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Mediante oficio identificado con las letras y números CSCA-2019-000093 del 15 de enero de 2019, recibido en esta Sala el 31 de ese mismo mes y año, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo remitió el expediente de la demanda de nulidad con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos interpuesta por la ciudadana Maritza Colucci Barceló, cédula de identidad número V.-5.547.866, asistida por la abogada Yeudis Farías, inscrita en el INPREABOGADO con el número 82.183, actuando con el carácter de representante judicial de la sociedad mercantil GRANJA AVÍCOLA CHICHI, C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, bajo el número 79, Tomo A-7, el 16 de septiembre de 1998, contra la Providencia Administrativa identificada PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2017 número 004822 del 23 de marzo de 2016, emanada del CENTRO NACIONAL DE COMERCIO EXTERIOR (CENCOEX), que procedió a la suspensión de la empresa del Registro de Usuario para la Importación (RUSAD), confirmó la negativa de la Autorización de Liquidación de Divisas (ALD), correspondiente a la solicitud número 18239316 y el reintegro de las divisas aprobadas por un monto de noventa y nueve mil setecientos noventa dólares de los Estados Unidos de América con noventa y nueve centavos ($ 99.790,99), reeditada en la Resolución PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2017 número 000146 del 24 de enero de 2017.
Tal remisión se efectuó a fin de que esta Sala se pronuncie conforme a lo dispuesto en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, acerca de la consulta obligatoria de la sentencia definitiva número 2018-00240 de fecha 30 de mayo de 2018, dictada por dicha Corte, la cual declaró con lugar la demanda ejercida.
El 5 de febrero de 2019, se dio cuenta en Sala y por auto de la misma fecha se designó Ponente al Magistrado Marco Antonio Medina Salas a los fines de decidir la consulta.
Realizado el análisis de las actas que integran el expediente, esta Sala pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
Por escrito presentado el 10 de agosto de 2016 ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, la representación judicial de la sociedad mercantil Granja Avícola Chichi, C.A., ejerció demanda de nulidad con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos contra la Providencia Administrativa identificada PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2017 número 004822 del 23 de marzo de 2016, emanada del Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), que procedió a la suspensión de la empresa del Registro de Usuario para la Importación (RUSAD), confirmó la negativa de la Autorización de Liquidación de Divisas (ALD), correspondiente a la solicitud número 18239316 y el reintegro de las divisas aprobadas por un monto de noventa y nueve mil setecientos noventa dólares de los Estados Unidos de América con noventa y nueve centavos ($ 99.790,99), fundamentándose en los siguientes términos:
Que se “…estaba importando (…) HUEVOS FÉRTILES CON CÁSCARA PARA INCUBACIÓN (…) proveniente de Brasil, bajo las condiciones de pago: ALADI CARTA DE CRÉDITO, tal como se demuestran en facturas proforma y definitiva (…). [Ese] producto llegó al país el día 08 de marzo de 2015 (…) Llegada la oportunidad para que el proveedor enviara los documentos al banco corresponsal (...) cometió un error enviando la documentación invertida, lo que trajo como consecuencia que se recibiera tardíamente del operador cambiario los documentos indispensables para la entrega del cierre de la operación (…) en fecha 11 de setiembre de 2015…”. (Agregado de la Sala).
Que “…actuando de manera diligente (…) visto que transcurría el tiempo y el AAD estaba por vencerse; en fecha 30 de marzo de 2015, [solicitó] formalmente una renovación de Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) (…) sin embargo, la administración cambiaria no dio respuesta alguna sobre tal renovación…”. (Agregado de la Sala).
Que “Ante la omisión de respuesta a la solicitud de renovación, [su] representada, procedió a dirigir comunicación al (…) Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX) (…) en fecha 16 de noviembre de 2015 (…) A pesar de haber realizado las actuaciones y diligencias a fin de obtener las divisas (…) la administración cambiaria manifestó la Ratificación de Suspensión por Bienes y Servicios”. (Agregado de la Sala).
Que “…el proveedor (…) si bien envió los documentos al banco corresponsal, cometiendo un error al invertir la documentación (…) no es menos cierto, que sí se asumió la carga de actuar diligentemente, cuando en fecha 30 de marzo de 2015 se presentó (…) solicitud de renovación de autorización de adquisición de divisas (…) antes de que vencieran los sesenta días (60) días (…) para la presentación ante el operador cambiario de la Declaración y Acta de Verificación de Mercancías y demás recaudos…”.
Destacó, que “…la Administración Cambiaria, pudiendo hacer uso de las potestades establecidas en la Providencia Nº 108, no se pronunció respecto de la solicitud de renovación, habida cuenta de que (…) [ese] trámite en particular se trataba de importación vía convenio ALADI y que conforme a la normativa (…) requiere una serie de requisitos adicionales, la cual operativamente puede hacer complejo cumplir a tiempo con la entrega de la documentación…”. (Sic). (Agregado de la Sala).
Que “…la administración cambiaria no hace mención expresa a los hechos tal como ocurrieron en la realidad, lo cual fue señalado en el recurso de reconsideración interpuesto tempestivamente, pero que no fueron valorados ni los alegatos ni las pruebas presentadas; esto condujo a que la administración cambiaria tomara una decisión diferente a la que hubiese tomado de haber ponderado los hechos tal como ocurrieron…”.
Que “…el órgano recurrido vulneró el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto en su decisión omitió la valoración de la documentación consignada (…) pruebas de las cuales se demuestra la existencia de circunstancias que justifican plenamente la inobservancia a los lapsos procesales establecidos en la normativa cambiaria (…) [por lo que quedaba] demostrado que la Administración (…) de manera genérica señal[ó] haber analizado y revisado exhaustivamente el escrito recursivo y sus anexos (…) omit[iendo] pronunciamiento acerca (…) de la solicitud de renovación (…) y que si bien es potestativo el otorgamiento de renovaciones, no es potestativo la emisión de respuesta oportuna…”. (Sic). (Agregados de la Sala).
Solicitó conforme a lo establecido en los artículos 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 103 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa “…la suspensión de los efectos (…) del acto administrativo identificado con el número PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2016 Nº 004822 de fecha 23 de marzo de 2016 (...). Señal[ó] como presunción del buen derecho (…) el derecho de [su] representada a importar bienes en ejercicio de su libertad económica, y a obtener las divisas (…) correspondientes a tales importaciones…”. (Sic). (Agregados de la Sala).
Indicó “…Como peligro inminente (...) el mantenimiento de una deuda contraída con el proveedor en divisas, por un monto de $99.790,99, y que al existir un control cambiario [dependen] exclusivamente de CENCOEX para la aprobación de las divisas y poder cancelar la deuda contraída, lo cual agravaría con el transcurso del tiempo que pueda durar el (…) proceso judicial…”. (Agregado de la Sala).
Finalmente, pidió que la demanda incoada fuera sustanciada, tramitada conforme a derecho y declarada con lugar en la definitiva.
II
DEL FALLO OBJETO DE CONSULTA
Mediante sentencia número 2018-00240 del 30 de marzo de 2018, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declaró con lugar la demanda ejercida, con fundamento en las siguientes consideraciones:
“Decaimiento del objeto:”
Precisó “que la parte accionante acudió a [esa] Jurisdicción con la finalidad de que se le concediera ‘…la suspensión de los efectos (…) del acto administrativo identificado con el número PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2016 Nº 004822 de fecha 23 de marzo de 2016 (...) Señal[ó] como presunción del buen derecho (…) el derecho de [su] representada a importar bienes en ejercicio de su libertad económica, y a obtener las divisas (…) correspondientes a tales importaciones…´. (Sic). (Agregados de la Sala).
Que “la pretensión de la sociedad mercantil Granja Avícola Chichí C.A., era que se le permitiera importar bienes y obtener las divisas correspondientes; es decir, que la pretensión objetiva de la nulidad del acto fue extendida a que subjetivamente se permitiera el acto de importación con el otorgamiento correspondiente de las divisas”.
Que “siendo así, (…) la pretensión de la demandante Granja Avícola Chichí C.A., excede la nulidad del acto administrativo extinguido y que el acto anulatorio Nº PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2017 Nº 000146 de fecha 24 de enero de 2017, confirma la exclusión de la demandante del Registro de Usuarios para la Importación (RUSAD) y asimismo, le ordenó el reintegro de las divisas aprobadas, [esa] Corte deb[ió] declarar por consiguiente que no se produjo el decaimiento del objeto en la presente causa. Así se establece”. (Agregados de la Sala).
En ese sentido la Corte estimó que “la Administración Cambiaria al declarar en el acto Nº PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2017 Nº000146 de fecha 24 de enero de 2017, que el acto administrativo atacado, constituido por la Providencia Nº PRE-GGAJ-DAJ-2016 Nº 004822 de fecha 23 de marzo de 2016, era nulo; por cuanto, a su juicio, se encontraba incurso en el vicio de falso supuesto de derecho y confirmar de esta manera la decisión [allí] atacada por la sociedad mercantil Granja Avícola Chichí C.A., que le excluyó del Registro de Usuarios para la Importación (RUSAD) y asimismo, le ordenó el reintegro de las divisas aprobadas, puede haber incurrido en el defecto denominado como reedición del acto; por lo que, en consecuencia [esa] Corte [pasó] a revisar si efectivamente la Administración Cambiaria incursionó en el mencionado vicio”. (Agregados de la Sala).
En cuanto a la reedición del acto reprodujo “parcialmente la decisión de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, de fecha 9 de junio de 1998, (caso: Aerovías Venezolanas, S.A. (AVENSA), en la cual se estableció, que: ‘La reedición del acto es un mecanismo que se ubica dentro de la esfera de la desviación de poder, por cuanto a través del mismo se dicta un nuevo acto por una autoridad pública que se presenta idéntico en su contenido y finalidad a uno precedentemente dictado por la misma autoridad, o por otra de su propia esfera de competencias, cuyo objetivo se presume constituido por la intención del órgano autor del acto de reafirmar el contenido de su decisión originaria cuando ya han operado los mecanismos para el ejercicio del control de la legitimidad ante el organismo competente’”.
En tal sentido señaló que “el acto reeditado constituye en esencia el mismo acto atacado mediante la acción judicial; siendo, producto de la intención del órgano de reafirmar el contenido de su decisión originaria cuando ya han operado los mecanismos para el ejercicio del control de la legitimidad ante el organismo competente”.
Manifestó que “el acto nuevo Nº PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2017 Nº000146 de fecha 24 de enero de 2017, estableció, que: ‘…en fecha 24 de enero de 2017, [ese] Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), en uso de su potestad prevista en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (...) ANULÓ el acto administrativo en cuestión, tras haber constatado que el mismo se encontraba incurso en el vicio de falso supuesto de derecho, por cuanto [ese] Ente erró al aplicar a la solicitud en cuestión la regulación correspondiente a las importaciones regulares, cuando lo debido era aplicar al (…) caso la regulación correspondiente a las importaciones bajo Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos entre los Bancos Centrales de los países miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)…’”. (Agregados de la Sala).
Observó la Corte “…que el Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), anuló por potestad de autotutela el acto demandado; por cuanto, a su juicio, padecía de falso supuesto de derecho y confirmó el acto primigenio, constituido por ´…la decisión de fecha 1º de diciembre de 2015, ratificada el 12 de enero de 2016, mediante la cual [ese] Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX) procedió a la suspensión de la usuaria Granja Avícola Chichí C.A. del Registro de Usuario para la Importación (RUSAD) y le solicitó el reintegro de las divisas aprobadas y liquidadas por [ese] Ente, por incumplimiento de lo dispuesto en los artículos 15 y 26 de la aludida Providencia’”. (Agregados de la Sala).
Concluyó, “…que la pretensión principal de la demandante Granja Avícola Chichí C.A. se concretó en que se le permitiera realizar importaciones con el suministro de las correspondientes divisas y que el acto administrativo anulatorio Nº PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2017 Nº 000146 de fecha 24 de enero de 2017, [reprodujo] en todo su tenor la sanción aplicada a la demandante consistente en la exclusión del Registro de Usuario para la Importación (RUSAD) y le solicitó el reintegro de las divisas aprobadas y liquidadas por [ese] Ente; [esa] Corte declara que en la presente causa se produjo la reedición del acto demandado. Así se establece”. (Agregados de la Sala).
De igual manera apuntó que de “acuerdo con la sentencia citada de fecha 9 de junio de 1998, (caso: Aerovías Venezolanas, S.A. (AVENSA), las consecuencias de la reedición son las siguientes: ‘….a.- El procedimiento incoado contra el primer acto se extenderá al segundo, por lo cual ambos serán considerados como objetos plurales de la impugnación originaria (...) b.- La extinción del primer acto (por revocación, anulación o modificación sustancial) no puede llevar a la declaratoria de que ‘no hay materia sobre la cual decidir’ en el recurso de nulidad, porque el mismo se considera, sobrevive en el acto reeditado…’”.
En consecuencia, declaró “la reedición por el acto Nº PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2017 Nº 000146 de fecha 24 de enero de 2017, y anulado como fue el acto Nº PRE-GGAJ-DAJ-2016 Nº 004822 de fecha 23 de marzo de 2016, [esa] Corte [extendió] la impugnación incoada por la demandante Granja Avícola Chichí C.A. al acto reeditado. Así se decide”. (Agregados de la Sala).
“.-Del fondo de la demanda”:
Que la demandante alegó que “el 30 de marzo de 2015, solicitó formalmente una renovación de Autorización de Adquisición de Divisas (AAD); sin embargo, la Administración Cambiaria no dio respuesta alguna sobre tal renovación y ante la omisión de respuesta a la solicitud de renovación, procedió a dirigir comunicación al Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX) en fecha 16 de noviembre de 2015; sin obtener respuesta, a pesar de haber realizado las actuaciones y diligencias a fin de obtener las divisas, la Administración Cambiaria manifestó la ratificación de suspensión violentando, a juicio de esta Corte, el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; por lo que, sí se asumió por parte de la demandante la carga de actuar diligentemente”.
Que “en fecha 25 de enero de 2017, la representación judicial del Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), consignó en autos escrito de alegatos y presentó original del acto administrativo reeditado alfanumérico PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2017-Nº 000146”.
En dicho acto el ente demandado expresó que “…erró al aplicar a la solicitud en cuestión la regulación correspondiente a las importaciones regulares, cuando lo debido era aplicar al caso la regulación correspondiente a las importaciones bajo el Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos entre los Bancos Centrales de los países miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), incurriendo de esta manera el acto administrativo supra indicado en el vicio de falso supuesto, bajo la modalidad específica de falso supuesto de derecho (...) [ese] Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), en uso de su potestad prevista en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (...) [ANULÓ] el acto administrativo contenido en el Oficio Nº PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2017-Nº 004822 (...) dictado por [ese] Ente en fecha 23 de marzo de 2016 (...) [consideró] que la usuaria Granja Avícola Chichí, C.A., efectivamente incumplió con la carga que le imponen los artículos 15 y 26 de la Providencia Nº 119, de fecha 24 de septiembre de 2013 (...) lo cual -tal como fue determinado previamente por [ese] Ente- acarrea su suspensión del Registro de Usuario para la importación (RUSAD) y genera en la empresa antes identificada el deber de reintegrar de las divisas aprobadas (...) que totalizan un monto de noventa y nueve mil setecientos noventa dólares de los Estados Unidos de América con noventa y nueve centavos ($99.790,99) se [CONFIRMÓ] la decisión de fecha 1º de diciembre de 2015, ratificada en fecha 12 de enero de 2016, mediante la cual [ese] Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX) procedió a la suspensión de la usuaria Granja Avícola Chichí, C.A., del Registro de Usuario para la Importación (RUSAD) y le solicitó el reintegro de las divisas aprobadas y liquidadas por [ese] Ente…”. (Agregados de la Sala).
De lo anterior la Corte señaló “que la usuaria Granja Avícola Chichí C.A., incumplió con la carga que le imponen los artículos 15 y 26 de la Providencia Nº 119 de fecha 24 de septiembre de 2013; lo cual, a juicio del Órgano administrativo, acarreaba la suspensión del Registro de Usuario para la importación (RUSAD) y generaba el deber de reintegrar de las divisas aprobadas”.
La Corte indicó que del contenido de los mencionados artículos se desprende que una vez “efectuada la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD), tendrá una validez de ciento ochenta (180) días continuos, a partir de la fecha de su emisión; siendo, que el usuario debe presentar por ante el operador cambiario autorizado hasta sesenta (60) días continuos siguientes al vencimiento de la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD), la Declaración y Acta de Verificación de Mercancías; siendo que, a criterio fundado del Órgano Cambiario se puede extender la validez de la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) cuando lo considere indispensable, justificado y atendiendo a las políticas y planes de desarrollo de la nación dictados por el Ejecutivo Nacional”. (Sic).
En este contexto, la demandante alegó en el libelo de la acción que “actuó de manera diligente en el trámite para la obtención de divisas acompañando como pruebas de sus dichos los siguientes efectos probatorios: Rusad 003; Rusad 004; Rusad 005; Autorización para Adquisición de Divisas (AAD) emitida el 26 de septiembre de 2014; Swift de pago que indica la fecha de pago 14 de septiembre de 2015, correspondiente a la Carta de Crédito Nº IMP0000028718; Declaración y Acta de Verificación de Mercancías; Swift de emisión donde indica la fecha cuando fue emitido el documento, 6 de enero de 2015, de la Carta de Crédito Nº IMP0000028718”. (Sic).
Sin embargo el Tribunal indicó que “si bien a juicio del Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), la demandante permitió el vencimiento de los lapsos para el cumplimiento del cierre de importación se debe subrayar que el artículo 15 de la Providencia Nº 119 de fecha 24 de septiembre de 2013, contempla que el Órgano Cambiario podrá extender la validez de la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) cuando lo considere indispensable, justificado y atendiendo a las políticas y planes de desarrollo de la nación dictados por el Ejecutivo Nacional”.
Que, “tal situación reclama del Órgano Administrativo, debido al impacto económico de la decisión que asume en el presente caso, que se reinterprete la concesión de los lapsos de enmienda a los fines de no frustrar actividades económicas de vital importancia nacional; la cual, debe ser tomado en cuenta con el objetivo de no paralizar actividades fundamentales para el Pueblo Venezolano, restringiendo de manera formal el acceso y la dinamización de la actividad económica solo en función del procedimiento administrativo”.
Igualmente, estimó la Corte que “de acuerdo con los poderes del Juez Contencioso Administrativo, este puede incidir en la actuación administrativa a través del control judicial procurando la restitución de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por esa actividad”.
Que “la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 1.310 de fecha 9 de octubre de 2014, (caso: Industrias Alimenticias Hermo de Venezuela, S.A.), estableció, en relación con la seguridad alimentaria que: ‘El medio para lograr esa necesaria armonización de la sociedad, debe ser el resultado necesario de una interpretación de la Constitución que responda a las necesidades de la sociedad en un momento determinado, tomando en cuenta el impacto y alcance de las decisiones que se asuman (...) no se concibe una efectiva tutela judicial sin la posibilidad del intérprete de la Constitución, de actuar con pleno conocimiento de la realidad social y una amplia facultad de elección en materia de hermenéutica jurídica (...) De ello resulta pues, que la Sala deba reiterar que los derechos ambientales a la par del derecho a la seguridad alimentaria se caracteriza en que su tutela se dirige fundamentalmente a la protección de generaciones futuras -vgr. Explotación sustentable de los recursos naturales-, lo que necesariamente requiere un conocimiento de la situación real vinculada a la presunta lesión constitucional, que comporta una especial diligencia en materia probatoria de los interesados, que no sólo genere en el órgano jurisdiccional una presunción que trascienda la posible conformidad a derecho de sus pretensiones, sino que además permita determinar la incidencia de cualquier medida sobre el interés general, ya que el equilibrio ecológico y los bienes jurídicos ambientales son considerados por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como patrimonio común e irrenunciable de la humanidad -Cfr. Artículo 127 y Preámbulo de la Constitución y sentencias de esta Sala Nros. 377/10 y 526/14-‘”. (Sic).
Que de “la cita anterior se colige, que el derecho a la seguridad alimentaria se dirige fundamentalmente a la protección de las generaciones futuras; por lo que, el Órgano Administrativo debe pulsar continuamente la situación nacional para que su actividad tenga una incidencia integral como cohesionante y dinamizadora de la actividad económica nacional”.
Que “la actividad de la sociedad mercantil Granja Avícola Chichí C.A., se encuentra dirigida a fomentar la cría y beneficio de aves; esto es, pollos, y (…) el rubro de importación consistía en ‘HUEVOS FÉRTILES CON CÁSCARA PARA INCUBACIÓN’, relacionado con el beneficio de aves; de gran importancia para la seguridad alimentaria del Pueblo Venezolano; siendo, asimismo, que tal actividad económica resulta indispensable, justificada y se encuentra en consonancia con las políticas y planes de desarrollo de la nación dictados por el Ejecutivo Nacional”.
De esta manera la Corte determinó que “el Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX) debió en el presente caso extender la validez de la Autorización de Adquisición de Divisas permitiendo así la declaración del cierre de importación a la sociedad mercantil Granja Avícola Chichí C.A”.
Finalmente decidió “CON LUGAR la demanda de nulidad interpuesta por la sociedad mercantil Granja Avícola Chichí C.A. y en consecuencia declar[ó] la nulidad del acto administrativo reeditado Nº PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2017 Nº 000146 de fecha 24 de enero de 2017, dictado por el Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX). Así se decide”. (Agregado de la Sala).
III
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala pronunciarse acerca de la consulta elevada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, de la sentencia número 2018-00240 del 30 de marzo de 2018, que declaró con lugar la demanda de nulidad con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos interpuesta por la representación judicial de la sociedad mercantil Granja Avícola Chichi, C.A., contra la Providencia Administrativa PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2017 número 004822 del 23 de marzo de 2016, emanada del Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), que procedió a la suspensión de la empresa del Registro de Usuario para la Importación (RUSAD), confirmó la negativa de la Autorización de Liquidación de Divisas (ALD), correspondiente a la solicitud número 18239316 y el reintegro de las divisas aprobadas por un monto de noventa y nueve mil setecientos noventa dólares de los Estados Unidos de América con noventa y nueve centavos ($ 99.790,99).
En este sentido el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República prevé que “toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”, de lo cual se evidencia la obligación por parte de los órganos jurisdiccionales de remitir en consulta al Tribunal de Alzada que resulte competente, toda decisión de instancia que contraríe las pretensiones de la República.
Sobre este particular, la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencias números 1.107 y 2.157 de fechas 8 de junio y 16 de noviembre de 2007, respectivamente, indicó lo que a continuación se transcribe:
“(…) se observa que transcurridos los lapsos de apelación sin que las partes hayan apelado de la decisión que fue contraria a los intereses de la República, debe el juez competente remitir el referido fallo en consulta ante el Tribunal Superior competente, para que éste proceda a revisar si el fallo dictado resulta ajustado a derecho o no.
En este sentido, debe esta Sala destacar que tal privilegio sólo resulta objeto de aplicación contra los fallos que sean contrarios a la pretensión, excepción o defensa de la República, es decir, cuando la sentencia definitiva haya desestimado la pretensión del Estado, ya que cuando los particulares hayan resultado desfavorecidos tienen el deber de ejercer los correspondientes recursos. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 1107/2007)”.
En este orden de ideas, esta Sala Político-Administrativa en decisiones números 00812 y 00813, ambas de fecha 22 de junio de 2011, ratificadas entre otras, en el fallo número 00701 del 14 de mayo de 2014, realizó un análisis de la aludida prerrogativa procesal a la luz de lo señalado por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal en las sentencias supra señaladas, indicando que:
“En el ordenamiento jurídico venezolano, la institución de la consulta ha sido estatuida como un mecanismo de control judicial en materias cuya vinculación con el orden público, constitucional y el interés general ameritan un doble grado de cognición. De esta forma, constituye un medio de revisión judicial o de examen de la adecuación al derecho, más no un supuesto de impugnación o ataque de las decisiones judiciales.
Conviene asimismo puntualizar, que la consulta obligatoria de un fallo judicial, cuando es concebida como prerrogativa procesal a favor del Estado, presupone una flexibilización al principio de igualdad entre las partes en litigio, sin embargo, su principal finalidad no es reportar al beneficiario ventajas excesivas frente a su oponente, sino lograr el ejercicio de un control por parte de la alzada sobre aspectos del fallo que por su entidad inciden negativamente en principios que interesan al orden público.
Por esta razón, el examen de juridicidad encomendado en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de 2008, no puede generar una cognición en segunda instancia más extensa que la producida por el ejercicio de los medios de impugnación previstos en la leyes aplicables y que, por causas inherentes a los titulares de esta prerrogativa, no han sido interpuestos en las oportunidades procesales correspondientes.
Así, tal instituto jurídico, se insiste, consiste en un mecanismo que busca preservar la juridicidad efectiva del fallo, en supuestos estrictamente vinculados a los altos intereses del Estado, vale decir, aquellos relacionados con el orden público, constitucional y el interés general: 1) desaplicación de normas constitucionales; 2) violaciones de criterios e interpretaciones vinculantes emanadas de la Sala Constitucional de este Alto Tribunal; 3) resguardo de la propia jurisdicción; 4) quebrantamientos de formas esenciales en el proceso, y 5) prerrogativas y privilegios procesales conferidos a favor de la República”.
El fallo antes parcialmente transcrito fijó criterio respecto de la procedencia de la consulta, que por mandato legal debe elevar el juez o la jueza de primera instancia cuando se produzca una sentencia definitiva que sea apelable y contraria a las pretensiones de la República.
En este contexto se observa que en el presente caso se declaró con lugar la demanda incoada contra el Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), se anuló el acto dictado por éste y se le ordenó extender la validez de la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD), permitiendo así a la sociedad mercantil Granja Avícola Chichí C.A., la declaración del cierre de importación, y como quiera que se trata de una obligación de hacer que recae directamente en el mencionado Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), institución descentralizada, creada mediante el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Centro Nacional de Comercio Exterior y de la Corporación Venezolana de Comercio Exterior, de fecha 21 de noviembre de 2013, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 6.116 Extraordinario, del 29 de noviembre de 2013, adscrito al despacho ministerial del Vicepresidente del Consejo de Ministros Revolucionarios para el Área Económica, esta Sala declara procedente la consulta de la sentencia número 2018-00240 del 30 de marzo de 2018, dictada por la Corte Segunda de 1o Contencioso Administrativo, por lo que pasa a decidir la misma en los siguientes términos:
En cuanto al decaimiento del objeto:
Señaló la Corte, “…que la pretensión principal de la demandante Granja Avícola Chichí C.A. se concretó en que se le permitiera realizar importaciones con el suministro de las correspondientes divisas y que el acto administrativo anulatorio Nº PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2017 Nº 000146 de fecha 24 de enero de 2017, reprodu[jo] en todo su tenor la sanción aplicada a la demandante consistente en la exclusión del Registro de Usuario para la Importación (RUSAD) y le solicitó el reintegro de las divisas aprobadas y liquidadas por [ese] Ente; [esa] Corte declar[ó] que en la presente causa se produjo la reedición del acto demandado…”. (Agregados de la Sala).
De igual manera puntualizó que de “acuerdo con la sentencia citada de fecha 9 de junio de 1998, (caso: Aerovías Venezolanas, S.A. (AVENSA), las consecuencias de la reedición son las siguientes: ‘….a.- El procedimiento incoado contra el primer acto se extenderá al segundo, por lo cual ambos serán considerados como objetos plurales de la impugnación originaria (...) b.- La extinción del primer acto (por revocación, anulación o modificación sustancial) no puede llevar a la declaratoria de que ‘no hay materia sobre la cual decidir’ en el recurso de nulidad, porque el mismo se considera, sobrevive en el acto reeditado…’”.
Ello así declaró “la reedición por el acto Nº PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2017 Nº 000146 de fecha 24 de enero de 2017, y anulado como fue el acto Nº PRE-GGAJ-DAJ-2016 Nº 004822 de fecha 23 de marzo de 2016, [esa] Corte [extendió] la impugnación incoada por la demandante Granja Avícola Chichí C.A. al acto reeditado. Así se decide”.
Respecto a la reedición de los actos administrativos la Sala ha señalado, lo siguiente:
“…La reedición de un acto es un mecanismo que se ubica dentro de la esfera de la desviación de poder, por cuanto a través del mismo se dicta un nuevo acto por una autoridad pública que se presenta idéntico en su contenido y finalidad a uno precedentemente dictado por la misma autoridad, o por otra de su propia esfera de competencias, cuyo objetivo se presume constituido por la intención del órgano autor del acto de reafirmar el contenido de su decisión originaria, cuando ya han operado los mecanismos para el ejercicio del control de la legitimidad ante el órgano competente.
Los supuestos generales para que se realice la reedición del acto están constituidos por: 1. Es dictado un acto idéntico o semejante en sus elementos esenciales a un acto precedente, que ha sido impugnado o cuya eficacia ha sido suspendida o se encuentra en curso de serlo; 2. A través del nuevo acto se trata de eludir el control del juez sobre el acto originario o desconocer la protección que el mismo le ha otorgado o puede otorgarle al administrado.
En general se estima en la doctrina de avanzada que se tendrá como el mismo acto objeto de un recurso contencioso-administrativo originario que hubiese sido objeto de suspensión o de nulidad, a los actos posteriores de la Administración, que conserven en esencia su mismo contenido, objeto y finalidad y se destinen a los mismos sujetos…”. (Vid, sentencias de esta Sala números 00993 y 00833 del 9 de agosto de 2017 y 17 de julio de 2018, respectivamente).
De la sentencia parcialmente transcrita se desprende que para considerarse reeditado el acto, este debe ser dictado por la misma autoridad que lo emitió o por alguna otra competente; y su objeto, contenido y finalidad tienen que ser semejantes en su esencia, vale decir, debe existir identidad entre los actos de que se trate, así como la presunta intención de reafirmar el contenido del acto originario.
En el asunto bajo examen, se puede apreciar que el Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), anuló el acto PRE-GGAJ-DAJ-2016 número 004822 de fecha 23 de marzo de 2016, tras haber constatado que el mismo se encontraba incurso en el vicio de falso supuesto de derecho, por cuanto erró al aplicar a la solicitud de Autorización de Liquidación de Divisas (ALD), la normativa atinente a las importaciones regulares, cuando lo correcto era el régimen correspondiente a las importaciones bajo Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos entre los Bancos Centrales de los países miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), procediendo a la suspensión de la empresa del Registro de Usuario para la Importación (RUSAD), así como de la Autorización de Liquidación de Divisas (ALD) y exigirle el reintegro de las divisas aprobadas y entregadas por ese ente por el incumplimiento de lo dispuesto en los artículos 15 y 26 de la aludida Providencia.
Así, es importante destacar que la pretensión principal de la accionante era la nulidad del acto administrativo arriba mencionado, en virtud de la orden de reintegro de las divisas liquidadas para las importaciones de rubros alimenticios.
Al respecto, se puede apreciar de la Resolución PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2017 número 000146 de fecha 24 de enero de 2017, al igual que del acto primigeniamente demandado que el Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), decidió la suspensión de la empresa del Registro de Usuario para la Importación (RUSAD), así como también la suspensión de la Autorización de Liquidación de Divisas (ALD) a la empresa demandante y el reintegro de las divisas aprobadas.
Sobre la base de lo precedentemente señalado esta Sala considera tal como lo hizo la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en su sentencia número 2018-00240 del 30 de mayo de 2018, que se verificó la reedición del acto administrativo y así se declara.
Del fondo de la demanda:
Como ha sido expuesto, en el caso bajo estudio el referido órgano jurisdiccional declaró con lugar la demanda de nulidad interpuesta por la sociedad mercantil Granja Avícola Chichí, C.A. y, en consecuencia, la nulidad del acto administrativo reeditado PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2017 número 000146 del 24 de enero de 2017, dictado por el Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), en virtud de que la actividad que dicha empresa desempeña “se encuentra dirigida a fomentar la cría y beneficio de aves; esto es, pollos, y por cuanto el rubro de importación consistía en ‘HUEVOS FÉRTILES CON CÁSCARA PARA INCUBACIÓN’, relacionado con el beneficio de aves; de gran importancia para la seguridad alimentaria del Pueblo Venezolano; siendo, asimismo, que tal actividad económica resulta indispensable, justificada y se encuentra en consonancia con las políticas y planes de desarrollo de la nación dictados por el Ejecutivo Nacional”.
En ese sentido, “el Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX) debió en el presente caso extender la validez de la Autorización de Adquisición de Divisas permitiendo así la declaración del cierre de importación a la sociedad mercantil Granja Avícola Chichí, C.A”.
Dicha decisión se basó en el hecho de que “(...) el Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX) debió tomar en cuenta los argumentos expuestos en Sede Administrativa por la demandante y de conformidad con el artículo 15 de la Providencia N° 108, extender la validez de la Autorización de Adquisición de Divisas permitiendo de esta manera la declaración del cierre de importación a la sociedad mercantil Granja Avícola Chichi, C.A.”, por cuanto el giro de esa empresa está dirigido a fomentar la cría y beneficio de aves, actividad económica indispensable, justificada y cónsona con las políticas y planes de desarrollo de la Nación dictados por el Ejecutivo Nacional.
Asimismo consideró el a quo que dado el impacto económico que pudiera ocasionar la decisión del órgano administrativo, resultaba necesaria “(...) la reinterpretación de la concesión de los lapsos de enmienda a los fines de no frustrar actividades económicas de vital importancia nacional, (...) con el objetivo de no paralizar actividades fundamentales, al restringir de manera formal el acceso y la dinamización de la actividad económica solo en función del procedimiento administrativo (...)“, razón por la que el Juzgador Contencioso Administrativo, a fin de restituir la situación jurídica subjetiva lesionada por la actividad írrita de la Administración, ejerció el control jurisdiccional de tal actuación administrativa en el fallo consultado.
En relación con la anterior declaratoria, observa la Sala que ciertamente, la Providencia Administrativa número 119 del 24 de septiembre de 2013, publicada en la Gaceta Oficial número 40.259 del 26 de ese mismo mes y año, estableció los requisitos y el trámite para la autorización de adquisición de divisas destinadas a las importaciones, en cuyo artículo 15, dispuso lo siguiente:
“Validez de la Autorización de Adquisición de Divisas (AAA)
Artículo 15.
La Autorización de Adquisición de Divisas (MD) será nominal e intransferible y tendrá una validez de ciento ochenta (180) días continuos, a partir de la fecha de su emisión.
La Comisión de Administración de Divisas (CADIVI) podrá extender la validez de la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) cuando lo considere indispensable, justificado y atendiendo a las políticas y planes de desarrollo de la nación dictados por el Ejecutivo Nacional”. (Resaltado de la Sala).
El artículo antes transcrito prevé la extensión de la validez de la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) cuando la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI) lo considere indispensable, justificado y atendiendo a las políticas y planes de desarrollo de la Nación dictados por el Ejecutivo Nacional.
En tal sentido, y tal como lo señaló la Corte dicha normativa debió servir de fundamento para que en el presente caso la Administración Cambiaria extendiera la validez de la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) a la sociedad mercantil Granja Avícola Chichí, C.A., motivado a que dicha empresa realizaba una actividad económica indispensable y justificada para el desarrollo alimentario de la Nación.
Es por lo arriba señalado que el Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), debió reinterpretar la “(...) concesión de los lapsos de enmienda a los fines de no frustrar actividades económicas de vital importancia nacional (...)”, tal como lo indicó el a quo.
Ahora bien, previo a revisar si la Administración incurrió en el vicio de falso supuesto detectado por la aludida Corte, esta Sala observa de los anexos del libelo de demanda lo siguiente:
1.- Que el operador cambiario en el caso bajo examen fue el Banco de Venezuela, S.A., Banco Universal.
2.- Documentos: Rusad 003; Rusad 004; Rusad 005.
3.- Autorización para Adquisición de Divisas (AAD) emitida el 26 de septiembre de 2014.
4.- Declaración y Acta de Verificación de Mercancías; Swift de emisión donde indica como fecha de emisión del documento el 6 de enero de 2015, de la Carta de Crédito número IMP0000028718.
5.- Solicitud de renovación de la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD), número 19215926, del 30 de marzo de 2015.
6.- Swift de pago que indica como fecha de pago el 14 de septiembre de 2015, correspondiente a la Carta de Crédito número IMP0000028718.
7.- Comunicación dirigida al Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX) del 16 de noviembre de 2015, en la que le manifiestan que dicha empresa “…recibió de manos de [su] Operador Cambiario Banco de Venezuela posterior a la fecha de su vencimiento del AAD y los sesenta (60) días de prórroga que nos[les] da la providencia para presentar [su] cierre, los documentos de Exportación (…) Vale decir que el código de reembolso nos[les] fue aprobado un mes antes del vencimiento de [su] AAD y (…) con todo el proceso de embarque y nacionalización se les hizo imposible entregar el cierre de importación en el tiempo establecido”. (Agregados de la Sala).
De las anteriores documentales, se aprecia que la empresa accionante no realizó las tareas pertinentes a la entrega de documentación para el cierre de la importación y permitió el vencimiento de los ciento ochenta (180) días establecidos en el artículo 15 de la Providencia Administrativa número 119, de fecha 24 de septiembre de 2013.
Que antes de la emisión de la autorización identificada PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2016 número 004822 del 23 de marzo de 2016, la sociedad mercantil demandante solicitó el 30 de marzo de 2015, formalmente una renovación de la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD), de la cual no tuvo respuesta por parte de la Administración Cambiaria.
De igual manera el 16 de noviembre de 2015, la empresa accionante puso en conocimiento a la autoridad cambiaria que había recibido vencido el tiempo legalmente establecido para el cierre de la importación la documentación necesaria.
En ese sentido se observa que el Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX) al referirse a la Autorización para la Adquisición de Divisas (AAD) indicó erradamente que no existía “(...) justificación alguna para que se considere indispensable su renovación (...)“, ignorando así por una parte los argumentos expuestos por la demandante en sede administrativa, relativos al retardo para entregar el documento original de la declaración y acta de verificación de mercancías por una causa extraña no imputable y, por la otra, que tales divisas estaban destinadas a la adquisición de bienes y servicios necesarios para la cría y engorde del pollo, como lo dispone expresamente la Providencia Administrativa número 119 del 24 de septiembre de 2013 que en su artículo 15 establece que la “Comisión de Administración de Divisas (CADIVI) podrá extender la validez de la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) cuando lo considere indispensable, justificado y atendiendo a las políticas y planes de desarrollo de la nación dictados por el Ejecutivo Nacional “.
Dichas circunstancias debieron ser ponderadas, visto que se trataba de la liquidación de las divisas para la adquisición de bienes y servicios destinados a la cría de pollos, producto de consumo masivo, relacionado con el derecho a la seguridad alimentaria de los venezolanos y las venezolanas, la cual debe garantizar la disponibilidad, acceso oportuno y permanente de dicho producto al consumidor y las consumidoras.
Con fundamento en las razones que anteceden, esta Sala concluye, al igual que lo hizo la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que el acto impugnado está viciado de falso supuesto de hecho y que la Administración debió extender la validez de la Autorización de Adquisición Divisas (AAD), a tenor de lo preceptuado en el artículo 15 de la Providencia Administrativa número 119 de fecha 24 de septiembre de 2013, dictada por la entonces Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), y permitir así la declaración del cierre de importación. Así se establece.
Finalmente, esta Sala advierte que el fallo consultado no vulneró aspectos de orden público, constitucionales ni de interés general, por cuanto quedó plenamente demostrado que el Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho denunciado por la demandante, razón por lo cual se confirma el fallo dictado por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que declaró con lugar la demanda de nulidad interpuesta por la sociedad mercantil Granja Avícola Chichí, C.A., y la nulidad del acto administrativo identificado PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2016 número 004822 del 23 de marzo de 2016, reeditado PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2017 número 000146 del 24 de enero de 2017, dictados por el Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX). Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Que PROCEDE la consulta elevada en el caso de autos.
2.- CONFIRMA la sentencia número 2018-00240 del 30 de marzo de 2018, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, que declaró con lugar la demanda contencioso administrativa de nulidad interpuesta por la representación judicial de la sociedad mercantil GRANJA AVÍCOLA CHICHI, C.A., contra la Providencia Administrativa PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2017 número 004822 del 23 de marzo de 2016 emanada del CENTRO NACIONAL DE COMERCIO EXTERIOR (CENCOEX), que procedió a la suspensión del Registro de Usuario para la Importación (RUSAD), confirmó la negativa de la Autorización de Liquidación de Divisas (ALD), correspondiente a la solicitud número 18239316 y el reintegro de las divisas aprobadas por un monto de noventa y nueve mil setecientos noventa dólares de los Estados Unidos de América con noventa y nueve centavos ($ 99.790,99), reeditada en la Resolución PRE-GGAJ-GAN-DAJ-2017 número 000146 del 24 de enero de 2017.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los siete (7) días del mes de mayo del año dos mil diecinueve (2019). Años 209º de la Independencia y 160º de la Federación.
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La Presidenta, MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL |
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El Vicepresidente - Ponente, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
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La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
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El Magistrado, INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA |
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La Magistrada, EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD
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En fecha ocho (8) de mayo del año dos mil diecinueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00203. |
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD |
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