 del 5 de marzo de 2012, dictada por la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP), así como la Providencia Administrativa sancionatoria Nro. 094-11, dictada el 19 de mayo de 2011 por dicho ente, específicamente en lo que se refiere a la declaratoria de nulidad de la “Asamblea General Extraordinaria n° 23 de Asociados de la Cooperativa Codiam XX R.L. celebrada el doce (12) de mayo del 2007”. Así se declara.
VI
DECISIÓN
Con fundamento en los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR la demanda de nulidad incoada por la representación judicial de la ASOCIACIÓN COOPERATIVA ORGANIZADA DE DISTRIBUIDORES INDEPENDIENTES DE AGUAS MINERALES XX, R.L. (CODIAM XX, R.L.), contra la Resolución Nro. 077-2012 de fecha 29 de junio de 2012, dictada por el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS COMUNAS Y LOS MOVIMIENTOS SOCIALES que declaró sin lugar el recurso jerárquico ejercido contra la Providencia Nro. PARR-181-12 de fecha 5 de marzo de 2012 dictada por la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP).
En consecuencia, se ANULAN: 1) el acto administrativo identificado con el Nro. 077-2012 de fecha 29 de junio de 2012, dictado por el Ministro del Poder Popular para las Comunas y los Movimientos Sociales; 2) la Providencia Administrativa Nro. PARR-181-12 del 5 de marzo de 2012, dictada por la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP) y 3) la Providencia Administrativa sancionatoria Nro. 094-11, dictada el 19 de mayo de 2011 por dicho ente, específicamente en lo que se refiere a la declaratoria de nulidad de la “Asamblea General Extraordinaria n° 23 de Asociados de la Cooperativa Codiam XX R.L. celebrada el doce (12) de mayo del 2007”.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Devuélvase el expediente administrativo y archívese el judicial. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los nueve (09) días del mes de mayo del año dos mil diecisiete (2017). Años 207º de la Independencia y 158º de la Federación.
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La Presidenta MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL |
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El Vicepresidente MARCO ANTONIO MEDINA SALAS |
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La Magistrada - Ponente BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
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El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA |
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La Magistrada EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD |
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En fecha nueve (09) de mayo del año dos mil diecisiete, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00502. |
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD |
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