Magistrada Ponente: EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO

Exp. Núm. 2012-1235

Por Oficio Núm. CSCA-2009-6392 de fecha 2 de agosto de 2012, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo remitió a esta Sala el expediente contentivo del recurso de nulidad interpuesto por los abogados Reinaldo Planchart Montemayor y Adolfo Antonio Paolini Pisani, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Núms. 1.370 y 9.707, respectivamente, actuando como apoderados judiciales de la sociedad mercantil PREVISIVOS PAOLINI, C.A. (PREPACA), inscrita el día 15 de junio de 1995, ante el Registro Mercantil de la Circunscripción judicial del Estado Táchira, bajo el Núm. 50, Tomo 20-A, contra el acto denegatorio tácito en virtud del silencio administrativo producido por el MINISTRO DEL PODER POPULAR DE PLANIFICACIÓN Y FINANZAS (hoy de Economía y Finanzas), al no decidir el recurso jerárquico ejercido contra la Providencia Administrativa Núm. FSS-2-3-000116 del 12 enero de 2011, emitida por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, mediante la cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Providencia Núm. FSS-2-3001100179 de fecha 14 de julio de 2010, dictada por la otrora Superintendencia de Seguros, en la que expresó que existen fundados y suficientes indicios para presumir que la empresa accionante al ofrecer servicios funerarios al público, realiza operaciones de seguros, lo cual contraviene lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley de Empresa de Seguros y Reaseguros, aplicable ratione temporis, hechos sancionables de acuerdo a lo previsto en el artículo 185 eiusdem.

Dicha remisión se efectuó en virtud de la sentencia Núm. 2012-1418, dictada por la referida Corte en fecha 16 de julio de 2012, mediante la cual se declaró incompetente para conocer del recurso de nulidad, y declinó la competencia en esta Sala Político-Administrativa.

En fecha 25 de julio de 2012, el abogado Reinaldo Planchart Montemayor, antes identificado, en su carácter de apoderado judicial de la parte actora, solicitó la regulación de competencia.

El 9 de agosto de 2012 se dio cuenta en Sala y por auto de la misma fecha, se designó ponente al Magistrado Emiro García Rosas, a los fines de decidir la regulación de competencia.

En fecha 16 de enero de 2013, se dejó constancia de la incorporación a la Sala Político Administrativa del Magistrado Suplente Emilio Ramos González.

El 31 de enero de 2013 el abogado Reinaldo Planchart Montemayor, antes identificado, solicitó pronunciamiento y, en fecha 16 de abril de 2013, copia certificada del presente expediente.

Por sentencia Núm. 01065 del 2 de octubre de 2013 esta Sala declaró lo siguiente:

(…) 1.- Su competencia para conocer el recurso de regulación de competencia. 2.-SIN LUGAR el aludido recurso ejercido por la sociedad mercantil antes mencionada, contra la sentencia Núm. 2012-1418 de fecha 16 de julio de 2012, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. 3.-Que es competente para conocer y decidir el recurso de nulidad interpuesto por la referida sociedad mercantil, en virtud del silencio administrativo del Ministro del Poder Popular de Planificación y Finanzas por no dar respuesta al recurso jerárquico incoado contra la providencia Administrativa No. FSS-2-3-000116 del 12 de enero de 2011, dictada por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, que declaró SIN LUGAR el recurso de reconsideración interpuesto por (…) la sociedad mercantil Previsivos Paolini C.A. (PREPACA)”.  

En el referido fallo, la Sala ordenó remitir la presente causa al Juzgado de Sustanciación para que se pronunciara sobre la admisibilidad del recurso de nulidad, previa notificación de las partes.

El 3 de octubre de 2013 el abogado Reinaldo Planchart Montemayor, antes identificado, solicitó copia certificada del expediente.

En fecha 29 de octubre de 2013 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.

Por auto del 28 de enero de 2014 el Juzgado de Sustanciación admitió cuanto ha lugar en derecho el recurso de nulidad incoado, en consecuencia se ordenó la notificación de la Procuraduría General de la República, Fiscalía General de la República, y del Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública (hoy Economía y Finanzas). Asimismo se ordenó librar el cartel a que se refiere el artículo 80 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Mediante diligencia de fecha 30 de enero de 2014, el abogado Reinaldo Planchart Montemayor, antes identificado, consignó copia certificada del recurso de revisión interpuesto ante la Sala Constitucional (Expediente Núm. 2013-001060) contra la sentencia Núm. 01065 de fecha 2 de octubre de 2013, emitida por la Sala Político-Administrativa.

El 11 de marzo de 2014 el abogado Reinaldo Planchart Montemayor, antes identificado, sustituyó el poder apud acta, en la abogada Delia Rojas de Ojeda, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Núm. 14.082.

En fecha 27 de marzo de 2014 se libró el cartel de emplazamiento a tenor de lo establecido en los artículos 80 y 81 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

El 1º de abril de 2014 la abogada Delia Rojas de Ojeda, antes identificada, en su carácter de apoderada judicial de la parte actora, retiró el cartel librado por esta Sala a los fines de su publicación, luego de lo cual fue consignado el 2 de abril de 2014.

Mediante auto de fecha 3 de abril de 2014, el Juzgado de Sustanciación ratificó la solicitud del expediente administrativo al entonces Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública.

En fecha 08 de abril de 2014 la abogada Loreyma Claros Oviedo, inscrita en el INPREABOGADO bajo Núm. 154.783, en su carácter de apoderada judicial del otrora Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública, consignó el expediente administrativo.

A través de auto de fecha 9 de abril de 2014, el Juzgado de Sustanciación acordó remitir las actuaciones a la Sala a los fines de que fijara la oportunidad para la Audiencia de Juicio.

En fecha 22 de abril de 2014 se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Emiro García Rosas; asimismo se fijó para el día 8 de mayo de 2014, a las once y cuarenta minutos de la mañana (11:40 a.m.), la Audiencia de Juicio de conformidad con el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por auto de fecha 8 de mayo de 2014, se difirió para el día jueves 29 de mayo de 2014, a las diez y veinte de la mañana (10:20 a.m.) la referida Audiencia de Juicio.

El 29 de mayo de 2014, siendo el día y hora fijada para la Audiencia de Juicio, comparecieron la representación de la parte recurrente, las sustitutas de la Procuraduría General de la República y la representación del Ministerio Público, los cuales consignaron sus escritos y promovieron pruebas.

En fecha 3 de junio de 2014 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.

Mediante auto de fecha 7 de octubre de 2014, el referido Juzgado declaró concluida la sustanciación y ordenó pasar las actuaciones a la Sala.

En fecha 14 de octubre de 2014, se dio cuenta en Sala y se fijó un lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de informes.

El día 23 de octubre de 2014, la representación judicial del Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública consignó escritos de informes.

En fecha 28 de octubre de 2014, se dejó constancia que la presente causa entró en estado de sentencia.

El 19 de noviembre de 2014, el abogado Luis Erison Marcano López, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Núm. 112.711, actuando en su carácter de representante del Ministerio Público, consignó escrito de opinión.

En fecha 29 de diciembre de 2014 se incorporaron a esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel, Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta, designados y juramentados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año.

Por auto del 15 de noviembre de 2016 se dejó constancia que, el 23 de diciembre de 2015, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el Magistrado Marco Antonio Medina Salas y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero, designados y juramentados por la Asamblea Nacional en esa misma fecha.

Mediante decisión Núm. 01254 de fecha 17 de noviembre de 2016 la Sala ordenó notificar a la parte actora, a fin de que manifestaran su interés en que se decida el presente asunto, dentro del lapso establecido en la referida decisión.

Mediante diligencia de fecha 29 de noviembre de 2016 la parte actora manifestó su interés en que se decida la causa.

El 9 de febrero de 2017 se dejó constancia del vencimiento del lapso establecido en la sentencia Núm. 01254 de fecha 17 de noviembre de 2016.

En fecha 24 de febrero de 2017, se eligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidente, Magistrado Marco Antonio Medina Salas; la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.

Revisadas las actas del expediente, esta Sala Político-Administrativa pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I

ACTO ADMINISTRATIVO

El recurso de nulidad de autos fue interpuesto contra el acto denegatorio tácito en virtud del silencio administrativo producido por el Ministro del Poder Popular de Planificación y Finanzas (hoy de Economía y Finanzas), al no decidir el recurso jerárquico ejercido contra la Providencia Administrativa Núm. FSS-2-3-000116 del 12 enero de 2011, emitida por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora (SUDEASEG), mediante la cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Providencia Núm. FSS-2-3001100179  de fecha 14 de julio de 2010, dictada por la otrora Superintendencia de Seguros, en la que expresó que existen fundados y suficientes indicios para presumir que la empresa accionante al ofrecer servicios funerarios al público, realiza operaciones de seguros, lo cual contraviene lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley de Empresa de Seguros y Reaseguros, aplicable ratione temporis, hechos sancionables de acuerdo a lo previsto en el artículo 185 ejusdem.

En la Providencia Núm. FSS-2-3-000116 se estableció lo siguiente:

“Visto que el ciudadano JAVIER IGNACIO PAOLINI ECHEVERI, en su condición de presidente de la empresa PREVISIVOS PAOLINI C.A. (PREPACA), a través del contrato de afiliación para prestación de servicios funerarios a futuros, realiza dicho servicios que son característicos de la actividad aseguradora, lo cual contraviene lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, lo cual es sancionable de acuerdo a lo establecido en el artículo 185 ejusdem, ambas disposiciones vigentes para el momento de los hechos relacionados con el presente caso, por lo que esta Superintendencia de la Actividad Aseguradora pasa a realizar consideraciones correspondientes.

CONSIDERACIONES DE ESTA SUPERINTENDENCIA DE LA ACTIVIDAD ASEGURADORA

Visto que el artículo 30 del Decreto con Fuerza de Ley del Contrato de Seguros define el Riesgo como el suceso futuro e incierto que no depende exclusivamente de la voluntad del tomador (…).

Visto que de acuerdo a lo previsto en el artículo 38 (…), establece que se entiende por indemnización la suma que debe pagar las empresas de seguros en caso de que ocurra un siniestro (…).

Visto que de acuerdo a lo establecido en el artículo 3 (…) sólo podrán realizar actividad aseguradora (…) las empresas de seguros, previa autorización de la Superintendencia (…).

Visto que (…) se advirtió que la empresa (…), ofrece servicios funerarios a través del contrato de afiliación para prestación de servicios funerarios a futuros (folio 9) y en este sentido este Organismo se permite invocar la Sentencia N° 000666 de fecha 02 de mayo de 2007, dictada por la Sala Político Administrativa (…), la cual señaló lo siguiente: (…).

Visto que ha quedado demostrado que los servicios ofrecidos por la empresa (…) son actividad aseguradora.

Visto que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley de la Actividad Aseguradora, sólo podrán ejercer la actividad aseguradora, los sujetos regulados como son las empresas de seguros, una vez autorizadas o registradas por ante la Superintendencia (…).

Visto que de acuerdo a lo dispuesto en la Disposición Transitoria Sexta de la Ley de la Actividad Aseguradora, las empresas que pretendan ejercer la Actividad Aseguradora, dentro de los ciento (sic) (180) días continuos siguientes a la fecha de la entrada en vigencia de dicha Ley (…), deberán solicitar la autorización por ante la Superintendencia (…).

Visto que de acuerdo a la actividad que realiza la empresa PREVISIVOS PAOLINI C.A. (…), podría ser una empresa de seguros regulada por esta Superintendencia (…), por lo que deberá solicitar su inscripción como tal, de conformidad con lo previsto en la Disposición Transitoria Sexta de la Ley de la Actividad Aseguradora (…) dentro de los ciento (sic) (180) días continuos siguientes a la fecha de su entrada en vigencia. 

(…omissis…)

DECIDE

PRIMERO: Declara SIN LUGAR el Recurso de Reconsideración (…).

SEGUNDO: Exhorta a los representantes y/o apoderados de la empresa PREVISIVOS (…), a solicitar su inscripción y/o registro por ante la Superintendencia (…).

TERCERO: Advierte a los representantes y/o apoderados de la empresa (…) que de no cumplir con los extremos de ley (…), se hará acreedora de las sanciones a que hubiere lugar (…)” (sic).

II

RECURSO DE NULIDAD

Mediante escrito presentado el 6 de marzo de 2012 ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, los abogados Reinaldo Planchart Montemayor y Adolfo Antonio Paolini Pisani (ya identificados), actuando como apoderados judiciales de la sociedad mercantil Previsivos Paolini, C.A. (PREPACA), interpusieron el ya descrito recurso de nulidad contra el acto denegatorio tácito en virtud del silencio administrativo producido por el entonces Ministro del Poder Popular de Planificación y Finanzas, al no decidir el recurso jerárquico ejercido contra la Providencia Administrativa Núm. FSS-2-3-000116 del 12 enero de 2011, emitida por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora (SUDEASEG). En dicho escrito adujeron lo siguiente:

Que en fecha 10 de agosto de 2009 “LA SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS, dictó la PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA Nº FSS-2-3-002291, mediante la cual decide: ‘La apertura de oficio de una averiguación administrativa a la empresa PREVISIVOS PAOLINI, C.A (PREPACA), a objeto de determinar si la naturaleza de las actividades que desarrolla, contraviene lo estatuido en el artículo 2º de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros (…)”.

Que en esa misma fecha “fue notificada [su] representada, mediante oficio de fecha 10 de agosto de 2.009, [el cual fue] recibido en las oficinas (…) el día 03 de septiembre de 2.009 (…)”. (Agregado de la Sala).

Que el 14 de julio de 2010 “LA SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS, dictó la PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA Nº FSS-2-30011799, mediante la cual decid[ió]: ‘Que existen fundamentos y suficientes indicios para presumir (sic) que la empresa PREVISIVOS PAOLINI, C.A (PREPACA), al ofrecer servicios funerarios al público, realiza operaciones de seguros, lo cual contraviene lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, hecho sancionable de acuerdo a lo previsto en el artículo 185 ejusdem’…” (sic). (Agregado de la Sala).

Que en fecha 10 de agosto de 2010 se le notificó a su mandante de la referida providencia. Posteriormente, el 23 de agosto de 2010, interpusieron “RECURSO DE RECONSIDERACIÓN por ante la Superintendencia de la Actividad Aseguradora”.

Que en fecha 12 de enero de 2011, “mediante la providencia N° FSS-2-3-00016, la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, decidió declarar sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto, notificando a [su] mandante, mediante oficio recibido en la ciudad de San Cristóbal del Estado Táchira en la oficina de [su] representada (…) el cual fue entregado por IPOSTEL el día TRES (03) DE MAYO DE DOS MIL ONCE (2.011)”. (Agregado de la Sala).

Que el 16 de mayo de 2011 ejercieron recurso jerárquico ante el “Ministerio de Planificación y Finanzas, contra la providencia administrativa Nº FSS-2-3-000116 DE FECHA 12 DE ENERO DE 2.011”.

Que “transcurrido el lapso de noventa días hábiles contados a partir de la fecha de la interposición del RECURSO JERÁRQUICO, establecido en el artículo 32 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sin que el Ministerio de Planificación y Finanzas hubiere decidido el recurso interpuesto, o notificado legalmente la decisión si la hubiere dictado, (…) le surge a [su] mandante el interés procesal para interponer demanda de NULIDAD del acto administrativo de efectos particulares, contenido en la PROVIDENCIA N° FSS-2-3-000116, DE FECHA 12 DE ENERO DE 2.011, y subsidiariamente la nulidad del acto administrativo de efectos particulares contenido en la PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA N FSS-2-3-0011799, de fecha 14 de julio de 2.010, dictadas: la primera por LA SUPERINTENDENCIA DE LA ACTIVIDAD ASEGURADORA, y la segunda por la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS” (sic) (Mayúsculas del escrito). (Agregado de la Sala).

Que “LA PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA Nº FSS-2-3-000116, DICTADA EN FECHA 12 DE ENERO DE 2.011” es nula por incurrir en el vicio de “AUSENCIA DE MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO…”.

Que “de la simple lectura del texto de la PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA Nº FSS-2-3-000116, dictada EN FECHA 12 DE ENERO DE 2.011, se evidencia que la Superintendencia de la Actividad Aseguradora fundó su decisión en normas legales previstas en la NUEVA LEY DE LA ACTIVIDAD ASEGURADORA, vigente desde el 30 de julio de 2.010, aplicando al recurso de reconsideración en forma retroactiva dichas normas, puesto que la PROVIDENCIA Nº FSS-2-3-001799 DE FECHA 14 DE JULIO DE 2.010, sobre la cual se interpuso el recurso de reconsideración fue dictada antes de entrar en vigencia la NUEVA LEY h, y los hechos por los cuales se instauró el proceso administrativo que originó la providencia última señalada, sucedieron bajo la vigencia del DECRETO CON FUERZA DE LEY DE EMPRESAS DE SEGUROS Y REASEGUROS Nº 1.545, de fecha 09 de noviembre de 2.001, circunstancia que vicia de NULIDAD ABSOLUTA la PROVIDENCIA Nº FSS-2-3-000116, dictada EN FECHA 12 DE ENERO DE 2.011, porque viola la garantía constitucional contenida en el Artículo 24 [de] la Constitución Nacional (…)” (Mayúsculas y negrillas del escrito). (Agregado de la Sala).

Que “la Superintendencia de la Actividad Aseguradora dicta el acto administrativo sin atenerse a las normas legales vigentes para el momento de la ejecución de los hechos que dieron origen a la apertura del procedimiento administrativo que produjo la PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA Nº FSS-2-300011799 de fecha 14 de julio de 2.010”.

Que además se observa que en “dicha providencia (…) la Superintendencia (…) no señala los hechos en que fundamenta su decisión. En dicha providencia se transcriben los artículos de la ley y jurisprudencia, y no se señalan las pruebas que sirven de fundamento para dictarla; pero más grave aún, en su decisión expresa: ‘PRIMERO.- Declarar que existen fundados y suficientes indicios para presumir que la empresa PREVISIVOS PAOLINI C.A. (PREPACA), al ofrecer servicios funerarios al público realiza operaciones de seguros…’, expresión que no determina con precisión sino hace presumir la conducta que según la Superintendencia de la Actividad Aseguradora viola la ley” (sic).

Que “LA PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA Nº FSS-2-3-001799, DE FECHA 14 DE JULIO DE 2.010” es nula por incurrir en el vicio de “VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO, GARANTÍAS CONSTITUCIONALES Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE RIGE A TODO ÓRGANO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA”.

Que “entre el día 03 de noviembre de 2.009, (fecha de la notificación a [su] representada) y el 14 de julio de 2.010, (fecha cuando la Superintendencia de Seguros, dictó la providencia administrativa Nº FSS-2-3-001799 mediante la cual decidió el procedimiento administrativo iniciado en fecha 03 de agosto de 2.009), transcurrieron más de cuatro (04) meses de los estipulados en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sin que dicho lapso se hubiera prorrogado conforme lo acuerda el citado artículo; pero, supuesto negado que así hubiera sido, entre [el] día 03 de noviembre de 2.009, (fecha de la notificación a [su] representada) y el 14 de julio de 2.010, (fecha de la providencia administrativa que decidió el procedimiento) pasaron más de los seis meses a los que alude el citado artículo 60, motivo por el cual, al no ceñirse la Superintendencia de Seguros a los lapsos que la ley impone, no solo incumplió las formalidades legales necesarias a este acto tal y como están establecidas en los artículos 7, 60 y 61 (…) sino que violó el debido proceso y por ende el principio de legalidad establecidos en los artículos 49 y 137 de la Constitución Nacional, viciando de nulidad absoluta la providencia administrativa Nº FSS-2-3-001799 de fecha 14 de julio de 2.010”. (Agregado de la Sala).

Que “al calificar la Superintendencia (…) como prima el precio que el afiliado al contrato de servicio paga; al calificar como indemnización la prestación del servicio funerario al afiliado titular, o afiliados beneficiarios, incurre la señalada Superintendencia en un falso supuesto, puesto que da por probados hechos con pruebas que no existen en el expediente administrativo” (sic).

Que “dicha contratación está enmarcada dentro de la naturaleza jurídica de un contrato de COMPRAVENTA sometido a varias condiciones; afirmación que se funda en elementos que individual o conjuntamente aplicados a su análisis, desvirtúan el carácter asegurador que pretende la Superintendencia de Seguros darle al contrato celebrado por [su] mandante”. (Agregado de la Sala).

Que “la actividad aseguradora se fundamenta en la mutualidad, entendida ésta como el conjunto de principios técnicos que tienen por objeto la repartición de pagos entre numerosos coobligados”; pero en su caso, “las cláusulas TERCERA, CUARTA, QUINTA Y DECIMA QUINTA (…), determinan que jamás entre los afiliados y las personas incluidas en cada contrato, existe una reparación de los pagos, porque no existe entre ellos una comunidad de riesgos. Cada contratante paga el precio de adquisición del servicio funerario, separadamente, pero nunca su pago cubre lo adeudado por un tercero” (sic).

Que “los pagos efectuados por cada una de las personas que contratan o se afilian, nunca van a un fondo mutual sino se imputan al precio que cada comprador debe pagar por el servicio o servicios funerarios adquiridos, hecho que determina que el contrato suscrito por [su] representada (…) con sus clientes, no es de naturaleza aseguradora, pues se trata de un contrato de compraventa de un servicio funerario, sometidas a condiciones que en todo momento favorecen a los compradores”. (Agregado de la Sala).

Que “al desconocer la naturaleza jurídica de un contrato de compraventa y afirmar como lo expresa la Superintendencia (…), que [su] mandante está realizando una actividad aseguradora, se violan todas y cada una de las normas legales establecidas en los Códigos Civil y de Comercio que rigen este contrato, e igualmente menoscaba el derecho al ejercicio del libre comercio garantizado en el artículo 112 de la Constitución (…)”.

Que el acto se encuentra viciado de nulidad absoluta, “conforme el artículo 25 de la Constitución Nacional, el ordinal 1 del artículo 19 y artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”.

Finalmente, solicitaron la nulidad del acto impugnado.

III

ARGUMENTOS DE LA REPÚBLICA

Mediante escrito de fecha 23 de octubre de 2014, la abogada Deborath Morales Márquez, INPREABOGADO N° 90.546, actuando como representante de la República, presentó informes en el que sostuvo lo siguiente:

Que la actora interpretó erróneamente el principio de irretroactividad de la ley, ya que la providencia impugnada fue dictada adecuadamente, de conformidad con la norma vigente, por lo que no se vulneró el referido principio, y la Administración espera que la empresa solicite su inscripción y se adecue a lo establecido en la Ley de la Actividad Aseguradora.

Que la providencia impugnada “se encuentra totalmente motivada ya que la misma expresó las razones de hecho y derecho que conllevaron a la Administración a declarar sin lugar el recurso de reconsideración presentado…”; por lo que mal puede la actora alegar que el acto incurrió en el vicio de inmotivación.

Que en cuanto a la supuesta vulneración al debido proceso y al principio de legalidad, se observa que en efecto “la Superintendencia (…) dictó la providencia (…) en fecha 14 de julio de 2010, lo cual no implica invalidez del referido acto administrativo; pues el mismo fue dictado de conformidad a las formalidades y requisitos establecidos en la Ley”.

Que “ese Órgano de Control dictó ese acto administrativo ciñéndose a las garantías constitucionales del derecho a la defensa y del debido proceso, pues notificó a la demandante de cada una de las actuaciones realizadas durante la sustanciación del procedimiento, y analizó debidamente los documentos y pruebas…”, por lo que no se constituye la violación a la indicada garantía.

Que en cuanto a la presunta violación al derecho a la libertad económica, se observa que “al manifestar la sociedad mercantil demandante, que el tipo de contrato que celebra con sus afiliados es de compra-venta, omite los elementos esenciales que caracterizan al contrato de seguro, los cuales son totalmente aplicables al contrato de afiliación para la prestación de servicio funerarios a futuro, que realiza esa empresa…”.

Que la ley de la materia estipula que “en los contratos donde una de las partes se obliga a prestar un servicio o a pagar una cantidad de dinero, en caso de que ocurra un acontecimiento futuro e incierto, estamos en presencia de un contrato de seguro”.

De manera que “se entiende que el derecho a la libertad económica (…) no es un derecho irrestricto, pues el alcance del mismo debe ser limitado por el Estado en función al beneficio de los intereses generales” y que, en definitiva, lo alegado por la actora debe ser desestimado.

IV

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

Por escrito presentado en fecha 19 de de noviembre de 2014, el abogado Luis Erison Marcano López, ya identificado, actuando como representante del Ministerio Público, emitió su opinión en los términos siguientes:

Que “la parte recurrente alega de manera simultánea (…) los vicios de inmotivación y falso supuesto, siendo que como lo ha establecido (…) la doctrina y la jurisprudencia patria, los mismos resultan excluyentes (…). No obstante (…), a su vez ha considerado que cuando se invoquen paralelamente los vicios de inmotivación y falso supuesto, es posible analizar ambos vicios siempre que lo denunciado se refiera a una motivación contradictoria o ininteligible, no así por una inmotivación por ausencia absoluta de motivos (…).

Que “del contenido de los actos impugnados, no se evidencia que el mismo resulte contradictorio o inteligible, en consecuencia no se dan los requerimientos exigidos por la jurisprudencia, para que resulte procedente la denuncia simultánea de los vicios de falso supuesto e inmotivación”.

Que no obstante “el error en que incurrió la parte actora (…), en la calificación de los vicios por naturaleza excluyentes entre sí, entra a analizar los hechos denunciados”, en cuanto a que “la Superintendencia (…) fundó su decisión en normas legales previstas en la NUEVA LEY DE LA ACTIVIDAD ASEGURADORA, vigente desde el 30 de julio de 2.010, aplicando al recurso de reconsideración en forma retroactivas a dichas normas…”.

Que “dilucidada la validez temporal de la ley que regula la actividad de las empresas de seguros y reaseguros desde el año 1994 hasta la actualidad y aplicada al caso sub lite, se evidencia de autos que es en fecha 3 de agosto de 2009 (…) cuando la Superintendencia (…), inicia averiguación administrativa contra la sociedad mercantil PREVISIVOS PAOLINI, C. A. (…), que culminó con la Providencia (…) de fecha 14 de Julio de 2010 (…), vale decir, la norma aplicada a los hechos investigados en sede administrativa, se circunscriben a la Ley de Seguros (…) del año 1994…”.

Que “se pudo constatar que (…) existen fundados indicios para presumir que la sociedad mercantil (…) ofrece servicios funerarios al público y realiza operaciones de seguros sin la debida autorización (…), que se fundamentaron en lo establecido en los artículos 2 y 185 de la Ley (…) de 1994, vigente para la fecha de los acontecimientos (…) por lo que (…) resulta infundada la denuncia de que en el caso de marras se aplicó de manera retroactiva la Ley…”.

Que en cuanto a que no se señalaron las pruebas que sirven de fundamento a la decisión, “se evidencia del contenido de la providencia (…) que (…) no se impuso sanción alguna, sino que se ordenó remitir el expediente al Ministerio Público (…), por lo que en criterio de [esa] Representación Fiscal (…) la Superintendencia (…) obró en salvaguarda del derecho a la presunción de inocencia de la hoy accionante (…), por lo que (…), dicha circunstancia no se configura como un supuesto que genere la nulidad de los actos impugnados”.  (Agregado de la Sala).

Que “en lo atinente a la denuncia de que los actos recurridos adolecen del vicio de falso supuesto (…) y comparando la actividad prevista en el convenio bajo examen con la definición de contrato de seguro (…), observa [esa] Fiscalía que se evidencia (…) que los contratos de ‘opción de prestación futura de servicios funerarios’, ofrecido por la sociedad mercantil (…) (PREPACA), cuyos beneficiarios de la prestación del servicio funerario sean menores de 69 años, se constituyen como verdaderos contratos de seguros…”. (Agregado de la Sala).

Que “en cuanto a la denuncia de que la Administración al resolver (…) violó las garantías constitucionales del derecho a la defensa y al debido proceso al incumplir las formalidades legales necesarias, pues para su resolución ‘transcurrieron más de cuatro (4) meses de los estipulados en el artículo 60 de la Ley Orgánica de procedimientos Administrativos…’ (…), observa [esa] Fiscalía que dicha circunstancia per se no genera la nulidad del acto (…) por lo que en criterio de quien suscribe, el supuesto de nulidad explanado en los términos descritos resulta improcedente”. (Agregado de la Sala).

Por las razones expuestas, el representante del Ministerio Público consideró que el recurso debe ser declarado sin lugar.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre el recurso de nulidad interpuesto por los abogados Reinaldo Planchart Montemayor y Adolfo Antonio Paolini Pisani, actuando como apoderados judiciales de la sociedad mercantil PREVISIVOS PAOLINI, C.A. (PREPACA), contra el acto denegatorio tácito en virtud del silencio administrativo producido por el Ministro del Poder Popular de Planificación y Finanzas, al no decidir el recurso jerárquico ejercido contra la Providencia Administrativa Núm. FSS-2-3-000116 del 12 enero de 2011, emitida por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora (SUDEASEG), mediante la cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Providencia Núm. FSS-2-3001100179 de fecha 14 de julio de 2010, dictada por la otrora Superintendencia de Seguros, que expresó que existen fundados y suficientes indicios para presumir que la empresa accionante al ofrecer servicios funerarios al público, realiza operaciones de seguros. A tal efecto se observa:

1) Aduce la parte recurrente que el acto impugnado viola el principio de irretroactividad de la ley, pues en su decir “de la simple lectura del texto de la PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA Nº FSS-2-3-000116, dictada EN FECHA 12 DE ENERO DE 2.011, se evidencia que la Superintendencia de la Actividad Aseguradora fundó su decisión en normas legales previstas en la NUEVA LEY DE LA ACTIVIDAD ASEGURADORA, vigente desde el 30 de julio de 2.010, aplicando al recurso de reconsideración en forma retroactiva dichas normas, puesto que la PROVIDENCIA Nº FSS-2-3-001799 DE FECHA 14 DE JULIO DE 2.010, sobre la cual se interpuso el recurso de reconsideración fue dictada antes de entrar en vigencia la NUEVA LEY DE LA ACTIVIDAD ASEGURADORA, y los hechos por los cuales se instauró el proceso administrativo que originó la providencia última señalada, sucedieron bajo la vigencia del DECRETO CON FUERZA DE LEY DE EMPRESAS DE SEGUROS Y REASEGUROS Nº 1.545, de fecha 09 de noviembre de 2.001, circunstancia que vicia de NULIDAD ABSOLUTA la PROVIDENCIA Nº FSS-2-3-000116, dictada EN FECHA 12 DE ENERO DE 2.011, porque viola la garantía constitucional contenida en el Artículo 24 [de] la Constitución Nacional (…)” (Mayúsculas y negrillas del escrito). (Agregado de la Sala).

Al respecto, cabe destacarse que el principio de irretroactividad de la Ley está previsto en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual prevé:

“Artículo 24. Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las Leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o rea, conforme a la Ley vigente para la fecha en que se promovieron.

Cuando haya dudas se aplicará la norma que beneficie al reo o rea”.

En relación con la prenombrada norma constitucional esta Sala ha establecido lo siguiente:

“(…) ‘el principio de irretroactividad de la Ley está referido a la prohibición de aplicar una normativa nueva a situaciones de hecho nacidas con anterioridad a su vigencia, de forma que la disposición novedosa resulta ineficaz para regular situaciones fácticas consolidadas en el pasado, permitiéndose la retroactividad de la norma sólo como defensa o garantía de la libertad del ciudadano. Esta concepción permite conectar el aludido principio con otros de similar jerarquía, como el de la seguridad jurídica, entendida como la confianza y predictibilidad que los administrados pueden tener en la observancia y respeto de las situaciones derivadas de la aplicación del ordenamiento jurídico vigente; de modo tal que la previsión del principio de irretroactividad de la Ley se traduce, al final, en la interdicción de la arbitrariedad en que pudieran incurrir los entes u órganos encargados de la aplicación de aquélla” (vid., sentencia Núm. 1739 dictada por esta Sala el 8 de diciembre de 2011, reiterada en la Núm. 1343 del 1° de enero de 2016) (Negritas de este fallo).

De lo expuesto se colige que la aplicación retroactiva de las disposiciones legislativas está vedada por imperativo constitucional, prohibiéndose subsumir una norma jurídica novedosa a situaciones de hecho acaecidas con anterioridad a su vigencia, y que únicamente se admite aplicarlas retroactivamente cuando beneficie al reo o rea, administrado o administrada.

Dicho esto, se observa del acto impugnado antes transcrito que, para fundamentar su decisión, la Administración estimó que la empresa recurrente “realiza dicho servicios que son característicos de la actividad aseguradora, lo cual contraviene lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, lo cual es sancionable de acuerdo a lo establecido en el artículo 185 ejusdem, ambas disposiciones vigentes para el momento de los hechos relacionados con el presente caso…” (sic); de manera que a juicio de esta Sala, la Administración subsumió correctamente los supuestos imputados en la ley vigente para el momento en que ocurrieron los hechos, como lo fue la ley publicada en la Gaceta Oficial Núm. 4.865 Extraordinario del 8 de marzo de 1995, pues, como se recordará, los efectos de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros publicada en la Gaceta de la República Bolivariana de Venezuela Núm. 5.561 Extraordinario de fecha 28 de noviembre de 2001, que derogó la anterior, fueron suspendidos por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal en sentencia Núm. 1911 del 13 de agosto de 2002. De igual modo, se constata que si bien en el acto se hace referencia a la Ley de la Actividad Aseguradora, ese enunciado fue realizado con la finalidad de exhortar y advertir a la actora que solicite su inscripción ante la Superintendencia, conforme el régimen legal vigente, lo cual no implica una aplicación al asunto objeto de investigación, sino al deber u obligación legal que tendría por cumplir la empresa. En consecuencia, se desestima la denuncia de violación del principio de irretroactividad de la ley. Así se decide.

2) Por otra parte, denunció la parte actora que “LA PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA Nº FSS-2-3-000116, DICTADA EN FECHA 12 DE ENERO DE 2.011” es nula por incurrir en el vicio de “AUSENCIA DE MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO…”, pues a su decir se dictó “sin atenerse a las normas legales vigentes para el momento de la ejecución de los hechos que dieron origen a la apertura del procedimiento administrativo que produjo la PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA Nº FSS-2-300011799 de fecha 14 de julio de 2.010”; y que además en “dicha providencia (…) no señala los hechos en que fundamenta su decisión (…), se transcriben los artículos de la ley y jurisprudencia, y no se señalan las pruebas que sirven de fundamento para dictarla; pero más grave aún, en su decisión expresa: ‘PRIMERO.- Declarar que existen fundados y suficientes indicios para presumir que la empresa PREVISIVOS PAOLINI, C.A. (PREPACA), al ofrecer servicios funerarios al público realiza operaciones de seguros…’, expresión que no determina con precisión sino hace presumir la conducta que según la Superintendencia de la Actividad Aseguradora viola la ley” (sic).

Previo a la resolución del argumento supra descrito, esta Sala advierte que la parte accionante denunció la existencia del vicio de inmotivación del acto impugnado por distintas causas y, simultáneamente, alegó el vicio de falso supuesto.

En ese sentido, vale destacar que este órgano jurisdiccional se ha pronunciado en anteriores oportunidades indicando que esa técnica (denuncias simultáneas de los referidos vicios), en principio, resulta contradictoria, pues carece de sentido aducir la ausencia de motivos y al mismo tiempo la existencia de un error en los fundamentos fácticos o jurídicos que se expresan en el proveimiento recurrido; por lo que, se considera que la denuncia de falso supuesto supone el conocimiento de las razones por las cuales se dictó el acto, lo que resulta incompatible con el vicio de inmotivación (vid., sentencia Nro. 01413 dictada por esta Sala el 28 de noviembre de 2012).

Conforme al aludido criterio, el vicio de inmotivación resulta improcedente cuando se alega conjuntamente con el falso supuesto siempre que se refiera a la omisión de las razones que fundamentan el acto, y no así cuando se trate de motivación contradictoria o ininteligible, es decir, cuando el acto haya expresado las razones que lo fundamentan pero en una forma que incide negativamente en su motivación, haciéndola incomprensible, confusa o discordante, en cuyo caso se admite la posibilidad de la existencia simultánea de ambos vicios.

Ahora bien, en el caso de autos se presenta este último supuesto, en el que se denuncia que presuntamente los fundamentos del acto inciden negativamente en su motivación, ya que la actora sostiene que éste se dictó sin atenerse a las normas legales vigentes para el momento de los hechos que originaron el procedimiento y que tampoco indicó los hechos ni las pruebas en que se fundamentó la decisión; mientras que la denuncia de falso supuesto se refiere a que la Superintendencia calificó “como prima el precio que el afiliado al contrato de servicio paga” y “como indemnización la prestación del servicio funerario al afiliado titular” dando “por probados hechos con pruebas que no existen en el expediente administrativo”.

Por lo tanto, visto que lo anterior considera la Sala que es posible conocer de manera simultánea de ambos vicios, pasando de seguidas a analizar lo relativo a la denuncia de inmotivación alegada. Así se decide.

Sobre este particular, debe esta Sala en primer lugar desestimar el argumento relativo a la ausencia de motivación por no atenerse a las normas legales vigentes para el momento de la ejecución de los hechos que dieron origen a la apertura del procedimiento administrativo, ya que el mismo fue objeto de análisis en el punto anterior cuando se resolvió la denuncia de violación del principio de irretroactividad de la ley, y se determinó que el supuesto normativo vigente para la fecha fue aplicado correctamente. Así se determina.

Ahora bien, en cuanto a la ausencia de motivación porque supuestamente la Providencia impugnada no señala los hechos en que se fundamenta la decisión, ya que se transcriben los artículos de la ley y jurisprudencia pero no se indican las pruebas que sirvieran de fundamento para dictarla, sino que solo se presume la conducta que según la Superintendencia de la Actividad Aseguradora viola la ley, esta Sala observa lo siguiente:

Del contenido del expediente administrativo se desprende que el asunto sometido a la consideración de la Administración se inició por instancia de parte, en virtud de que la empresa PREVISIVOS PAOLINI, C.A. (PREPACA), mediante comunicación de fecha 10 de junio de 2008, le solicitó a la otrora Superintendencia de Seguros que emitiera: “un dictamen que nos indique si nuestra sociedad está sometida al régimen establecido en la Ley o si, por el contrario está exenta de inscribirse ante dicho organismo”. Dicho requerimiento fue formulado en razón de que -conforme se manifiesta en la aludida comunicación- el “SENIAT” le solicitó a la referida empresa la presentación de la inscripción en la Superintendencia de Seguros (Folio “tres” del expediente administrativo).

En respuesta, el entonces Superintendente de Seguros, mediante oficio 006070 del 10 de noviembre de 2008, le requirió a la empresa “toda la información disponible que tenga sobre la empresa en cuestión, copia del documento constitutivo, copia de los contratos celebrados con los afiliados, condiciones generales y particulares de contratación, recibo de pago y/o cualquier otra documentación que pueda ser aportada a los fines de determinar si se encuentra realizando operaciones de seguros sin estar debidamente autorizada…” (Folio “cuatro” del expediente administrativo). Esta documentación fue entregada efectivamente por la empresa a la referida Superintendencia en fecha 19 de noviembre de 2008 (Folio “veintitrés”), quien posteriormente, revisadas las mismas, ordenó la apertura del procedimiento administrativo a que se contrae el presente caso.

Dicho procedimiento culminó con la Providencia Núm. 001799 de fecha 14 de julio de 2010 (ratificada en la decisión Núm. 000116 del 12 de enero de 2011), en la que la Administración concluyó que existieron suficientes indicios para presumir y decidir que la empresa en cuestión realiza operaciones de seguros, tomando como base la información aportada por la empresa como lo fue, entre otras: el precio que paga el “opcionado” por el valor del contrato, las cuotas fijadas y el valor del servicio, pero principalmente el estudio de las cláusulas del contrato.

En consecuencia, evidencia la Sala que en el acto recurrido sí se establecieron los hechos y se indicaron las pruebas que sirvieron de soporte a la Administración para tomar su decisión, motivo por el cual desestima la denuncia de falta de motivación formulada por la actora por estas razones. Así se declara.  

3) Denuncia la recurrente que el acto es nulo por incurrir en el vicio de “VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO, GARANTÍAS CONSTITUCIONALES Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE RIGE A TODO ÓRGANO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA”.

En este sentido argumentó la actora que “entre el día 03 de noviembre de 2.009, (fecha de la notificación a [su] representada) y el 14 de julio de 2.010, (fecha cuando la Superintendencia de Seguros, dictó la providencia administrativa Nº FSS-2-3-001799 mediante la cual decidió el procedimiento administrativo iniciado en fecha 03 de agosto de 2.009), transcurrieron más de cuatro (04) meses de los estipulados en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sin que dicho lapso se hubiera prorrogado conforme lo acuerda el citado artículo” motivo por el cual, “al no ceñirse la Superintendencia de Seguros a los lapsos que la ley impone, no solo incumplió las formalidades legales necesarias a este acto tal y como están establecidas en los artículos 7, 60 y 61 (…) sino que violó el debido proceso y por ende el principio de legalidad establecidos en los artículos 49 y 137 de la Constitución Nacional” (agregado de la Sala).

Respecto al debido proceso esta Sala ha establecido que es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, e implica que los ciudadanos en el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial, deben tener la oportunidad tanto para la defensa de sus respectivos derechos como para la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos. En este mismo orden de ideas, el derecho a la defensa previsto con carácter general como principio en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, adoptado y aceptado en la jurisprudencia en materia administrativa, tiene también una consagración múltiple en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual, en diversas normas, precisa su sentido y manifestaciones. Se regulan así los otros derechos conexos como son el derecho a ser oído, el derecho a hacerse parte, el derecho a ser notificado, a tener acceso al expediente, a presentar pruebas y a ser informado de los recursos para ejercer la defensa (vid., sentencia Nro. 01247 dictada por esta Sala el 28 de octubre de 2015).

Particularmente, en el presente caso la parte actora consideró que el acto “violó el debido proceso y por ende el principio de legalidad”, por no haberse prorrogado el lapso de cuatro (04) meses de los estipulados en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que dispone:

“Artículo 60.- La tramitación y resolución de los expedientes no podrá exceder de cuatro (4) meses, salvo que medien causas excepcionales, de cuya existencia se dejará constancia, con indicación de la prórroga que se acuerde.

La prórroga o prórrogas no podrán exceder, en su conjunto, de dos (2) meses”.

En efecto, la norma plantea un término para la tramitación y resolución de los expedientes, no obstante, esta Sala en casos similares al de autos ha sostenido que aun cuando se evidencie el retardo en la resolución del asunto, “nuestra legislación no contempla la nulidad de los actos emanados de la Administración cuando la decisión de los procedimientos se dicte de forma extemporánea” (ver sentencia Núm. 00960 de fecha 14 de julio de 2011).

En otro caso, este Alto Tribunal, en sentencia Núm. 486 del 23 de febrero de 2006, expresó lo siguiente:

“(…) Sin perjuicio de lo expuesto, y como quiera que la parte recurrente sostiene, en definitiva, que en el presente caso se produjo el decaimiento de la potestad sancionatoria de CONATEL por haber emitido su decisión transcurridos los quince (15) días que prevé el artículo 185 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, resulta pertinente señalar que uno de los derechos de los particulares respecto de los procedimientos administrativos en los que son parte o interesados legítimos, es, ciertamente, el derecho a que la Administración respete los lapsos y decida en los términos legales, y es por ello que se previó en el artículo 41 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que ‘Los términos o plazos establecidos en esta y en otras leyes relativas a la materia objeto de la presente, obligan por igual, y sin necesidad de apremio, tanto a las autoridades y funcionarios competentes para el despacho de los asuntos, como a los particulares interesados en los mismos.’

Sin embargo, es necesario destacar que:

a. La previsión de lapsos para que la Administración decida los asuntos que son sometidos a su consideración o los procedimientos que la misma decide iniciar, se traduce en una exigencia que obedece a la necesidad de ordenar la actividad que aquélla desarrolla y de garantizar la celeridad en sus actuaciones y, por ende, su eficacia; mas, debe precisarse, no está prevista en nuestra legislación una causal de nulidad de los actos de la Administración referida, per se, a la decisión extemporánea de los procedimientos (…)”. (Resaltado de este fallo).

Igualmente, en cuanto a la violación al artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esta Sala ha establecido (ver, entre otras, sentencia Núm. 054 del 21 de enero de 2009) que:

“(…) esta actuación que se imputa a la Administración no constituye por sí sola, en principio, un vicio que afecte directamente la validez del acto administrativo y por tanto no implica la nulidad del mismo.

El retardo de la Administración en producir decisiones acarrea, en todo caso, la responsabilidad del funcionario llamado a resolver el asunto en cuestión, pues el mismo, ciertamente, transgrede el contenido del artículo 41 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, conforme al cual las autoridades y funcionarios competentes deben observar los términos y plazos legalmente establecidos, para el despacho de los asuntos sometidos a su consideración. Esta responsabilidad, tanto de los funcionarios como de las demás personas que presten servicios en la Administración Pública, se encuentra expresamente consagrada en los artículos 3 y 100 eiusdem.  

Una denuncia como la que aquí se examina, sólo prosperaría en caso de que el retardo constituya un menoscabo a los derechos e intereses del particular, cuestión que no ha sido esgrimida en el caso de autos, resultando por tanto infundado el presente alegato. Así se declara. (…)”. (Negrillas de esta decisión).

De este modo, esta Sala ratifica en esta oportunidad su criterio y desestima la denuncia interpuesta por la actora, considerando que el retardo o la falta de prórroga del lapso establecido no vicia de nulidad el acto impugnado por violación al debido proceso, ni tampoco viola el principio de legalidad. Así se declara.

4) También alega la actora que “al calificar la Superintendencia (…) como prima el precio que el afiliado al contrato de servicio paga; al calificar como indemnización la prestación del servicio funerario al afiliado titular, o afiliados beneficiarios, incurre la señalada Superintendencia en un falso supuesto, puesto que da por probados hechos con pruebas que no existen en el expediente administrativo” (sic).

Al respecto afirma que dicha contratación está enmarcada dentro de la naturaleza jurídica de un contrato de “COMPRAVENTA” sometido a varias condiciones, lo cual desvirtúa el carácter asegurador que pretende la Superintendencia de Seguros darle al contrato celebrado por su mandante, ya que a su entender, “la actividad aseguradora se fundamenta en la mutualidad, entendida ésta como el conjunto de principios técnicos que tiene por objeto la repartición de pagos entre numerosos coobligados”; pero en su caso, “las cláusulas TERCERA, CUARTA, QUINTA Y DÉCIMA QUINTA (…), determinan que jamás entre los afiliados y las personas incluidas en cada contrato, existe una reparación de los pagos, porque no existe entre ellos una comunidad de riesgos” (sic).

En lo que respecta al vicio de falso supuesto, la jurisprudencia de este Alto Tribunal ha señalado en reiteradas oportunidades que tal vicio puede verificarse de dos maneras, a saber: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, en cuyo caso se incurre en el vicio de falso supuesto de hecho; y cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume erróneamente en una norma inaplicable al caso o en una inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión (lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos de los administrados), se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto.

Así lo estableció la Sala en sentencia Núm. 666 de fecha 3 de mayo de 2007, en la que además se resolvió un caso similar al de autos, donde se alegó el vicio de falso supuesto de hecho bajo el argumento que la referida Superintendencia le atribuyó una naturaleza jurídica distinta al contrato que había celebrado la sociedad mercantil COBERTURA DE PREVISIÓN NACIONAL COPRENA, C.A., quien también prestaba servicios funerarios.

En la referida decisión se analizó lo siguiente:

“Respecto al falso supuesto de hecho denunciado, esta Sala a los fines de verificar si la empresa recurrente se encontraba realizando actividades de seguro a través del convenio suscrito (…) debe precisar de conformidad con la normativa que regula la materia, qué se entiende por contrato de seguros. Al respecto el artículo 548 del Código de Comercio, aplicable ratione temporis, establece lo siguiente:

(…omissis…)

En este sentido cabe agregar que el Decreto con Fuerza de Ley del Contrato de Seguro (publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.553 del 12 de noviembre de 2001) derogó, entre otros, al citado artículo 548 del Código de Comercio, y en su artículo 5 reprodujo la definición de contrato de seguro en los siguientes términos:

(…omissis…)

De las definiciones legales citadas se puede inferir que existen tres (3) elementos que conforman la naturaleza del contrato de seguro, los cuales son: 1- la realización de una prestación contentiva de un pago denominado prima por una de las partes contratantes (el asegurado); 2- la existencia de una obligación condicionada para el co-contratante (el asegurador), conocida como indemnización (…); y 3- que el referido daño o eventualidad sea producto de un acontecimiento futuro e incierto, sucedido por causa fortuita o fuerza mayor, denominado siniestro.

Constituyen características del contrato de seguro, conforme lo prevé actualmente el artículo 6 del Decreto con Fuerza de Ley del Contrato de Seguro, los siguientes elementos: el carácter consensual, bilateral, oneroso, aleatorio, de buena fe y de ejecución sucesiva (…).

Asimismo, la doctrina agrega otras características del contrato de seguro: el carácter mercantil, principal, indemnizatorio y de adhesión (…).

En este orden de ideas, la doctrina nacional ha dicho sobre el punto tratado lo siguiente:

(...omissis…)

Asimismo se puede señalar que la actividad aseguradora se fundamenta en la mutualidad, entendida ésta como el ‘…conjunto de principios técnicos que tienen por objeto la repartición de pagos entre numerosos coobligados…’ (Vid. sentencia 1087 del 18 de agosto de 2004) (…).

(…omissis…)

De las actas procesales se observa que entre la empresa recurrente y la ‘CAJA DE AHORROS DEL SECTOR EMPLEADOS PÚBLICOS del MTC (…)’ se efectuó un ‘CONVENIO DE SERVICIOS FUNERARIOS PARA SOCIOS DE CASEP’, también denominado ‘…Convenio de Servicios Exequiales…’ (sic) (…), el cual consiste en la obligación por parte de la empresa recurrente de prestar a los afiliados de la caja de ahorros o sus familiares que se asociaren al convenio los servicios funerarios, o de realizarles un pago como reembolso de hasta un máximo de cuatrocientos mil bolívares (Bs. 400.000,00) cuando el referido servicio hubiese sido suministrado por otra funeraria. El lapso de duración del referido convenio es de un año (…), cuyo servicio es ofrecido mediante dos (2) tipos de planes: A y B, tomando la empresa recurrente como contraprestación para asumir tal obligación un pago anual (…).

Conforme a lo expuesto, esta Sala pasa a examinar si el convenio suscrito por la recurrente con los afiliados de la referida caja de ahorros reúne las condiciones fácticas de una contratación de seguros, para lo cual observa lo siguiente:

En primer lugar de acuerdo a la definición del contrato de seguro ya referida, se desprende que el mismo está conformado por tres (3) elementos constituidos por el pago de una cantidad de dinero al cual se le denomina prima, la existencia de una obligación condicionada, conocida como indemnización, dirigida a resarcir un daño o el pago de una cantidad de dinero por las eventualidades ocurridas a la vida de una persona, y que el referido daño o eventualidad sea producto de un hecho casual denominado siniestro.

En el convenio bajo examen se evidencia que la empresa recurrente se comprometió a prestar los servicios funerarios para sus asociados, o sus familiares, durante el lapso de un año (…), cuya obligación está condicionada por cuanto su exigibilidad depende del acontecimiento de un evento futuro e incierto, que es la muerte, la cual puede ocurrir o no durante ese año. Asimismo se evidencia del convenio que la referida obligación condicionada consiste en el suministro de los servicios funerarios a nivel nacional o el pago de hasta un máximo de Bs. 400.000 como reembolso ‘…siempre y cuando el afiliado presente factura y copia del Acta de Defunción…’, lo cual posee un carácter resarcitorio si se toma en cuenta que a través del contrato lo que se busca es contrarrestar la disminución patrimonial (…). Finalmente se observa de las cláusulas del contrato que la empresa recurrente prestaría sus servicios a los afiliados de la caja de ahorros, o sus familiares, asociados al convenio y que hubiesen autorizado ‘…efectuar los descuentos respectivos, tanto a la cuota inicial como de las mensualidades…’, lo cual constituye el pago o contraprestación a la recurrente por el servicio prestado.

De lo antes expuesto y comparando la actividad prevista en el convenio bajo examen con la definición de contrato de seguro establecida en la legislación aplicable, observamos que la obligación de indemnizar viene dada por el compromiso de la empresa recurrente de prestar sus servicios funerarios o el pago de una cantidad de dinero como reembolso; el siniestro lo constituiría la muerte en el tiempo allí estipulado de alguno de los afiliados de la caja de ahorros, o de sus familiares asociados al convenio; y la prima está representada por el pago efectuado por sus asociados a través de la caja de ahorros.

(…omissis…)

En el caso de autos se observa que la recurrente y la afiliada de la caja de ahorros (…) consintieron en celebrar un contrato de servicios fúnebres (…), en el que se dejó constancia de las condiciones de la contratación (…) la referida afiliada de la caja de ahorros aceptó que se le descontara por caja de ahorro (…) a los fines de pagar el servicio (…); las partes contratantes estaban sujetas durante la vigencia del convenio al cumplimiento de unas prestaciones, consistentes por parte de la asociada al pago mensual del monto de su derecho de asociación, y por parte de la empresa recurrente la asunción del riesgo durante un (1) año, lo que le da el carácter de ejecución sucesiva al convenio; al producirse el fallecimiento del afiliado o de su familiar (hecho casual) (…).

(…omissis…)

En tercer lugar se indicó que la institución del seguro se apoya en el mecanismo de la transferencia de los riesgos (…). En el caso de autos se observa que los afiliados de la caja de ahorros con sólo asociarse al convenio y efectuar los pagos de su asociación, origina que al ocurrir la muerte de alguno de ellos o de sus familiares asociados (…).

En cuarto lugar se señaló que la actividad aseguradora se fundamenta en la mutualidad, entendida ésta como el ‘…conjunto de principios técnicos que tienen por objeto la repartición de pagos entre numerosos coobligados…’ (…). Asimismo se destacó, especialmente en el caso de los seguros de daño patrimonial, que el pago efectuado (prima) por cada una de las personas que integran la referida comunidad, por sí mismo no resulta suficiente para cubrir el valor de lo que se quiere asegurar, pero que sumado al fondo creado sí permitirá atender el eventual siniestro.

En el caso de autos la ciudadana (…) pagó anualmente por el plan seleccionado la cantidad de (…), con lo cual la empresa recurrente no podía cubrir el costo de la prestación del servicio fúnebre o el pago de un máximo de (…) a que se había comprometido, de lo que se infiere que la referida empresa para cumplir con su obligación necesariamente debe acudir al fondo mancomunado formado por los pagos efectuados por los afiliados de la caja de ahorros (…).

Del análisis efectuado, esta Sala colige que existen elementos suficientes para considerar que la empresa recurrente a través del convenio bajo análisis, estaba efectuando actividades inherentes a una empresa de seguro, conforme lo estimó la Administración, por lo que en tal sentido se desecha el falso supuesto de hecho denunciado. Así se decide”.

El criterio antes transcrito resulta aplicable al caso, por cuanto se observa del contrato de afiliación que suscribe la recurrente con sus clientes, conforme se desprende de la cláusula “PRIMERA”, que el objeto es “celebrar una opción de prestación futura de servicios funerarios”, para el “opcionado” y las personas que se especifiquen, a cambio de un pago, según la cláusula “TERCERA”, de un “equivalente a un porcentaje del precio de cada servicio en calidad de garantía de esta opción y la pagará en 12 meses mediante cuotas iguales y consecutivas”; de manera que al igual que se hizo en el criterio citado, comparando la actividad prevista en el contrato bajo examen con la definición de contrato de seguro establecida en la legislación aplicable, observamos que la obligación de indemnizar viene dada por el compromiso de la empresa recurrente de prestar sus servicios funerarios o el pago de una cantidad de dinero como reembolso; el siniestro lo constituiría la muerte durante el tiempo allí estipulado de alguno de los afiliados o de sus familiares asociados al convenio; y la prima está representada por el pago efectuado por sus afiliados.

En consecuencia, estima esta Sala que no constituye un falso supuesto la calificación de indemnización dada por la otrora Superintendencia de Seguros a la prestación del servicio funerario al afiliado titular o afiliados beneficiarios que ofrece la sociedad mercantil PREVISIVOS PAOLINI, C.A. (PREPACA), lo cual implica que realiza operaciones de seguros. Por tal motivo se desestima dicho alegato. Así se declara.

5) Finalmente, aduce la parte recurrente que al desconocer la Administración “la naturaleza jurídica de un contrato de compraventa y (…), que [su] mandante está realizando una actividad aseguradora, se violan todas y cada una de las normas legales establecidas en los Códigos Civil y de Comercio que rigen este contrato, e igualmente menoscaba el derecho al ejercicio del libre comercio garantizado en el artículo 112 de la Constitución (…)”.(Agregado de la Sala).

En relación a la alegada vulneración, tenemos que el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra que todo ciudadano tiene derecho a dedicarse a la actividad económica de su preferencia. No obstante, no lo consagra como un derecho de carácter absoluto sino que, por el contrario, contempla expresamente la posibilidad de que el Estado pueda limitarlo de acuerdo con la Ley y por razones de desarrollo humano, sanidad, protección del medio ambiente u otras de interés social.

En este sentido, debe indicarse que el reconocimiento del derecho a la libertad económica puede ser restringido en aplicación de normas elementales que justifican la intervención del Estado en la economía; de allí que no toda medida que incida en el desarrollo de actividades empresariales, contrarias al derecho en referencia, salvo que pueda evidenciarse o presumirse que se persigue la obstaculización caprichosa o ilegítima del derecho, o que no guarda relación con la finalidad de las normas constitucionales y legales que protegen la libre competencia (Vid, sentencia de esta Sala Nro. 462 del 29 de abril de 2015).

En el caso de autos, considera esta Sala que lejos de impedirle el ejercicio de ese derecho, la Administración exhortó a la empresa recurrente a “solicitar su inscripción y/o registro por ante la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Ley (…), el Reglamento (…) y demás Normas Prudenciales que regulen esta materia”; con lo cual, de cumplirse, la actividad de la empresa se realizaría conforme a derecho. Por esta razón se estima improcedente el alegato según el cual la decisión impugnada “menoscaba el derecho al ejercicio del libre comercio garantizado en el artículo 112 de la Constitución (…)”. Así se declara.

En consecuencia del análisis realizado por esta Sala, se declara sin lugar el recurso de nulidad interpuesto. Así finalmente se declara.

VI

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por la sociedad mercantil PREVISIVOS PAOLINI, C.A. (PREPACA), contra el acto denegatorio tácito en virtud del silencio administrativo producido por el MINISTRO DEL PODER POPULAR DE PLANIFICACIÓN Y FINANZAS (hoy Economía y Finanzas), al no decidir el recurso jerárquico ejercido contra la Providencia Administrativa Núm. FSS-2-3-000116 del 12 enero de 2011, emitida por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora (SUDEASEG), mediante la cual expresó que existen fundados y suficientes indicios para presumir que la empresa accionante al ofrecer servicios funerarios al público, realiza operaciones de seguros, lo cual contraviene lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley de Empresa de Seguros y Reaseguros, hechos sancionables de acuerdo a lo previsto en el artículo 185 eiusdem. En consecuencia, FIRME el acto.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinticuatro (24) días del mes de mayo del año dos mil diecisiete (2017). Años 207º de la Independencia y 158º de la Federación.

 

La Presidenta MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
		El Vicepresidente MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
		El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
La Magistrada -  Ponente EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
	La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD
	En fecha treinta (30) de mayo del año dos mil diecisiete, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00634.
	La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD